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Compte rendu analytique officiel du 30 juin 2010

Réforme des collectivités territoriales (Deuxième lecture - Suite)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la suite de l'examen en deuxième lecture du projet de loi, modifié par l'Assemblée nationale, de réforme des collectivités territoriales.

Discussion des articles (Suite)

Articles additionnels avant le titre premier

M. le président. - Dans la discussion des articles, nous sommes arrivés au vote sur l'amendement n°287.

M. Jean-Pierre Sueur. - Dans le souci de ne pas allonger le débat, nous retirons notre demande de scrutin public.

Rappel au règlement

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Les difficultés soulevées par l'article premier ont conduit à en reporter la discussion. Des négociations sont évidemment en cours, auxquelles nous ne sommes pas. Pourquoi ne pas avoir accepté de renvoyer le texte en commission ? Nous demandons une nouvelle fois le retrait du texte ou à défaut que nous soyons associés aux discussions qui ont lieu actuellement. La transparence y gagnera.

M. le président. - J'ai été saisi par le groupe UMP d'une demande de scrutin public.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'UMP joue les prolongations !

M. Dominique Braye. - Est-ce avec ce genre d'interventions que vous avez obtenu la première place au classement des sénateurs les plus actifs ?

A la demande du groupe UMP, l'amendement n°287 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 335
Nombre de suffrages exprimés 333
Majorité absolue des suffrages exprimés 167
Pour l'adoption 152
Contre 161

Le Sénat n'a pas adopté.

M. le président. - Nous en sommes arrivés au vote sur l'amendement n°288.

M. Yannick Botrel. - Les communes sont des collectivités de plein exercice depuis 1884. Dernières venues, les régions ont été crées contre les conceptions jacobines qui prévalaient jusqu'en 1981. Elles ont depuis trouvé leur place et se sont affirmées, notamment pour construire des stratégies de développement et mettre en oeuvre la nécessaire solidarité territoriale.

On assiste cependant depuis quelque temps à une reprise en main par le Gouvernement, qu'il s'agisse des moyens financiers ou des moyens d'action ; la clause de compétence générale est elle-même battue en brèche.

Face au retour en force de l'État et des préfets, retour parfois partisan, il est des principes qu'il faut défendre -que tout le monde défend en parole, mais pas toujours en actes. Notre amendement n°288 est consensuel : il ne fait que reprendre des affirmations que tous ici partagent. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. François Patriat. - Au cours des deux heures qui viennent de s'écouler, j'ai rencontré, comme président de région, deux représentants d'entreprises envisageant d'investir, l'un dans la Metal valley du nord de la Bourgogne, l'autre dans l'industrie de l'aviation légère. C'est dire si la région est identifiée pour son rôle économique. Dans les textes, cette compétence est formulée en termes sibyllins ; mais la réalité est sans ambigüité.

L'amendement n°288 tend à mettre enfin le droit en conformité avec les faits et clarifier les choses aux yeux des acteurs économiques.

Mme Nathalie Goulet. - J'aurais pu voter cet amendement, n'était la délégation des fonds structurels européens, que le département de la Manche gère fort bien.

M. Jacques Mézard. - Je voterai cet amendement, qui conforte le rôle de chef de file économique reconnu à la région. Soyons cohérents avec les réflexions qui ont fait consensus au sein de la mission Belot, dont le rapport, page 77 notamment, est sans ambiguïté.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je partage l'objectif de clarification qui a inspiré les auteurs de l'amendement, mais pourquoi évoquer des partenariats avec les pôles métropolitains ? Nous nous abstiendrons.

M. Martial Bourquin. - Toute réforme des collectivités territoriales doit commencer par une évaluation des besoins, ce qui suppose une large concertation. Elle n'a pas eu lieu. Quand l'État, au travers de la RGPP, fait disparaître des pans entiers de l'action publique, il faut savoir qui prend sa place, comment et avec quels moyens.

