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Compte rendu analytique officiel du 28 novembre 2008

Engagements financiers de l'Etat

Mme la présidente. - Le Sénat va maintenant examiner la mission « Engagements financiers de l'État », le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » et le compte spécial « Participations financières de l'État ».

Interventions des rapporteurs

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial de la commission des finances. - Depuis le débat sur la dette de l'État avant-hier, les chiffres ont été actualisés : en 2009, c'est 170,2 milliards que l'État devra trouver, et non plus de 165,4 milliards. Ce montant inclut le déficit budgétaire, révisé à 57,6 milliards. L'État procédera à des émissions de titres d'emprunt à long et à moyen termes à hauteur de 135 milliards. Il faudra sans doute majorer cette somme pour tenir compte du plan de relance annoncé... Le plafond de variation des émissions de court terme s'élèvera à 30,5 milliards, afin de financer le déficit supplémentaire.

La politique monétaire baissière de la Banque centrale européenne devrait maintenir les taux obligataires à des niveaux peu élevés. La crise a profité aux titres à court terme ; la masse totale des intérêts devrait rester dans le périmètre prévu.

L'agence France Trésor doit pouvoir émettre pour le compte de la Cades, comme l'a prévu la loi de finances initiale pour 2006.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Absolument ! La différence est de 40 points de base !

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. - 44,3 milliards, c'est le montant de la charge d'intérêts de la dette de l'État, soit 96 % des crédits de la mission. Toutefois, ce montant a été révisé à la baisse lors du projet de loi de programmation des finances publiques : elle s'établirait désormais à 43,1 milliards. Pour la fin 2008, la dette de l'État est estimée à 985 milliards ; la dette publique représenterait 66,2 % du PIB, deux points de plus qu'en 2007. Pour la fin 2009, elle s'élèverait à 67,9 % du PIB - -mais, là encore, sans compter le prochain plan de relance...

M. Jean Arthuis, président de la commission. - On fera beaucoup mieux !

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. - ...ni les éventuelles requalifications d'Eurostat. La nouvelle Société de financement de l'économie française, créée par la loi de finances rectificative du 16 octobre, entrera-t-elle ou non dans le cadre de la dette maastrichtienne ?

Cinq milliards, c'est le montant des recettes de privatisation théoriques pour 2009. Ce chiffre, purement indicatif, ne fait que reproduire les prévisions de la loi de finances initiale de l'an dernier. En 2008, les recettes n'ont été que de 1,3 milliard, essentiellement affecté pour solder les dettes du Crédit lyonnais.

L'Agence des participations de l'État a examiné les rémunérations des dirigeants des entreprises publiques, qui se révèlent bien inférieures à celles en vigueur dans la banque ou la finance.

La valeur des participations cotées de l'État varie selon la Bourse : ces derniers jours, elles représentaient environ 115 milliards. Le projet de loi de finances prévoit cependant une recette de dividendes à hauteur de 5,9 milliards, contre 5 milliards en 2008. Est-ce réaliste ?

Sous le bénéfice de ces observations, la commission des finances propose au Sénat d'adopter ces crédits. (Applaudissements à droite)

Mme Nicole Bricq, rapporteur spécial de la commission des finances. - Tout d'abord, un rapide bilan du compte d'affectation spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Des schémas pluriannuels de stratégie immobilière ont été mis en place pour toutes les administrations centrales et les services déconcentrés de 25 départements ; ils doivent couvrir l'ensemble du territoire en 2009. Des loyers budgétaires sont désormais acquittés par les administrations centrales et les services déconcentrés de 29 départements ; ils s'appliqueront à la totalité des services ministériels en 2010.

Un Conseil de l'immobilier de l'État a été créé, et le service en charge des domaines, devenu France Domaine, profondément rénové. Nous devons ces avancées au travail parlementaire, et notamment à M. Girod, ancien rapporteur spécial.

Les outils de gestion restent à consolider, notamment le tableau général des propriétés de l'État. La gouvernance du système peut être améliorée, notamment le rôle de France Domaine.

Des progrès ont été accomplis en 2009, comme les conventions d'occupation fixant les droits et les devoirs des administrations. La supervision de l'État locataire reste à estimer, et il faut mieux centraliser les décisions de prises à bail.

