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COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES FINANCES


Mercredi 18 septembre 2019

- Présidence de M. Vincent Éblé, président -

La réunion est ouverte à 9 h 35.

Contrôle budgétaire - Masse salariale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères - Communication

M. Vincent Éblé, président. - Nous commençons par le contrôle budgétaire sur la masse salariale du ministère de l'Europe et des affaires étrangères, réalisé par nos deux rapporteurs spéciaux des crédits de la mission « Action extérieure de l'État ».

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Nous sommes partis d'un paradoxe bien singulier : entre 2008 et 2018, la masse salariale de la mission « Action extérieure de l'État » a augmenté de 20 %, mais les effectifs qui en relèvent ont diminué de 9,4 %. Nos investigations ont donc porté sur l'objectif de réduction de la masse salariale des agents à l'étranger à l'horizon de 2022 dans le cadre du programme Action publique 2022 ; le système complexe de rémunérations au sein du ministère ; la structure des effectifs ; le pilotage de la masse salariale.

Le ministère ayant réduit d'abord les effectifs des contractuels et des agents de droit local, le coût moyen des emplois a augmenté mécaniquement de 35 % entre 2007 et 2018, car ces catégories de personnels sont les moins coûteuses. En fait, l'essentiel de la hausse de la masse salariale s'explique par l'augmentation de l'indemnité de résidence à l'étranger (IRE) : elle progresse de 24 % entre 2008 et 2018, passant de 36 % à 42 % de la masse salariale.

Or, dans le cadre du programme précité, la réforme des réseaux de l'État à l'étranger a fixé l'objectif de réduire de 7,9 % la masse salariale des ministères et des opérateurs employeurs d'agents à l'étranger en cinq ans. Pour le ministère, cette réforme doit se traduire, d'ici à 2022, par une réduction de 45,1 millions d'euros de masse salariale, soit 5,7 %. La réforme prévoit également que le redéploiement du réseau continue de s'effectuer en faveur de nos partenaires stratégiques et des grands pays du G20, notamment en Asie, tout en maintenant l'universalité du réseau.

Ce principe d'universalité ne s'accorde pas nécessairement avec la recherche d'économies de masse salariale ; le risque, c'est le saupoudrage des moyens, ce qui n'est guère satisfaisant.

Les personnels du ministère des affaires étrangères perçoivent un salaire supérieur en moyenne à celui des agents de la fonction publique d'État de même catégorie. Un fonctionnaire de catégorie A perçoit 5 070 euros, soit 30 % de plus qu'un fonctionnaire de même catégorie de la fonction publique d'État. L'écart est moindre pour les agents de catégorie B (7 %) et C (5 %).

Ces rémunérations diffèrent fortement entre les agents exerçant en administration centrale et ceux qui exercent à l'étranger, et l'écart se creuse. La rémunération moyenne en administration centrale représentait 43 % de la rémunération moyenne à l'étranger en 2012 et n'en représentait plus que 41 % en 2018 ; l'écart s'est plus fortement creusé pour les catégories B.

Nous estimons nécessaire de réduire progressivement l'écart entre la rémunération perçue par les agents exerçant en administration centrale et celle qui est perçue par les agents en poste à l'étranger.

Notre rapport accorde une place toute particulière à l'indemnité de résidence à l'étranger.

Pour les titulaires et contractuels à l'étranger, la part indemnitaire a augmenté significativement sur la période. Elle a progressé de 4,8 % entre 2012 et 2018, alors que la part du traitement indiciaire a diminué de 11,3 %. Les primes et indemnités ont donc représenté, en 2018, 74 % de la rémunération totale des agents à l'étranger, contre 70 % en 2012. C'est essentiellement lié à l'augmentation de l'IRE.

Pour rappel, un consul général perçoit entre 10 000 et 10 500 euros brut par mois dans les grandes capitales européennes. Un chef de poste diplomatique perçoit entre 16 000 et 17 000 euros brut par mois dans ces mêmes capitales. La rémunération brute moyenne d'un ministre plénipotentiaire s'élève à 17 900 euros par mois. À titre de comparaison, la rémunération du Président de la République et du Premier ministre s'élève à 15 140 euros brut par mois.

Ces niveaux de rémunération sont particulièrement élevés, alors même que les chefs de postes diplomatiques et les consuls généraux sont logés et, le plus souvent, nourris. Une réflexion pourrait être engagée sur la prise en compte des avantages matériels - le logement notamment - dans la formule de calcul de l'IRE qu'ils perçoivent.

Cette indemnité est versée à l'ensemble des agents expatriés de l'État et des établissements publics administratifs, pour, selon les textes, « compenser forfaitairement les charges liées aux fonctions exercées, aux conditions d'exercice de ces fonctions et aux conditions locales d'existence ».

Le montant de l'IRE servie à chaque agent varie fortement selon plusieurs critères. D'abord, le niveau de difficulté de la zone et le lieu d'affectation : 242 grilles correspondent aux pays et villes où la France est représentée ; ces grilles sont élaborées sur la base des indices fournis par la société Mercer, qui analyse les prix de 200 produits dans trois catégories de magasins dans 200 villes et qui évalue les conditions de vie au travers de 39 critères - infrastructures, criminalité, environnement politique, conditions sanitaires, etc. Il y a également le critère de l'emploi occupé par l'agent : le classement comporte 18 groupes allant des agents d'exécution aux postes d'encadrement. Et il y a encore le corps, le grade et l'échelon de l'agent.

