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Compte rendu analytique officiel du 10 mars 2011

Défenseur des droits (Conclusions des CMP)

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion générale commune des conclusions des CMP sur les projets de loi organique et ordinaire relatifs au Défenseur des droits.

Discussion générale commune

M. Patrice Gélard, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire. - Le garde des sceaux doit se féliciter du travail remarquable accompli par le Sénat.

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Je le fais toujours !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Le texte du Gouvernement était incomplet et insatisfaisant.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - C'est peut-être un peu excessif.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Nous l'avons complété en incluant la Halde et en ajoutant les adjoints et les collèges. Nous tenions à ce que le Défenseur n'ait pas moins de pouvoirs que les autorités administratives indépendantes (AAI) auxquelles il se substituait, sans pour autant devenir un « dictateur des droits ».

L'Assemblée nationale nous a suivis, jusqu'à un certain point. Il nous a donc fallu insister en deuxième lecture, en particulier pour le contrôleur général des lieux de privation de liberté, pour le champ d'intervention de la Halde et à propos des éventuels conflits entre personnes morales de droit public.

Quelques points de désaccord subsistaient cependant ; le premier touchait à la nomination des membres des collèges. Il ne s'agit pas que le Défenseur des droits nomme lui-même les personnalités qualifiées. Celles-ci n'ont pas à être ses clones !

Le deuxième avait trait à la consultation des collèges, lesquels ne devaient pas avoir moins de pouvoirs que précédemment, là où ils existaient, pour la CNDS, le Défenseur des enfants et pour la Halde. Nous écrivions « consulte », un présent de l'indicatif qui, en droit, vaut impératif. L'Assemblée nationale voulait écrire « peut consulter » ; la CMP est revenue au présent de l'indicatif, en précisant toutefois que cette consultation n'aurait lieu que « sur les questions nouvelles ». Pour le reste je fais confiance au bon fonctionnement de la nouvelle institution : la motivation de ses actes n'était pas imposée par les textes au Médiateur et il y était venu ; je ne doute pas que le Défenseur des droits n'agisse de même.

Nous sommes donc amenés à un accord d'ensemble sur la loi organique.

Sur la loi ordinaire, notre accord existait dès la première lecture. Un problème avait été posé avec l'adoption, par l'Assemblée nationale, d'amendements sur la Cnil, dont l'objet était un peu éloigné de ce texte mais qui paraissaient urgents pour assurer un bon fonctionnement de la Commission, au moins jusqu'au renouvellement de son président, cet automne.

Je souhaite bonne chance à l'oiseau rare... (Rires à gauche)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Ou l'oiselle !

M. Patrice Gélard, rapporteur. - ...qui sera désigné comme Défenseur des droits. (Applaudissements à droite)

M. André Trillard. - Très bien !

M. Michel Mercier, garde des sceaux, ministre de la justice et des libertés. - Nous voici au terme de la procédure parlementaire créant le Défenseur des droits, lequel sera le plus puissant d'Europe. Il faut replacer ce texte dans un ensemble de dispositions adoptées par cette majorité pour étendre la protection des libertés publiques.

Il y a eu la question prioritaire de constitutionnalité.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - A double tranchant !

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Vous regrettez sans doute de n'avoir pas apporté votre pierre à cet édifice...

J'ajoute le contrôleur des lieux de privation de liberté, la loi pénitentiaire, celle sur la garde à vue.

Le projet de loi n'était pas aussi imparfait que M. Gélard a bien voulu le dire. Simplement, le Gouvernement croit aux vertus du débat parlementaire.

Dès la première lecture, le Sénat a élargi le périmètre de l'institution en y incluant la Halde, prévu des adjoints et organisé les collèges.

Un de ces adjoints portera le titre de « Défenseur des enfants ».

Le Défenseur des droits disposera ainsi de tous les moyens propres à garantir l'efficacité de son action.

