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Compte rendu analytique officiel du 15 décembre 2010

Loi de finances rectificative pour 2010

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 2010.

Discussion générale

M. François Baroin, ministre du budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l'État, porte-parole du Gouvernement. - Cette quatrième loi de finances rectificative prend acte de certains ajustements. Le solde forfaitaire marque une légère amélioration, les dépenses restent plafonnées à 352 milliards, l'évolution des taux d'intérêt permettent de financer les dépenses de solidarité, le déficit s'établit à 149,7 milliards en exécution contre 152 prévus dans la dernière loi de finances rectificative pour 2010. Ce texte permet aussi d'apurer les dettes de l'État vis-à-vis de la sécurité sociale. Le transfert de ressources fiscales pourra donc s'effectuer sur une base assainie.

Le Gouvernement a mis en place un mécanisme exceptionnel de soutien aux départements en difficulté, doté de 150 millions d'euros et financé par redéploiement, en raison du poids croissant de l'APA ; quelque 75 millions provenant de la CNSA seront affectés selon trois critères objectifs : le nombre de personnes âgées de plus de 75 ans, le revenu moyen par rapport aux autres départements, le potentiel fiscal du département. Ce dispositif sera complété par 75 millions dégagés sur les dépenses du RSA, dont la montée en charge est moins rapide que prévu. Nous pourrons ainsi conduire une action structurelle en attendant la réforme du financement de la dépendance.

Nous poursuivons notre action réformatrice de la fiscalité des citoyens. La révision des bases foncières des entreprises est enfin engagée. Une expérimentation sera conduite dans cinq départements, en vue d'une généralisation en 2012. Les taxes d'urbanisme sont simplifiées puisque leur nombre passera de 15 à 2 : une taxe d'aménagement et un versement pour sous-densité, qui doit contribuer à limiter l'étalement urbain. Enfin, nous voulons financer le logement social et l'Anru, tout en maintenant dans le PLFR la création des recettes fiscales devant financer les transports en Ile-de-France.

Ce collectif tend également à encourager les comportements favorables à l'environnement : le barème du malus automobile sera durci à compter de 2012, la taxe générale sur les activités polluantes sur les émissions d'oxydes d'azote sera majorée et le cadre législatif permettant la mise en place de l'écotaxe sur les poids lourds sera adapté aux exigences opérationnelles.

Enfin, nous simplifions les procédures fiscales et douanières. Le régime du PEL est modernisé et les procédures de recouvrement forcé harmonisées. Certaines dispositions en matière de TVA sont prises dans une perspective d'harmonisation européenne.

Telles sont les grands axes de ce collectif, quelques heures après la CMP sur la loi de finances et sur le PLFSS pour 2011. Le rapporteur général continue de jouer un rôle majeur pour lequel il doit être remercié. (Applaudissements au centre et à droite)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Merci à vous, monsieur le ministre.

Voici le quatrième collectif de l'année ! Nous avons ainsi accompagné le contexte économique. En début d'année, il s'agissait de sortir de la crise ; puis la zone euro a été rattrapée par d'autres turbulences et le Parlement a dû souscrire à des mesures pour la Grèce et à des mesures de stabilisation.

Nous sommes encore dans le contexte de la crise des dettes souveraines. L'affaire irlandaise reste dans les esprits. Les pays de la zone euro croient-ils encore en celle-ci ? La question est liée aux conditions qui seront posées à l'Irlande.

Il y a quelque chose d'affolant dans la mise sous tutelle d'un État souverain -car c'est bien de cela qu'il s'agit- tandis qu'on ne réfléchit aucunement sur les déséquilibres que provoque, au sein de la zone euro, l'existence de système fiscaux non coopératifs.

Mme Nicole Bricq. - Tout à fait.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est à croire que certains se contentent de bâtir des plans susceptibles seulement de sauver les établissements financiers. Quand Mme Lagarde sera-t-elle en mesure d'accorder la garantie de la France au fonds économique de stabilité financière ? Renflouer un pays à qui on ne demande même pas de prendre le minimum d'engagements pour sortir du dumping social, c'est inquiétant !