Vient ensuite l'articulation des compétences à chaque niveau de collectivité. Enfin, il faut améliorer la lisibilité de l'action publique -ce qui fait cruellement défaut dans le projet de loi. C'est le sens de notre amendement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement met l'accent sur ce qui aurait dû être un point fort de cette réforme, si le Gouvernement avait voulu lui donner un souffle comparable à celui de 1982-1983 : il faut des régions fortes, qui pèsent de tout leur poids en Europe, peut-être plus grandes, et dotées de davantage de compétences et des moyens nécessaires à leur exercice. (On s'impatiente à droite)

M. Dominique Braye. - Du moment qu'il parle, il est content !

M. Jean-Pierre Sueur. - Au lieu de quoi elles risquent d'être départementalisées et à coup sûr privées de l'essentiel de leur d'autonomie fiscale.

L'amendement préjudiciel présenté par M. Collombat vous offre une occasion à saisir. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Dominique Braye. - Même si nous en avions envie, vous nous en auriez dissuadés. On n'avance pas !

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce ne sont pas les socialistes qui demandent des scrutins publics.

A la demande du groupe UMP, l'amendement n°288 est mis aux voix par scrutin public.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 338
Nombre de suffrages exprimés 312
Majorité absolue des suffrages exprimés 157
Pour l'adoption 128
Contre 184

Le Sénat n'a pas adopté.

M. le président. - Nous en arrivons à l'amendement n°289.

M. Claude Jeannerot. - J'ai entendu les multiples discours du Président de la République justifiant cette réforme, ainsi que les propos ministériels prononcés ici pour appuyer ce projet de loi. L'un des arguments employés tend à la nécessité de clarifier les compétences, d'améliorer l'organisation et l'efficacité des collectivités territoriales. Tel est précisément le but de l'amendement n°289.

Mme Évelyne Didier. - Nous nous abstiendrons, malgré notre intérêt pour cette conférence des exécutifs, car l'amendement ne reprend pas les suggestions intéressantes que nous avions formulées en première lecture, qu'il s'agisse de la présence des maires ou des compétences.

M. Didier Guillaume. - Cette conférence des exécutifs est très importante, M. le ministre Mercier le sait bien : il sait comme moi que celle de Rhône-Alpes marche très bien.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Sans texte !

M. Didier Guillaume. - L'amendement n°289 ajoute à la composition de cette conférence les maires des grandes villes et les présidents d'agglomération, pour obtenir un maillage complet.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Ce sera pléthorique.

M. Didier Guillaume. - Certains craignent que les présidents des conseils régionaux et généraux s'arrangent entre eux...

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Ce n'est pas envisageable !

M. Didier Guillaume. - Il sera ainsi possible d'élaborer de véritables stratégies d'aménagement du territoire.

L'amendement n°289 n'est pas adopté.

M. le président. - Nous en sommes parvenus au vote sur l'amendement n°290.

M. Charles Gautier. - Même suggestion qu'à l'amendement précédent, mais relative au département. Parmi les objectifs de la réforme, on trouve la lutte contre le fameux mille-feuille -que ce texte ne fera qu'épaissir. Loin de créer un échelon de décision supplémentaire, nous proposons de créer un lieu de concertation incluant les métropoles, dont l'existence risque d'affaiblir le reste du département.

M. Michel Teston. - Il faut mieux articuler les actions des collectivités territoriales au sein de chaque département.

M. Bruno Sido. - A quoi servent les conseils généraux ?

M. Michel Teston. - En 2004, a été créée une conférence régionale des exécutifs à l'initiative du gouvernement dirigé par M. Raffarin.

Voix à droite. - Il fallait voter le texte !

M. Michel Teston. - C'est l'article 1111-4 du CGCT. Pourquoi ce qui était utile en 2004 n'a plus d'intérêt en 2010 ?

M. Jean-Claude Carle. - Vous l'avez voté en 2004 ?

M. Michel Mercier, ministre de l'espace rural et de l'aménagement du territoire. - Pourquoi défendre ce qui existe déjà ? (On apprécie à droite) Je vous renvoie à l'article 1111-4 dans la rédaction de la commission des lois.