La Constitution prévoit certes l'existence des collèges mais en limite le rôle : ceux-ci doivent « assister » le Défenseur des droits, pas le suppléer. A la Halde, la majeure partie des affaires ne passent pas devant les collèges. Le Défenseur des enfants n'a pas de collège, ni d'adjoints, et on n'a cessé de nous vanter son bon fonctionnement. Ce sera mieux qu'avant, sans aucun doute.

Le Défenseur des droits devra expliciter son refus de donner suite à des réclamations. Le Gouvernement n'y était pas favorable ; ce sera une obligation sans sanction. Mais il paraît normal qu'une institution chargée de la défense des libertés fasse savoir pourquoi elle ne donne pas suite à une demande. Le Gouvernement se range donc, sagement, à la position du Parlement.

Les amendements sur la Cnil devraient permettre à celle-ci de continuer à fonctionner. Contentons-nous de ce terme large... (Sourires)

L'entrée en vigueur des droits se fera dès promulgation de la loi pour assurer les fonctions du médiateur dès le 1er avril, puis, pour l'ensemble de ses compétences, deux mois après. (Applaudissements à droite)

M. Jean-Pierre Sueur. - Le Défenseur des droits ? Pourquoi pas, s'il s'agit de plus de droits, plus de liberté, plus d'indépendance, notamment vis-à-vis du pouvoir exécutif. Or il n'en est rien.

Le Défenseur des enfants a fait preuve de beaucoup d'indépendance d'esprit.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Pour préserver son poste !

M. Jean-Pierre Sueur. - Cela n'engage que vous.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Moi aussi.

M. Jean-Pierre Sueur. - Le Défenseur des enfants, la Halde, la CNDS ont accompli leur tâche avec beaucoup d'indépendance et de sérieux. Or la nouvelle construction centralise et reprend les choses en main. C'est un nouvel avatar de ce que M. Badinter appelle la monocratie.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Il y a participé !

M. Jean-Pierre Sueur. - Le Défenseur des droits sera nommé par le président de la République ; ses adjoints par le Premier ministre. Le pouvoir exécutif plus le pouvoir exécutif égale le pouvoir exécutif.

Les autorités qu'on remplace, bien que nommées par le président de la République...

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Justement !

M. Jean-Pierre Sueur. - ...avaient pris leur indépendance. Les adjoints seront des « collaborateurs », pour reprendre un terme cher au président de la République.

Nous aurions pu accepter ce texte si les adjoints avaient été désignés par le Parlement, comme dans certains pays, avec une majorité qualifiée associant l'opposition.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Dans ce cas, on nommera les plus bêtes !

M. Jean-Pierre Sueur. - Je donne acte à M. Gélard que le texte du Sénat était meilleur que celui de l'Assemblée nationale. Ce n'est pas un cas exceptionnel. En l'occurrence, il s'agit moins d'avancées que de moindres reculs.

Le Défenseur des droits est, juridiquement, le seul à pouvoir être saisi. On fait au Défenseur des enfants l'honneur de conserver son nom mais il ne pourra recevoir directement de lettre. (Protestations sur le banc des commissions)

C'est une autorité souveraine, nommée par le président de la République, avec un pouvoir souverain. On est vraiment -n'est-ce pas ?- dans la logique des AAI !

Ensuite, impossible de demander une deuxième délibération.

Le Sénat avait écrit, à l'indicatif valant impératif, « consulte ». Ce sera seulement sur des questions nouvelles.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - C'est vous qui l'avez voulu !

M. Jean-Pierre Sueur. - Parce que c'est un moindre mal que le texte de l'Assemblée nationale. Qu'est-ce qu'une « question nouvelle » ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - En droit, pas grand-chose.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Chaque cas est nouveau.

M. Jean-Pierre Sueur. - Je vous prends au mot : selon le rapporteur du Sénat, chaque cas pourra faire l'objet d'une procédure.

Sans cette précision, on aurait pu nous dire que tout ce qui concerne la déontologie de la police et de la gendarmerie aurait déjà été traité ! Avec la précision de M. Gélard, on pourra, comme du temps de la CNDS, continuer à examiner les cas un par un, en fonction des circonstances précises.