L'ampleur du déficit de l'Etat, supérieur de 27,5 % à la prévision de 2010 et de 8,5 % par rapport à l'exécution 2009, nous conduit à nous interroger sur les enchaînements qui pourraient conduire la France à être rattrapée par la crise de la dette souveraine. Il faut bien inspirer confiance aux financiers...

Nos finances publiques sont protégées du risque d'avoir à renflouer le système financier : la France n'est pas menacée par un scénario à l'irlandaise.

Par nature, le collectif sert à corriger les insuffisances. Nous connaissons les formules : « troisième loi de finances », « session de rattrapage », « inventaire à la Prévert »... Il est vrai que l'on va passer de la fiscalité des chiens de traîneaux à celle des colporteurs de presse ; mais nous allons aussi instituer la transparence et la translucidité fiscales des sociétés de personnes.

Que rectifie le collectif ? Les sous-dotations et les dérapages.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Et il y en a !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Certes...

Des ouvertures de crédit pour des dépenses sociales sanctionnent des sous-évaluations initiales. En exécution, il ne semble vraiment pas que l'engagement des dépenses ait été fait dans le souci permanent de la rigueur budgétaire.

L'AAH ? Une fois encore, elle est sous-budgétée. Idem pour l'hébergement d'urgence, l'aide médicale d'État, les bourses d'étudiants et la prise en charge des demandeurs d'asile.

Certaines ouvertures sont destinées à faire face à des pénalités communautaires, avec 83 millions pour l'agriculture, ou à compléter le financement des Opex, avec 387 millions. Le relèvement du plafond d'emploi dans l'éducation nationale va dans le bon sens.

Nous avons certes des bonnes surprises du côté des recettes, mais elles ne sont pas récurrentes. La charge de la dette diminue de 2,2 milliards grâce à la fois au très bas niveau des taux et à l'extrême expertise de l'Agence France Trésor...

Mme Nicole Bricq. - Exact.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - ...mais ces marges exceptionnelles financent des dépenses qui, elles, ne sont pas exceptionnelles !

Grâce à un mode de calcul plus favorable, nous versons 566 millions de moins à l'Union européenne et 646 aux collectivités territoriales. Nous bénéficions aussi d'une forte hausse des recettes non fiscales.

La maîtrise des dépenses est la pierre angulaire de l'ajustement budgétaire. Les dérapages de dépenses ne doivent jamais être pris à la légère. Ils imposent d'aller plus loin dans les réformes structurelles.

La norme des dépenses est exigeante ; elle doit être appliquée de façon pérenne et sincère. La somme « zéro volume » est complétée par l'idée que les dépenses hors dette et pensions doivent être stables en valeur. Le respect de ce tunnel imposera des contraintes nouvelles. Si l'on avait appliqué à 2010 les normes annoncées pour 2011, il aurait fallu dépenser 3 milliards de moins. Si on l'appliquait à ce collectif, les charges devraient diminuer de 5,6 milliards.

Une source d'inquiétude, c'est le contournement des normes. Le ministre du budget est souvent solitaire...

M. François Baroin, ministre. - C'est vrai...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ainsi, l'article 40 met en place un dispositif complexe pour financer l'A400M, qui devrait relever de la mission « Défense ». De même, l'article 33 évite la case budget général pour aller vers la sécurité sociale.

Lors de l'examen du dernier projet de décret d'avances, la commission des finances vous a solennellement fait part de ses inquiétudes. Il y a beaucoup de points de fuite dans ce collectif. Nous nous demandons si les dispositifs de provision ou de précaution mis en place ces dernières années pour faire face à des dépenses imprévues ne sont pas totalement dépassés. L'heure n'est plus au double langage mais à la cohérence ; c'est ainsi que j'ai entendu les propos tenus hier par François Fillon.