Le résultat, c'est la coexistence de 18 groupes d'IRE pour chaque pays, facteur de dispersion importante des montants versés ; en pratique, seuls 12 groupes sont utilisés, mais les agents de catégorie C appartiennent tous aux groupes 10 à 12.

Nous appelons de nos voeux la réduction de la dispersion des montants d'IRE entre les catégories d'agents, en réduisant le nombre de groupes utilisés et en faisant remonter les agents de catégorie C des derniers groupes vers des groupes plus élevés.

Pour éviter que la réduction du nombre de groupes ne se traduise par une augmentation de la masse salariale, nous recommandons de faire disparaître la bonification de rémunération aux agents de catégories A et B affectés dans les zones difficiles, communément appelée dispositif de « sur-vocation » et qui vient en plus de l'IRE « classique », alors que l'IRE tient déjà compte de la difficulté spécifique du pays.

Qui plus est, l'IRE varie fréquemment, avec un ajustement trimestriel aux taux de change et à l'évolution du coût de la vie, mais également un reclassement annuel au 1er janvier pour assurer la cohérence du classement des montants d'IRE entre chaque pays. Les montants d'IRE sont donc révisés à la hausse ou à la baisse en fonction de l'évolution des conditions de vie - y compris l'insécurité -, du coût de la vie et du coût du logement.

Nos entretiens ont démontré que l'IRE est proprement illisible, que son mode de calcul n'est que très vaguement connu et que ses variations sont très mal comprises, ce qui fait perdre de sa légitimité au mécanisme.

Nous jugeons par conséquent nécessaire de rendre la méthode de calcul plus accessible et de faire un effort de transparence auprès des agents pour leur expliquer les variations individuelles en adressant chaque année à chaque secrétaire général d'ambassade une fiche explicitant les évolutions d'IRE pour son poste.

Enfin, les évolutions successives de cette indemnité, en particulier avec les taux de change et l'inflation, conduisent à des incohérences parfois importantes de classement des IRE entre les pays, car les évolutions favorables ne sont que très rarement revues à la baisse.

Nous avons également constaté un écart important entre l'IRE que devrait théoriquement percevoir un agent si les critères du ministère étaient strictement appliqués et l'IRE effectivement perçue : les montants perçus sont supérieurs de 25 % aux montants qui devraient théoriquement être versés. C'est le cas dans 105 pays sur 222, et l'écart peut être très important : c'est le cas en Afrique du Sud (+75 %), en Inde (+67 %), en Moldavie (+57 %) ou encore à New York (+31 %).

L'application d'une baisse de 5 % une année à l'ensemble des IRE supérieures aux montants théoriques d'IRE représenterait une économie de près de 9 millions d'euros.

Nous recommandons donc de remettre à plat le dispositif en appliquant les montants théoriques d'IRE à chaque renouvellement de poste ou en appliquant un plan pluriannuel de baisse des IRE dans les pays bénéficiant d'une IRE avantageuse.

Je rappelle que l'IRE n'est pas soumise à l'impôt sur le revenu et que son coût fiscal a été estimé dans une fourchette de 100 à 150 millions d'euros par an. Dans la mesure où l'IRE est forfaitisée et ne fait pas l'objet d'une justification de dépenses, nous nous étonnons de son absence de fiscalisation.

Je recommande donc, mais c'est un point de divergence avec mon collègue rapporteur, d'engager une réflexion sur la fiscalisation de tout ou partie de l'IRE, applicable de façon progressive.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Notre divergence d'appréciation n'est pas tant de principe, mais de méthode, car je ne suis pas convaincu de la cohérence qu'il y aurait à travailler simultanément sur la mise à plat de l'IRE et la fiscalisation, mais nous aurons à en débattre.

Je parlerai d'abord de la structure des effectifs, très spécifique dans ce ministère, car les agents de catégorie A+ y sont surreprésentés : ils représentent 83 % des agents de catégorie A, contre 6,3 % dans l'ensemble de la fonction publique d'État. Ce ratio a diminué durant les dix dernières années - il s'élevait à 120 % en 2008 -, mais il demeure très élevé.

Cette situation conduit à des tensions sur les débouchés pour les diplomates de grade le plus élevé. Le ministère évalue les personnels de catégorie A+ sans affectation à environ 18 personnes. D'autres agents de catégorie A+ sont affectés à des missions souvent mal définies qui ne correspondent pas à leur coeur de métier. Nous estimons par conséquent nécessaire de poursuivre l'exercice de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences en prenant en compte la diminution du nombre de postes à l'étranger. Il faut faire évoluer la structure des effectifs à l'étranger, non pas en multipliant le nombre d'agents de droit local, mais en ayant davantage recours aux contrats de recrutement sur place (CRSP) et aux volontaires internationaux (VI).

Les agents de droit local (ADL) représentent 38 % des personnels de la mission « Action extérieure de l'État ». Le développement du nombre d'ADL atteint désormais ses limites, tant en matière de sécurité et de confidentialité qu'en termes de masse salariale et de recrutement.

Les agents recrutés sur place bénéficient d'un contrat français, mais perçoivent une IRE qui ne représente que 15 % de l'IRE du pays concerné : c'est un mode de recrutement à développer. Le faible montant d'IRE rend ce statut avantageux pour les finances publiques, quand on parle de réduire la masse salariale à l'étranger. La direction générale de la mondialisation a ainsi fait de la transformation de postes de titulaires en CRSP une ligne directrice de la réforme pour le réseau culturel.

