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Compte rendu analytique officiel du 6 mars 2012

Droits à construire (Nouvelle lecture)

M. le président. - L'ordre du jour appelle l'examen, en nouvelle lecture, du projet de loi de mobilisation du foncier en faveur du logement.

Discussion générale

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État auprès de la ministre de l'écologie, du développement durable, des transports et du logement, chargé du logement. - La majorité sénatoriale a modifié le texte pour introduire une mesure du programme du candidat socialiste (M. Repentin, rapporteur, s'en amuse) sur de possibles cessions de terrains de l'État. Cette possibilité existe déjà et elle est utilisée. Le Gouvernement a mis à contribution le patrimoine foncier de l'État depuis 2008, quelque 55 000 logements y ont été construits, dont 43 % de logements sociaux. Le plan 2012-2016 comporte la construction de 100 000 logements sur des terrains de l'État. Cela étant, la cession de terrains est source de revenus pour le budget public : nous refusons de brader.

La France a besoin de logements bien qu'elle soit en première place au plan européen. Il faut donc un nouveau modèle économique associant l'aide aux maires bâtisseurs, de nouvelles normes d'urbanisme, de nouveaux droits à construire.

Nous avons beaucoup débattu de ce dispositif. Je reste convaincu qu'il aidera à mieux utiliser le foncier, à combattre l'étalement urbain et à peser sur les prix de production. Le Gouvernement vous proposera des amendements rétablissant son texte initial. Je remercie tous ceux qui, ici, nous ont aidés dans notre travail et l'ensemble des sénateurs, avec qui nous avons conduit des débats fructueux. (Applaudissements à droite)

M. Thierry Repentin, rapporteur de la commission de l'économie, du développement durable et de l'aménagement du territoire. - Ce texte n'avait été que marginalement amendé par les députés ; nous l'avons profondément remanié, en supprimant la majoration de 30 % et en introduisant une faculté de décote pouvant atteindre 100 % sur les terrains de l'État cédés en faveur du seul logement social. La CMP a échoué ; les députés sont revenus à leur texte de première lecture, à un amendement près sur la procédure de publicité, qui prouve surtout leur peu de confiance en sa sécurité juridique.

Aucun fait ni argument n'est venu nous incliner à modifier notre position.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Dommage.

M. Thierry Repentin, rapporteur. - La mesure proposée par le Gouvernement est redondante : trois dispositifs de majoration existent déjà. Les risques de contentieux liés à la consultation du public sont lourds. La mesure renchérira le foncier. Elle est accusatoire à l'encontre des communes, soupçonnées de malthusianisme, et auxquelles on prétend imposer, en dépit de leurs PLU, une mesure technocratique de portée générale.

Ce que nous proposons, à l'inverse, est pragmatique, et restaurerait le rôle de l'État, qui ferait bien de s'inspirer de ce que font déjà les collectivités, en mettant à disposition des terrains.

En cas de désaccord, il reviendra à l'Assemblée nationale de statuer définitivement en fin de législature, en plein milieu d'une campagne électorale dont nos concitoyens estiment que l'on n'y parle pas assez du logement. Nous y contribuons ici ! (Applaudissements à gauche)

M. Vincent Capo-Canellas. - Le ministre a dit quelle philosophie inspire sa politique : construire plus de logements, dans un contexte de pénurie. Beaucoup a été fait ces dernières années, mais beaucoup reste à réaliser. Votre axe est le bon, même si l'on ne réglera pas tout ainsi. Ce projet de loi vient naturellement cristalliser, en pleine campagne présidentielle, des oppositions naturelles, entre promesse présidentielle et réponse de candidat.

Pourtant, nous sommes tous d'accord sur le constat : le logement est un des principaux sujets de préoccupation. Toutes les démarches doivent être favorisées, depuis l'acquisition jusqu'à la construction de plus de logements sociaux.

Certes, la crise ne se règlera pas par cette seule mesure : il y faudra une simplification de la fiscalité et des règles d'urbanisme. Reste que cette mesure est pragmatique et opérationnelle. Elle est propre à lutter contre les blocages administratifs et à augmenter l'offre sans augmenter la dépense publique, ce qui est rare.

La densification ? Il faut cibler les choses, je le vois au Bourget, et prendre en compte les difficultés que rencontrent les communes de petite et grande couronnes, en raison de blocages de l'État. Je le sais, nous sommes en discussion sur quatre hectares de terrains.

