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Compte rendu analytique officiel du 9 janvier 2008

Rappel au Règlement

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Je voudrais revenir sur les modalités d'application de l'article 40 de la Constitution.

M. Guy Fischer. - Encore !

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Durant de longues années, le Sénat a eu une lecture spécifique de cet article. Puis vint la décision, dont chacun se souvient ici, du Conseil constitutionnel sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2007. Après une réflexion collective au sein de la Conférence des Présidents et en accord avec les responsables des différents groupes, nous avons convenu d'appliquer l'article 40 dans sa rigueur.

Je mesure combien cette évolution peut conduire à des incompréhensions ici et là. Hier, lors de l'examen des deux textes relatifs aux archives, on a observé comme une réaction de protestation de la part de certains de nos collègues, dont M. Peyronnet. Veuillez croire que la commission des finances s'efforce d'assurer le respect de l'article 40, ce qui, au reste, n'est pas une tâche très gratifiante. En effet, nous sommes parfois amenés à expliquer à nos collègues pourquoi leur proposition est irrecevable, ce qui signifie que leur amendement ne pourra être discuté. Toutefois, nous tentons toujours de prévenir les auteurs des amendements concernés afin qu'ils aient le temps de modifier leur texte. Contrairement à ce que l'on a entendu hier soir, j'ai moi-même été saisi lundi de l'article 40, j'ai fait connaître mon appréciation à mon administrateur en lui demandant de se mettre en rapport avec l'auteur de l'amendement. Autrement dit, ce n'est nullement l'administration qui la charge de l'application de l'article 40, mais bien les membres de la commission des finances. J'assume mes prérogatives et mes responsabilités.

Mes chers collègues, je reste à la disposition de chacun d'entre vous pour expliquer nos positions, les faire comprendre et, j'espère, les faire partager. Avant la fin de ce semestre, la commission établira un rapport sur l'application nouvelle qui est faite de l'article 40 au Sénat.

M. Jean-Claude Peyronnet. - Monsieur Arthuis, vous l'aurez compris, je ne suis pas le seul à m'interroger sur la façon dont l'article 40 est appliqué... On se pose des questions dans d'autres commissions. En l'occurrence, il s'agissait de permettre à un fonctionnaire territorial d'occuper le poste de directeur des services départementaux d'archives, poste jusque là réservé aux fonctionnaires d'État. L'État faisant des économies, une compensation me paraissait normale. Selon vous, cela correspondait à une dépense nouvelle. Mais ce n'était pas le cas, puisque le poste existait déjà ! Mon intervention, semble-t-il, a choqué sur la forme la commission des finances et les fonctionnaires qui y travaillent. Je le regrette, car je sais combien tous effectuent un travail d'une grande honnêteté. Reste que l'article 40, créé pour limiter les pouvoirs du Parlement, remplit son rôle. A l'heure où l'on évoque le renforcement des pouvoirs du Parlement, il serait bon de revoir l'article 40 ou, à tout le moins, son application. Nous devrons avoir une discussion très franche et très large sur ce sujet. Le bilan de juin permettra peut-être de trouver une solution.

M. Jean Arthuis, président de la commission. - Monsieur Peyronnet, votre amendement posait problème sur la forme. Vous avez péché par excès de scrupule en utilisant l'expression « en toute hypothèse », ce qui laissait entendre que vous doutiez de la solution retenue : le versement d'une compensation par l'État. D'où la suggestion que je vous avais faite de la supprimer. En effet, le mot « compensation » implique une aggravation de la charge publique, ce qui justifie que votre amendement tombe sous le coup de l'article 40.

M. Nicolas About. - Bien fait ! Cela arrive aussi à nos amendements ! (Sourires)

Service public de l'emploi (Urgence)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi relatif à la réforme du service public de l'emploi (urgence déclarée).

Discussion générale

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, des finances et de l'emploi. - (Applaudissements à droite et au centre) Les objectifs du Gouvernement sont simples : atteindre le plein emploi en 2012 en ramenant le taux de chômage à 5 % et le taux d'emploi à 70 %. Pour y parvenir, la France dispose d'une chance historique grâce à la dynamique retrouvée de création d'emplois et à la transition démographique. La baisse continue du chômage depuis deux ans, qui s'est accélérée au troisième trimestre 2007 en passant sous le seuil symbolique des 8 % montre que nous sommes sur la bonne voie. « Contre le chômage, on a tout essayé », a dit un homme politique célèbre. Ce n'est pas notre logique. Nous voulons, nous, libérer l'emploi plutôt qu'administrer le chômage.

Ce texte constitue la première étape de l'ambitieuse réforme du service public de remploi et du marché du travail que nous mènerons au cours de l'année 2008. Son agenda a été fixé avec les partenaires sociaux par le Président de la République lors de la conférence sociale du 19 décembre dernier.

Pour traiter le chômage, nous devons adopter une politique active qui encourage la création d'emplois et facilite la rencontre entre demandeurs d'emploi et entreprises.

La création d'emplois est la meilleure réponse au chômage. 2007 fut une année fructueuse, avec 312 000 nouveaux emplois, soit un tiers de plus qu'en 2006, et 300 000 créations d'entreprises : nous pouvons nous en féliciter.

Il ne faut pas diviser le travail mais le multiplier. Ce n'est pas en travaillant moins que l'on travaillera tous ; c'est en travaillant plus que l'on inventera de nouveaux emplois, dans le secteur des nouvelles technologies de l'information et de la communication ou des services à la personne.

Encore faut-il que ces emplois soient pourvus. Or aujourd'hui, entre 450 000 et 550 000 postes ne trouvent pas preneurs. Et les tensions pourraient encore s'aggraver, avec les profondes modifications à venir du marché de l'emploi. L'économie va poursuivre sa tertiarisation. II y aura davantage d'emplois qualifiés dans l'informatique, le commerce et les services aux entreprises, mais aussi, avec le vieillissement de la population, davantage d'emplois moins qualifiés dans les services à la personne. (M. Fischer s'exclame) Les besoins de main-d'oeuvre s'élèveront à 750 000 par an jusqu'en 2015 alors que la population active devrait se stabiliser.

Ces déséquilibres ne se résorberont pas d'eux-mêmes : les profils recherchés ne correspondent pas toujours aux profils disponibles ; certains métiers en tension sont perçus, à tort, comme peu attractifs par les jeunes ; les services d'intermédiation ne sont pas assez efficaces. On risque donc de se trouver face à un paradoxe, les employeurs ne parvenant pas à embaucher, et les chômeurs ne trouvant pas d'emploi !

La formation des jeunes commence dès l'orientation. Avec Valérie Pécresse et Xavier Darcos, nous voulons améliorer leur chance de trouver un travail à la sortie de leurs études. Le rôle d'insertion professionnelle des universités a été inscrit dans la loi. Parallèlement, je favoriserai le développement des dispositifs d'alternance, qui ont fait leurs preuves. Mais la formation ne doit pas s'arrêter aux portes de la vie active. Elle doit être présente au coeur des entreprises et des branches, dans le service public de l'emploi, comme l'a souligné la mission conduite par M. Carle, que je salue. Ce sujet est au centre de la négociation sur la sécurisation des parcours professionnels qui entre aujourd'hui dans sa phase finale. Quoi qu'il arrive, le Gouvernement avancera en 2008, en associant régions et partenaires sociaux : je vais mettre en place un groupe de travail sur la formation professionnelle continue, afin de clarifier les priorités stratégiques et de distinguer ce qui relève de la négociation collective et du législateur.

