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Compte rendu analytique officiel du 7 juillet 2011

SÉANCE

du jeudi 7 juillet 2011

5e séance de la session extraordinaire 2010-2011

présidence de M. Bernard Frimat,vice-président

Secrétaires : Mme Sylvie Desmarescaux.

La séance est ouverte à 10 heures.

Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.

Loi de règlement

M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de règlement des comptes pour 2010.

Discussion générale

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État auprès du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie, chargé du commerce extérieur. - Vous voudrez bien excuser l'absence de Mme Pécresse.

Le Gouvernement a engagé en 2010 des réformes porteuses de croissance, dans un contexte de crise. La France a contribué au mécanisme de soutien aux pays de la zone euro en difficulté.

Pour la cinquième année, la Cour des comptes a certifié les comptes, en émettant sept réserves, moins que les années précédentes. Le résultat comptable s'élève à moins 112 milliards, soit une différence de 12 milliards résultant principalement de la réforme de la taxe professionnelle.

Le résultat est meilleur que les prévisions.

Le prêt à la Grèce, qui n'a eu aucun impact sur le patrimoine de l'État, était indispensable. De même, les investissements d'avenir stimuleront notre croissance.

Mme Pécresse a pris connaissance avec attention de votre analyse sur les comptes ordinaires. La norme de dépense a été strictement respectée. L'effort a porté sur le soutien à l'emploi. Nous avons assaini nos relations financières en apurant la dette de l'État vis-à-vis du CFF.

Les dépenses de personnel sont marquées par les conséquences des moindres départs en retraite. Les suppressions d'emplois restent donc en dessous des prévisions initiales, mais représentent 6 500 suppressions de plus que l'an passé. Le cap de un sur deux a été tenu. Les ministres ont respecté leur plafond d'emplois. Le dépassement sur les dépenses de personnel -250 millions- est plus limité que prévu.

Les recettes nettes s'établissent à 253,6 milliards, soit un écart de quelque 2 milliards par rapport aux prévisions qui s'explique par une moins-value sur l'impôt sur les sociétés.

Plusieurs événements ont eu un impact favorable sur les comptes spéciaux.

Le solde final, en légère dégradation, est contenu, notamment grâce à la réforme des retraites.

Une note sur la performance. Le Gouvernement prend note des propositions de votre commission des finances. Nous avons réduit le nombre d'indicateurs, pour les resserrer sur les priorités. Les résultats sont en légère amélioration sur l'an dernier.

Le Gouvernement est déterminé à effacer les stigmates de la crise, sans négliger l'impératif de solidarité nationale et les investissements structurels, dans le plein respect de l'engagement, pris devant vous, de maîtriser ses dépenses. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances. - Si la loi de règlement soulève rarement l'enthousiasme, c'est pour deux raisons, une bonne et une mauvaise.

La mauvaise, c'est que le passé n'est jamais passionnant pour ceux qui sont engagés en politique. Il n'en est rien : notre commission des finances s'attache chaque année à entendre les ministres sur la politique suivie et sur leurs indicateurs de performance. L'exercice est extraordinairement utile !

La bonne, c'est que la loi de règlement est obsolète, car ce qui compte, c'est le solde des administrations publiques et notre capacité à respecter nos engagements européens : le solde de l'État n'est pas un indicateur suffisant. Il faudrait prendre en compte tout le bloc maastrichtien, avec la sécurité sociale et les collectivités locales.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. - Eh oui !

M. Philippe Marini, rapporteur général. - La loi de règlement est une belle mécanique, mais qui ressemble à l'une de ces belles machines à vapeur d'antan. Elle ne peut se substituer à une vraie reddition des comptes.

Je tire cinq enseignements de ce texte.

Premier enseignement : une prévision de croissance prudente nous permet d'être agréablement surpris en exécution : c'est la première fois qu'un gouvernement fait le choix d'une précision minimaliste : le bon résultat de la loi de règlement traduit la prudence initiale. La croissance, prévue à 0,7 %, a finalement été d'1,6 %. La bonne performance du solde des administrations publiques doit cependant être relativisée : cinq pays européens seulement -la Grèce, l'Irlande, l'Espagne, la Belgique et la Slovaquie- font moins bien que nous. Cependant, il faut aussi tenir compte du plan de relance, qui perturbe le résultat.

Deuxième enseignement : il ne faut pas relâcher l'effort sur la dépense, mais reconnaissons que l'État s'est bien tenu : il n'est pas à l'origine de la dynamique de la dépense. En 2010, le taux de couverture est au plus bas : 53 % -contre 85 % en 2007. Quant à l'encours de la dette nominale, il progresse de 40 % par rapport à 2007.

Troisième enseignement : la contrainte budgétaire incite l'État à prendre des libertés avec les règles. Certes, le zéro volume a été respecté... mais avec quelques « aménagements méthodologiques » puisque 70 milliards sont retranchés de la norme.