M. Thierry Repentin, rapporteur. - On peut vous aider.

M. Vincent Capo-Canellas. - Dans ma communauté d'agglomération, l'application stricte de Natura 2000 pourrait aussi poser problème. Et puis, on demande toujours plus d'efforts aux mêmes, quand l'effort devrait être équitablement réparti : construire toujours plus de logement social là où il en existe déjà beaucoup conduit à créer des ghettos.

En toute modestie, je suis parmi les maires vertueux : ma commune a construit 4 % de plus. Mais le coût associé en équipements publics n'est pas nul : les bons élèves mériteraient un « bonus ». Monsieur le ministre, je sais que vous y êtes favorable : à quand sa mise en place ?

Nous plaidons pour une densification raisonnée. Souhaitons que ce dispositif y contribue. On aura alors fait oeuvre utile. (Applaudissements à droite)

M. Michel Billout. - Ce texte aura fait l'objet d'un examen expéditif. C'est peu de le dire. Voilà qui atteste la volonté du président-candidat de faire passer un maximum de mesures libérales avant une défaite attendue. Que visez-vous ? À montrer que l'on peut mener une politique du logement sans argent public : rien n'est plus faux ! À stigmatiser les collectivités territoriales : elles font le plus d'efforts !

J'ajoute que cette mesure renchérira le prix des terrains, ce qui compliquera l'action des organismes HLM. Les seuls bénéficiaires ? Banques, promoteurs, investisseurs, puisque rien ne contraint les prix de sortie.

Vous faites affront aux collectivités territoriales en leur imposant cette mesure, alors que le droit des sols est de la responsabilité des maires, contraire à l'urbanisme de projet. Et je ne parle pas de la pseudo-consultation, qui fait fi du travail de long terme sur le PLU.

Une alternative existe. Que ne faites-vous preuve d'autant d'audace pour faire appliquer la loi SRU, en renforçant les sanctions ?

Votre mobile ? Une France de propriétaires, qui tourne le dos au logement social : un État désengagé. Nous prônons un tout autre modèle. La mise à disposition de terrains de l'État est une piste. Il faut aller plus loin, comme le préconise la Fondation Abbé Pierre : encadrement des loyers ; suppression des lois scélérates comme la loi Boutin ; suppression des niches fiscales, du Robien au Scellier et j'en passe.

Le logement est un droit constitutionnel, qui répond aux engagements internationaux de la France. Hélas, quand vous faites voter une loi, vous ne prenez pas la peine d'en évaluer l'application. Voir le droit au logement opposable. (Applaudissements à gauche)

M. Jacques Mézard. - Ce texte signe un constat de carence inacceptable. Il y a de quoi se croire revenus 60 ans en arrière. Des milliers de nos concitoyens sont mal logés, ce que les associations dénoncent. Face à quoi, vous proposez un coup médiatique : la solution miracle du 30 %. Mauvaise réponse à une bonne question, car elle va inévitablement renchérir le prix du foncier. En ce domaine, vos raisonnements ne tiennent pas. Vous allez compliquer la tâche déjà difficile des communes, envers qui vous faites preuve du plus grand mépris : tous les efforts qu'elles entreprennent en faveur du logement sont-ils donc inutiles au point qu'il suffise d'augmenter les droits à construire ? Sans parler des conflits que vous risquez de susciter entre communes et intercommunalités. Quant à la faculté de s'exempter du dispositif, elle suscitera -on l'a vu avec la loi SRU- bien des difficultés.

Et que d'autres difficultés d'application ! Oubliez-vous le code civil, les servitudes de droit privé, les règlements de copropriété, les règlements de lotissements ? Les conflits sont inévitables.

La Cour des comptes a souligné les errements de votre politique de zonage. Et je ne parle pas des prélèvements opérés sur la trésorerie des organismes HLM, qui les mettront en difficulté.

Bref, ce texte médiatique ne résoudra aucun problème, à la différence de ce que nous propose notre rapporteur : nous soutenons sa rédaction et rejetons votre projet de loi. (Applaudissements à gauche)

Mme Élisabeth Lamure. - (Applaudissements sur les bancs UMP)

Après l'échec de la CMP, le rapporteur nous propose de rétablir son texte.