De même, le statut du volontaire international (VI), qui a pris le relais du service national en coopération, présente un coût bien moindre que celui d'un expatrié, alors que le cursus des volontaires internationaux leur permet souvent d'occuper des postes importants ; nous l'avons constaté avec le chef du service économique en Estonie.

La transformation de postes d'expatriés en postes d'agents recrutés sur place ou de volontaires internationaux ne peut pas être une règle en tant que telle, ces statuts présentent des inconvénients. Malgré ces difficultés et tout en étant vigilants sur les conditions de mise en oeuvre de ces recrutements, nous appelons de nos voeux un développement de ces deux types de postes, en remplacement de postes de titulaires, pour réduire la masse salariale de l'État à l'étranger, tout en assurant un service de qualité et en maintenant l'universalité du réseau.

Nous avons examiné, ensuite, le pilotage encore bien perfectible de la masse salariale du ministère. L'architecture budgétaire de la masse salariale actuelle repose sur cinq programmes et deux missions différentes. Au sein de la mission « Action extérieure de l'État », quatre programmes coexistent, comprenant chacun des dépenses de personnels.

Ce découpage budgétaire est source de complexité au sein des ambassades pour la rémunération des agents de droit local. Elles doivent en effet prélever les fonds nécessaires sur trois ou quatre programmes différents, selon les activités des agents de droit local. La répartition des effectifs à l'étranger sur chacun des programmes procède souvent d'une répartition approximative de la charge de travail des agents qui interviennent sur plusieurs missions (consulaire et administrative notamment), comme nous avons pu le constater lors de nos déplacements. Nous souhaitons donc une répartition plus rigoureuse des crédits de personnels sur les trois programmes. Si cette répartition précise se révélait impossible, il faudrait en tirer les conséquences, avec le regroupement des crédits de titre 2 sur un seul programme budgétaire, en veillant à ce que cela ne nuise pas à notre information.

Enfin, le pilotage de la masse salariale n'est pas satisfaisant parce qu'il est effectué par deux directions : la direction des affaires financières pour la masse salariale et la direction des ressources humaines pour les effectifs. Nous estimons qu'il ne faudrait qu'un seul pilote, chargé de l'application de la réforme.

Au niveau des ambassades - et c'est ce qui a le plus retenu notre attention -, le rôle du chef de poste n'est pas bien défini non plus. Le Premier ministre a indiqué que « la réponse du Gouvernement consistait à donner à l'ambassadeur les moyens de gérer son ambassade et à placer le quai d'Orsay au coeur de l'organisation interministérielle de l'État dans sa projection internationale ».

Ces annonces correspondent à des recommandations faites depuis longtemps, notamment par notre ancien collègue Adrien Gouteyron, pour la nomination d'« ambassadeurs-préfets » dotés de compétences managériales. Nous en sommes loin, l'exercice pour 2019 n'a pas été à la hauteur de ces annonces.

Dans les faits, les administrations centrales limitent la portée interministérielle du rôle de l'ambassadeur. Plusieurs ambassadeurs nous ont signalé que les administrations centrales des autres ministères avaient leurs propres schémas de réorganisation et que les chefs de service concernés au sein des ambassades ne se sentaient que peu tenus par la consultation conduite par l'ambassadeur, qui ouvre pourtant sur des solutions cohérentes.

Nous souhaitons donc que le rôle de gestionnaire et de chef d'équipe de l'ambassadeur soit renforcé concrètement. Il pourrait notamment lui être donné la possibilité de ne plus exercer certaines missions, pour éviter le saupoudrage et préserver la qualité des missions jugées prioritaires par chacun des postes en fonction de leur plan d'action. De même, il faut que les postes soient davantage consultés dans la mise en oeuvre des réformes transversales.

Enfin, il faut veiller à ce que l'objectif de réduire la masse salariale ne conduise pas à des décisions financièrement irrationnelles, par exemple par un surcoût de gestion lié à l'externalisation. Nous avons constaté que la comparaison des coûts des missions n'était pas systématiquement conduite entre la régie et le recours à des prestataires extérieurs, ce qui peut conduire à des reports sur les crédits hors titre 2. Il faut donc être très vigilant sur l'ensemble des coûts de fonctionnement.

M. Vincent Éblé, président. - Je salue notre collègue Ladislas Poniatowski, qui participe à nos travaux en sa qualité de rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées pour le programme 105 (action de la France en Europe et dans le monde).

M. Roger Karoutchi. - J'entends parfaitement les arguments de nos excellents rapporteurs, mais je les trouve un peu sévères - je le dis aussi pour avoir été ambassadeur auprès de l'OCDE, à Paris, donc sans IRE. Nous rencontrons de plus en plus de difficultés à recruter des diplomates de qualité, et ce du fait que les carrières sont bloquées à partir d'un certain niveau. Je le dis d'expérience, j'avais auprès de moi un excellent collaborateur qui avait été quatre fois consul général, donc proche de la fin de carrière, mais qui ne trouvait aucun poste d'ambassadeur. La raison en est simple : il n'y a quasiment plus de postes d'ambassadeur, malgré tous ceux qu'on invente ici ou là, pour l'Arctique ou l'Antarctique, et surtout pour récompenser quand même quelques fonctionnaires ou politiques.

