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Compte rendu analytique officiel du 1 février 2011

Défenseur des droits (Deuxième lecture - Suite)

Discussion des articles du projet de loi organique (Suite)

Article 6

M. le président. - Amendement n°58, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Alinéas 1 et 3

Après les mots :

Défenseurs des droits

insérer les mots :

ou de l'un de ses adjoints

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il est défendu.

L'amendement n°58, repoussé par la commission et le Gouvernement, n'est pas adopté.

L'amendement n°114 rectifié devient sans objet, ainsi que les amendements nos4 et 125 rectifié.

L'article 6 est adopté.

Article 7

M. le président. - Amendement n°142, présenté par Mme Garriaud-Maylam.

Alinéa 1

1° Première phrase

Remplacer les mots :

ou à un représentant français au Parlement européen

par les mots :

, à un représentant français au Parlement européen ou à un élu à l'Assemblée des Français de l'étranger

2° Seconde phrase

Remplacer les mots :

ou le représentant français au Parlement européen

par les mots :

le représentant français au Parlement européen ou l'élu à l'Assemblée des Français de l'étranger

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Il serait extrêmement opportun que les membres de l'Assemblée des Français de l'étranger puissent aussi saisir le Défenseur des droits. La situation des Français de l'étranger est très particulière, ne serait-ce qu'à cause de l'étendue des circonscriptions électorales.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Chaque citoyen peut désormais saisir le défenseur des droits.

L'AFE est plutôt comparable aux conseils régionaux et généraux... Ne descendons pas trop bas dans la hiérarchie, à l'heure où il y aura onze députés de l'étranger. Qu'apporteraient les 155 membres de l'AFE ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Cet amendement est inutile puisque le Défenseur des droits peut être saisi par tout citoyen, et que lui-même peut se saisir d'office de toute situation portée à sa connaissance. L'information la plus large sera faite sur le Défenseur des droits.

Mme Joëlle Garriaud-Maylam. - Il n'est pas ici question de saisine mais de réclamations. Mais pour faire plaisir au rapporteur et au ministre, je retire l'amendement. (Sourires)

L'amendement n°142 est retiré.

L'article 7 est adopté.

Article 8

L'amendement n°5 devient sans objet.

M. le président. - Amendement n°29, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Seconde phrase

Après le mot :

enfant

insérer les mots :

, l'intérêt supérieur d'une personne ayant subi une discrimination directe ou indirecte prohibée par la loi ou par un engagement international régulièrement ratifié ou approuvé par la France et l'intérêt supérieur des personnes à l'encontre desquelles les règles de déontologie n'ont pas été respectées par les personnes exerçant des activités de sécurité sur le territoire de la République

M. Jean-Pierre Michel. - La majorité peine à assumer la disparition de la Halde et de la CNDS. Vous puisez à droit constant dans les textes régissant chacune des AAI sans vous soucier de cohérence. L'essentiel semble sauvegardé, mais que pourra faire l'adjoint, le « collaborateur », mauvais mot, banni aujourd'hui de la langue française ? Que se passera-t-il si l'adjoint chargé de la défense des enfants veut se saisir d'un cas et que le Défenseur des droits s'y oppose ?

présidence de M. Guy Fischer,vice-président

M. Patrice Gélard, rapporteur. - La Constitution autorise le Défenseur à se saisir d'office, pourvu que les personnes concernées ne s'y opposent pas ; cette restriction ne s'applique pas aux enfants ou aux personnes dont le défenseur ne peut obtenir l'accord, comme les personnes reconduites à la frontière. La rédaction de l'article 8 apporte suffisamment de garanties.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Même avis défavorable.

L'amendement n°29 n'est pas adopté.

L'article 8 est adopté.

Article 9

M. le président. - Amendement n°144, présenté par le Gouvernement.

I. - Alinéa 1

Supprimer cet alinéa.

II. - Alinéa 2

Remplacer les mots :

visée au premier alinéa

par les mots :

indépendante investie d'une mission de protection des droits et libertés

III. - Alinéas 3 et 4

Supprimer ces alinéas.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il ne relève pas de la loi organique de prévoir les modalités selon lesquelles le Défenseur des droits collaborera avec les autres AAI.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous préférons des conventions ; la méthode fonctionne bien avec le Médiateur.

L'amendement n°144 n'est pas adopté.

L'amendement n°16 devient sans objet.

L'article 9 est adopté, ainsi que l'article 10.