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Vous avez tout compris. (Sourires)

Mme Élisabeth Lamure. - Le groupe UMP, pour sa part, soutient l'initiative du Gouvernement. Chaque nouveau logement qui se construit, c'est la création d'un emploi et demi. La mesure proposée est donc une incitation salutaire, dans un secteur qui représente plusieurs centaines de milliers d'emplois.

Les majorations déjà existantes ? Fort peu de collectivités locales s'en sont saisies -une trentaine de communes.

Le contexte n'est pas celui qui présidait à nos débats sur la loi Boutin, quand nous nous interrogions sur l'opportunité d'une automaticité, pour des raisons liées au calendrier de l'entrée en vigueur.

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - C'est sans doute pour cela que nous limitons ici à trois ans !

Mme Élisabeth Lamure. - Depuis 2007, la France a construit plus de logements qu'aucun gouvernement ne l'avait fait entre 1997 et 2002. (« Très bien ! » à droite)

Mais il faut construire plus, sans mettre à mal les finances publiques. J'ajoute que le Grenelle de l'environnement impose une densification, avec de nouveaux PLU à compter du 1er janvier 2016.

La constructibilité est une réponse à la crise. Il faut donc une mesure générale. C'est pourquoi le Gouvernement a inversé cette fois la charge de la preuve, sans atteinte à la libre administration des communes.

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - C'est ce qu'on verra.

Mme Élisabeth Lamure. - En tout état de cause, chaque commune disposera d'une large marge de manoeuvre.

Mais la commission a préféré une décote pouvant aller jusqu'à 100 % sur la cession de terrains appartenant à l'État. Mais le dispositif existe déjà, M. le ministre l'a rappelé. La décote va aujourd'hui jusqu'à 35 % en zone tendue, en faveur des logements sociaux.

La situation des finances publiques doit être prise en compte.

M. Thierry Repentin, rapporteur. - Vous défendez moins les collectivités territoriales que l'État.

Mme Élisabeth Lamure. - Le groupe UMP soutient le texte du Gouvernement. (Applaudissements à droite)

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Nous avions un doute !

M. Joël Labbé. - La proposition du rapporteur va dans le bon sens, car le sol conditionne la production de logements. D'où l'importance d'une forme de socialisation du foncier.

Le terrain brut constructible ne manque pas, encore faut-il y construire dans des conditions non inflationnistes. Aux Pays-Bas et en Suède, la collectivité achète des terrains ouverts à l'urbanisation ; en France, la fiscalité encourage la détention de terrains.

Le prix du terrain représente parfois plus de 25 % du prix du logement neuf, mais la terre n'a pas de prix intrinsèque. En pratique, les prix de l'immobilier ancien commandent indirectement la valeur des terrains constructibles. Construire des logements sociaux peut donc coûter cher aux collectivités qui sont obligées d'intervenir.

Certes, le PLU permet d'intervenir en amont, mais selon un processus facultatif : il faut le rendre obligatoire.

Aller vers une plus grande socialisation du foncier semble curieux à certains, mais la rente ne doit rien au propriétaire et tout à la rareté ou à l'action de la collectivité. Stuart Mill dans ses Principes d'économie politique, publiés en 1848 plaidait pour une appropriation par l'État de cet accroissement de richesse. La détention publique du sol reste une idée d'actualité au service de l'art noble qu'est l'urbanisme.

Les Écologistes soutiennent le texte de la commission, en se félicitant que plusieurs candidats aient signé le contrat social proposé par la Fondation Abbé Pierre. Il est inacceptable que 3,6 millions de Français soient mal logés. Comme l'a dit l'Abbé Pierre, l'art de la politique est de rendre possible ce qui est nécessaire !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - C'est du cardinal de Retz !

M. Jean-Jacques Filleul. - Le logement est un bien de première nécessité. Quelque 10 millions de personnes subissent la crise du logement, 3,6 millions sont mal logées, 1,2 million de ménages attendent un logement social.

C'est dire que le texte du Gouvernement n'aura qu'une incidence : rendre le foncier plus cher.

L'annonce solennelle du président de la République semblait préfigurer une révolution du droit de l'urbanisme, mais elle a fait « pschitt ! » Pourquoi imposer aux communes de délibérer sur un projet dont elles n'ont pas besoin ?