Amélioration des services de placement et d'accompagnement, formation tout au long de la vie, réforme du contrat de travail, meilleure prise en charge des périodes de chômage : ce sont là les éléments constitutifs de la vaste réforme du marché du travail qui va se concrétiser en 2008. Il s'agit d'élaborer, avec les salariés et les entreprises, des formes de sécurisation des parcours professionnels adaptés à notre économie mondialisée et postindustrielle.

Pourquoi fusionner l'ANPE et les Assedic ? Premier constat, la multiplicité des acteurs sur le terrain et la coexistence de plusieurs réseaux n'est guère propice à l'intermédiation. Second constat, les pays qui ont réformé avec succès leur marché du travail disposent tous d'un réseau unifié, qu'il s'agisse du Royaume-Uni, de l'Allemagne, du Danemark, de l'Australie, de la Nouvelle-Zélande ou des États-Unis. (M. Fischer s'exclame) L'accompagnement d'un demandeur d'emploi est un tout qui associe prise en charge financière, diagnostic et placement. Troisième constat, le rapprochement sur le terrain au sein de guichets uniques et par les maisons de l'emploi, créé par la loi de cohésion sociale, a atteint ses limites : les véritables guichets uniques se comptent encore sur les doigts des deux mains ! Quant au système d'information commun, il n'a commencé à fonctionner que l'été dernier, et ce fut laborieux. Le rapprochement instauré par la loi de cohésion sociale était une étape indispensable, qui a permis de faire mûrir les esprits. Le projet de fusion est désormais accepté par la plupart des acteurs. Il s'agit maintenant de passer à la vitesse supérieure.

Quels sont les objectifs de ce nouveau chantier ? D'abord, améliorer le service rendu aux usagers en mettant en place des guichets uniques, plateformes polyvalentes chargées de l'accueil, du diagnostic, de l'accompagnement et du suivi, du placement et de l'indemnisation. Les usagers, ce sont les demandeurs d'emploi, qui doivent être pris par la main si nécessaire, mais aussi les entreprises, car il faut aller chercher les emplois là où ils se trouvent. Ensuite, proposer une gamme de prestations complète pour tous les demandeurs d'emploi, indemnisés ou non indemnisés. Enfin, déployer plus d'agents sur le terrain grâce à la mutualisation des moyens.

Notre réforme ne va pas créer un nouveau monstre administratif à deux têtes, mais un attelage de course, rapide et performant, au service de l'emploi. La fusion aura des implications concrètes sur le terrain : ne pas attendre des jours et faire des kilomètres entre les rendez-vous à l'ANPE et à l'Assedic, proposer toutes les prestations à tous les demandeurs d'emploi, indemnisés ou non, déployer davantage d'agents au contact des usagers, c'est du concret ! La mise en oeuvre sera graduelle, mais l'étape législative est déterminante. La fusion elle-même n'est qu'une première étape de la réforme du service public de l'emploi.

L'offre de service du nouvel opérateur sera définie par la convention passée avec l'État et le régime d'assurance chômage. Il s'agira de définir les publics prioritaires, les prestations offertes et les conditions de collaboration avec les réseaux spécialisés, publics ou privés. Je mènerai ces différents chantiers en associant largement toutes les parties prenantes, partenaires sociaux, collectivités territoriales et usagers, via un groupe de travail au sein du Comité supérieur de l'emploi.

Les modalités pratiques de l'opération répondent à cinq grands principes, qui se sont peu à peu dégagés de l'intense concertation menée depuis juillet avec les partenaires sociaux, culminant le 19 novembre avec la réunion du Comité supérieur de l'emploi.

Premier principe : le respect du paritarisme. Le régime demeure sous la responsabilité de l'Unedic et le transfert aux Urssaf du recouvrement des contributions d'assurance chômage n'y changera rien. Deuxième principe : une gouvernance efficace, autour des deux financeurs et commanditaires. Les partenaires sociaux seront majoritaires au sein du conseil, mais c'est l'État qui nommera le directeur général : le nouvel opérateur reste un outil de politique de l'emploi. L'équilibre obtenu est à la fois politique et juridique. Le Conseil national de l'emploi, que je présiderai, assurera la cohérence des politiques. La convention tripartite entre l'État, l'Unedic et la nouvelle institution fixera les priorités et les moyens. Troisième principe : la mise en tension de l'opérateur, avec la définition d'objectifs, l'évaluation et l'appel systématique à des opérateurs spécialisés. Un comité de suivi de la convention tripartite vérifiera le respect de ces principes et, au sein même de l'institution, un comité d'audit permanent examinera l'efficacité des programmes financés.

Quatrième principe : la dimension territoriale des politiques d'emploi, un facteur clé du succès. Les interventions seront adaptées aux situations locales, grâce aux budgets déconcentrés et aux coopérations avec les réseaux spécialisés, Apec, missions locales, Cap Emploi... Les maisons de l'emploi ont un rôle de coordination essentiel. J'ai confié une mission au député Jean-Paul Anciaux pour assurer une bonne articulation entre celles-ci et le réseau du nouvel opérateur. Cinquième principe : le pragmatisme. Une instance provisoire préparera la naissance de la nouvelle institution d'ici la fin 2008. Elle réfléchira à l'organisation territoriale du réseau, dans la concertation.

Comme je m'y étais engagée devant le Comité supérieur de l'emploi, ce texte comprend des garanties pour les agents des deux institutions. Le statut actuel du personnel des Assedic sera conservé jusqu'à conclusion d'une nouvelle convention collective ; la convention actuelle ne sera pas dénoncée. Le statut de droit public du personnel de l'ANPE, durant cette période, sera lui aussi maintenu. Une fois la convention collective signée, les agents concernés auront le choix, pendant un an, entre opter pour le statut commun ou conserver l'actuel, à titre dérogatoire. La convention collective comportera des garanties, prenant en compte les missions de service public exercées, comme le prévoit du reste une convention de l'OIT. Je le répète, la fusion des réseaux ne vise pas à réduire les effectifs, mais à mieux les utiliser, au profit de la lutte contre le chômage.

M. Nicolas About, président de la commission des affaires sociales. - Très bien !

Mme Christine Lagarde, ministre. - Il n'y aura pas de mobilité géographique imposée, j'en réitère l'engagement. Le nouvel opérateur central pourra donc être créé rapidement mais sereinement. Vous aurez sans doute remarqué que notre futur enfant n'a pas encore de nom. C'est que les agents eux-mêmes doivent être associés au choix : ce sera un premier élément de cohésion et d'identification à la nouvelle institution. L'instance provisoire leur soumettra des propositions, ils participeront très directement au choix final. De la sorte, ils s'approprieront la nouvelle institution. Quoi qu'il en soit, le nouvel organisme répondra au mieux aux attentes des usagers, entreprises et demandeurs d'emploi. J'en attends une meilleure adéquation de l'offre et de la demande et je souhaite que les entrepreneurs ou les jeunes aient désormais le réflexe de se tourner vers l'ANPE plutôt que vers les chasseurs de tête ou les agences d'intérim. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Catherine Procaccia, rapporteur de la commission des affaires sociales. - (Applaudissements sur les bancs de l'UMP) Vous nous proposez une réforme ambitieuse de l'ANPE et de l'Unedic, qui ont des statuts très différents. Le premier est un établissement public administratif, tandis que l'Union nationale pour l'emploi dans l'industrie et le commerce est une association, gérée paritairement par les partenaires sociaux, tout comme les trente Assedic qui constituent son réseau. Les missions sont complémentaires : placement pour l'ANPE, indemnisation pour l'Unedic.

Une fusion est toujours une opération un peu compliquée. Celle-ci a été voulue par le Président de la République et elle a un objectif premier indispensable : améliorer le service rendu aux demandeurs d'emploi en simplifiant leurs démarches. Ce regroupement entraînera des économies de gestion, et non de personnel, je vous rassure !