Quand aux opérateurs, ils font encore un peu ce qu'ils veulent...

Un programme dédié aux travaux d'entretien lourds de l'État a été créé -c'était une demande de M. Paul Girod. Mais il a été rattaché, en vertu de la Lolf, à la mission « Gestion des finances publiques » ; malgré mes demandes, notamment à France Domaine en octobre, je n'ai pu obtenir le coût réel des travaux d'entretien. Ce programme assurera la traçabilité budgétaire des opérations ; espérons qu'il incitera les ministères à ne pas les différer.

Les règles d'intéressement des ministères aux cessions immobilières dont ils ont l'initiative ont été en outre modifiées. En 2009, ils percevront 65 % du produit des cessions, contre 85 % jusqu'à présent, les 20 % de différence allant au financement d'opérations qu'ils ne pourraient mener seuls. Les 15 % restant iront toujours au désendettement de l'État. Selon le projet de loi de finances, le niveau des recettes de ventes immobilières atteindra en 2009 un niveau sans précédent, 1,4 milliard d'euros, chiffre qui paraît bien aléatoire au regard des conditions du marché. A fin octobre 2008, seuls 236 millions avaient été réalisés sur les 600 prévus ; je n'ai pu obtenir les chiffres pour novembre. Où en est-on, monsieur le ministre ? Il sera en tout cas difficile d'atteindre les chiffres de 2006, 798 millions, et de 2007, 820 millions.

A elles seules, les cessions immobilières militaires représenteront en 2009 un milliard d'euros, la Défense bénéficiant d'un droit dérogatoire au retour intégral. C'est donc le ministère qui, pour le plus fort niveau de recettes, participe proportionnellement le moins au désendettement de l'État. Je proposerai un amendement afin que le taux de 15 % lui soit aussi applicable. Nous y reviendrons, le Gouvernement ayant déposé un sous-amendement.

Sous ces réserves, la commission des finances recommande l'adoption du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». (Applaudissements à droite)

M. François Patriat, rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques. - J'ai examiné, au nom de la commission des affaires économiques, les crédits du compte « Participations financières de l'État ». Je fais miennes les remarques de mon prédécesseur, M. Bécot, relatives à la transparence et à l'affectation des crédits. Chaque année, et cette fois encore, le projet annuel de performances prévoit un niveau de recettes de 5 milliards d'euros, montant purement théorique puisqu'il était de 7,8 milliards en 2007 et de 1,2 milliard en 2008. Le Parlement doit être mieux informé de la stratégie de l'État.

Ces dernières années, 80 % des recettes du compte sont allées au désendettement. Réduire la dette est certes une impérieuse nécessité mais on peut se demander si ces sommes ne seraient pas plus utiles, comme cela a été fait avec le plan « Campus », pour financer certains secteurs d'avenir. L'État entend-il modifier l'affectation des recettes du compte ?

Je me suis en outre intéressé à la stratégie de l'État actionnaire dans deux entreprises relevant du compte. En 2007, La Poste a fait des bénéfices à hauteur de 1,3 milliard et versé à l'État 140 millions de dividendes. Elle est en train de devenir une société anonyme, première étape vers sa privatisation -avec à la clé une fracture postale similaire à la fracture numérique qui a suivi la privatisation de France Telecom. Quant à Areva, entreprise très performante aujourd'hui sur un secteur porteur, sa stratégie inquiète. Où va-t-elle ? Apport en capital ? Fusion avec Alstom ? Arrivée de partenaires allemands ? Quelle est la vision du Gouvernement ?

Dernière question. Le Président de la République a annoncé la création d'un fonds stratégique d'investissement, dont on voit bien l'intérêt pour financer les PME ; le périmètre et les modes d'action de l'Agence des participations de l'État s'en trouveront-ils modifiés ?

Malgré mes fortes réserves, la commission des affaires économiques a recommandé l'adoption des crédits du compte « Participations financières de l'État ».

