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Compte rendu analytique officiel du 22 novembre 2012

Programmation et gouvernance des finances publiques (Conclusions de la CMP)

Mme la présidente. - L'ordre du jour appelle les conclusions de la commission mixte paritaire sur le projet de loi organique relatif à la programmation et à la gouvernance des finances publiques.

Discussion générale

M. François Marc, rapporteur pour le Sénat de la commission mixte paritaire . - La CMP s'est réunie le 8 novembre et est parvenue à un texte commun : elle a consacré l'économie générale du texte. La loi organique prévoit que les lois de programmation fixeront un objectif de solde structurel à moyen terme et une trajectoire pour y parvenir année après année. Nous transposons ainsi l'article 3 du TSCG. Pour assurer la cohérence de cette trajectoire, un article liminaire figurera en loi de finances annuelle.

Un Haut conseil sera créé qui donnera des avis sur le cadrage macro-économique des textes financiers et en analysera l'exécution. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 9 janvier 2012, a dit qu'il tiendrait compte de ses avis pour apprécier la sincérité des lois financières.

La loi organique codifie le contenu des lois de programmation et du rapport annexé.

Les apports du Sénat ont été conservés : le Gouvernement devra s'expliquer sur ses prévisions de croissance, son évaluation du PIB potentiel, ses éventuelles différences d'approche avec la Commission européenne. Le Haut conseil devra se prononcer sur les hypothèses de PIB potentiel, motiver ses avis et, lorsqu'il se prononcera sur les hypothèses macro-économiques, tenir compte du consensus des conjoncturistes.

A l'initiative de M. Caffet et du groupe socialiste, nous avons éliminé le risque que le Haut conseil, en faisant varier dans le temps les hypothèses de PIB potentiel, puisse dicter au Parlement les mesures d'ajustement à prendre chaque année.

Le Haut conseil disposera d'un budget propre inscrit à la mission « Conseil et contrôle de l'État ».

Nous avons préservé les apports de la commission des affaires sociales du Sénat. A chaque collectif social, un article liminaire retracera son incidence sur la trajectoire de solde structurel.

L'information du Parlement sera améliorée sur le hors bilan de l'État, notamment sur les partenariats public privé (PPP) et les baux emphytéotiques. La première pierre est posée d'un chantier plus ambitieux.

Certains apports du Sénat n'ont pas été retenus par la CMP ; ainsi du souhait de notre commission des finances d'un avis du Haut conseil sur les textes européens ayant une incidence budgétaire.

La CMP a consacré beaucoup de temps aux conditions de nomination des membres du Haut conseil. Nous voulions que les membres nommés par la Cour des comptes soient préalablement auditionnés par les commissions des deux assemblées ; ce dispositif a été conservé et même étendu aux membres nommés par le président du Cese.

M. François Marc, rapporteur. - Nous avons désormais une obligation organique de respecter strictement la parité pour les nominations au sein du Haut conseil. Le principe de parité n'est pas nouveau, qui figure dans la loi organique de 2010 relative au CSM.

Pour le Haut conseil, nous avons voulu assurer une parité totale pour les personnalités désignées. Comme le dispositif voulu par le Sénat présentait des difficultés pratiques, j'ai proposé que, pour les membres issus de la Cour des comptes, son président désigne un homme et une femme. Pour les membres nommés par le Parlement, c'est un peu plus compliqué : il faut exclure que les autorités de nomination s'entendent entre elles. Seront désignées par tirage au sort les autorités qui désigneront d'abord un homme et celles qui désigneront d'abord une femme ; elles feront l'autre choix lors de la nomination suivante -et ainsi de suite. (Applaudissements sur les bancs socialistes) Pour le Cese, il en ira de même. Ce dispositif permet d'assurer la parité dans la durée au sein du Haut conseil. J'espère que cette solution innovante fera école.

Je vous invite à voter le texte proposé par la CMP. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Jérôme Cahuzac, ministre délégué auprès du ministre de l'économie et des finances, chargé du budget . - Le compromis auquel est parvenue la CMP convient au Gouvernement. Les modifications apportées au chapitre premier recueillent son approbation, de même que la composition du Haut conseil ; je ne doute pas que les difficultés pratiques seront surmontées.

Les crédits nécessaires au Haut conseil sont regroupés au sein d'un programme spécifique de la mission « Conseil et contrôle de l'État ». Enfin, l'information du Parlement sur les formes d'endettement caché de l'État sera améliorée.

Le Gouvernement appelle le Sénat à voter ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Thierry Foucaud . - Ce projet de loi organique ne fait que traduire dans notre droit budgétaire les obligations inscrites dans le TSCG. Notre groupe, opposé à celui-ci, ne peut que s'opposer aussi à la loi organique, qui ressemble à la règle d'or voulue par Nicolas Sarkozy et naguère condamnée par toute la gauche parlementaire. On peut dès lors s'interroger sur la cohérence politique de certaines positions...