Examinons ce dernier texte budgétaire de l'année, toujours révélateur de nos ambiguïtés et de nos espoirs. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Catherine Morin-Desailly, rapporteur pour avis de la commission de la culture. - J'attire votre attention sur les conséquences, pour les salles de cinéma, du nouveau mode d'évaluation des valeurs locatives. Le marché locatif des salles de cinéma n'aura pas encore pu bénéficier des nouvelles dispositions protectrices ; il faut en tenir compte.

La rémunération des auteurs par les producteurs ne sera plus orientée artificiellement. Nous espérons convaincre la commission des finances.

Il faut prendre en compte les spécificités des chaînes d'information. La taxe additionnelle devrait bénéficier à la numérisation des salles ultramarines. La commission a déposé trois amendements à propos de crédit d'impôt pour la production internationale du film ; il s'agit d'aménager la procédure d'agrément, d'éviter la délocalisation de grosses productions françaises et de diminuer le coût de la gestion des spectacles vivants. (Applaudissements au centre et à droite)

Mme Marie-France Beaufils. - Ce collectif est un camion-balai...

M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est bien pratique !

Mme Marie-France Beaufils. - ...dont le nombre d'articles s'est accru à l'Assemblée nationale. Le solde budgétaire s'est un peu amélioré, mais ce n'est pas grâce à la croissance ; elle n'atteindra pas 2 %. Les DMTO progressent de 400 millions. L''immobilier se porte fort bien, les valeurs mobilières également.

L'impôt sur le revenu stagne, preuve que les revenus des salariés ne s'améliorent pas.

La baisse du FCTVA est loin d'être faible -ce qui explique sans doute que le Gouvernement accepte de retirer celui-ci de l'enveloppe normée. L'effort d'investissement des collectivités à dû se réduire, à cause aussi des moindres interventions de l'État. On en est à confier la modernisation des stades au secteur privé ! La tangentielle nord est raccourcie, les lignes à grande vitesse pâtissent des restrictions.

Les dépenses d'aide sociale sont, comme d'habitude, fortement sous-évaluées.

France Trésor a réduit de 2,2 milliards le coût d'une dette qui atteint 1 600 milliards. La dette française est un bon produit pour les investisseurs. Moyennant quoi, elle est détenue désormais à plus de 70 % par des étrangers, mettant en cause notre indépendance.

Le concours au plan grec est lié à un plan d'austérité, contre lequel les Grecs manifestent aujourd'hui leur mécontentement. La logique d'austérité persiste dans ce collectif comme en loi de finances initiale, avec ce que cela représente d'investissements en moins pour les collectivités.

Cette similitude d'orientation que nous ne partageons pas nous conduit à avoir, vis-à-vis de ce collectif, la même attitude que face à la loi de finances pour 2011.

Mme Nicole Bricq. - Le panorama européen est inquiétant. La crise des finances publiques nous met sous contrainte ; la crise des finances privées irlandaise nécessite notre aide ; à quelles conditions, monsieur le ministre ? Mme Lagarde a été très peu présente ici durant nos débats budgétaires. Dommage ! Le Parlement doit être informé, notamment sur la conditionnalité.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Avis partagé !

Mme Nicole Bricq. - Notre pays se remet lentement de la crise ; l'industrie peine à remonter la pente. La Caisse des dépôts et consignations fait l'objet d'un prélèvement supplémentaire d'1 milliard, ce qui est une mauvaise manière pour qu'elle puisse reconstituer ses fonds propres. Les recettes fiscales sont alourdies d'1,8 milliard, ce qui n'est pas rien. La baisse de la TVA est compensée par les revenus de la fiscalité du patrimoine.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Les revenus ne peuvent servir à tout !

Mme Nicole Bricq. - Il faudra bien y réfléchir l'an prochain. Vous avez dit qu'ils étaient les plus dynamiques.