M. Guy Fischer. - Vous ne nous rassurez pas du tout.

Mme Catherine Procaccia, rapporteur. - Rien ne vous rassure jamais... Pourtant, plus de moyens seront consacrés à l'accompagnement : le Gouvernement souhaite que l'on parvienne à terme à un ratio de soixante puis de trente demandeurs d'emploi pour un conseiller ANPE, contre cent pour un actuellement. Or plus de temps pour chaque demandeur et plus de personnalisation signifient plus d'efficacité. Il s'agit aussi d'améliorer le service rendu aux entreprises, notamment l'embauche dans les secteurs d'activité qui rencontrent des difficultés de recrutement.

La fusion de ces deux institutions a plusieurs fois été envisagée dans le passé. Aujourd'hui, on passe enfin aux actes ! Un obstacle a été levé. En effet, au début de l'année 2007, lorsque le Président Chirac avait exprimé le souhait d'un rapprochement, le bureau de l'Unedic unanime avait exprimé sa désapprobation. Les partenaires sociaux ne voulaient pas perdre leurs prérogatives dans la définition des règles de l'assurance chômage. Mais la concertation approfondie que vous avez menée a débouché sur une solution de compromis : les partenaires sociaux continueront de définir, par voie conventionnelle, les paramètres de l'assurance chômage et l'Unedic sera maintenue comme structure support gérant la convention. Les organisations syndicales et patronales ont été rassurées et le projet est aujourd'hui approuvé dans son principe général.

La convention entre l'État, le nouvel opérateur et l'Unedic assurera la coordination de leurs actions. Le Conseil national de l'emploi, qui se substituera à l'actuel Comité supérieur de l'emploi, associera tous les acteurs à la définition de la politique de l'emploi.

Le nouvel opérateur versera les allocations chômage pour le compte de l'Unedic et, dans un premier temps, collectera les cotisations. Au plus tard en 2012, le recouvrement sera transféré aux Urssaf, mesure de rationalisation administrative bienvenue puisque l'assiette des contributions d'assurance chômage est quasiment identique à celle des cotisations de sécurité sociale.

Les salariés des Assedic s'interrogent cependant, c'est légitime, sur le devenir de ceux d'entre eux qui sont affectés au recouvrement. L'inquiétude est vive en Ile-de-France, par exemple. Mais le délai avant le transfert aux Urssaf servira, précisément, à organiser le reclassement professionnel : certains pourraient être recrutés par les Urssaf, dans des conditions à définir avec l'Acoss, notamment pour rejoindre le nouveau corps des contrôleurs du recouvrement. D'autres pourraient être affectés à l'accompagnement des chômeurs ou aux relations avec les entreprises. Cela exigera un important effort de formation. Madame la Ministre, je souhaite que vous insistiez pour que le plan de formation intègre dès cette année cette perspective.

Le nouvel opérateur s'apparente à un établissement public administratif, mais le projet de loi le définit comme une « institution nationale » afin de souligner l'originalité de son statut.

Les partenaires sociaux seront majoritaires au sein du conseil d'administration et le directeur général sera nommé en conseil des ministres. Des directions régionales détermineront avec le préfet de région l'adaptation des interventions à la situation locale. Le budget distinguera les dépenses d'indemnisation du chômage, financées par l'Unedic, de solidarité, prises en charge par l'État ou le fonds de solidarité, et de fonctionnement, d'investissement et d'intervention, assurées par l'État, l'Unedic et d'autres acteurs tels que les collectivités territoriales.

Notre commission approuve globalement cette organisation, mais vous présentera quelques amendements précisant les prérogatives du conseil d'administration et du directeur général, la structure du budget et les règles de passation de marchés.

Plusieurs de mes interlocuteurs m'ont demandé de baptiser cette nouvelle entreprise. J'estime qu'il revient au futur conseil d'administration de proposer un ou plusieurs noms, en associant les personnels à ce choix. Ce processus d'appropriation est plus fondateur qu'un baptême parlementaire ou gouvernemental. Je remercie Mme le ministre d'avoir accepté cette suggestion.

La mise en oeuvre de la fusion suppose de régler de nombreux problèmes pratiques, au sujet desquels une mission a été confiée à une inspectrice générale des affaires sociales jusqu'à la fin janvier. Le projet de loi règle les questions relatives au statut du personnel et au transfert des biens immobiliers.

Les salariés du nouvel opérateur seront soumis au droit privé et au code du travail. Toutefois, les agents actuellement employés par l'ANPE pourront conserver leur statut contractuel de droit public. La direction du nouvel opérateur et les syndicats représentatifs devront négocier une nouvelle convention collective, qui s'appliquera aux employés des Assedic, aux agents de l'ANPE qui renonceront à leur statut public et aux nouveaux embauchés.

Les salariés des Assedic craignent que la nouvelle convention collective leur soit moins favorable que l'actuelle. Leurs représentants du personnel, les syndicats et les manifestants, hier, ont demandé qu'ils bénéficient eux aussi d'un « droit d'option ». Il m'apparaît cependant déraisonnable de faire coexister trois systèmes -deux conventions collectives et un statut de droit public- et le risque que la nouvelle convention leur soit défavorable est assez faible. Outre les déclarations de Mme le Ministre, je crois à la volonté des syndicats de défendre les salariés, bien que l'opposition ne semble pas me suivre sur ce point. (Protestations sur les bancs de la gauche) La convention en vigueur doit servir de base à la négociation et les syndicats n'auront aucun intérêt à signer un accord consacrant un recul des droits des salariés. Il n'est pas souhaitable que la nouvelle convention ne soit destinée qu'aux futurs embauchés, car cela établirait une ségrégation entre anciens et nouveaux.

La nouvelle convention sera certainement proche de celle en vigueur aux Assedic. La fusion aura alors un coût financier non négligeable, car les rémunérations des employés sont sensiblement plus élevées aux Assedic qu'à l'ANPE. Mme le ministre pourrait-elle nous donner des indications sur les évaluations disponibles ?

Le projet de loi prévoit un transfert de plein droit et à titre gratuit des biens de l'ANPE, et notamment de son patrimoine immobilier, à la nouvelle institution. La situation est plus complexe pour les biens des Assedic, qui les transféreront à l'Unedic. Celle-ci les mettra ensuite à la disposition du nouvel opérateur pour un montant symbolique.

Le maillage territorial de la nouvelle institution a suscité des inquiétudes. L'objectif est de disposer, sur l'ensemble du territoire, d'implantations polyvalentes. Cela conduira parfois à fermer une agence pour l'emploi et une antenne Assedic pour les regrouper. Toutefois, la fusion ne saurait servir de prétexte à un recul du service public de l'emploi dans les zones rurales. J'espère que Mme le ministre rassurera le Sénat et les élus de la campagne, comme elle l'a affirmé devant notre commission.

Les élus locaux se sont également inquiétés du sort des maisons de l'emploi. Notre commission présentera un amendement qui pourra être amélioré à l'Assemblée nationale d'après les conclusions de la mission menée par Jean-Paul Anciaux. Je vous proposerai également de créer une instance régionale qui rapprochera la nouvelle institution des réalités locales.