Ensuite, dans le jeu complexe des relations financières avec la sécurité sociale, des dépenses ont été débudgétisées ; elles ne concernent que 1,4 milliard d'euros, mais... Quant aux investissements d'avenir, sans contester leur rôle essentiel pour notre compétitivité -sachant que le solde de notre balance commerciale est une plaie béante pour notre pays- il n'en reste pas moins que la pratique retenue est contestable au regard du plafond de dépenses que prévoit la règle d'équilibre de la future loi constitutionnelle ; qu'en penserait le Conseil constitutionnel ? Je recommande le sujet aux facultés de droit...

Quatrième enseignement : Les effets budgétaires du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux n'empêchent pas la masse salariale de progresser de 2 % sous l'effet de mesures catégorielles, ce qui laisse à penser que le Gouvernement a raison de bloquer le point d'indice, et de l'augmentation de la charge des pensions.

Cinquième et dernier enseignement : il est indispensable d'améliorer l'information du Parlement sur le hors-bilan de l'État.

L'important est de maintenir la constance des méthodes et d'assurer l'information du Parlement. Or il n'existe pas d'approche consolidée, ni de possibilité de comparer les données d'une année sur l'autre. M. Baroin, lors de son audition du 23 juin, a reconnu la nécessité d'améliorer la situation.

Les réserves de la Cour des comptes se diluent certes au fil du temps, mais il faut reconnaître que ses moyens ne sont pas ceux des grands auditeurs internationaux. D'où certaines interrogations fondamentales : les termes que l'on utilise ne correspondent pas à ceux qui prévalent dans le monde normal, celui des entreprises et des marchés...

L'exercice 2010 est de transition. L'année a été marquée par quatre collectifs : une bonne année pour la commission des finances ! La sortie de crise s'est amorcée, mais nous sommes passés à une crise des dettes souveraines de certains États de la zone euro...

Cet exercice devait être -la commission des finances a toujours fait preuve d'optimisme- celui de la fin du double langage. La programmation pluriannuelle a, pour la première fois, été respectée : le Gouvernement s'en est senti pour la première fois le devoir. Espérons que 2011 tienne les promesses de 2010 et, surtout, concentrons nos espoirs sur 2012. (Applaudissements à droite et au centre)

Mme Françoise Laborde. - Depuis 2007, les années budgétaires se suivent et se ressemblent. L'exercice comptable qui nous occupe n'est certes que d'enregistrement mais retrace l'état de nos finances publiques et la situation économique de la France ; il permet au Gouvernement de faire preuve non pas d'humilité mais d'autosatisfaction. Réduction du déficit et reprise de la croissance : résultats favorables, certes, mais qui ne masquent pas les échecs de la politique gouvernementale et les effets de la crise.

Par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale pour 2010, les dépenses ont augmenté de 37,54 milliards d'euros. Cette hausse est essentiellement due au plan de relance, au programme « investissements d'avenir » et au soutien à la Grèce.

Certes, la question des déficits n'est pas nouvelle, mais la situation est aujourd'hui inquiétante : 2010 marque le deuxième déficit le plus important qu'ait connu notre pays depuis 1945. Notre dette atteint 1 600 milliards d'euros, soit 82,3 % du PIB : un peu en dessous de l'Allemagne, dont le déficit est cependant inférieur au nôtre.

À quoi s'ajoute l'immense fardeau de la dette sociale. Le Gouvernement a-t-il donné à cette question toute l'importance qu'elle mérite ? Nous ne le croyons pas. La politique a favorisé le gonflement d'une nouvelle bulle financière. Le maintien des niches fiscales reste discutable. Le zéro volume ? La Cour des comptes n'a cessé d'exprimer ses doutes.

J'en viens à la situation financière des collectivités, notamment des départements, qui maîtrisent leurs charges, alors que leurs dépenses sociales ont crû de 17 % et que la compensation de l'État n'était que de 7 %. On voit là les dangers de la politique de gel des dotations. Et la péréquation reste balbutiante...

Pour toutes ces raisons, la majorité du RDSE, encore une fois, ne votera pas ce texte. (Applaudissements à gauche)

M. Thierry Foucaud. - Même si la certification de la Cour des comptes est assortie de réserves, l'essentiel n'est pas là : il est dans le niveau, très élevé, du déficit, qui, si l'on y regarde de près, atteint 149 milliards. Pour les champions de la RGPP, c'est un franc succès ! D'où vient ce dérapage du solde budgétaire primaire ? Comment le solde des comptes spéciaux est-il positif ?