La dette s'améliore, mais cela ne durera pas ; tout le monde s'attend à une remontée des taux, alors que les recettes de l'État ne sont pas protégées et qu'elles n'ont pas l'élasticité espérée. Malgré une croissance évaluée à 1,7 % cette année, il n'y a pas eu le sursaut de recettes attendu cette année.

Tout cela signifie que la trajectoire transmise à Bruxelles ne sera pas respectée dès 2011. Les marchés le voient aussi bien que nous...

C'est que notre système fiscal passoire multiplie les exonérations, dont le nombre explose. Parallèlement, les dépenses de personnel sont sous-évaluées, comme en témoigne le décret d'avance que le Gouvernement a demandé au Parlement. Le non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ne rapporte pas les 500 millions attendus car les départs à la retraite sont repoussés ; les effets de la réforme des retraites vont se faire de plus en plus sentir mais les légitimes mesures de compensation, elles, continueront à peser. Et tout cela, pour un service public dégradé...

Enfin, si l'on en croit les travaux de l'Assemblée nationale, le coût de la suppression de la taxe professionnelle pourrait être double de la prévision, ce qui relativise l'indignation de Mme Parisot quant au poids « considérable » de la fiscalité des entreprises. Mais sans doute ne sait-elle pas compter. Le rapporteur général de l'Assemblée nationale a qualifié cette réforme d'allégement « historique », comparable aux baisses cumulées de l'impôt sur les sociétés entre 2000 et 2009.

Examiner trois lois de finances en moins de deux mois ne donne au Parlement ni le temps d'examen ni le recul nécessaires. Celle d'aujourd'hui est une voiture-balai, comme d'habitude. Les réformes des sociétés de personnes, des PEL et des taxes d'urbanisme auraient mérité des textes à part -surtout au regard des conséquences de cette dernière pour les collectivités territoriales.

L'article 15, relatif au Grand Paris, sera examiné demain ; nous comprenons qu'il doit tenir compte du mauvais compromis élaboré lors de la CMP sur le projet de loi de finances pour 2011.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Mieux vaut un bon compromis qu'un mauvais procès !

Mme Nicole Bricq. - Celui-ci est mauvais ! Le Grand Paris doit bénéficier d'une dotation mobilisée en fonction de l'avancement du projet. Comme la SGP ne pourra pas emprunter pour plus d'un an ni être dotée avant trois ans, on voit ce que vaut l'annonce faite le 29 avril par le Président de la République d'un début des travaux en 2012... Nous avons déjà dit que le projet était irréaliste et fumeux. Deux débats publics sont prévus, l'un sur le projet du conseil régional, l'autre sur celui du Gouvernement. N'injurions pas l'avenir...

L'article 16 modifie le zonage sur lequel repose le versement transport en Ile-de-France ; la version de l'Assemblée nationale est meilleure que celle du Gouvernement mais a l'inconvénient de ne pas augmenter les taux. L'article 16 bis augmente le versement transport pour les communes et EPCI dont la population est comprise entre 50 000 et 100 000 habitants ; nous en souhaitons d'autant plus l'adoption que nous avions fait la même proposition en loi de finances.

Il est essentiel de trouver des recettes pour financer les transports urbains. S'agissant de l'écotaxe poids lourd, l'article 20 se contente d'assurer la sécurité juridique du dispositif. En Allemagne, l'écotaxe poids lourds a été mise en place avec de réelles difficultés mais elle a rapporté, en 2009, 4,4 milliards d'euros. Même si notre taxe ne rapportait qu'1 milliard, elle serait bien utile.

Enfin, l'article 34 crée un fonds de soutien exceptionnel de 75 millions à destination des départements en difficulté, avec une ligne de crédit d'un montant identique. Ces montants ne sont pas à la hauteur des besoins. Nous souhaitons néanmoins que les départements subissant les plus grandes difficultés bénéficient du fonds. Les contreparties exigées dans le cadre des conventions signées avec l'État ressemblent fort à une mise sous tutelle des conseils généraux, qui la refusent.