En réalité, le corps diplomatique est vexé de se voir réduit en effectifs, vexé que l'on dise partout qu'il y a trop d'ambassadeurs alors qu'on en manque, et que l'on puisse y nommer des gens hors de la carrière diplomatique alors que la leur est bloquée. C'est pourquoi l'IRE est décisive - pensez à l'ambassadeur nommé à Kaboul, qui laisse sa famille à Paris et qui a l'interdiction de sortir même dans la rue : comment voulez-vous attirer des diplomates très compétents sur de tels postes, si vous ne leur offrez pas une compensation ? Les mieux payés sont ceux qui sont dans des postes très exposés. Si l'on supprime l'IRE, qui recrutera-t-on ? Je parle des véritables diplomates, capables de porter la vision de notre pays, la politique extérieure de la France, de ces ambassadeurs que, pour ma part, j'ai pu admirer. Attention, ce n'est pas la haute fonction publique qui est dans l'excès.

M. Ladislas Poniatowski, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées. - Mettre à plat le mécanisme de l'IRE, c'est tout simplement...révolutionnaire ! L'idée est excellente, mais sa réalisation n'est pas près d'arriver. Oui, le mécanisme est opaque, des critères se sont cumulés au fil de temps, de notre histoire. Le critère de l'exposition du poste est cependant majeur, la bonification pour zone difficile est essentielle - être ambassadeur au Mali, ce n'est pas pareil que l'être à Rome... Il faut même que ce critère puisse être appliqué de façon souple ; on doit pouvoir l'adapter aux situations particulières. Je vous soutiens sur l'idée de mettre à plat l'IRE, mais sans savoir comment la faire advenir.

Il faut parler, ensuite, de la réduction des effectifs dans le cadre de la réforme engagée. Il y a les bons élèves, les ambassadeurs qui ont réduit les effectifs dans leurs postes, et qui l'ont fait rapidement, avec cohérence ; mais le problème, bien souvent, c'est que les autres administrations ne jouent pas le jeu. Les ministères entretiennent dans les postes diplomatiques des emplois qui récompensent des fins de carrière, et ils ne veulent pas s'en passer... Vos propositions sont donc ici encore excellentes, je les soutiens, mais sans savoir comment obliger les administrations à diminuer leurs emplois dans les postes diplomatiques.

Mme Sylvie Vermeillet. - Une question technique : l'IRE est-elle soumise à cotisation sociale, comme les autres avantages en nature ? Si elle l'était, ce serait déjà un argument en défense.

Mme Christine Lavarde. - Qu'en est-il, également, des efforts sur le parc de logements de fonction ?

M. Gérard Longuet. - Le concept d'avantages en nature est ambigu, et il irrite tout particulièrement les fonctionnaires de Bercy. Or, les locaux d'une ambassade, aussi fastueux soient-ils et quand bien même ils inspirent tel ou tel romancier, ne sont pas personnels ; ceux qui les habitent ne sont pas complètement chez eux, mais bien dans les locaux qui représentent eux-mêmes notre pays.

Vivre dans un palais qui ne vous appartient pas et où vous devez sans cesse recevoir des gens qui vous importunent, y compris le dimanche - je songe par exemple aux parlementaires - relève non pas d'un choix personnel, mais d'une mission consubstantielle à la fonction diplomatique. Il ne faut donc pas regarder le logement de fonction sous l'angle mesquin de la financiarisation d'autant que l'on arrive à des sommes qui dépassent souvent le salaire perçu. Je crois que nous n'avons pas à prendre le parti de Bercy dans cette guerre entre administrations ; Bercy n'y va pas de mainmorte pour ses propres avantages, sans avoir les sujétions de la diplomatie...

M. Vincent Delahaye, rapporteur spécial. - Les ambassadeurs ne reçoivent pas toujours les parlementaires, nous en avons fait l'expérience à Berlin ! Nous proposons non pas de supprimer les primes, mais de réduire la disparité entre la rémunération perçue en administration centrale et dans les postes à l'étranger, disparité qui augmente. Nous manquons de postes, c'est vrai, et des carrières s'en trouvent bloquées, et cela démontre que la solution n'a pas grand-chose à voir avec la rémunération.

Le mode de calcul de l'IRE, ensuite, tient déjà compte de la difficulté du pays, mais il est illisible, et il faut que le mécanisme puisse être compris par tous. Nous avons constaté que les ajustements se font toujours à la hausse, ce qui creuse l'écart entre le théorique et l'effectif. Nous demandons plus de rigueur, progressivement. Une baisse de 5 % représente 9 millions d'euros, ce n'est pas négligeable.

Nous disons également que les chefs de poste n'ont pas assez de pouvoir managérial, que les ambassadeurs ne décident pas assez l'allocation des moyens, que leur avis sur l'évolution des postes n'est pas pris en compte ; dans les faits, c'est le ministère qui décide, mieux vaudrait mettre une enveloppe budgétaire à disposition des ambassadeurs. Nous avons encore constaté que réduire la masse salariale n'était pas toujours une bonne solution, surtout quand l'externalisation est plus coûteuse. C'est pourquoi nous demandons qu'on laisse les chefs de postes en décider.

En réponse à Sylvie Vermeillet, les IRE ne sont pas soumises aux cotisations sociales. Nul besoin non plus de justifier de frais pour percevoir ces indemnités.

L'an prochain, nous traiterons peut-être du parc immobilier et des effectifs dans certains pays. Ainsi, Laurent Fabius avait voulu renforcer notre présence en Chine, mais nous ne sommes pas certains que cela soit totalement justifié.

M. Rémi Féraud, rapporteur spécial. - Comme l'a dit Ladislas Poniatowski, les ministères doivent mieux coordonner leurs politiques. Ainsi, en Finlande, l'ambassadeur avait engagé la réorganisation de ses services, mais ignorait que la réforme des instituts français allait à l'opposé : il a été contraint d'interrompre sa réforme.