Qui décidera qu'une question est « nouvelle » ? Le Défenseur ! Et lui seul. Et s'il ne suit pas l'avis d'un de ses collèges, il n'est pas tenu de motiver sa décision. Les éminents juristes à qui je parle ce matin trouveront-ils cela normal ?

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Je vous dirai ce que j'en pense !

M. Jean-Pierre Sueur. - Dans la presse, ce matin encore, on voit un certain nombre d'annonces. Imagine-t-on un Défenseur des droits nommé en raison du redécoupage des circonscriptions dans certaines grandes villes... Ce serait pitoyable.

M. Jean-Pierre Michel. - Minable !

M. Jean-Pierre Sueur. - Ce serait fâcheux.

Nous ne voterons donc pas ce texte.

M. Jacques Mézard. - L'oiseau rare aura sans doute de nombreuses heures de vol. Il fallait, la Constitution ayant été modifiée, construire son nid.

Nous étions favorables au regroupement de certaines autorités, sachant que cette autorité nouvelle ne doit se substituer ni à l'exécutif ni à la justice. Le comité Balladur voulait la substituer à toutes les autorités oeuvrant dans le champ des libertés. Lors de la réforme constitutionnelle, Mme Dati avait entretenu le flou autour de son périmètre qui avait ensuite enflé et dégonflé.

Sommes-nous vraiment dans la ligne du nouvel article 71-1 ? Je n'en suis pas convaincu. Nous restons favorables à un regroupement des autorités intervenant dans le domaine des libertés comme la Halde et le Défenseur des enfants.

Nous nous réjouissons que l'Assemblée nationale ait rejoint le Sénat et renoncé à supprimer le contrôleur général des lieux de privation de liberté, qui intervient inopinément dans tous les locaux pour veiller au respect des libertés fondamentales.

Intégrer la CNDS ? Nous ne comprenons toujours pas que l'on ait décidé de la supprimer, surtout dans le climat politique, assez particulier, que nous connaissons actuellement. Cette commission, comme le contrôle général, à une fonction de contrôle, et non de médiation.

Nous déplorons que l'ambition, que nous partageons, soit altérée par des zones d'ombre. On ne peut confondre les missions de contrôle et de sanction, de contrôle et de médiation, au risque de privilégier l'une sur l'autre.

Le fond du problème demeure le mode de nomination du Défenseur et de ses adjoints, le choix du premier oiseau rare sera déterminant. Il eût été à l'honneur du Parlement de renforcer encore les garanties d'indépendance. Or nous ne pourrons même pas donner notre avis sur le choix des adjoints.

Il est bon que la CMP ait adopté les articles 12 et 12 bis dans la rédaction du Sénat. Quelle aurait été l'utilité des collèges si leur consultation n'avait été que facultative ? Nous ne pouvons accepter la non-motivation des refus de leurs avis.

Les articles sur la Cnil présentent un lien plus que ténu avec le texte. Il est des cavaliers, voire des escadrons, qui ont plus de chances que d'autres de se lancer dans le champ de course législatif. Mais c'est la faute au Gouvernement qui a pris son temps pour nous soumettre des projets relatifs à la défense des libertés, et trouve urgent de nous faire débattre d'autres textes.

Globalement, notre groupe, très majoritairement, en est réduit à s'abstenir.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Comme d'habitude, in cauda venenum !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Je n'ai pas honte de ne pas partager votre autosatisfaction. La loi pénitentiaire et celle sur la garde à vue vous ont été imposées par des condamnations européennes. Quant à la QPC, elle est à double tranchant : vu la composition du Conseil constitutionnel, nous refusons qu'il se transforme en cour suprême.

Que de textes réduisent les droits fondamentaux : Loppsi 2, loi Besson, et les droits sociaux...