Article 11 A

M. le président. - Amendement n°30, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Supprimer cet article.

Mme Alima Boumediene-Thiery. - Cet article illustre les points faibles de la réforme, ainsi que l'obstination du Gouvernement. Le débat sur les collèges relève du cache-misère. Les présidents de ceux-ci sont traités en simples adjoints. Ce qui devait faire la force des collèges, c'est leur spécialité, mais on est passé dans une logique de fourre-tout, dans laquelle l'indépendance des adjoints est mise à mal, sachant qu'ils n'ont pas de pouvoirs propres, mais délégués. Bref, vous entérinez la suppression de la Halde, de la CNDS, du Défenseur des enfants.

M. le président. - Amendement identique n°59, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Pourquoi pas bientôt supprimer aussi la Cnil, la Cada et d'autres encore ? L'alinéa 2 ouvre beaucoup de portes.

La « grosse machine » va se gripper à court terme ; il faut donc prévoir des adjoints. En fait, l'article est là pour éviter les inconvénients d'une centralisation excessive.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'organisation en collèges est la meilleure possible si l'on veut éviter que le Défenseur soit simplement entouré de services.

Les amendements identiques nos30 et 59, repoussés par le Gouvernement, ne sont pas adoptés.

M. le président. - Amendement n°60, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Rédiger ainsi cet article :

Le Défenseur des droits préside les collèges qui l'assistent pour l'exercice de ses attributions en matière de déontologie dans le domaine de la sécurité, ainsi que la lutte contre la discrimination et de promotion de l'égalité.

Sur proposition du Défenseur des droits et après avis conforme de la commission compétente à une majorité des trois-cinquièmes dans chaque assemblée, le Premier ministre nomme le Défenseur des enfants et les adjoints du Défenseur des droits, dont :

- un adjoint, vice-président du collège chargé de la déontologie dans le domaine de la sécurité ;

- un adjoint, vice-président du collège chargé de la lutte contre les discriminations et de la promotion de l'égalité.

Le Défenseur des enfants et les adjoints sont placés auprès du Défenseur des droits et sous son autorité.

Le Défenseur des enfants est nommé en raison de ses connaissances ou de son expérience en matière de défense et de promotion des droits de l'enfant.

Le Défenseur des droits peut déléguer ses attributions à ses adjoints et au Défenseur des enfants, dans leur domaine de compétence, à l'exception de celles mentionnées aux articles 16, 23, 24, 25 et aux deux derniers alinéas de l'article 21.

Chacun de ses adjoints peut le suppléer à la présidence des réunions du collège dont il est le vice-président et le représenter, dans son domaine de compétence, auprès des organisations rassemblant les autorités indépendantes de pays tiers chargées de protection des droits et libertés.

L'article 3 est applicable aux adjoints du Défenseur des droits.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Amendement de repli. La rédaction de l'Assemblée nationale a aggravé les choses. Mieux vaut donc revenir à celle que le Sénat adoptée en première lecture.

Notre Assemblée avait redonné un peu de visibilité au Défenseur des enfants ; hélas, l'Assemblée nationale n'en veut pas, malgré la convention internationale pour les droits de l'enfant.

L'amendement n°6 devient sans objet, ainsi que l'amendement n°126 rectifié.

M. le président. - Amendement n°31, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 2

Rédiger ainsi cet alinéa :

Sur proposition du Défenseur des droits et après avis conforme, à la majorité des trois cinquièmes des commissions compétentes de chaque assemblée, le Premier ministre nomme les adjoints du Défenseur des droits dont :

M. Alain Anziani. - La commission des lois a, dans sa grande sagesse, adopté une position de compromis. Le Gouvernement juge que c'est aller trop loin et veut en revenir au texte de l'Assemblée nationale.

Il nous dit, dans l'objet de son amendement n°145, que « les adjoints du Défenseur des droits sont seulement des collaborateurs privilégiés ». Merci à vous de vous soucier du Parlement et de refuser « d'alourdir le travail des commissions permanentes ». Quelle touchante sollicitude ! (Sourires) Nous voulons, nous, renforcer les droits du Parlement ; nous faisons en sorte que les avis dépassent les frontières partisanes et assoient l'indépendance des adjoints.

M. Jean-Pierre Sueur. - C'est très clair !

M. le président. - Amendement n°145, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 2

Supprimer les mots :

et après avis de la commission compétente de chaque assemblée

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - M. Anziani déforme notre propos.

C'est la Constitution qui règle ces affaires -lisez-la de temps à autre !-, en particulier dans son article 13 sur les nominations par le président de la République. Vous y verrez que c'est seulement pour ces dernières que la réforme de 2008 a prévu l'obligation de consulter les commissions parlementaires. Pour les nominations par le Premier ministre, il n'y a aucune obligation de cette sorte : depuis le début de la IIIe République, il nomme aux emplois civils et militaires.