La nature même de l'IRE est ambiguë puisqu'il s'agit d'un complément de revenu reposant sur une évaluation du surcoût de l'expatriation. Cette évaluation doit tenir compte des effets baissiers, quand ils se produisent. En outre, les agents de catégorie C sont globalement insuffisamment rémunérés par rapport à la réalité de leurs contraintes financières d'expatriation ; d'où notre proposition d'augmenter leur IRE.

Ne nous focalisons pas non plus sur Kaboul, Bagdad ou le Soudan du Sud : les personnels concernés sont peu nombreux. Le surcoût de l'IRE dans ces zones pèse peu dans l'enveloppe globale.

Nous ne pouvons accepter de voir le nombre de nos agents dans les ambassades diminuer tandis que la masse salariale continue à augmenter.

M. Vincent Éblé, président. - Merci pour toutes ces précisions.

La commission des finances autorise la publication de la communication de MM. Vincent Delahaye et Rémi Féraud sous la forme d'un rapport d'information.

Contrôle budgétaire - Sources de financement du logement social - Communication

M. Vincent Éblé, président. - Nous en venons à la communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sur les sources de financement du logement social.

Je tiens en préambule à vous indiquer que j'ai demandé le 23 juillet dernier à Mme Marie-Christine Lepetit, cheffe du service de l'Inspection générale des finances (IGF), en application des dispositions de l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le rapport réalisé par l'IGF et le Commissariat général de l'environnement et du développement durable (CGEDD) sur l'opportunité et les conditions d'une diversification des modes de financement du secteur du logement social, rapport qui intéressait bien évidemment notre rapporteur spécial.

En dépit de multiples relances, ce rapport ne m'est parvenu, ainsi qu'au rapporteur spécial, qu'hier soir, veille de notre commission, et nous aurons la version papier en fin de matinée, alors même qu'il a été remis en juillet dernier.

Cette rétention d'information, qui a pour effet sinon pour objet d'entraver le contrôle parlementaire, n'est pas acceptable : le Gouvernement se doit de respecter les dispositions de l'article 57 de la loi organique qui lui imposent de transmettre « tous les renseignements et documents d'ordre financier et administratif [que les parlementaires] demandent, y compris tout rapport établi par les organismes et services chargés du contrôle de l'administration, réserve faite des sujets à caractère secret concernant la défense nationale et la sécurité intérieure ou extérieure de l'État et du respect du secret de l'instruction et du secret médical ». Je ne vois pas comment le sujet qui intéresse M. Dallier pourrait relever de ces exceptions.

Je passe la parole à notre rapporteur spécial.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Depuis deux ans, le Gouvernement a pris diverses décisions qui ont bouleversé le secteur du logement social. Certains souhaitaient, à l'époque, remettre à plat le modèle existant afin de réaliser des économies budgétaires, mais aussi utiliser autrement les quelque 300 milliards d'euros du fonds d'épargne de la Caisse des dépôts et consignations (CDC). À la fin de l'année dernière, le Gouvernement a demandé à l'IGF et au CGEDD de rédiger un rapport sur le financement du logement social. Il a fallu que j'envoie hier après-midi un énième SMS à Bercy pour l'obtenir à 20 h 30 : c'est une mauvaise manière faite à la représentation nationale. Je vous dirai deux mots de ce rapport à la fin de ma présentation.

Il y a deux ans, nous étions un certain nombre à nous inquiéter d'une possible financiarisation du financement du logement locatif social. Plusieurs se demandent toujours si ces réformes ne vont pas déboucher sur un acte II touchant les financeurs, notamment la CDC. Certains bailleurs sociaux se portent vers de nouveaux financements plus souples et plus intéressants financièrement que ceux qui sont réglementés, en raison de la faiblesse actuelle des taux d'intérêt.

J'ai donc souhaité réinterroger le modèle à l'aune des mesures prises depuis deux ans qui visent à réaliser des économies, tout en affichant des objectifs de constructions toujours plus ambitieux. Or les mises en chantier continuent de baisser. Est-il souhaitable à ce jour de remettre en cause la prédominance des prêts réglementés de la CDC ?

Le modèle français n'a pas d'équivalent dans le monde. Le financement du logement social est fondé, en grande partie, sur le fonds d'épargne géré par la Caisse des dépôts, c'est-à-dire le livret A auquel les Français sont toujours très attachés : les dépôts sur le livret A augmentent depuis janvier alors même que le taux est fixé à 0,75 %.

Le financement d'une opération de logement social repose sur trois éléments. En premier lieu, les prêts représentent en moyenne 78 % du coût de l'opération, dont 68 % sont obtenus par un prêt réglementé de la Caisse des dépôts. Il faut ajouter en deuxième lieu 14 % de fonds propres et, en troisième lieu, 8,5 % de subventions de la part des collectivités territoriales, d'Action Logement et du budget de l'État, sachant que les aides à la pierre, si elles transitent par le budget de l'État, proviennent désormais exclusivement de contributions versées par le secteur du logement social lui-même.

Ces proportions varient selon la nature des projets : un projet en prêt locatif aidé d'intégration (PLAI), c'est-à-dire très social, bénéficie de subventions plus élevées, tandis que, à l'autre extrémité, pour un projet en prêt locatif social (PLS), l'organisme doit être en mesure d'apporter plus de fonds propres et de mobiliser plus de prêts auprès du secteur bancaire classique.