Notre commission vous propose d'approuver ce projet de fusion, amélioré par le travail du Sénat. Je remercie les sénateurs qui ont fait abstraction de leurs vacances pour travailler à mes côtés. Ce texte marque une première étape de la réforme du marché du travail, qui devrait être complétée par une réforme du contrat de travail et du système de formation professionnelle. Mais ceci est une autre histoire, comme dirait Rudyard Kipling. (Sourires ; applaudissements à droite et au centre)

Mme Christiane Demontès. - Ce projet de loi, présenté encore une fois avec « urgence déclarée », porte sur la réforme du Service Public de l'Emploi -titre usurpé s'il en est. Je veux d'abord dénoncer les conditions dans lesquelles les sénateurs ont travaillé : première présentation par Mme le ministre le 12 décembre ; texte soumis juste avant la suspension des travaux du Sénat, le 20 décembre ; auditions conduites par Mme le rapporteur entre le 18 décembre et le 7 janvier, rapport remis ce matin. Je remercie toutefois Mme Procaccia d'avoir ouvert les auditions à l'ensemble des sénateurs.

Ce texte, initialement programmé à l'Assemblée nationale pour la fin de l'année 2007, a été transféré dans la précipitation au Sénat. Mérite-t-il vraiment l'urgence déclarée ? Non, mais la précipitation et la communication font toujours office de politique pour le Président de la République. Madame le ministre, je vous redis ce que je vous ai indiqué en commission : nous sommes favorables au guichet unique où les chômeurs, indemnisés ou pas, rencontrent les professionnels chargés de leur dossier administratif et de leur accompagnement vers le retour à l'emploi. Cela existe déjà sur plusieurs territoires, par le biais de regroupements d'agences Assedic et ANPE, et avec les maisons de l'emploi. Nous sommes mêmes favorables à la fusion de l'Assedic et de l'ANPE, mais nous n'approuvons pas ce projet de loi.

Tout d'abord, le titre est une tromperie. Il annonce une réforme du service public de l'emploi, qui semblait être l'objectif effectif après que le Président de la République a déclaré le 18 septembre que la France est sans doute le seul pays où le suivi de la recherche d'emploi « est assuré par trois institutions -l'État, l'Assurance chômage et l'ANPE-, autant dire par personne ». Cette réforme suppose de prendre en compte l'ensemble de ce service : le placement, l'indemnisation, l'insertion, la formation et l'accompagnement des demandeurs d'emploi. Or, selon l'exposé des motifs, il ne s'agit pas d'une réforme du service public de l'emploi mais de la seule fusion de deux opérateurs et, concrètement, de leurs réseaux opérationnels puisque l'Unedic demeure.

La logique -pour ne pas dire le sérieux- aurait voulu que le Gouvernement commence par tirer le bilan de la convention tripartite État-ANPE-Unedic de mai 2006, qui a généré la création de cent quatre vingt dix guichets uniques et de cent quatre vingts maisons de l'emploi, du dossier unique de demandeur d'emploi, du rapprochement des services informatiques de tous les opérateurs publics de l'emploi, etc. Il aurait également été souhaitable de laisser se conclure la grande négociation sur le marché du travail, de prendre en considération les travaux sur la formation professionnelle ou de la conférence tripartite sur l'emploi et le pouvoir d'achat réunie le 23 octobre dernier, et de sécuriser les parcours professionnels. Sauf à considérer qu'il faut modifier les outils avant de définir le contenu de cette politique, et que la lutte contre le chômage dépend de la fusion de deux opérateurs, il aurait été nécessaire de prendre en compte toutes les dimensions du service public de l'emploi. La politique de l'emploi ne se limite pas à la seule et dangereuse baisse des cotisations sociales et au « travailler plus pour gagner moins ». Ce texte n'a de réforme que le nom.

Maintenant, je vais démontrer en six points que ce faux-semblant de réforme n'est qu'une démarche inaboutie.

Premièrement, il est significatif au plan des symboles que la nouvelle institution ne soit pas dénommée. Je ne pense pas que ses administrateurs -ni d'ailleurs son personnel- tiennent particulièrement à lui donner un nom...

Deuxièmement, le texte reste muet quant au devenir et à la place des autres opérateurs comme l'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (Afpa), les services déconcentrés de l'État, les maisons de l'emploi ou les associations. Nous ignorons tout quant à la nature des missions et à leurs modalités d'intervention, puisque l'exposé des motifs se borne à dresser une liste incomplète de réseaux avec lesquels il faudra « resserrer les liens ». Voilà qui suscite bien des interrogations de la part des structures actuellement liées par des conventions avec l'ANPE ou les Assedic. Certes, l'article 2 mentionne une convention annuelle conclue entre le préfet de région et le directeur régional de la nouvelle institution, mais sans préciser l'articulation entre cette institution et la dimension territoriale dans laquelle agissent les autres réseaux du service public de l'emploi. Lorsqu'on vous entend annoncer le gel des conventions parce qu'elles seraient inutiles une fois la fusion intervenue, on ne peut que s'inquiéter, mais surtout penser que vous avez mis la charrue avant les boeufs puisque vous traitez de l'outil sans avoir répondu à la question fondamentale de ce qu'est une politique de l'emploi au niveau national et au niveau territorial.

De même, on peut s'interroger sur la suite donnée aux expérimentations réalisées par les services privés de placement en application de la loi du 18 janvier 2005 : nous risquons une segmentation accrue des demandeurs d'emploi, le secteur public s'occupant, avec moins de moyens, des personnes le plus en difficulté. Ce flou regrettable conduit à s'interroger sur la volonté réelle du Gouvernement. La vilaine musique sur les sanctions encourues par les chômeurs refusant deux « offres valables » d'emploi ne nous rassure nullement.

Le troisième point de ma démonstration concerne la territorialisation du nouveau dispositif. Alors que les solutions à l'emploi sont généralement locales, comment ne pas s'interroger sur la place de collectivités territoriales ? Les régions sont légalement compétentes pour la formation des jeunes et des demandeurs d'emploi, les départements ayant en charge les allocataires du revenu minimum d'activité. Les régions s'interrogent sur le pilotage des multiples structures existantes. Les maisons de l'emploi de la formation, créées en 2005, ont rapproché les équipes sur le terrain au bénéfice du demandeur d'emploi. Aujourd'hui représentées au conseil d'administration de l'ANPE, les régions doivent aussi disposer d'administrateurs de la nouvelle institution.

En outre, pourquoi ne pas autoriser les régions qui le souhaitent à élaborer pour cinq ans un schéma expérimental de l'emploi, opposable aux différents partenaires après avoir été conçu en concertation avec eux ? On améliorerait ainsi la cohérence et la coordination des outils de l'emploi.

Quatrièmement, l'incohérence financière est patente.

En effet, il faut garantir le fléchage vers les demandeurs d'emploi des cotisations collectées auprès des entreprises et des salariés. L'assurance chômage a terminé l'année 2007 avec un excédent de 3,5 milliards d'euros et prévoit qu'il atteindra 5 milliards cette année. Ce constat ne doit pas donner à l'État l'occasion d'utiliser ces fonds pour se désendetter, bien que le budget pour 2008 ait été bâti sur des hypothèses de croissance déraisonnables. Nous savons par ailleurs que la protection sociale est inscrite dans une dynamique déficitaire qui devrait conduire à un besoin de financement cumulé de 100 milliards à l'horizon 2012.

J'observe qu'au terme de l'article 3, au moins 10 % des cotisations d'assurance chômage devront financer la nouvelle structure. En pratique, l'État se désengage donc du service public de l'emploi. Il est à noter que, si l'article L.311-7-6 institue trois sections non fongibles concernant les cotisations chômage, le fonds de solidarité et le fonctionnement de l'institution, la part de l'État n'est pas précisée.