M. Philippe Adnot. - Un mauvais texte suscite de mauvaises réactions. Qui a besoin de telles structures pour organiser la concertation ? En avez-vous besoin, monsieur Collomb ? En avez-vous besoin, monsieur Patriat ? Je suis moi aussi opposé à ce texte, mais n'en rajoutez pas !

M. Jean-Jacques Mirassou. - Depuis plus d'une heure, nous discutons d'un conseiller territorial qui n'existe toujours pas. C'est sa non-existence qui justifie en quelque sorte notre amendement.

M. Jean-Patrick Courtois, rapporteur de la commission des lois. - Si ! Il est voté.

M. Alain Marleix, secrétaire d'État à l'intérieur et aux collectivités territoriales. - L'Assemblée nationale a voté l'article conforme !

M. Jean-Jacques Mirassou. - La gestation est difficile mais il n'est pas encore né. Rien ne garantit en cet instant qu'il sera porté sur les fonts baptismaux.

M. Pierre-Yves Collombat. - La principale différence avec l'existant est que ces conseils des exécutifs sont obligatoires, avec des compétences définies. Que fait-on aujourd'hui lorsqu'une collectivité territoriale n'exerce pas ses compétences ? On regarde ? On attend ? Le conseil que nous proposons est entre autres là pour ça.

M. François Patriat. - J'apprécie souvent le langage réaliste et modéré de M. Adnot, mais je crains qu'il n'ait une vision un peu idyllique des choses. En Champagne-Ardenne, il suffit sans doute de claquer des doigts pour réunir tout le monde ... Mais tout n'est pas aussi simple partout et sur tout sujet. Dans ma région, j'ai beaucoup de mal à construire avec tous une stratégie de développement du très haut débit. J'en suis à chercher une date de réunion pour novembre... Exiger que tout le monde puisse se parler deux fois par an, c'est un minimum en démocratie. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

L'amendement n°290 n'est pas adopté.

M. le président. - Nous en venons au vote sur l'amendement n°291.

M. Gérard Le Cam. - Nous voulons supprimer les pôles métropolitains de l'article 7, parce que ce sont des machines à dynamiter les départements. Comme les métropoles, ils préfigurent une nouvelle collectivité et le démembrement des départements et des régions. Tout cela étoffe encore le mille-feuille.

Avec nos amis socialistes, nous partageons le refus de la reconcentration et l'attachement à la démocratie locale. Nous refusons la RGPP et la construction de métropoles sur le modèle du Grand Paris. Mais nous ne cédons pas aux sirènes : non à ces nouvelles opportunités de prise de pouvoir politique que sont les métropoles et les pôles métropolitains.

M. Pierre-Yves Collombat. - Les régions et les départements seront vampirisés par les métropoles. Notre idée, si celles-ci voient le jour, était de créer un lieu de coordination en matière économique ou de réseaux de transports par exemple. Ce que nous proposons a sans doute des défauts, mais sans aucun rapport avec la RGPP.

M. Philippe Dallier. - Ce texte ne comporte aucune disposition applicable à l'Ile-de-France, pourtant la seule métropole de rang mondial du pays. Depuis quarante ans, le fait métropolitain est reconnu en province -et partout dans le monde- mais pas en Ile-de-France : c'est le paradoxe absolu ! Les métropoles de province n'ont pas le Grand Paris pour exemple ! Rapprochez-vous de M. Mansat, adjoint au maire de Paris. Nous sommes au XXIe siècle, pas en 1789, date à laquelle les départements ont été créés !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Vous n'êtes pas si naïf ! Le fait métropolitain existe. Mais il ne vous aura pas échappé que la société du Grand Paris pourrait préfigurer une forme de gouvernance que nous récusons.

M. Philippe Dallier. - Moi aussi !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Regardez plutôt du côté de votre majorité ! La démocratie n'a rien de ringard ! (Applaudissements sur les bancs CRC)

L'amendement n°291 n'est pas adopté.