L'affichage de la loi de finances a vécu. Le Gouvernement a tenté de gagner du temps. Celui-ci le rattrapera. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. François Fortassin. - La loi de finances rectificative est l'occasion d'un exercice insolite ; d'aucuns y voient une session de rattrapage, d'autres l'ultime occasion de tenter de combler partiellement des déficits abyssaux.

Ce texte, le quatrième du nom en 2010, comporte diverses dispositions d'ordre économique et financier. Mais les textes qui se succèdent ne prennent pas à bras-le-corps les vraies difficultés.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Ils sont là pour rectifier !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Et c'est la fin de l'année...

M. François Fortassin. - L'important, c'est ce que ressentent nos concitoyens : ils ont le sentiment que le rabot fiscal n'est qu'une lime à ongles.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Faites des propositions.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Un coupe-ongles ! (Rires)

M. François Fortassin. - Le bouclier fiscal est le symbole de l'injustice.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Très bien !

M. François Fortassin. - Son abrogation n'aurait pas porté atteinte au pouvoir d'achat des intéressés.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - C'est probable.

M. François Fortassin. - Tant qu'on ne l'a pas supprimé, on ne fera que du replâtrage. Nos concitoyens n'acceptent pas plus que les revenus du travail soient davantage taxés que ceux du capital. D'où la perte de confiance dans le politique et dans le Gouvernement.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Hélas !

M. François Fortassin. - Les bons arguments ne manquent pas, mais ils ne résistent pas à l'analyse politique. Il faut aller vers davantage d'équité. Vouloir redresser un pays sans la confiance, c'est une gageure.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Très bien !

M. François Fortassin. - Dire que la France s'en sort mieux que l'Irlande ou l'Espagne ne suffit pas ! La crise n'explique pas plus d'un tiers du déficit, le reste est au passif du Gouvernement et de la majorité.

En majorité, le RDSE ne votera pas le projet de loi de finances rectificative. (Applaudissements à gauche)

M. Adrien Gouteyron. - (Applaudissements sur les bancs UMP) Nous connaissons les contraintes que le contexte financier fait peser sur ce quatrième collectif de l'année. Nous devons cheminer sur la route de crête, entre le versant du soutien à la croissance et à l'emploi et celui du rétablissement des finances publiques.

La CMP sur la loi de finances initiale 2011 illustre la difficulté de l'exercice. Globalement, le déficit budgétaire devrait atteindre 147,9 milliards d'euros, contre 152 inscrits dans la dernière loi de finances rectificative. Il reste que la loi de finances initiale pour 2010 tablait sur 117 milliards, il est vrai hors plan de relance et de soutien à la Grèce. S'ajoute sans doute aussi un effet d'aubaine sur les prélèvements sur recettes et la dette.

Pour l'instant, nous bénéficions d'un arbitrage des investisseurs qui se détournent des obligations irlandaises ou espagnoles, mais nous ne sommes pas à l'abri d'une remontée des taux. Même l'Allemagne, l'émetteur le plus solide de la zone euro, doit payer plus de 3 % pour ses emprunts à dix ans, contre 2,4 %, un minimum, début novembre.

Dans ces conditions, il faut la volonté de mener des réformes solides et pérennes. Celle des retraites est salutaire ; nous soutiendrons celle de la dépendance, qui soulagera les finances départementales.

En attendant, la création d'un fonds exceptionnel de soutien pour les départements en difficulté va dans le bon sens. M. le ministre a décrit le principe du mécanisme ; la pondération des critères sera précisée par décret. Peut-on avoir des indications sur ce qu'elle sera, monsieur le ministre ?

Nous nous félicitons de la révision, même expérimentale et limitée, des valeurs locatives foncières ; le mouvement est lancé et nous mènera jusqu'en 2014.

Grâce au régime modifié du FCTVA, les collectivités territoriales ont bénéficié d'un appréciable soutien pendant le plan de relance. M. Guené proposera un assouplissement au profit des collectivités très engagées dans le plan de relance cette année.