Quand il s'agit d'affichage, le Gouvernement sait faire. L'annonce de 2008 était magnifique mais on a eu dès le début des désaccords avec le défenseur des droits, s'agissant tant de sa nomination que de ses conditions d'intervention ou de la confusion entre contrôle et médiation. Notre opinion n'a pas changé.

Vous supprimez le Défenseur des enfants, alors que les autres pays européens en sont à en établir un, et la suppression de la CNDS est une régression évidente, dénoncée par M. Bauvois, son président.

La suppression de la Halde a suscité l'indignation et les protestations des associations antiracistes et de défense des handicapés. Quel sera l'avenir des récentes recommandations de la Halde pour lutter contre les discriminations à l'endroit des femmes ? Cette suppression a trouvé un vigoureux supporter en M. Zemmour, condamné pour racisme et apprécié par les députés UMP.

M. Jean-Pierre Michel. - C'est scandaleux !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Et oui, les députés trouvent leurs soutiens où ils peuvent...

Nous saluons le maintien du contrôleur général. Il aura fort à faire quand le député Ciotti a déposé une proposition de loi pour créer 20 000 places d'ici 2017, au lieu de 14 000.

Les anciennes AAI avaient accompli un excellent travail, mais elles dérangeaient : il fallait donc fusionner !

Monsieur le garde des sceaux, vous n'avez eu de cesse de citer l'article 71-1 de la Constitution pour justifier la nomination du Défenseur des droits par le président de la République. Le Parlement n'aura qu'un rôle de figurant.

Certes, monsieur le rapporteur, toutes les autorités auxquelles va se substituer cette « grosse machine », selon votre propre expression, étaient déjà nommées par le président de la République. Mais nous aurions pu faire mieux et renforcer l'indépendance du Défenseur.

Quant aux adjoints, ils devront se contenter d'un rôle de collaborateur, autant dire de subordonné. « S'ils manifestent leur opposition, ils seront virés ». Je cite le rapporteur ! Cela est contraire à la Convention de sauvegarde des droits de l'enfant pour le Défenseur des enfants.

Si l'on y ajoute que la consultation des collèges ne sera systématique que sur les « questions nouvelles » et que les membres des collèges ne pourront pas nommer les personnalités qualifiées, nous sommes loin du modèle de l'Ombudsman scandinave et du Défenseur du peuple espagnol, institué après des années de franquisme. Le Défenseur aura tous les pouvoirs... sauf celui d'effectuer des visites inopinées, ce qui est significatif. (Exclamations aux bancs des commissions et du Gouvernement)

Vous avez voulu créer une AAI inféodée au président de la République.

M. Patrice Gélard, rapporteur. - Mais non !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. - Il fallait regrouper les AAI, nous disait-on. Or l'on vient d'annoncer la création d'une AAI sur les conflits d'intérêts. Comprenne qui pourra !

Dans un contexte où l'on ne cesse de s'en prendre à l'indépendance de la justice, il y a fort à craindre pour le Défenseur des droits. Nous voterons contre ces textes. (Applaudissements à gauche)

M. Antoine Lefèvre. - Il a été beaucoup question d'oiseau ce matin, mais je n'évoquerai pas les plumes du paon. (Sourires)

Pour autant, la création du Défenseur des droits, même à l'article 71-1 de la Constitution, est une grande avancée. Nous nous réjouissons du maintien du contrôleur général, institution récente dont la mission est essentielle. En revanche, il était nécessaire d'intégrer le Défenseur des enfants pour que le Défenseur des droits dispose d'une compétence pleine.

Ses adjoints doivent être des assistants, non des contre-pouvoirs. La consultation des collèges sera une garantie supplémentaire. Nous avons abouti à un équilibre satisfaisant sur la composition des collèges.

Je salue la qualité du travail de la commission sur la création de cette institution historique.

Le groupe UMP votera ce texte avec conviction ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois. - Le Sénat avait beaucoup amélioré l'article 71-1, qui prévoyait à l'origine un « Défenseur des citoyens ». Pour tenir compte des enfants et des étrangers sur notre territoire, il est devenu le Défenseur des droits.