Ce n'est pas parce que François Hollande a été élu que la construction européenne a changé de direction : les plans d'austérité sont toujours là, comme le recul des acquis sociaux ou la mise en cause des avancées démocratiques conquises par les peuples. Qu'est l'Europe aujourd'hui ? Une zone de paix, disent les jurés du prix Nobel. C'est oublier la Yougoslavie, démembrée avec l'aval de l'Allemagne qui voulait faire de la Slovénie et de la Croatie l'arrière-cour de son économie au même titre que la République tchèque ou la Pologne.

L'Europe est la première présence économique du monde mais elle a connu plus que d'autres le développement de la pauvreté. Plutôt que de solidarité entre États, c'est d'animosité et de concurrence que se nourrit l'Union, entre la Grande-Bretagne -passager clandestin qui abrite en son sein le lieu de la spéculation contre l'euro et les dettes souveraines-, le Luxembourg et l'Autriche, attachés au secret bancaire qui fait leur fortune, et les pays du sud, saignés aux quatre veines par les plans d'austérité qu'on leur impose.

Les gouvernants n'ont pas réussi à se mettre d'accord sur le budget européen. Tout se déroule dans une sorte de sauve-qui-peut général où chacun cherche à tirer les marrons du feu sans égard pour les conséquences. Après une énième cure d'austérité, la Grèce ne peut toujours pas faire face aux obligations qu'on lui a imposées. La raison en est simple : à force de baisser salaires, pensions, traitements et prestations sociales, la récession est là... Et la flexibilisation accrue du travail explique la hausse du chômage. En quoi laisser les entreprises licencier le personnel est-il bien pour la croissance et l'emploi ?

Pour que la France participe au mieux à cet équipage brinquebalant, et alors que la BCE est impuissante, nous sommes appelés à voter cette loi organique. L'existence du Haut conseil sera source de conflits avec le Parlement. Quel sera son apport réel ? Selon un journal économique, il sera le chien de garde de l'orthodoxie budgétaire plus qu'un outil d'évaluation objectif des politiques publiques.

M. Philippe Marini. - Un chien de garde paritaire !

M. Thierry Foucaud. - La France est mise en demeure de participer à l'aventure de l'austérité ; son budget sera sous le regard d'une autorité indépendante sans légitimité populaire. La démocratie sociale n'y gagne rien, mais la soumission aux marchés financiers est actée. Quand la BCE se décidera-t-elle à financer par la création monétaire les pays de la zone euro ? Nous saurions quoi faire des 50 milliards qu'elle pourrait prêter à 1 %, chaque année, à la France...

Pour toutes ces raisons, nous ne pourrons voter ce texte qui instaure une règle d'or budgétaire. (Applaudissements sur les bancs CRC)

M. François Marc, rapporteur. - La parité aurait pu vous faire changer d'avis...

M. François Fortassin . - La CMP est parvenu à un accord : bonne nouvelle ! D'autant que grâce à la vigilance du rapporteur général, que je félicite, les apports du Sénat ont été conservés.

Ce projet de loi organique est relativement consensuel : il faut gérer les finances publiques de façon responsable. Certes, il y a des avis divergents dans mon groupe comme il y en a eu sur le TSCG. Je considère qu'une programmation pluriannuelle renforce la visibilité de l'action gouvernementale. Un point me chagrine : la création du Haut conseil. Certes, il faut une évaluation indépendante des prévisions macro-économiques, mais une nouvelle Haute autorité en ces temps de vaches maigres, était-ce bien raisonnable ? Le Haut conseil sera-t-il d'ailleurs en mesure de faire des évaluations fiables ?

La CMP a détaillé le fonctionnement du Haut conseil. La parité y sera respectée.

Cette loi organique fixe des règles économiques plus pertinentes et plus souples que les précédentes. La majorité du groupe RDSE votera ce texte, trois d'entre nous ne le soutiendront pas. (Applaudissements sur les bancs socialistes et écologistes)

M. André Gattolin . - Le groupe écologiste a voté à l'unanimité le projet de loi organique en première lecture et fera de même ce soir.

Ce texte répond à une obligation légale à la suite de la ratification du TSCG ; le choix d'une loi organique préserve la capacité du législateur à amender le dispositif en place si nécessaire. Mais nous ne sommes pas en parfait accord sur certains aspects du dispositif : la gouvernance budgétaire nous paraît étriquée et la stratégie de retour à l'équilibre manque de réalisme.

Nous avions déposé plusieurs amendements pour préciser le rôle du Haut conseil et améliorer son fonctionnement. Certains étaient techniques, d'autres étaient plus politiques, d'inspiration citoyenne, notamment sur la composition du Haut conseil. Le principe de la parité a été retenu. Je remercie le rapporteur général et tous les membres de la CMP qui ont contribué à cette avancée. Le Haut conseil est devenu le symbole de l'accession des femmes au monde de la finance.

Le Parlement montre ainsi qu'il peut être autre chose qu'une chambre d'enregistrement ; et le Gouvernement fait la preuve qu'il respecte le Parlement. C'est le signe d'une démocratie riche et cohérente avec elle-même.