Si, comme le souhaite le président de l'Unedic, les cotisations restent acquises aux seuls demandeurs d'emploi indemnisés, seuls 50 % des chômeurs seraient concernés. Quid de la solidarité nationale envers les autres ? Cette question a une dimension capitale, puisque les 426 100 radiations intervenues en 2006 sont deux fois plus nombreuses qu'en 2002 et cinq fois plus qu'en 1996. En outre, la « mobilité géographique des demandeurs d'emploi » figurant dans le 3° de l'article L.311-7 deviendra-t-elle un motif supplémentaire de radiation ? Les récentes déclarations du Président de la République incitent à le penser. Les personnes le plus en difficulté ne risquent-elles pas d'être orientées vers les collectivités territoriales, notamment avec la montée en charge du revenu de solidarité active ?

Enfin, l'apparition d'une majorité de gestion consacrée par l'alliance entre l'État et le Medef ne risque-t-elle pas de nous ramener au XIXe siècle, quand les placeurs n'étaient que des sous-traitants des entreprises ?

Le cinquième point concerne l'avenir du personnel.

Le texte dispose qu'à l'horizon 2012, l'Urssaf percevra les cotisations d'assurance chômage. Ainsi, 1 800 agents des Assedic aujourd'hui chargés de cette tâche devront être redéployés vers les demandeurs d'emploi ou les entreprises. Alors que ces agents ne cessent que rarement le travail, la grève du 27 novembre a mobilisé 70 % du personnel, légitimement inquiet face à la dégradation des conditions de travail et à la remise en cause des acquis sociaux. Pour que l'opération réussisse, le personnel doit être associé, non contraint.

De surcroît, la nature juridique de l'employeur déterminant l'affiliation aux régimes complémentaires, les agents de l'ANPE pourraient à l'avenir relever de l'Arrco et de l'Agirc, puisqu'ils seront transférés à une institution nationale « soumise en matière de gestion financière et comptable aux règles applicables aux entreprises industrielles et commerciales » d'après l'article 2. Cela aurait des conséquences directes sur les taux de cotisation et les niveaux de pension, d'où un motif légitime d'inquiétude.

Les incertitudes pesant sur le statut ne permettent pas aux professionnels de vivre cette fusion dans la sérénité.

La question immobilière parachève la démonstration.

En effet, l'article 2 dispose que les biens immobiliers détenus par l'Unedic et les Assedic mais appartenant à des associations régies par la loi de 1901 relèvent du domaine privé ; l'article 7 précise qu'ils sont mis à la disposition de la nouvelle institution dès sa création. En fait, le transfert ne peut se faire que vers une association ayant le même objet, soit l'Unedic. Dans ce cadre, il est indispensable de respecter scrupuleusement les procédures et les intérêts patrimoniaux. Tel est le sens de la délibération adoptée le 29 novembre par le conseil d'administration de l'Unedic, mais la rédaction du projet de loi ne le garantit pas. Or, cette question très importante, puisque seules 1 200 antennes remplaceraient les 1 600 implantations actuelles. On dit que la nouvelle carte serait déjà finalisée, mais j'espère que vous nous rassurerez.

En conclusion, cette non réforme ne peut constituer une alternative à une politique de l'emploi dynamique et rénovée prenant en considération toute la lutte contre le chômage, et dont manquent les jeunes, en particulier à ceux victimes de discriminations dans l'accès à l'emploi, mais aussi les seniors, écartés des entreprises dès 45 ans. Votre texte est caractérisé par des lacunes, des incohérences et des contradictions. Ce projet de loi hâtif, voulu par le Président de la République, n'est qu'une forme de communication sans véritable contenu. Alors qu'un nouveau rapport de l'Igas doit paraître fin janvier, alors qu'un nouveau contrat de travail est en discussion -de même que la sécurisation des parcours professionnels- et sachant qu'une réforme de la formation professionnelle doit intervenir prochainement, rien ne justifiait autant de précipitation pour ce texte. (Applaudissements à gauche.)

M. Gérard Larcher. - Madame le rapporteur, je vous remercie pour votre rapport, devenu celui de tout le Sénat.

Ce projet de loi marque une étape essentielle dans la modernisation du marché du travail. La baisse du chômage est une réalité tendancielle depuis 2006, qui rend dérisoire les faux débats d'il y a un an sur les statistiques.

Mais nous devons faire mieux, en particulier pour le taux d'activité des jeunes et des seniors qui, trop souvent, ont servi de variables d'ajustement à une politique de l'emploi en réalité inexistante. Le délai est trop long, aussi, entre la parution de l'offre et sa rencontre avec le demandeur d'emploi ; jusqu'à récemment il était encore de six mois !

Cette rigidité s'explique par un faisceau de causes. La complexité de nos multiples structures, d'abord, qui il y a encore peu de temps, ne pouvaient même pas dialoguer sur le plan informatique. La complexité de notre droit du travail aussi, qui, au motif de protéger le salarié, complique la reconversion professionnelle et oblige le salarié à passer par la case chômage.

Ce texte s'inscrit dans une démarche initiée en 2004 par un rapport remis au premier ministre par Jean Marinbert. On y parlait d'une « mosaïque cryptée » qui empêchait toute efficacité. Ce rapport fut l'une des sources d'inspiration de la loi sur la cohésion sociale de 2004. Autres étapes de ce cheminement : l'accord du 18 janvier 2006 entre les partenaires sociaux ; l'expérimentation du contrat de transition professionnelle ; la signature, le 8 octobre 2005, d'une convention tripartite, État, ANPE, Unedic ; l'expérimentation, si prometteuse du guichet unique, notamment à Issy-les-Moulineaux ; le rapprochement opérationnel autour du GIE informatique, ou bien encore le suivi mensuel personnalisé.

Cinq cent mille emplois offerts ne sont pas pourvus et cent métiers manquent de main-d'oeuvre. Comment est-ce possible alors que, en pourcentage, nous avons le plus d'agents dans les services de l'emploi ? Parce que, toujours en pourcentage, c'est nous qui avons le moins d'agents référents, tous les autres étant absorbés par les structures. Il faut plus d'agents référents, il faut mieux conseiller les chômeurs et mieux rechercher les offres -puisque, vu le délai pour mettre en rapport offre et demande, les employeurs avaient fini par ne plus présenter leurs offres à l'ANPE.

Il faut mieux organiser la formation professionnelle, tout au long de la vie mais aussi dans les moments de transition professionnelle de façon que le salarié ne passe pas par la case chômage, ni par des parcours de stages qui sont de véritables usines à gaz. Je vous renvoie au rapport Carle-Seillier.

Madame la ministre, vous avez longuement consulté, au point que le Conseil supérieur de l'emploi approuve ce texte -c'est un bonheur rare... Il faut dans cette réforme respecter un paritarisme sans faille car les partenaires sociaux sont les constructeurs de la politique de l'emploi. N'oublions pas non plus la dimension territoriale de cette politique, les bassins d'emploi, le rôle des maisons de l'emploi.

Les personnels posent des questions légitimes. Nul doute que votre écoute, ainsi que le travail de la commission sauront y répondre.

Je suis bien entendu favorable à la fusion proposée. Mais n'oublions pas que les structures ne sont qu'un outil et que l'essentiel, c'est le demandeur d'emploi, surtout celui qui n'est pas indemnisé. C'est avec joie que je voterai ce texte enrichi par les amendements de la commission. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Annie David. - Le 13 juillet 1967, un jeune secrétaire d'État aux affaires sociales, Jacques Chirac, crée l'Agence nationale pour l'emploi. Il s'agit, pour Georges Pompidou, d' « un appareil de placement, d'orientation et de conseils ». Il y a déjà alors quelque 430 000 chômeurs, soit 2,1 % de la population active. Cette agence a pour but d'aider les demandeurs d'emploi dans leur recherche, c'est un service public puisqu'elle remplit une mission indispensable à notre société. Les sénateurs communistes sont très attachés à son existence et à son rôle dans la lutte contre le chômage, violence sociale inhérente au capitalisme.