Hormis le Grand emprunt, le reste ne varie pas : la réduction drastique des dépenses de personnel fait son oeuvre. La dépense budgétaire n'explique pas l'accroissement du déficit. C'est donc bien du côté des recettes qu'il faut chercher l'explication. L'impôt sur les sociétés, qui a pourtant fait l'objet de nombreux correctifs, a vu son rendement tomber à 33 milliards. La direction du Trésor, après la Cour des comptes et le Conseil des prélèvements obligatoires, le confirme : plus les entreprises sont grandes, moins elles contribuent à alimenter le budget général. Voir, aussi, les commentaires de Gilles Carrez.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Votre lecture est un peu tendancieuse.

M. Thierry Foucaud. - Vous ne pouvez contester que l'épicier du coin paie proportionnellement davantage que le groupe Total.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - C'est un peu simpliste.

M. Thierry Foucaud. - C'est pourtant ainsi. La moyenne d'imposition des groupes du CAC 40 a été de 0,4 % de leur chiffre d'affaires -et ce sont les groupes publics qui sont, sur l'ensemble, les principaux contributeurs.

Comme pour les ménages, donc, plus on est gros, plus on est fort, plus la fiscalité est douce. Voilà la source ininterrompue de nos déficits. La rapporteur général, il y a quelques instants a parlé de double langage : à quand, enfin, l'évaluation du détail des niches fiscales, qui font du déficit de l'État les placements juteux des plus riches ?

L'amélioration du solde des comptes spéciaux est liée à deux facteurs.

D'abord, un remboursement anticipé, par les constructeurs automobiles, des sommes qui leur avaient été avancées depuis 2008. Mais n'oublions pas qu'une bonne partie des ventes de véhicules de nos constructeurs portent sur la réimportation de la production des usines étrangères de ces groupes.

Ensuite, le report à 2011 de notre participation au plan Grèce, qui améliore artificiellement notre solde de 1,4 milliard.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Il faudrait payer plus pour eux ?

M. Thierry Foucaud. - C'est avec ce genre d'artifices comptables que l'on évite de dépasser la barre symbolique des 150 milliards d'euros !

Après des années de libéralisme et de moins-disant fiscal et social, la Grèce est exsangue et à vendre. Mon groupe est solidaire avec le peuple grec, trompé, abusé, et désormais condamné à porter le poids des choix européens.

Rien, dans cette loi de règlement, ne peut nous faire varier dans nos positions : nous ne la voterons pas. (Applaudissements à gauche)

M. François Marc. - Nous examinons la dernière loi de règlement de la législature, après quatre lois de finances rectificative. On a donc su très vite que la trajectoire initiale ne serait pas respectée. Depuis 2007, le déficit a crû de 117,4 milliards d'euros : il a été multiplié par trois, aggravant d'autant la charge de la dette. Vingt-sept pour cent des dépenses courantes doivent être couvertes pas de nouveaux emprunts.

S'ajoute à cela la mauvaise tenue des recettes : une réforme de nos prélèvements, nous le disons depuis longtemps, s'impose. Le taux de couverture ne cesse de se dégrader : moins 32 points en trois ans.

Les dépenses sont plus élevées qu'il n'y paraît, le Gouvernement s'étant employé, une fois de plus, à contourner les règles, mettant chaque année à mal le principe d'unité budgétaire. Avec 17 milliards de dépenses nouvelles, le dérapage est de 4 milliards.

L'inflation est repartie à la hausse, la progression du pouvoir d'achat des ménages s'est ralentie, le chômage retrouve un niveau record, malgré les mesures fiscales destinées à « libérer des gisements d'emplois » grâce à une « économie de ruissellement ». (Rires sarcastiques à gauche)

L'explosion des hauts revenus et des revenus du capital creuse encore davantage les inégalités. En détricotant la fiscalité du patrimoine, vous favorisez une évolution en saillies.

Les niches ? En fait, les dépenses fiscales ne sont accrues de 1,9 milliard, grâce à la TVA sur la restauration, le crédit impôt-recherche, la défiscalisation des heures supplémentaires, celle des emprunts pour l'achat de la résidence principale. La réforme de la taxe professionnelle coûte 2 milliards de plus que prévu.

M. Philippe Marini, rapporteur général. - Eh oui, Mme Lagarde n'est plus là pour le compte-rendu...

M. François Marc. - La Cour des comptes faite apparaître que, contrairement au discours culpabilisateur du Gouvernement, les collectivités locales ne sont pour rien dans l'aggravation du déficit. Au contraire, elles ont fait tampon !

Le Gouvernement cherche maintenant de nouveaux boucs-émissaires et vise la gauche. Il ne peut s'en prendre qu'à lui-même : 70 milliards d'allégements fiscaux depuis 2002, dont 40 milliards depuis 2007, financés par la dette.

Le rapport de la Cour des comptes permet de pointer la responsabilité de la droite dans le déficit structurel de l'État : sur 149 milliards, 100 au moins sont d'origine structurelle.