On s'inquiète du mode de désignation du Défenseur. Mais qui nommait les institutions dont on nous chante les louanges ? Le Parlement sera désormais consulté. Quant à la séparation des fonctions de contrôle et de médiation, je ne comprends pas : le Défenseur des enfants et la Halde avaient déjà cette double mission. Nous créons une institution dotée de pouvoirs considérables qui pourra être saisie directement, contrairement au Médiateur de la République et à la CNDS. C'est une avancée pour la protection des libertés des citoyens, comme c'est le cas avec la question prioritaire de constitutionnalité.

De manière plus anecdotique, les trois cinquièmes n'aboutiraient qu'à désigner des personnalités consensuelles et ternes. M. Delarue a été désigné dans les conditions que l'on sait ; voyez l'excellent travail qu'il effectue ! (Applaudissements à droite)

La discussion générale commune est close.

M. Michel Mercier, garde des sceaux. - Merci à M. Lefebvre de son analyse très complète et de son soutien, ainsi qu'à M. Mézard pour la première partie de son intervention ; je suis moins d'accord avec lui pour le reste... (Sourires)

M. Sueur et Mme Borvo ont formulé des critiques infondées. Le mode de nomination serait une espèce de péché originel. Si cela est le cas, vous avez beaucoup péché ! Les responsables d'AAI ont toujours été nommés par l'exécutif. Au reste, ce qui fonde l'indépendance dans notre droit public républicain, c'est le mandat non reconductible ; le Défenseur sera nommé une fois ! M. Sueur souhaite la motivation du refus de donner suite à une réclamation, mais le Gouvernement ne motive pas son refus de suivre un avis du Conseil d'État ! L'important, c'est que le Défenseur des droits doive motiver sa décision vis-à-vis du demandeur.

Madame Borvo, le Défenseur des droits aura davantage de droits que les AAI précédentes : il pourra effectuer proprio motu des visites sur place et les citoyens pourront le saisir directement.

Cette majorité a donné à chaque citoyen la possibilité de saisir directement le Conseil constitutionnel, le CSM et le Défenseur des droits. C'est un vrai progrès !

Enfin, madame Borvo, la question prioritaire de constitutionnalité est à double tranchant. Soit, mais elle n'a pas été créée pour plaire à ceux qui exercent le pouvoir, qu'il soit exécutif ou législatif, mais pour assurer la prééminence du droit dans notre pays ! (Applaudissements à droite)

Projet de loi organique

M. Alain Anziani. - Nous ne comprenons toujours pas les raisons pour lesquelles vous avez créé le Défenseur des droits... Nous espérions que le débat nous apporterait quelques lumières : il n'en a rien été. Les AAI fusionnées auraient-elles démérité ? Chacun a reconnu leur rôle admirable ; ce fut le cas pour la CNDS lors de l'examen du projet de loi sur la garde à vue.

Serait-ce pour faire des économies ? Plus personne n'ose le soutenir...

Le garde des sceaux a affirmé que notre Ombudsman serait le plus puissant d'Europe. Peut-il l'être en étant nommé par le président de la République ?

Il sera fort difficile de trouver l'oiseau rare. Si Mme de Panafieu est nommée, l'institution sera moins indépendante que si elle était dirigée par M. Delarue. M. le Président de la commission des lois nous a dit : « Ce n'était pas mieux avant ». Cela ne suffit pas à nous convaincre.

Selon Montesquieu, il ne faut toucher la loi qu'avec une main tremblante : vous, vous avez eu la main lourde ! (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Les conclusions de la CMP sur le projet de loi organique sont mises aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 338
Nombre de suffrages exprimés 323
Majorité absolue des suffrages exprimés 162
Pour l'adoption 185
Contre 138

Le Sénat a adopté.

Projet de loi ordinaire

Les conclusions de la CMP sur le projet de loi ordinaire sont adoptées.