Vous aimeriez aujourd'hui voir disparaître cette agence, ou au moins la placer sous la tutelle directe du pouvoir politique. Pourtant, perdure un chômage, dont, en 1967 déjà, Georges Pompidou analysait les motifs : l'ouverture des frontières et la mise en concurrence des entreprises européennes entre elles, « une nouvelle mutation pour notre économie, qu'il convient de prévoir et de préparer, et qui est la dernière étape du marché commun ». En d'autres termes, il s'agissait de la naissance d'un capitalisme financiarisé aujourd'hui dans son âge d'or.

Qu'avez-vous fait depuis ? Vous avez privatisé des domaines qui ne l'étaient pas encore -EDF, GDF. Qu'avez-vous fait encore pour « prévoir et préparer » les crises à venir ? Vous les avez facilitées en défendant la directive Bolkestein et en organisant, avec vos amis de la BCE, la fin des monopoles des services publics. Quarante ans plus tard, il y a 8,5 % de chômeurs, preuve que vos réformes toujours plus libérales, toujours plus à l'écoute du patronat, toujours à la recherche de davantage d'économies pour l'État et de davantage de précarité dans le travail, auront été contre-productives.

Quant au système français de protection sociale contre la privation involontaire d'emploi, il a été créé le 31 décembre 1958. Géré par l'Unedic, il est mis en oeuvre par les Assedic. Financée par les cotisations des salariés et des employeurs, l'assurance chômage est fondée sur le principe de solidarité et la redistribution des cotisations. Le groupe communiste est très attaché à ce principe de solidarité, tout comme au rôle de l'État, seul rempart contre les abus de l'économie de marché, ses licenciements et ses emplois précaires.

Aujourd'hui, environ 1,4 million de personnes sont privées d'emploi, selon les chiffres officiels, soit un taux de 8 à 10 %. Sans doute est-ce la preuve qu'il faut réformer le service public de l'emploi, me direz-vous. Mais quelle « réforme » ? Ce mot est utilisé de manière incantatoire aujourd'hui, à croire que ce n'est pas son contenu qui compte, ni l'idéologie qu'elle sous-tend. Il faut réformer ! L'actuel gouvernement, digne héritier des gouvernements de droite précédents, n'échappe pas à la règle. Là, pas de rupture !

Toutes ces réformes transforment en profondeur notre pays et son organisation sociale, pour modeler une société en adéquation avec l'économie libérale et ses thèses antisociales. Le service public de l'emploi en est un exemple éloquent. Maintes fois réformée, cette institution n'est plus au service exclusif des salariés privés d'emploi, alors que c'était sa mission première. Pire, elle doit fournir aux entreprises des travailleurs façonnés selon leurs besoins.

Ceux qui sont privés d'emploi sont étroitement surveillés, culpabilisés, stigmatisés. Et la réforme va renforcer leur surveillance.

Notre conception est aux antipodes de la vôtre : pour nous, la personne licenciée est une victime qui ne doit pas être traitée comme un voyou alors qu'il faut blâmer les chefs d'entreprises qui délocalisent pour accroître leurs profits. En Isère, Polimeri a licencié deux cent cinquante personnes pour délocaliser en Inde -j'ai interrogé votre ministère dont j'attends une réponse. Les délocalisations provoquent ainsi quinze mille licenciements chaque année.

Je m'interroge également sur le statut des agents des deux organismes : comment être sûre que personne ne sera désavantagé par la nouvelle convention ? Bien sûr, madame le rapporteur, les partenaires sociaux négocieront, mais s'ils obtenaient toujours satisfaction, il n'y aurait pas tant de manifestations... (M. Godefroy approuve l'oratrice) Que dire des agents auxquels on confiera une mission à laquelle ils n'ont pas été formés, des cadres, dont certains parlent de tsunami social, ou des titulaires de contrats à durée déterminée ? Il reste décidément bien des zones d'ombre.

M. Guy Fischer. - C'est la casse sociale !

Mme Annie David. - Vous tentez de faire croire que la fusion ANPE-Unedic diminuera le nombre des chômeurs mais, pour réduire le chômage, il faut offrir des emplois stables et rémunérés. Un guichet unique ne suffit pas quand les offres d'emploi font défaut, si ce n'est pour des postes mal payés que le Medef veut faire occuper à toute force.

Après le Pare, voilà que ce projet, substitue la notion d'offre acceptable d'emploi à celle d'offre valable d'emploi. Et nous arrivons au coeur du projet : faciliter les démarches des usagers, dites-vous, et donner aux demandeurs d'emploi accès à un accompagnement ou à une formation. Mais de création d'emploi, il n'est nullement question. C'est que vos deux véritables objectifs sont de réaliser des économies sur le dos des chômeurs et de finaliser votre projet de « modernisation » du marché du travail.

Faire des économies est une obsession du président Sarkozy. Comme il peut difficilement supprimer beaucoup de postes dans la justice, la police et l'éducation, ce qui ne signifie pas que ces secteurs soient épargnés, c'est ailleurs ou partout, qu'il faut économiser. L'ANPE et ses agents en feront les frais, ce qui éloignera encore les demandeurs d'emploi du lieu où ils pourraient être aidés tandis que les régions, les départements et les communes mettront la main à la poche pour financer des maisons de l'emploi. L'aménagement du territoire en sera affaibli : après les suppressions d'hôpitaux et d'écoles, on fermera des agences ANPE. Sur les mille huit cents sites que comptent aujourd'hui les deux structures, il en resterait mille. Cela signifie que huit cents fermeront. Sur quels critères seront-ils choisis et y a-t-il un projet que vous gardez secret par crainte des réactions ? D'après la presse, vingt-cinq unités spécialisées de l'ANPE disparaîtraient, qu'il s'agisse des cadres, des anciens détenus ou des professionnels du spectacle. Pouvez-vous nous dire ce qu'il en est ? Les partenaires sociaux sont très attentifs à nos discussions.

Nul doute que vous ne recherchiez des économies. Le Premier ministre n'a-t-il pas annoncé qu'il financerait ses réformes grâce à la fusion ANPE-Unedic ? Vous faites payer le Tepa par les chômeurs. Une note de synthèse pointe même plusieurs sources d'économie : la dématérialisation, les économies sur le maillage des agences ... et la fusion. Quid des agents ?

Votre projet vise à la mutation du marché du travail. Corvéables à merci, les demandeurs d'emploi seront tenus d'accepter toute offre d'emploi -voilà la logique du Pare et des réformes concoctées par le Medef. Le Président de la République ne fait d'ailleurs pas mystère de sa volonté de renforcer les sanctions contre ceux qui refuseraient. Or le Medef est par principe opposé aux trois conditions qui rendent une offre acceptable : qu'elle corresponde à la formation du demandeur d'emploi, qu'elle soit située dans sa région et qu'elle assure un revenu comparable à son précédent travail. Pour Mme Parisot, la viabilité de l'offre s'apprécie par référence au modèle britannique du placement rémunéré, qui oblige les chômeurs à accepter n'importe quel travail. Et à devenir des travailleurs pauvres.

On est bien loin des principes énoncés dès 1934 par l'OIT quand on se préoccupe d'employabilité pour sortir au plus vite les chômeurs des statistiques. On travaillera plus pour ne pas gagner plus et l'on devra travailler dans des domaines qui ne sont pas les siens.