M. Jean-Pierre Sueur. - L'explication était brumeuse...

M. le président. - Amendement n°61, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat et les membres du groupe CRC-SPG.

Alinéa 2

Après les mots :

après avis

insérer les mots :

conforme à une majorité des trois-cinquièmes

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Amendement de repli. Nous avons la possibilité d'être créatifs et réclamer que l'avis parlementaire soit conforme. Nous refusons que les adjoints soient de simples « collaborateurs » ; nous voulons leur donner visibilité et crédibilité.

Ne réduisons pas les quelques pouvoirs que nous donne la Constitution !

M. le président. - Amendement n°135 rectifié présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 5

Rédiger ainsi cet alinéa :

- Un adjoint, dénommé Défenseur de l'égalité, est choisi pour ses connaissances ou son expérience dans le domaine de compétence visé au 3° de l'article 4.

M. Richard Yung. - Nous voulons redire toute l'importance que nous accordons au travail accompli par la Halde. Elle doit être signalée dans ce texte, afin de préserver son identité.

M. le président. - Amendement n°116, présenté par M. Sueur et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Alinéa 7

Rédiger ainsi cet alinéa :

Le Défenseur des droits délègue ses attributions au Défenseur des enfants et à ses adjoints, dans leur domaine de compétence, à l'exception de celles mentionnées aux articles 16, 23, 24 et au dernier alinéa de l'article 15.

M. Richard Yung. - Si le Défenseur des droits doit disparaître sous vos coups de boutoir, il doit au moins conserver une large autonomie dans le cadre du Défenseur des droits, sans devenir un simple secrétariat.

L'amendement n°17 devient sans objet.

M. le président. - Amendement n°146, présenté par le Gouvernement.

Alinéa 7

Après la référence :

25

insérer la référence :

et 27

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - La présentation du rapport du Défenseur des droits au président de la République et aux présidents des deux assemblées parlementaires ne peut être déléguée à ses adjoints, dès lors que cette attribution l'engage en tant qu'autorité constitutionnelle à l'égard des autres pouvoirs publics. Ceci n'exclut pas que les aspects thématiques de ces rapports soient préparés par ses adjoints.

L'amendement n°117 devient sans objet.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - L'article 11 A donne satisfaction aux auteurs de l'amendement n°60 : avis défavorable. Les adjoints ne sont que des collaborateurs ; la Constitution ne connait que le Défenseur des droits. Mais la commission des lois a estimé qu'il avait besoin d'adjoints, pour l'aider dans sa tâche. Vous voulez rendre ceux-ci autonomes, ce que nous refusons.

L'amendement du Gouvernement est intéressant. Je n'avais pas vu initialement son intention. Les collaborateurs du Défenseur ne sont pas là pour faire de la contestation. Je suis donc favorable à l'amendement n°145.

M. Jean-Pierre Sueur. - À titre personnel ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Non : la commission a statué ce matin. Avis défavorable à tous les amendements, sauf aux deux amendements du Gouvernement.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je partage cet avis.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Le travail de la commission des lois ne sert à rien ?

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Pourquoi donc ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Nous avons discuté longuement et il me paraissait que la commission des lois, dans sa majorité, voulait conforter les adjoints. Vous n'en voulez plus, puisque tout d'un coup vous les tenez pour des subordonnés. Malgré son gros cerveau, le Défenseur ne peut pas tout savoir : les adjoints sont donc là pour préparer les dossiers... si le Défenseur le leur demande ! Le rapporteur a beaucoup réfléchi.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Depuis la semaine dernière.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il ne voit plus dans les adjoints que des subordonnés. On va donc créer un monstre à l'échelle d'un pays de 60 millions d'habitants, sans relais décentralisé, qui va recevoir des milliers de réclamations, dont il jettera à la poubelle la plupart. On reprend en main tout ce qui permettrait de statuer sur des questions délicates comme les droits des enfants ou la police.

Ce changement de position pose un problème.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Les adjoints, c'est nous qui les avons inventés.

M. Jean-Pierre Sueur. - Vous les ratiboisez !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Ce matin, la commission des lois s'est ralliée au Gouvernement. Il n'y a que les imbéciles qui ne changent pas d'avis. Dans la Constitution, il n'y a qu'un Défenseur des droits, pas les quatre que vous voulez maintenir, ni des adjoints susceptibles de contredire le Défenseur.