Interventions des orateurs

Mme Nathalie Goulet. - A cette heure tardive, je renonce à prendre la parole. Mes collègues m'en seront certainement reconnaissants. (On apprécie le geste)

Mme Marie-France Beaufils. - Le service de la dette publique et la conduite des opérations patrimoniales de l'État représentent un montant inégalé. S'agissant de la dette publique, le programme d'émission de titres sera particulièrement important en 2009 puisqu'il va atteindre, en théorie, 165 milliards d'euros, dont les deux tiers consacrés à l'émission de titres d'amortissement des titres de dette antérieure -les nouveaux titres servent pour l'essentiel à remplacer les titres antérieurs. La question de l'efficacité de la gestion publique est ainsi posée, l'investissement direct de la Nation en nouveaux éléments de patrimoine est désormais inférieur à 10 % du volume d'émissions de l'année. Le service de la dette sera en outre inférieur au déficit budgétaire ; l'effet boule de neige de la dette n'est donc pas interrompu.

Le taux d'intérêt qui affecte la dette est poussé vers le haut par la règle d'indexation des obligations assimilables du Trésor. Si l'indexation assure aux détenteurs un revenu conforme à leur attente et s'il caractérise la qualité de la signature de l'État, elle entraîne un surcoût. La question se pose alors de la centralisation de la dette publique, sous toutes ses formes, dans les comptes de l'État. L'existence d'une dette sociale cantonnée et d'une dette des grandes entreprises publiques et des autres organismes d'administration centrale retracée dans les comptes propres de la Cades n'est pas satisfaisante. Il faudrait rapidement procéder au reclassement de la dette publique et à son intégration, sous les formes appropriées, dans la dette publique de l'État. Comment résoudre le problème de la dette sociale, la Cades devant encore longtemps intervenir pour faire face aux déficits sociaux que des années de déflation salariale ont accumulés ?

Il faudra de même procéder à la nationalisation de la dette de Réseau Ferré de France qui, comme nous l'avions pressenti dès la réforme de 1997, ne parvient pas à réduire son endettement et doit continuer à emprunter aux pires conditions.

Ce n'est pas en revendant son patrimoine immobilier désaffecté que l'État répondra aux contraintes de sa propre dette. Se pose aussi la question des engagements en garantie que l'État a pris, dans le collectif budgétaire, pour aider au financement de l'économie. Si la garantie de l'État n'est pas appelée à jouer sur les crédits bancaires distribués aux entreprises, ce ne sera pas automatiquement bon signe. Si les deux entités ad hoc versent des dividendes à l'État, ce pourrait être parce que les banques ont continué à prêter à des entreprises solvables et pas nécessairement à celles qui ont le plus besoin de fonds. On avance de l'argent, levé sur les marchés financiers, on garantit éventuellement des prêts, et on attend que tout cela produise intérêts ou dividendes.

L'État a la même attitude que les financiers qui attendent que l'argent tombe dans leur poche pendant que les autres travaillent. Une telle orientation laisse les mains libres à ceux qui ont provoqué la crise actuelle. C'est inacceptable et nous ne voterons pas ces crédits. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. Éric Woerth, ministre - La dotation du programme « Charge de la dette et trésorerie de l'État » s'élève à 44,2 milliards après l'examen de l'Assemblée nationale. La charge de la dette constitue un poste particulièrement difficile à prévoir dans la période actuelle de très forte volatilité du contexte macro-économique ; elle est tributaire de la variation de l'inflation et des taux d'intérêt. La progression de l'inflation ainsi que l'augmentation des besoins de financement de l'année 2008 ont conduit à une ouverture de crédits supplémentaires pour un montant de 4 milliards. Par rapport à l'exécution prévue en 2008, le projet de loi de finances déposé fin septembre prévoyait déjà, en 2009, une nette diminution des crédits ouverts au titre de la charge de la dette compte tenu, principalement, d'une prévision d'inflation sensiblement plus faible. Depuis, le Gouvernement a procédé à des ajustements dans le cadre de l'examen du projet de loi de programmation des finances publiques pour 2009-2012 et nous devons en tirer les conséquences mécaniques sur les crédits de la charge de la dette. D'un côté, les prévisions d'inflation sont plus basses et les marchés anticipent des taux en baisse, ce qui fait diminuer la charge de la dette de plus de 1,5 milliard. De l'autre côté, la révision des soldes budgétaires en 2008 et 2009 nous impose d'émettre quelque 300 millions de plus. Nous proposons donc de réduire de plus d'un milliard la charge de la dette prévue pour 2009 par rapport à celle qui figure dans le texte voté par l'Assemblée nationale et l'abaisser à un peu plus de 43 milliards.