En 2005, la France et l'Allemagne avaient le même déficit. D'où vient la différence ? L'Allemagne avait ramené à zéro son déficit avant la crise de 2008. Et le président de la République se permet de donner des leçons !

Les déficits atteignent des sommets, le pouvoir d'achat ne s'améliore pas, la France qui se lève tôt paie. La politique de ce Gouvernement fait supporter à chaque Français une dette de 25 278 euros.

L'abaissement de la TVA sur la restauration équivaut au coût de huit années de non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux !

Les choix budgétaires de la majorité sont catastrophiques. Le bilan est accablant. Aucune alternative n'est retenue. Nous ne pouvons que voter contre. (Applaudissements à gauche et sur les bancs du RDSE)

M. Pierre Bernard-Reymond. - Pour la cinquième année consécutive, nous examinons la loi de règlement en mode Lolf. Je remercie le rapporteur général pour son travail ; je partage ses observations sur le bloc maastrichtien. Le déficit s'est accru de 10 milliards mais la précédente loi de règlement pour 2009 avait fait apparaître un bond considérable du déficit, à 80 milliards. La tendance est donc à l'amélioration.

Si le déficit continue d'augmenter -quoique dans une moindre mesure- c'est du fait des investissements d'avenir prévus dans les 35 milliards du Grand emprunt, sachant que ces sommes ne peuvent pas être dépensées directement : seuls les revenus qu'elles produisent pourront l'être.

L'UMP se félicite de ce choix d'investir massivement dans le secteur d'avenir. Il est bon que ce financement ne procède pas par voie de subvention mais sur le mode de la dotation en capital comme pour des fondations. Les sommes consacrées à la sécurité nucléaire sont bienvenues après la catastrophe de Fukushima, ainsi que le soutien à l'enseignement et à la recherche, oeuvre de la ministre Valérie Pécresse, désormais au budget. L'heure est donc à l'optimisme lucide.

Nous devons rester concentrés sur l'objectif de 3 % de déficit pour 2013. Dans un contexte mondial chaotique, à l'heure où des économies européennes vacillent, soyons exemplaires.

La Cour des comptes a émis sept réserves, contre neuf en 2009 et douze en 2008.

L'UMP votera ce projet de loi de règlement. (Applaudissements sur les bancs UMP)

La discussion générale est close.

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. - Je me garderai bien de me substituer à Mme Pécresse, que vous verrez cet après-midi pour le débat d'orientation budgétaire.

Je remercie le rapporteur général pour son satisfecit global : de fait, ce budget a été en ligne avec ce que le Gouvernement avait fixé. C'est une année de transition, qui nous met sur la bonne voie. La dépense de l'État a été tenue ; le Gouvernement n'a pas fléchi et ne fléchira pas.

La certification des comptes ne mérite pas votre scepticisme. Les collectivités locales ont tenu leurs dépenses, nous dit-on à gauche. Je me pince ! Je suis moi aussi un élu local et j'ai vu le maire de Paris recruter 10 000 fonctionnaires de plus et alourdir les impôts de 25 % sans que les citoyens en voient l'effet positif.

La crise financière de 2008 n'est pour vous qu'un petit épisode ? Elle a provoqué un choc considérable dans le monde, et 500 000 chômeurs en France. Heureusement qu'il y a eu le plan de relance - remboursé- et les investissements d'avenir grâce au Grand emprunt !

Le déficit de notre commerce extérieur est abyssal ? La désindustrialisation de la France ne date pas d'hier. Cessez de vous exonérer de toute responsabilité.

Mme Nicole Bricq. - Depuis dix ans, vous avez eu le temps !

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. - Quand j'entends Mme Aubry évoquer les 35 heures... Les Allemands travaillent davantage. L'écart du coût du travail entre nos deux pays, du temps de Schröder et Jospin, est monté à 12 %. (Mme Nicole Bricq le conteste)

M. François Marc. - Parlez des cadeaux fiscaux.

M. Pierre Lellouche, secrétaire d'État. - Cessez de prétendre que les Français doivent travailler moins ! Ce projet de loi montre que nous avons tenu nos engagements. Les collectivités locales -sous-entendu : de gauche- sont magnifiquement gérées ? Je vois ce qui se passe à Paris ! Cessez de raconter n'importe quoi aux Français ! (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. François Marc. - Cela vous gêne vraiment, les cadeaux aux patrons !

Discussion des articles

L'article premier est adopté, ainsi que les articles 2, 3, 4, 5, 6 et 7.

Le projet de loi est mis aux voix par scrutin public de droit.

M. le président. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 339
Nombre de suffrages exprimés 337
Majorité absolue des suffrages exprimés 169
Pour l'adoption 186
Contre 151

Le Sénat a adopté.

La séance est suspendue à 11 h 30.

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présidence de M. Gérard Larcher

La séance reprend à 15 heures.