Les élus veulent construire et améliorer l'habitat ancien, mais le désengagement de l'État sollicite fortement leurs financements.

Suggérer que les collectivités territoriales seraient responsables de la crise du logement est injuste, alors que les maires sont actifs, malgré des contraintes croissantes. Pourquoi cette improvisation ? L'amateurisme est dans votre camp, cinq ans après votre arrivée au pouvoir. Il aurait fallu élaborer une loi-cadre dès 2007, en concertation avec les élus et les professionnels, en particulier pour faire évoluer la typologie du logement conformément à l'évolution des familles.

Notre rapporteur propose une disposition très utile pour donner un élan primordial. Hélas, vous persistez dans votre choix initial contraire au bon sens.

Le groupe socialiste votera le texte proposé par la commission. (Applaudissements à gauche)

La discussion générale est close

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Je demande une suspension de séance, pour que la commission puisse examiner trois amendements innovants (rires) déposés par le Gouvernement.

La séance, suspendue à 16 h 50, reprend à 17 heures.

Discussion des articles

Article premier A

M. le président. - Amendement n°3, présenté par le Gouvernement.

Supprimer cet article.

Article premier (Supprimé)

M. le président. - Amendement n°1, présenté par le Gouvernement.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. - Aux deuxième et troisième phrases du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11 du code de l'urbanisme, le taux : « 20 % » est remplacé par le taux : « 30 % ».

II. - Après le même article L. 123-1-11, il est inséré un article L. 123-1-11-1 ainsi rédigé :

« Art. L. 123-1-11-1. - I. - Les droits à construire résultant des règles de gabarit, de hauteur, d'emprise au sol ou de coefficient d'occupation des sols fixées par le plan local d'urbanisme, le plan d'occupation des sols ou le plan d'aménagement de zone sont majorés de 30 % pour permettre l'agrandissement ou la construction de bâtiments à usage d'habitation, dans les conditions prévues au présent article. Cette majoration s'applique dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme, d'un plan d'occupation des sols ou d'un plan d'aménagement de zone en vigueur à la date de promulgation de la loi n° du relative à la majoration des droits à construire.

« La majoration de 30 % prévue au premier alinéa du présent I n'est applicable ni dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit mentionnées à l'article L. 147-4, ni dans les secteurs sauvegardés. Elle ne peut avoir pour effet de modifier une règle édictée par l'une des servitudes d'utilité publique prévues à l'article L. 126-1, ni de déroger aux chapitres V et VI du titre IV du livre Ier.

« Elle ne s'applique pas si le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme a pris, avant la promulgation de la loi n° du précitée, une délibération faisant application du sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.

« II. - Dans un délai de six mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, l'autorité compétente, en application de l'article L. 123-6, pour élaborer le plan local d'urbanisme met à la disposition du public une note d'information présentant les conséquences de l'application de la majoration de 30 % prévue au I du présent article sur le territoire de la ou des communes concernées, notamment au regard des objectifs mentionnés à l'article L. 121-1. Le public dispose d'un délai d'un mois pour formuler ses observations à compter de la mise à disposition de cette note.

« Les modalités de la consultation du public prévue au premier alinéa du présent II et du recueil et de la conservation de ses observations sont précisées, selon le cas, par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent et portées à la connaissance du public au moins huit jours avant le début de cette consultation. Elles peuvent prendre la forme d'une mise en ligne du dossier de consultation ou d'une présentation au cours d'une réunion publique.

« À l'issue de la mise à disposition de la note d'information mentionnée au même premier alinéa, le président de l'établissement public ou le maire présente la synthèse des observations du public à l'organe délibérant de l'établissement public ou au conseil municipal. Cette synthèse est tenue à disposition du public. Un avis précisant le lieu dans lequel elle est tenue à disposition du public fait l'objet des mesures d'affichage et, le cas échéant, de publicité applicables aux actes modifiant un plan local d'urbanisme.

« III. - La majoration mentionnée au premier alinéa du I est applicable huit jours après la date de la séance au cours de laquelle la synthèse des observations du public a été présentée à l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou au conseil municipal et au plus tard à l'expiration d'un délai de neuf mois à compter de la promulgation de la loi n° du précitée, sauf si l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale ou, dans le cas prévu au deuxième alinéa de l'article L. 123-6, le conseil municipal décide, à l'issue de cette présentation, qu'elle ne s'applique pas sur tout ou partie du territoire de la ou des communes concernées ou s'il adopte la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.