Monsieur Fourcade, la dette de la Cades est différente de celle de l'État et ses conditions de financement sont effectivement un peu moins bonnes que celles de l'État tout en restant très acceptables.

Monsieur Patriat, le Gouvernement a souhaité maintenir, comme les années précédentes et en dépit du contexte de marché actuellement difficile, un niveau de recettes de 5 milliards. Ce montant est certes « notionnel » mais constitue une référence objective compte tenu des difficultés de prévision de ce chiffre à cette heure.

Suite à la présentation au Gouvernement d'un projet de changement de statut suivi d'une éventuelle ouverture de capital par la direction de La Poste, Christine Lagarde a mené des consultations en septembre. Une commission est chargée d'envisager diverses solutions et elle rendra ses conclusions fin décembre.

Sur l'ouverture du capital d'Areva, aucune décision n'est prise et il n'y aucune urgence particulière.

Le rôle principal de l'APE est de gérer des participations historiques dans des entreprises publiques dont I'État détient la majorité du capital. Le fonds stratégique d'investissement répondra à une logique différente d'investissement dans les PME et de défense de certains actifs stratégiques. Ce sont deux outils différents.

En 2009, nous franchirons une nouvelle étape pour sortir du « gué » où la MEC de l'Assemblée nationale a constaté que se trouvait notre politique immobilière. Nous allons gérer l'immobilier de l'État de manière unifiée. Grâce au décret abolissant l'affectation, la barrière juridique qui empêchait de mener une politique unifiée va tomber. Cette réforme prendra tout son sens grâce au dispositif qui la remplacera le 1er janvier 2009, marqué notamment par les innovations suivantes qui, pour beaucoup, reprennent les propositions parlementaires : des conventions avec les occupants, équivalentes à un bail ; le « surloyer budgétaire », pour les administrations qui refusent de réduire leurs surfaces ; une politique interministérielle d'entretien, adossée à un programme spécifique sur le budget général, comme je m'y étais engagé ici l'an dernier, en réponse à l'amendement du sénateur Paul Girod ; un dispositif plus mutualisé en matière d'utilisation des produits de cession, sur le CAS ; la mobilisation du patrimoine des opérateurs. Sur ce point, nous rencontrons aujourd'hui des résistances et j'ai annoncé que je souhaitais les lever. J'appliquerai dès 2009 un dispositif de sanction envers les opérateurs non coopératifs dans le recensement du patrimoine occupé. L'État est désormais affectataire unique, depuis un récent décret en Conseil d'État.

Madame Bricq, je partage beaucoup de vos préoccupations. Je suis opposé aux locations de prestige et je souhaite résilier à l'échéance celles qui ont été conclues. Il faut, autant que possible, installer les services durables dans des bâtiments domaniaux, en veillant à la bonne installation des agents.

La contribution immobilière au désendettement : j'ai toujours veillé à ce qu'elle atteigne au moins 15 % du produit des cessions. Cela a été le cas chaque année, en exécution, depuis la création du CAS. Lorsque je le juge nécessaire, je réalise même des versements complémentaires -24 millions l'an passé, 19 millions cette année. Mais je souhaite tenir compte des particularités du ministère de la défense. L'objectif est de un milliard pour la Défense, de 400 millions pour les autres ministères...

Pour les cessions, les encaissements sont, à ce jour, de 261 millions. (Applaudissements à droite)

Article 35 (État B)

Mme la présidente. - Amendement n°II-138, présenté par le Gouvernement.

M. Éric Woerth, ministre. - Je propose de minorer de 1,2 milliard les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État » afin de prendre en compte les effets sur la charge de la dette de la baisse des taux et de la révision de l'inflation prévisionnelle pour 2009.

M. Jean-Pierre Fourcade, rapporteur spécial. - C'est conforme avec ce que le Sénat avait décidé lors du projet de loi de programmation et conforme avec l'article d'équilibre que nous avons voté. Je pensais proposer de porter la minoration de 1,2 à 1,5 milliard mais, comme la dette va certainement augmenter, je m'abstiens. Avis favorable.