On a pourtant besoin de réformes, mais de réformes apportant de nouveaux droits sociaux. C'est pourquoi les communistes ne sont pas partisans du statu quo : ne vous en déplaise, ils avancent des solutions. Innovez, madame la ministre, et securisez les parcours professionnels en renforçant les droits des salariés, en supprimant le CNE et autres trappes à bas salaires, en développant le droit à la formation continue. Qu'un véritable service public de l'emploi rénové articule ANPE, Unedic et missions locales et que les entreprises qui procèdent à des licenciements spéculatifs soient tenues de rembourser les aides reçues. Que les 35 heures, qui ont créé des emplois, soient maintenues.

Nous sommes en totale opposition avec un projet qui précarise les travailleurs et stigmatise les chômeurs pour le plus grand profit d'entreprises qui réalisent déjà des profits colossaux. Nous voterons donc contre. (Applaudissements sur les bancs du groupe CRC ainsi que sur plusieurs bancs socialistes)

M. Michel Mercier. - Notre groupe va voter le projet parce qu'il renforce le service public de l'emploi, qui est l'un des principaux moyens d'action du Gouvernement face au chômage. Nous avons besoin d'un service public de l'emploi afin que tous ceux qui sont à la recherche d'un emploi soient traités de manière égale. Cela, je le dis à la lumière de l'expérience de mon département envers ceux qui sont le plus loin de l'emploi. Si nous sommes parvenus à réduire de 17 % le nombre d'allocataires du RMI, nous le devons d'abord à la volonté de ceux-ci de retrouver un travail.

Car personne n'est volontaire pour être Rmiste ! Et nous le devons aussi au travail de grande qualité de l'ANPE.

Je suis heureux que ce projet de loi réaffirme que l'emploi reste une affaire de l'État et que l'on a besoin, pour ce faire, d'un service public. Je m'étonne d'ailleurs que personne n'ait relevé qu'il était extrêmement important que cette spécificité française ait été confirmée.

On a beaucoup glosé sur la mosaïque du service public de l'emploi assuré par l'Unedic et par l'ANPE. Si leurs statuts diffèrent, leur ambition est commune. La fusion de ces deux entités est une très bonne chose. D'ailleurs, notre groupe politique l'avait demandé en 2003 puis en 2005. On nous avait rétorqué que nous étions en avance, ce qui ne m'étonne pas, car c'est souvent le cas. (Sourires)

M. Alain Gournac. - On l'a vu !

M. Guy Fischer. - Au service de qui ?

M. Michel Mercier. - Des plus pauvres et d'ailleurs votre soutien nous est toujours acquis dans ce cas. (Sourires) Donc, du début à la fin, un organisme public va s'occuper des demandeurs d'emploi. S'il est assez facile de placer des gens proches de l'emploi, il est beaucoup plus difficile d'y parvenir avec des personnes qui en sont loin. Cela demande beaucoup d'efforts et de formations. Or, de nombreux chômeurs dans ce cas ont été laissés de côté ces dernières années. Grâce à cet écrémage, les chiffres ont été bons, mais toute une frange de la population est restée loin de l'emploi. En tant que responsable d'un département en pointe sur le RMI, je puis témoigner que seule l'ANPE traite tous les demandeurs d'emploi de façon égale.

Certes, plusieurs questions restent en suspens. Certains s'interrogent sur le nom qui sera donné à la future entité. Pourquoi ne pas laisser les partenaires sociaux le trouver eux-mêmes ? Et puis, question beaucoup plus importante, quelle sera la nature juridique de cet opérateur ? Nous attendons une réponse claire, madame la ministre. Quel sera le devenir des maisons de l'emploi déjà en place ?

Autre problème : le statut des personnels. Mme le rapporteur a été très claire : il n'y aura pas de perte pour les agents, et certains même y gagneront.

M. Guy Fischer. - On ne sait pas !

M. Michel Mercier. - Comment allez-vous financer l'augmentation des traitements des agents de l'ANPE, madame la ministre ? Aujourd'hui, l'Agence est financée de diverses façons et les départements sont mis à contribution. Ainsi, le Rhône verse 1,5 million par an. Bien que vous n'en ayez rien dit, nous savons bien que cette réforme va nous coûter plus cher. Ce n'est pas grave si la nouvelle entité travaille mieux. En revanche, si elle est moins efficace, nous ne serons pas d'accord. J'attends des précisions sur toutes ces questions, madame la ministre, afin que ce texte ait des répercussions concrètes le plus tôt possible. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Annie Jarraud-Vergnolle. - Les bonnes résolutions, comme les réformes, sont de saison. L'urgence étant chère au Gouvernement, le Parlement doit s'y soumettre. La réforme du service public de l'emploi n'y coupe pas. Ce texte, initialement programmé à l'Assemblée, a été transféré au Sénat en toute hâte sans que l'on sache vraiment pourquoi. Certes, il y a urgence à résorber le chômage. Depuis le temps qu'on y travaille, on s'étonne même que la fusion entre l'Unedic et l'ANPE n'ait pas eu lieu plus tôt. Cette idée date de 1984. Elle a été reprise en 1990 puis en 2007. Mais cette fusion améliorera-t-elle vraiment la situation des demandeurs d'emploi ? L'urgence était-elle si nécessaire ?

Rappelons quelques vérités : la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005 définit le rôle et les missions du service public de l'emploi. De nombreux rapprochements ont déjà eu lieu entre l'ANPE et l'Unedic qui ont ainsi mis en place le dossier unique du demandeur d'emploi. De même, le plan de cohésion sociale a prévu la création de maisons de l'emploi afin de rapprocher le service public de l'emploi des multiples partenaires locaux. Or, vous prévoyez la fusion sans même avoir évalué l'action des maisons de l'emploi. Les élus s'en inquiètent, d'autant plus que vous venez de geler le conventionnement de ces maisons alors que le territoire n'est pas totalement couvert. Leurs résultats sont pourtant loin d'être négligeables. Pourquoi casser un outil prometteur qui allait se transformer en guichet unique ?

Sous la dernière législature, la gestion des demandeurs d'emploi s'est profondément modifiée : création de 220 guichets uniques dans lesquels l'inscription peut être faite par un conseiller ANPE ou Assedic, mise en place d'un dossier électronique unique résumant les parcours du demandeur d'emploi, instauration, l'an passé, d'un groupement d'intérêt économique pour intégrer les services informatiques. Toutes ces avancées sont balayées d'un revers de main sans même avoir été évaluées.

Comme vous l'avez annoncé le 10 décembre, ce projet de loi a pour ambition de réduire le chômage et d'augmenter la croissance. Nous ne voyons pas en quoi cette nouvelle institution contribuera à la croissance. Nous redoutons une recentralisation de la politique de l'emploi autour de Bercy au détriment des actions locales, souvent plus adaptées aux réalités du terrain. En outre, la rationalisation des dépenses sociales ne doit pas peser sur les chômeurs qui ne sont pas responsables des choix économiques du Gouvernement. Pour quelle raison cette réforme n'a-t-elle pas fait l'objet d'une ligne budgétaire spécifique dans le projet de loi de finances pour 2008 ? Le budget ne prévoit que 89,2 millions pour les maisons de l'emploi et 8,8 millions pour celles en cours de conventionnement. La fusion ANPE-Unedic fera réaliser une économie de 50 millions qui ne compensera pas le coût de l'opération. Qui payera ? Les réserves de l'Unedic ? À moins que votre seul objectif soit de faire des économies, comme ce fut le cas pour les contrats aidés, l'insertion par l'activité, l'insertion professionnelle des jeunes. Vous avez en effet réduit tous les budgets, à l'exception de celui consacré aux exonérations des cotisations sociales patronales.

Le statut juridique de cette nouvelle entité n'est pas défini. Cette « institution nationale nouvelle » sera-t-elle un établissement privé assurant des missions de service public ou un établissement public à caractère industriel et commercial ?