M. le président. - Amendement n°292, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant le chapitre Ier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La réforme territoriale a notamment pour objectif d'accroître la part de la péréquation au sein de l'ensemble des dotations de l'État aux collectivités territoriales.

Mme Dominique Voynet. - On peut regretter que le Gouvernement, dans son élan de réforme de la fiscalité locale ne se soit pas emparé de la question de la péréquation. Tout le monde est pour, sauf quand on en vient à la pratique. Le cinquième alinéa de l'article 72-2 de la Constitution est pourtant clair. La DGF comprend de fait une part de péréquation, mais on est loin des ambitions affichées lors d'un débat organisé par l'Observatoire de la décentralisation. M. Bouvier rappelait alors qu'il s'agit aussi de répondre aux besoins des citoyens dont on connaît les différences dans les revenus, le logement, l'exposition aux nuisances.

Faut-il accompagner les efforts des territoires les plus dynamiques ou au contraire se focaliser sur les plus pénalisés ? Le débat reste ouvert. Mais à l'heure de la rigueur, la péréquation est plus que jamais nécessaire.

Le pauvre, le précaire est souvent considéré comme responsable de son état mais la différence entre la Seine-Saint-Denis et les Hauts-de-Seine, entre le Rhône et la Haute-Loire, tient bien à des causes structurelles.

Le principe de péréquation mérite d'être réaffirmé ici.

M. le président. - Amendement n°294, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant le chapitre Ier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'État garantit la péréquation entre les collectivités territoriales. Cette péréquation prend en compte les ressources et les charges respectives des différentes collectivités.

M. Edmond Hervé. - Ce texte est recentralisateur. La rationalisation de la carte communale fournit l'occasion d'imposer l'autorité du préfet.

Nous sommes loin du troisième acte de la décentralisation, qui doit se conformer à l'article 72, dans son troisième alinéa. Conformément à la hiérarchie des normes, il revient à la loi de prévoir les conditions de la libre administration des collectivités, liberté fondamentale selon l'arrêt du Conseil d'État du 18 janvier 2009.

Je regrette que la clause de revoyure n'ait pas été respectée. (Applaudissements sur les bancs socialistes) Nous en avons parlé ce matin en commission des finances à propos du rapport de M. Marini : il faut traiter de la péréquation.

Il ne s'agit pas de se limiter aux principes : il faut calculer la richesse financière des collectivités, et apprécier leurs charges. La clause de revoyure était faite pour cela. Si le Gouvernement avait rendu son rapport à la date prévue, nous aurions aujourd'hui un grand débat, qui aurait préparé la loi de finances pour 2011.

M. le président. - Amendement n°295, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant le chapitre Ier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'État garantit la péréquation entre les communes. Cette péréquation prend en compte les ressources et les charges respectives de chaque commune.

M. Alain Anziani. - Notre pays est marqué par de profondes inégalités, que n'arrangera pas la réforme des retraites. Il est aussi marqué par des inégalités territoriales, ce pourquoi le Constituant a créé un article 72-2, relatif à la péréquation. L'État doit en être le garant institutionnel.

M. le président. - Amendement n°322 rectifié, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Avant le chapitre Ier, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'État garantit la péréquation entre les départements. Cette péréquation prend en compte les ressources et les charges respectives de chaque département.

M. Jean-Jacques Mirassou. - Pour des raisons structurelles, certains départements sont avantagés ou défavorisés. Il serait juste d'inscrire la péréquation dans le texte, pour l'instiller dans les faits.

Nombre de départements sont au bord de la faillite à cause de l'APA, du RMI et de la PCH, qui pèsent lourd dans leurs finances, faute d'avoir été compensées. L'écart, en dix ans, s'est creusé. Sur 12 millions, seuls 8 millions sont compensés par l'État.

Jaurès disait que le socialisme était la République accomplie : nous ne vous demandons pas de devenir socialistes mais de faire au moins le geste républicain de voter notre amendement.

La séance est suspendue à 16 h 10.

présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 16 h 20.