« À tout moment, le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale compétent peut adopter une délibération mettant fin à l'application de la majoration prévue au I du présent article sur tout ou partie du territoire de la commune ou des communes concernées. Il en est de même s'il décide d'adopter la délibération prévue au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11. Dans les deux cas, cette délibération est précédée de la consultation du public prévue, respectivement, au II du présent article ou au sixième alinéa de l'article L. 123-1-11.

« Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale compétent en matière de plan local d'urbanisme peuvent décider d'appliquer la majoration prévue au I du présent article sur leur territoire, nonobstant toute délibération contraire de l'établissement public, ou d'écarter cette application.

« IV. - Le présent article s'applique aux demandes de permis et aux déclarations déposées en application de l'article L. 423-1 avant le 1er janvier 2016. »

III. - L'article L. 128-3 du même code est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Il en est de même de l'application combinée des articles L. 123-1-11-1, L. 127-1, L. 128-1 et L. 128-2. »

Intitulé du projet de loi

M. le président. - Amendement n°2, présenté par le Gouvernement.

Rédiger ainsi cet intitulé :

Projet de loi relatif à la majoration des droits à construire

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Permettez-moi de présenter ensemble ces trois amendements innovants dont je ne doute pas qu'ils recueillent l'approbation de tous. (Sourires)

L'amendement n°3 tend à supprimer l'article introduit par la commission ; l'amendement n°1 rétablit le texte adopté par l'Assemblée nationale. L'amendement n°2 rétablit, comme cela est la logique, l'intitulé initial du texte.

M. Thierry Repentin, rapporteur. - Les amendements sont totalement en contradiction avec la position de la commission. D'où son avis défavorable conformément au vote unanime du Sénat, qui avait soutenu la position de M. Braye contre Mme Boutin.

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - À taquin, taquin et demi : il y a quelques instants, l'Union sociale pour l'habitat (USH), que M. Repentin connaît bien, a proposé d'augmenter les droits à construire.

M. André Reichardt. - Nul n'est prophète en son pays.

M. Thierry Repentin, rapporteur. - Par délibération !

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - L'USH défend un dispositif introduit dans la loi Mol grâce à M. Braye.

M. Philippe Bas. - Nous reconnaissons tous avoir besoin de construire, ce que satisferait la mesure proposée par le Gouvernement, contrairement au texte cosmétique de la commission.

Ne soyons pas frileux face aux besoins de nos concitoyens. L'initiative est du côté du Gouvernement !

M. Benoist Apparu, secrétaire d'État. - Comme toujours.

M. Philippe Bas. - Le texte d'aujourd'hui ne soulève aucune objection de principe.

Il n'institue aucune obligation : les élus conservent un verrou ! J'en remercie le Gouvernement.

Le coût des logements augmentera-t-il ? Non, car la hausse de l'offre a une incidence inverse.

Bien sûr, la disposition proposée par le Gouvernement ne suffira pas, mais on a construit 43 000 logements par an entre 1998 et 2002, contre 100 000 actuellement. (Applaudissements à droite)

M. Vincent Capo-Canellas. - Une proposition présidentielle, qui oppose le logement social à l'accession à la propriété, contre une proposition de candidat qui oublie l'accompagnement global : notre groupe s'abstiendra.

M. Joël Labbé. - Le groupe écologiste votera la rédaction de la commission. J'insiste sur la souffrance des mal-logés.

M. Charles Revet. - Votez donc le texte du Gouvernement.

L'amendement n°3 n'est pas adopté.

L'article premier A est adopté.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

L'article premier demeure supprimé.

Par conséquent, l'amendement n°2 devient sans objet.

Vote sur l'ensemble

M. René-Paul Savary. - Le texte du Gouvernement résoudra certaines difficultés économiques et sociales rencontrées sur le terrain. Nous le soutenons.

L'ensemble du projet de loi est adopté.

(Applaudissements à gauche)

M. Daniel Raoul, président de la commission de l'économie. - Je remercie tous les sénateurs ayant participé à nos travaux.

La séance, suspendue à 17 h 10, reprend à 17 h 20.