Faut-il voir dans ce projet une reprise en main par l'État ? Qui dirigera l'institution née de la fusion ? Nous voyons de grandes similitudes entre le mode de gouvernance prévu pour la future entité et ce qui fut fait pour l'assurance maladie avec un directeur général nommé par le Gouvernement et disposant de tous les pouvoirs et un conseil d'administration paritaire réduit à la portion congrue.

En somme, le paritarisme n'est plus de mise puisque les représentants de l'État, des personnes qualifiées et du patronat constituent la majorité. Quid de la gouvernance au sein des instances régionales ? Les collectivités territoriales sont écartées, alors qu'elles sont compétentes en matière d'emploi -la formation pour les régions, le RMI et le RMA pour les départements, les maisons de l'emploi pour les municipalités- et qu'elles devront financer des prestations rendues par la nouvelle institution. Cette situation laisse présager qu'on les confinera dans la gestion des populations les plus éloignées de l'emploi, notamment via le RSA.

J'en viens à la gestion du personnel. La fusion, pour être réussie dans chaque entité, doit être bien préparée afin de surmonter les différences de culture professionnelle. Le suivi renforcé des demandeurs d'emploi nécessite au moins 4 500 agents. Or leur formation n'est pas financée dans le budget pour 2008. Par ailleurs, si le statut des agents actuels n'est pas modifié -28 000 agents publics à l'ANPE et 14 000 salariés de droit privé aux Assedic-, les entrants dépendront d'une nouvelle convention collective, ce qui augure de la disparition d'une catégorie d'agents publics et, partant, d'une nouvelle réduction d'effectifs de la fonction publique au profit du salariat privé, plus vulnérable.

De même, quid de la gestion territoriale ? Au risque de répéter les arguments de mes collègues (Mme Christine Lagarde, ministre, sourit.), j'insiste sur la question de l'accès au service public de l'emploi en zone rurale. Rien n'est prévu dans le texte pour résoudre cette question. Bref, comme le dit Mme Thomas, présidente de l'Unedic dans Le Monde : « on construit l'outil avant de définir ses missions ».

Pour autant, les récentes déclarations du Président de la République éclairent les objectifs assignés à la nouvelle entité : « surveiller et punir », ou pour retenir une expression moins crue, « opérer un tri sélectif ». Ce texte est profondément inique envers les chômeurs. En témoigne la traque aux prétendus profiteurs, l'un des volets restrictifs de la « politique de civilisation ». Le texte reste évasif sur ce qui devrait constituer la seule mission de l'entité -la formation, l'accompagnement et l'insertion-, l'articulation avec les autres acteurs et la planification des actions. Sur ce dernier point, il est seulement prévu de confier à l'Urssaf le recouvrement des contributions d'assurance chômage en 2012. Ce texte participe donc d'un mécanisme double : trier les demandeurs d'emploi en fonction de leur employabilité et abandonner la protection contre le chômage des plus éloignés de l'emploi à la solidarité nationale.

En conclusion, le Gouvernement, en s'appuyant sur la faiblesse du monde salarié et la détermination du Medef, poussé par le manque de ressources, entend réformer la politique de l'emploi en prenant de vitesse d'éventuels mouvements sociaux. Ce projet de loi n'aidera pas les demandeurs d'emploi à trouver un emploi stable et de qualité, mais les poussera à accepter tout et n'importe quoi. Pour nous, une véritable politique de l'emploi, conjuguant efficacité économique, justice sociale et dignité humaine, doit s'inscrire dans le temps. En 1844, le poète Lamartine avait décrit ce que nous déplorons aujourd'hui, cette « société en commandite où les travailleurs ne sont que des rouages à user et à dépenser au plus bas prix possible, où tout se résout par perte et gain au bas d'une colonne de chiffres, sans considérer que ces quantités sont des hommes, que ces rouages sont des intelligences, que ces chiffres sont la vie, la moralité, la sueur, le corps de millions d'êtres ». (Applaudissements à gauche)

M. Alain Gournac. - Durant la campagne présidentielle, Nicolas Sarkozy s'était engagé à créer le service public de l'emploi. N'en déplaise à certains, nous tenons nos promesses ! Parmi les critiques, on nous reproche que l'urgence ait été déclarée sur ce texte. C'était pourtant nécessaire, cela fait bientôt vingt ans que ce projet aurait dû être mené à terme !

Nous voulons mettre fin au parcours du combattant du demandeur d'emploi en plaçant ce dernier, comme M. Larcher l'a souligné, au centre du dispositif. Arrêtons de parler du reste, c'est le demandeur d'emploi qui est important et qu'il faut aider ! Le Président de la République a résumé la situation en déclarant : « le devoir d'un chômeur, c'est de rechercher un emploi, pas de supporter le fardeau de la complexité administrative. Et le devoir de la collectivité nationale, c'est de mobiliser ses moyens au service du retour du chômeur à l'emploi ». La création d'un service public de l'emploi rassemblant ANPE et Unedic, dans lequel le chômeur pourra trouver l'ensemble des services, est donc positive. Les véritables guichets uniques étaient, pour l'heure, trop peu nombreux : seule une dizaine proposait réellement un site et des services communs sur les 299 agences de l'emploi et les 248 antennes des Assedic ainsi labellisées.

La réforme vise également à améliorer le service rendu en renforçant le soutien aux chômeurs et les personnels consacrés à la recherche d'emploi. L'objectif est qu'un conseiller référent suive trente chômeurs, contre soixante aujourd'hui. Aujourd'hui, seuls 12 000 sur 14 000 employés de l'Unedic et 22 000 sur 20 000 agents de l'ANPE sont en contact avec les demandeurs d'emploi. Il n'est pas normal que la durée moyenne du chômage des 25 à 54 ans en France dépasse seize mois, contre douze dans les pays de l'OCDE et moins de neuf dans les pays du G7. En outre, plus de 400 000 offres d'emploi ne sont pas satisfaites alors qu'on compte plus de deux millions de chômeurs. Bref, la rénovation du service public de l'emploi sera utile aux chômeurs comme aux entreprises en rapprochant l'offre de la demande comme ont su le faire le Royaume-Uni avec les job centers et l'Espagne avec l'Institut national pour l'emploi. Elle parachève le mouvement amorcé en mai 2006 avec la signature d'une convention tripartite entre l'État, l'Unedic et l'ANPE. Madame la ministre, comment les maisons de l'emploi seront-elles associées à la fusion ?

Le groupe UMP se réjouit que le statut des personnels de l'Unedic et de l'ANPE ait été respecté -les agents de l'ANPE pourront choisir entre leur statut actuel et la nouvelle convention collective, ceux des Assedic conservent la leur jusqu'à la signature de la nouvelle convention- et que le Gouvernement se soit engagé à ce que la fusion soit opérée sans réduction des effectifs ni mobilité géographique imposée. Madame la ministre, quelles sont les actions de formation prévues ?

Avec la réforme du service public de l'emploi, le Président de la République ouvre le vaste chantier de la lutte contre le chômage. Notre groupe se réjouit d'ailleurs du prochain débat sur le Grenelle de l'insertion organisé au Sénat. Les derniers chiffres du chômage montrent que la politique du Gouvernement commence à porter ses fruits : pour la première fois depuis 1982, le nombre de chômeurs est passé sous la barre des deux millions et cette tendance s'est accélérée depuis douze mois. Le Gouvernement s'est fixé pour objectif ambitieux d'atteindre le plein emploi en cinq ans.

Ce texte fondateur, accompagné d'autres réformes comme celles des contrats aidés ou de la formation, va redonner espoir à nombre de nos concitoyens. (Applaudissements à droite et au centre).