Le Conseil européen s'ouvre ce soir à Bruxelles : il doit examiner la nomination à la BCE de M. Mersch dont la candidature a été rejetée par le Parlement européen, car il n'y aurait alors aucune femme au directoire de la banque - ni, plus largement, dans les instances dirigeantes des institutions financières et économiques européennes. Cette absence scandalise bien au-delà du Parlement européen : des centaines de parlementaires de plusieurs pays et tendances politiques ont lancé un appel à M. Van Rompuy. J'ai moi-même cosigné un courrier au président de la République : il faut que la France, soit refuse la nomination de M. Mersch, soit promeuve la nomination d'une femme à la tête du futur Office de supervision bancaire européen. Les plafonds de verre doivent tomber. Nous agissons, l'Europe doit agir. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Ce texte que nous allons voter des deux côtés de cet hémicycle est la conséquence du traité européen négocié par Nicolas Sarkozy. Le groupe UMP se félicite de ce large consensus. En transposant l'article 3 du traité, le texte définit les conditions du retour à l'équilibre budgétaire et prévoit des mécanismes de correction en cas d'écart trop important. Nous acceptons ces contraintes parce que nous n'avons plus le choix, trop de gouvernements de droite comme de gauche se sont affranchis des règles antérieures. Désormais, l'encadrement sera plus strict ; la dynamique sera plus vertueuse.

La CMP a confirmé le calcul du solde structurel. Le Haut conseil jouera un rôle important. Les engagements hors bilan, PPP et baux emphytéotiques seront mieux pris en compte dans les lois de programmation pluriannuelles.

Le souci de la parité a abouti à un schmilblick pour le moins complexe.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. - C'est bien vrai !

Mme Marie-Hélène Des Esgaulx. - Ce qui est en jeu avec ce texte, c'est la parole de la France en Europe et sa crédibilité sur les marchés internationaux -et aussi la sortie de crise.

Avec ce traité, la taxe sur les transactions financières (TTF), initiée par Nicolas Sarkozy, verra le jour. L'union bancaire est en marche. La voie est ouverte vers une union budgétaire, fiscale et économique qui nous rendra tous plus forts.

En attendant, nous voterons cette CMP. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Jean-Yves Leconte . - Cette loi organique témoigne que l'on peut respecter nos engagements européens sans mettre à mal notre souveraineté. Je salue le travail de la CMP dont les conclusions prennent largement en compte les apports du Sénat.

La parité, d'abord, qui a quelque peu échauffé nos échanges en première lecture : le vote du Sénat a permis à M. Marc de faire une proposition qu'a retenue la CMP. L'exigence de parité s'appliquera à l'ensemble des nominations, ce qui va au-delà de notre vote d'octobre. Le gouvernement Jospin avait voulu une rupture et tracé un chemin. Le gouvernement paritaire de Jean-Marc Ayrault témoigne de cette évolution. Le combat doit être poursuivi dans le monde économique, au directoire de la BCE comme à la direction des entreprises du CAC 40. Le Haut conseil est à la frontière du monde politique et économique : toutes les compétences y seront représentées.

Sur le hors bilan de l'État, les préoccupations que M. Arthuis et moi-même avions exprimées ont été prises en compte par M. Marc. Je salue cette démarche de transparence sur les comptes de l'État. Se dédire des PPP coûte très cher, il faut mettre un terme à la dérive de ces dernières années. Sans cette transparence, l'équilibre serait factice. Saluant les apports significatifs de la CMP, le groupe socialiste votera ce texte. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Philippe Marini, président de la commission des finances . - Je me réjouis de cet heureux travail en commun. Nos débats ont permis d'améliorer ce texte et la CMP a été fructueuse. Il s'agit d'une sorte de coproduction. C'est assez rare dans la vie parlementaire, ne boudons pas notre plaisir.

J'espère vivement que le vote témoignera de ce large accord. (Applaudissements sur les bancs socialistes, M. François Marc, rapporteur, applaudit aussi)

La discussion générale est close.

Mme la présidente. - Le Sénat examinant les conclusions de la CMP après l'Assemblée nationale, il se prononce par un seul vote sur l'ensemble du texte, en ne retenant que les amendements présentés ou acceptés par le Gouvernement.

Intervention sur l'ensemble

M. Yves Daudigny . - La commission des affaires sociales s'était saisie pour avis de ce projet de loi organique. En ma qualité de rapporteur général, je me félicite que la CMP ait repris l'intégralité de nos amendements ; je remercie M. Marc d'avoir défendu notre point de vue. Le climat de travail entre nos deux commissions est excellent.

Les lois de programmation présenteront des estimations des dépenses d'assurance vieillesse et d'allocations familiales, ainsi que des perspectives de recettes. Dans l'hypothèse d'une loi de financement rectificative figurera un article liminaire, comme pour un collectif budgétaire.

Je me réjouis que la commission des affaires sociales soit associée à la nomination des représentants du Haut conseil.

Le texte du Gouvernement était bon et le travail parlementaire l'a enrichi. Je le voterai avec conviction. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Les conclusions de la CMP sont mises aux voix par scrutin public.

M. le présidente. - Voici les résultats du scrutin :

Nombre de votants 343
Nombre de suffrages exprimés 342
Majorité absolue des suffrages exprimés 172
Pour l'adoption 320
Contre 22

Le Sénat a adopté.

(Applaudissements)