L'amendement n°II-138 est adopté.

Les crédits de la mission « Engagements financiers de l'État », modifiés, sont adoptés.

Article 37 (État D)

Mme la présidente. - Amendement n°II-20, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission.

Rédiger comme suit l'intitulé du programme « Dépenses immobilières » :

Contribution aux dépenses immobilières

Mme Nicole Bricq. - De même que le programme 721, intitulé « Contribution au désendettement de l'État », retrace la partie de ses recettes de cessions immobilières affectées au désendettement, le programme 722, malgré son libellé « Dépenses immobilières », ne retrace en réalité que les dépenses immobilières financées par le produit de ventes immobilières. Par homothétie avec l'intitulé du programme 721, cet amendement précise l'appellation du programme 722 sous la forme plus exacte de « Contribution aux dépenses immobilières ».

L'amendement n°II-20, accepté par le Gouvernement, est adopté.

Mme la présidente. - Amendement n°II-12, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission des finances.

Mme Nicole Bricq. - L'amendement tend à minorer les crédits du programme « Dépenses immobilières », au bénéfice du désendettement de l'État, à hauteur de 150 millions d'euros, soit 15 % du produit des ventes d'immeubles militaires prévu pour 2009. Il convient selon nous de consacrer une part plus importante au désendettement. Mais je sais que cela pose problème au Gouvernement et je demande donc la réserve jusqu'à l'examen du sous-amendement n°II-152.

La réserve de l'amendement n°II-12, acceptée par le Gouvernement, est de droit.

Mme la présidente. - Sous-amendement n°II-152 à l'amendement n°II-29 de Mme Bricq, au nom de la commission, présenté par le Gouvernement.

Compléter le troisième alinéa de l'amendement n°II-29 par une phrase ainsi rédigée : La contribution au désendettement de l'État ne s'applique pas aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à la disposition du ministère de la défense jusqu'au 31 décembre 2014, aux produits de cessions des immeubles domaniaux situés à l'étranger et, jusqu'au 31 décembre 2009, aux produits de cessions des immeubles domaniaux mis à disposition des services du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de l'aménagement du territoire.

M. Éric Woerth, ministre. - Je suis d'accord avec la rédaction du n°II-29 de la commission, sous réserve d'en exclure d'une part les immeubles à l'étranger, qui ont vocation à s'autofinancer, d'autre part des exceptions transitoires au profit du ministère de la défense, pour respecter un contrat signé qui attribue 95 % du produit de la vente au ministère jusqu'en 2009.

Mme la présidente. - Amendement n°II-29, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission.

Après l'article 85, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 47 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est complété par un alinéa ainsi rédigé : « Les produits de cessions de biens immeubles de l'État sont affectés à son désendettement à hauteur d'un minimum de 15 %. »

Mme Nicole Bricq. - L'amendement tend à fixer dans la loi ce qui relève aujourd'hui de l'infra-réglementaire. Dans le même esprit que précédemment, nous prévoyons un seuil minimal de 15 %. L'accord du Gouvernement constitue une avancée, mais avec des exceptions qui, pour le ministère de la défense, vont jusqu'en 2014. Que restera-t-il alors à vendre ? Néanmoins le sous-amendement a semblé correct à la commission : avis favorable.

Mme Marie-France Beaufils. - A l'avenir, évitons de recommencer ce que nous avons fait avec l'Imprimerie nationale. Le désendettement n'est pas l'unique préoccupation, je rejoins les réflexions de M. Patriat. Abandonnons une vision comptable et interrogeons-nous avant de céder un bien public : ne peut-il, par sa situation dans un centre ville par exemple, être utile à une autre politique publique ? Nous ne voterons pas ces amendements.

L'amendement n°II-12 est retiré. Le sous-amendement n°II-152 est adopté. L'amendement n°II-29, modifié, est adopté et devient un article additionnel.

Les crédits du compte spécial Gestion du patrimoine immobilier de l'État, modifiés, sont adoptés.

Les crédits du compte spécial Participations financières de l'État sont adoptés.