M. Jean-Pierre Sueur. - On assiste à la répétition de ce que nous avons vécu en première lecture.

Encore une fois, la commission, après avoir adopté une position, en prend une autre ! J'avais compris que notre commission, unanime dans sa sagesse, avait estimé utile de renforcer le rôle des adjoints en prévoyant un avis simple pour leur nomination. La Constitution ne vous étouffait pas alors ! Et voilà que, derechef, le Gouvernement brandit son amendement n°145. Ce matin, tout s'est passé si vite en commission que je n'ai pas prêté attention à ce changement de doctrine.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Quel talent !

M. Jean-Pierre Sueur. - J'ai compris maintenant qu'on veut des serviteurs plongés dans le non-être, l'apparence d'une apparence dans l'ombre. Nous aurons tout vu, même M. Mercier donner dans l'ultra-jacobinisme ! (Sourires)

M. François Zocchetto. - Le texte initial de la commission était source de confusion.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - M. Hyest l'avait signalé !

M. François Zocchetto. - Les adjoints agissant par délégation suppléeront le Défenseur des droits à la présidence des collèges. Pourquoi le Parlement interviendrait-il dans leur nomination ? C'est la seule affaire du Défenseur des droits. La nouvelle rédaction lève toute ambiguïté. Je voterai contre l'amendement n°60.

M. Christian Cointat. - Pardonnez-moi : je reste simple. J'avais compris qu'il fallait donner un rôle fondamental aux adjoints pour ne pas les noyer. (Marques d'approbation à gauche) Or d'adjoints, ils deviennent des collaborateurs, voire des fonctionnaires. Soit, l'avis des commissions parlementaires sur leur nomination n'est pas prévu par la Constitution ; pour autant, rien n'interdit de l'inscrire dans la loi comme l'avait habilement suggéré le rapporteur. (M. Jean-Pierre Sueur renchérit) Restons cohérents avec l'approche suivie jusqu'ici et l'objectif de renforcement des pouvoirs du Parlement. À mon grand regret, je ne voterai pas les amendements du Gouvernement.

M. Jean-Pierre Sueur. - Soyez heureux !

M. Hugues Portelli. - La seule question qui vaille est celle-ci : que voulons-nous faire du Défenseur des droits ? Une structure centralisée bureaucratique, comme le soutiennent les députés, ou une multiplicité d'autorités indépendantes ayant chacune sa spécificité, sachant que le vrai défenseur des droits est le juge ?

Nous avons perdu. Il ne nous reste qu'à essayer de desserrer l'étau du centralisme démocratique (sourires), mais c'est peine perdue, semble-t-il... Nous sommes dans un tunnel, dont nous sortirons avec un Défenseur aminci, à moins qu'il ne soit qu'un roi fainéant.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - La semaine dernière j'avais signalé que la position de la commission était contraire à la Constitution : celle-ci ne prévoit qu'un seul défenseur des droits. Les pouvoirs délégués que nous avons donnés aux adjoints, la présidence des collèges, voilà l'essentiel ! Le Sénat y a veillé. Il serait inconcevable de faire des adjoints des contre-pouvoirs au Défenseur...

Pourquoi enfin jeter le doute sur le futur Défenseur tout en louant la qualité des présidents des AAI ? C'est détestable. Nous veillerons à ce que soit nommée une personnalité incontestable. Le Premier ministre a estimé que ses successeurs auraient sans doute à lui reprocher les questions prioritaires de constitutionnalité et le Défenseur des droits...

M. Alain Anziani. - Et pas l'endettement public ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Nous avons tranché à Versailles en 2008. Je me souviens que les discussions ont été vives au sein de mon groupe jusqu'à la dernière minute.

M. Christian Cointat. - Nous étions alors plutôt proches...

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il nous revient aujourd'hui d'appliquer les dispositions de l'article 71-1 qui constituent une vraie avancée. (Exclamations sur les bancs du groupe CRC-SPG) Faisons-le avec enthousiasme ! Je suis convaincu que l'opposition sera bientôt le meilleur défenseur de ce Défenseur des droits dont elle refuse la création, comme elle a fait avec les autorités indépendantes ! La Constitution s'impose au Parlement. Elle a prévu le Défenseur, non les adjoints que le Sénat a choisi de voir nommés par le Premier ministre ; je vous renvoie à la dernière phrase du premier alinéa de l'article 21 de la Constitution. Rien que la Constitution, toute la Constitution : la commission des lois a eu raison !

L'amendement n°60 n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°31.

La séance est suspendue à 20 heures 20.

présidence de M. Bernard Frimat,vice-président

La séance reprend à 22 heures 20.