En pratique, la répartition entre ces sources de financement dépend en grande partie du niveau des loyers que l'organisme de logement social peut espérer tout au long de l'exploitation du logement, car ce niveau détermine le montant du prêt qui est soutenable pour le bailleur. En effet, les loyers perçus par les bailleurs doivent couvrir leurs dépenses, qui incluent aussi bien les dépenses courantes que les annuités de remboursement des prêts consentis. Au bout de quarante ans, le prêt principal est souvent amorti, et le revenu des loyers devient alors supérieur aux dépenses annuelles : le bailleur peut commencer à reconstituer ses fonds propres. Or, le curseur est aujourd'hui déplacé par les réformes comme par le contexte économique, au point que le secteur du logement social français fait face à un véritable effet de ciseau. D'un côté, c'est une pression sur les ressources, avec la mise en place de la réduction de loyer de solidarité (RLS), c'est-à-dire une diminution forcée des loyers perçus par les bailleurs, qui remet en cause les plans de financement des logements construits et non amortis. La première phase de la RLS, en 2018, a été durement ressentie par le secteur, qui a subi l'année dernière une perte de recettes d'environ 800 millions d'euros. La deuxième phase devait voir un doublement de la RLS en 2020, avec un passage à 1,5 milliard d'euros : le Gouvernement a partiellement entendu notre message et le coût annuel des réformes pour les bailleurs sociaux devrait passer à 900 millions d'euros. C'est un sujet sur lequel nous reviendrons en loi de finances. De l'autre côté, les dépenses augmentent : les bailleurs doivent faire face à une hausse de leurs coûts, s'agissant notamment des frais de construction et, dans les agglomérations les plus denses, de l'envolée du foncier que nous n'arrivons pas à juguler.

Un autre phénomène encore inimaginable il y a quelques années est la situation historiquement inédite de taux très bas. Le livret A offre aujourd'hui une rémunération supérieure aux emprunts d'État à trente ans, alors que c'est un placement parfaitement liquide et de surcroît défiscalisé. Or, le taux du livret A détermine le taux des prêts consentis par la Caisse des dépôts, lesquels deviennent élevés par rapport aux taux que pourraient obtenir les bailleurs auprès des banques traditionnelles, hors durée des prêts qui atteignent parfois soixante à quatre-vingts ans.

Il est donc légitime que certains bailleurs sociaux cherchent aujourd'hui des financements alternatifs à ceux de la Caisse des dépôts. La prédominance des prêts réglementés n'est cependant pas susceptible d'être remise en cause, car ils présentent des avantages qui ne justifient pas une remise à plat complète. En revanche, l'accès aux nouveaux financements est une opportunité à creuser, mais pas une solution magique qui donnerait la clé du financement du logement social.

En premier lieu, le système des prêts réglementés repose d'abord sur une quasi-obligation : pour bénéficier de l'exonération de taxe foncière, qui, je le rappelle, n'est pas financée par l'État, mais par les collectivités territoriales, les organismes doivent financer leur projet au minimum à 50 % par des prêts réglementés ou des subventions. Mais cette contrainte est plus formelle que réelle : en pratique, les bailleurs dépassent largement ce seuil. La part des prêts accordés par des banques traditionnelles reste d'ailleurs assez stable, autour de 5 %.

Or ce système présente une particularité qui, du point de vue de l'intérêt général, est une force : les prêts sont accordés en fonction du projet et non de l'emprunteur. Les taux sont très bas pour un PLAI (taux du livret A moins 20 points de base), modérés pour un prêt locatif à usage social (PLUS) (livret A plus 60 points de base) et plus élevés pour un PLS (livret A plus 111 points de base). Les conditions sont donc les mêmes pour tous les bailleurs, ce qui a un effet péréquateur certain : la qualité de l'emprunteur ne détermine pas le montant du taux d'intérêt. En outre, le système permet d'encourager efficacement la production de logements considérés comme prioritaires, c'est-à-dire les logements destinés aux personnes à plus faibles revenus. Bref, il s'agit d'un outil de politique publique.

Pour autant, certains bailleurs souhaitent diversifier leurs sources de financement et tirer profit du niveau très bas des taux d'intérêt. En contractant auprès d'une banque un prêt à quarante ans à taux fixe, ils peuvent sécuriser sur le très long terme une ressource à un taux très bas. Ils se prémunissent ainsi contre les conséquences d'une remontée des taux, car les prêts de la CDC sont souscrits à un taux révisable, donc les annuités calculées aujourd'hui à partir d'un taux de livret A à 0,75 % constitueront probablement une charge croissante sur le moyen et le long terme.

Toutefois, deux raisons techniques rendent peu réaliste l'hypothèse d'un remplacement généralisé des prêts de la CDC par des prêts bancaires. D'une part, la CDC dispose, avec le fonds d'épargne, d'une force de frappe considérable qui lui permet de prêter 12 à 15 milliards d'euros par an au secteur du logement social. Il serait certainement impossible de trouver un tel montant auprès du secteur bancaire traditionnel. D'autre part, les banques traditionnelles ne savent pas convertir une ressource telle que les dépôts à vue en un prêt de quarante ans et plus. Les prêts qu'elles accordent actuellement au logement social ont plutôt des durées inférieures à trente ans, durée appropriée pour certaines opérations de construction, mais surtout pour des opérations de rénovation.