Nous soutiendrons l'excellente réforme des taxes d'urbanisme. Quant aux sociétés de personnes, nous proposons d'attendre le collectif de juin 2011, comme le propose la commission des finances.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Quelle sagesse !

M. Adrien Gouteyron. - Notre groupe votera le texte. (Applaudissements UMP)

M. François Baroin, ministre. - Monsieur le rapporteur général, s'agissant du Fonds européen de stabilité et du plan de soutien à l'Irlande, Mme Lagarde donnera au Parlement toutes les informations utiles lorsque la garantie d'État sera appelée. Au demeurant, il est inexact que l'Irlande soit soutenue sans contrepartie : voyez la puissance du plan d'austérité, la rigueur extrême à laquelle le pays est soumis.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Qu'ils augmentent leurs impôts.

M. François Baroin, ministre. - Il faut être prudent quant à la fiscalité des entreprises...

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - On soutient les banques, pas les Irlandais !

M. François Baroin, ministre. - Nous soutenons ce plan, je n'en vois pas de plus difficile. Je vous comprends, mais ne peux vous soutenir en responsabilité.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Dommage !

M. François Baroin, ministre. - Les nouvelles dépenses d'intervention -pour plus de 3 milliards- sont totalement gagées en 2011. Elles sont exceptionnelles, conjoncturelles et indispensables pour soutenir l'emploi, pour faire preuve de solidarité envers les personnes handicapées, enfin pour le logement.

L'économie sur la charge de la dette est ponctuelle ; une autre est actée sur les prélèvements en faveur des collectivités territoriales comme sur la contribution au budget de l'Union européenne. Nous ne cachons rien sous le tapis, tout est sur la table, tout a été pris en compte dans la construction budgétaire.

Le budget de l'emploi reste stable en 2011 parce nous avons tenu compte de l'impact des dérapages de 2010. Nous ferons moins de contrats aidés car la situation économique s'améliore -mais la dotation augmente de 400 millions l'an prochain. Celle de l'AAH est réévaluée de 700 millions, conformément aux promesses du Président de la République. Je vous remercie d'avoir souligné que la norme « zéro valeur » était respectée.

J'ai bien entendu l'inquiétude de Mme Morin-Desailly relative à l'impact de la révision des valeurs locatives sur les salles de cinéma. Une expérimentation a lieu dans quelques départements. On ne peut que se féliciter que la révision constitutionnelle ait rendu possible les expérimentations.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Excellente méthode !

M. François Baroin, ministre. - Personne ne conteste la nécessité de la révision des valeurs locatives, personne n'en conteste la difficulté. Nous ferons le bilan de l'expérimentation, sachant que nous aurons le temps d'y réfléchir plus avant d'ici 2014.

Pour connaître le coût de la réforme de la taxe professionnelle, il faudra encore attendre un an. Je rappelle que le Conseil constitutionnel en a modifié le financement en censurant la taxe carbone. J'ajoute aussi que 800 euros ont été comptés deux fois. Au total, on ne doit pas être loin du chiffre avancé par le Gouvernement.

Monsieur Arthuis, je vous remercie pour votre contribution au succès de la CMP, après avoir enrichi le débat parlementaire. (Applaudissements sur les bancs de l'UMP)

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Nous avons appris ce matin que, contrairement à ce qui avait été prévu, le texte de simplification du droit ne serait pas discuté cet après-midi puisqu'il a été adopté cette nuit. Plus de 200 amendements ont été déposés sur le collectif, la date limite courant jusqu'à ce matin. La commission aurait pu les examiner cet après-midi, mais il eût été inconvenant de prévenir nos collègues à la dernière minute. La commission des finances se réunira donc demain matin pour ce faire.

La discussion générale est close.

La séance est suspendue à 16 heures 10.

présidence de M. Bernard Frimat,vice-président

La séance reprend à 21 heures 30.