En conséquence, seuls des montages d'une nature particulière permettent aux banques de concurrencer véritablement la CDC sur les prêts à très long terme. Le groupe Banque Populaire Caisse d'Épargne (BPCE) fait ainsi appel à des investisseurs institutionnels étrangers. Si ces investisseurs sont intéressés par le secteur du logement social français, c'est parce qu'il est perçu comme particulièrement sûr à leurs yeux grâce à l'encadrement dont il fait l'objet. Ils sont notamment rassurés par l'existence d'un socle stable de financements offerts par la Caisse des dépôts : en supprimant ce socle, ce secteur serait bien moins attractif aux yeux du secteur bancaire traditionnel. Les organismes de logement social feront sans doute de plus en plus appel à des prêts bancaires traditionnels, mais ce développement sera limité.

D'autres sources de financement peuvent être mobilisées, telles que le Fonds européen de développement régional (FEDER) et la Banque européenne d'investissement (BEI), celle-ci commençant à proposer des prêts directs aux bailleurs sociaux. La CDC va mettre à la disposition des bailleurs une plateforme de mutualisation afin de leur faciliter l'accès à ces financements qu'ils connaissent mal.

Comme va le faire Action Logement cet automne, un petit nombre de bailleurs émettent des titres sur les marchés obligataires : cette possibilité n'est véritablement offerte qu'aux plus gros d'entre eux, qui ont mis en place une démarche de notation. Cette mesure coûte entre 30 et 40 000 euros par an, ce qui est loin d'être négligeable.

Les bailleurs peuvent également exercer des activités annexes, telles que le portage foncier, les activités d'aménagement et de services. Il convient de les y encourager, mais sans en attendre une source de financement majeure. Ils peuvent enfin vendre des logements : c'était l'un des grands projets du Gouvernement, qui a fixé un objectif annuel de 40 000 ventes de logements sociaux. Cet objectif était manifestement excessif et toutes les personnes que j'ai rencontrées envisagent plutôt, dans le meilleur des cas, de doubler le rythme actuel qui est de 7 000 à 8 000 ventes par an. En tout état de cause, la vente de logements sociaux est une arme à double tranchant : elle ne peut concerner que des logements de qualité bien situés et prive donc l'organisme d'une partie de son patrimoine, ainsi que de recettes futures. J'ai constaté, lors d'un déplacement en Angleterre, les effets délétères d'une politique de vente forcée : les locataires peuvent y acheter le logement qu'ils occupent à un prix réduit. En fait l'objectif de cette politique du Right to Buy, lancée par le gouvernement de Mme Thatcher, n'était pas de donner de l'argent frais au secteur, mais plutôt d'encourager la propriété privée au détriment du patrimoine des collectivités locales propriétaires des logements sociaux. À l'époque, les bailleurs ont vendu leurs stocks et ils n'avaient pas le droit de construire pour le remplacer. Aujourd'hui, les collectivités sont obligées de racheter trois à quatre fois plus cher les logements qu'elles ont vendus il y a quelques années : cette politique a été catastrophique. Ce n'est donc pas un modèle dont nous pouvons nous inspirer.

Le système français n'est certes pas parfait : il résulte d'une évolution progressive et pragmatique sur plusieurs décennies. Il a un coût pour les finances publiques, qu'il s'agisse des subventions directes accordées par les collectivités territoriales et, de manière résiduelle, par l'État, des avantages de taux ou fiscaux dont bénéficient les organismes de logement social, du coût représenté par la défiscalisation du livret A. Mais ce système est un tout dans lequel on ne peut pas remettre en cause un élément sans envisager les aspects systémiques sur tout le secteur.

En bout de la chaîne des risques, on trouve les collectivités locales qui, dans la plupart des cas, accordent leur garantie aux prêts consentis. Si cette garantie n'a jamais été appelée, c'est bien parce qu'il y a une série d'intermédiaires - aide et conseils de la Caisse des dépôts et des organismes du secteur, interventions de la Caisse de garantie du logement locatif social (CGLLS), contrôles de l'Agence nationale de contrôle du logement social (ANCOLS) - qui garantissent que les difficultés rencontrées par certains bailleurs ne se répercuteraient pas jusqu'au garant. Si l'on supprimait ces intermédiaires, c'est bien un risque systémique que l'on ferait peser sur les collectivités.

Enfin, ce système permet de disposer d'un secteur économique relativement stable, doté d'une capacité de réaction contra-cyclique : on l'a vu après 2008 lorsque les bailleurs sociaux ont été en mesure, en rachetant des logements non vendus, de sauver des programmes immobiliers menacés par la crise.

S'il faut faciliter l'accès aux financements innovants pour le logement social et si le niveau actuel des taux est une occasion de diversifier les sources de financement, il serait hasardeux de saper les fondements du fonds d'épargne, qui a prouvé sa capacité à apporter à tous les bailleurs des financements permettant de maintenir le niveau élevé de production de logements sociaux qui caractérise le modèle français.

Un mot sur le fameux rapport de l'IGF et du CGEDD, qui n'a pas vocation à être rendu public. Ce rapport rend hommage à la solidité du modèle actuel et il pointe les risques systémiques d'une réforme d'envergure qui pousserait les bailleurs à se tourner vers d'autres sources de financement. Il ne propose pas de solution alternative. De plus, il reproche à Action Logement de s'être transformé en prêteur auprès des bailleurs pour venir en aide au Gouvernement lors de la mise en place de la RLS. D'ailleurs, Action Logement est mal payé en retour puisque Bercy vient de décider de la ponctionner de 500 millions d'euros alors qu'un accord avait été conclu avec le Gouvernement.

Donc, ce rapport ne préconise pas de révolution et souligne la solidité du système en place, même si une diversification des prêts est envisageable. Notre modèle est bien préférable à ceux de la Grande-Bretagne, de l'Allemagne ou des Pays-Bas.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général. - Comme vous l'avez dit, le projet de loi de finances pour 2020 prévoit un nouveau prélèvement de 500 millions sur Action Logement. Nous aurons l'occasion d'en reparler prochainement.

La CGLLS a-t-elle connu des sinistres ? S'il n'y en a pas eu, les montants prélevés par cette caisse ne sont-ils pas trop élevés ?

M. Antoine Lefèvre. - Les bailleurs sociaux ont été incités à se diversifier. Les offices qui se trouvent dans les villes moyennes et dans les zones rurales se tournent vers d'autres activités. Dans mon département, les fonds propres des bailleurs s'étant effondrés, ces derniers cherchent à réaliser des opérations plus rentables en Seine-et-Marne. C'est un non-sens, alors que l'Aisne a besoin de logements sociaux.

Les ventes des logements HLM risquent en outre de poser des problèmes dans certaines copropriétés : voyez ce qui s'est passé en Grande-Bretagne !

M. Éric Bocquet. - Des collectivités locales ont-elles dû récemment faire jouer des garanties d'emprunt qu'elles avaient accordées à des bailleurs ?

La réduction de 5 euros de l'aide au logement (APL) a-t-elle fragilisé les petits bailleurs sociaux ? Des regroupements ou des disparitions ont-ils eu lieu ? Les locataires ont-ils vu leurs loyers baisser ?

Comment évolue la production de logements locatifs et dispose-t-on du nombre de demandes de logements sociaux non satisfaites ?

M. Gérard Longuet. - Le coût des opérations de rénovation de logements en centre-ville est tel qu'il décourage nombre de bailleurs d'y procéder. Or ces logements intéressent à la fois les personnes âgées qui ne veulent plus dépendre des voitures et les jeunes qui souhaitent se rapprocher des lieux de vie.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Action Logement a découvert dans la presse que le Gouvernement entendait lui prélever 500 millions d'euros pour boucler le budget pour 2020. La question est de savoir si cette ponction sera reconduite d'année en année, alors qu'un accord avait été signé avec l'État. Le modèle risque d'atteindre rapidement ses limites. Le rapport de l'IGF estime qu'Action Logement n'a pas vocation à se substituer à l'État en proposant des prêts aux bailleurs sociaux. Nous demanderons des explications au Gouvernement lors de l'examen de la loi de finances.

Jusqu'à présent, aucun sinistre n'a eu pour conséquence de faire jouer la garantie des collectivités. Les organismes qui se sont trouvés en difficulté ont été aidés et redressés. Certains bailleurs sont fragilisés par les décisions du Gouvernement, mais le regroupement en cours devrait permettre de faire face à la baisse des loyers. Néanmoins, le mariage de deux canards boiteux n'a jamais fait un cheval de course. N'oublions pas non plus les contraintes géographiques : dans certains départements, tous les bailleurs peuvent connaître des difficultés.

Certains bailleurs pourraient tirer profit de leur diversification, mais ce n'est pas une recette miracle, et l'intervention du bailleur d'un département dans le département voisin peut susciter des incompréhensions. La vente des logements voulue par le Gouvernement ne pourra se substituer au modèle actuel. D'ailleurs, le rapport de l'IGF le confirme.

La baisse des APL avait pour but de réaliser des économies, et non de réduire les loyers. En revanche, certains locataires ont bénéficié d'une baisse de loyer pour des raisons de franchissement de seuil, mais ces situations furent exceptionnelles.

En 2016, 124 000 logements sociaux ont été construits, 113 000 en 2017 et 109 000 en 2018. Le Gouvernement laisse entendre que cette baisse est due aux maires qui refusent de délivrer les permis des construire. Ce n'est que très partiellement vrai. En revanche, les décisions de l'exécutif ont abouti à construire 15 000 logements sociaux de moins par an.

Les moyens budgétaires sont concentrés sur les zones les plus tendues. Lors de la loi de finances, nous reviendrons certainement sur les zonages qui sont parfois totalement incompréhensibles. Le plan Action coeur de ville lutte contre la désertification des centres-villes, mais nous ne savons pas encore si les bailleurs se saisiront de cette opportunité.

M. Sébastien Meurant. - La rénovation des logements semble parfois plus facile à réaliser dans les logements sociaux que dans le parc privé, si bien que la valeur des biens privés diminue. Dans le Val-d'Oise, nous avons vu des bailleurs de départements limitrophes intervenir dans certaines opérations.

M. Didier Rambaud. - Le fait que des bailleurs interviennent dans des départements voisins semble vous choquer, monsieur le rapporteur spécial. En Rhône-Alpes, c'est monnaie courante et c'est bien vécu.

M. Philippe Dallier, rapporteur spécial. - Je ne suis pas choqué, mais il faut éviter que les bailleurs n'entrent en concurrence les uns avec les autres. Tout cela doit se faire en bonne intelligence avec les élus locaux.

Depuis deux ans, le Gouvernement souhaite que plus de logements sociaux soient construits, mais avec moins d'argent. La rénovation de l'existant et la mise aux normes énergétiques sont tout aussi importantes que la construction de logements neufs, mais nécessitent de mobiliser des capitaux considérables. Faute de financements, un ralentissement des rénovations et des mises aux normes est à craindre. Mais il est encore trop tôt pour analyser précisément la situation.

M. Vincent Éblé, président. - Merci pour cette communication.

La commission des finances autorise la publication de la communication de M. Philippe Dallier, rapporteur spécial, sous la forme d'un rapport d'information.

La réunion est close à 11 h 10.