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Compte rendu analytique officiel du 7 janvier 2014

Débat sur les conclusions d'une mission commune d'information(Avenir de l'organisation décentralisée de la République)

M. le président. - L'ordre du jour appelle un débat sur les conclusions de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République.

Madame la ministre, mes chers collègues, j'aurai le plaisir de vous présenter mes voeux la semaine prochaine mais je souhaite d'ores et déjà à chacune et à chacun d'entre vous une très bonne année.

Nous commençons cette première semaine de séance de 2014 par un débat sur l'avenir de l'organisation décentralisée de notre République. Nous allons donc débattre de sujets qui sont au coeur de nos préoccupations, de questions essentielles pour l'avenir de notre pays.

Notre année 2013 a ainsi été largement consacrée à l'organisation des collectivités territoriales.

M. Éric Doligé. - Ce qu'il en reste !

M. le président. - Nos travaux se sont achevés le 19 décembre par l'adoption des conclusions modifiées de la commission mixte paritaire sur le projet de loi relatif à la modernisation de l'action publique et à l'affirmation des métropoles. Je tiens à saluer le rapporteur de ce texte, notre collègue René Vandierendonck, le président de la commission des lois, Jean-Pierre Sueur, ainsi que Claude Dilain, Jean-Jacques Filleul et Jean Germain, rapporteurs pour avis.

Nous avons également examiné deux propositions de loi qui ont vocation à faciliter l'action locale : la première, créant un Conseil national d'évaluation des normes, a été adoptée définitivement et à l'unanimité le 7 octobre ; la seconde, qui porte sur les conditions d'exercice des mandats locaux, que nous discuterons en deuxième lecture le 22 janvier.

Enfin, notre assemblée a approfondi sa réflexion sur l'organisation territoriale de notre pays grâce aux travaux de la mission commune d'information qu'a présidée Jean-Pierre Raffarin et dont Yves Krattinger a été le rapporteur efficace et engagé.

Ces travaux constituent un apport supplémentaire de notre Assemblée en matière de décentralisation. La délégation chargée des collectivités territoriales en a été le creuset, à l'initiative de sa présidente, Jacqueline Gourault, et avec le concours actif de nos collègues Edmond Hervé, Claude Belot, Claude Jeannerot et Jean-Claude Peyronnet. C'est donc bien sous de nouveaux auspices que nous commençons cette nouvelle année.

Orateurs inscrits

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République . - Merci, monsieur le président, de présider vous-même cette séance.

La décentralisation a toujours été et reste pour nous un grand projet politique. Il ne s'agit pas de réfléchir au pouvoir des élus mais à la place des citoyens et à l'efficacité de la décision publique. Ce n'est pas un sujet technique mais une ambition politique : que les pouvoirs soient au plus près des citoyens et que proximité rime avec légitimité.

Qu'on se souvienne du programme de Nancy, de la République moderne de Mendès France, de la vision régionale du général de Gaulle. Tous les présidents de la Ve République, avec plus ou moins d'enthousiasme il est vrai, se sont attachés à ce que nos institutions restent accrochées au terrain.

Des progrès immenses, radicaux, ont été accomplis depuis vingt ans. Avec l'acte I de la décentralisation, le préfet, qui décidait presque de tout, est devenu un « metteur ensemble ». La vie des territoires s'est profondément transformée. L'acte II a transféré aux collectivités non seulement des compétences mais les moyens de les exercer ; l'examen des textes intéressant les collectivités territoriales a été confié en première lecture au Sénat ; le concept de chef de file a été créé ; les principes de subsidiarité et de libre administration ont été constitutionnalisés. Je salue tous ceux qui ont engagé ces réformes, avec une pensée particulière pour notre ancien collègue, le Premier ministre Pierre Mauroy, qui nous a quittés.

La crise de 2008 a marqué un coup d'arrêt. Tous les pays du monde ont engagé des programmes de relance très centralisés. Les cabines centrales du pouvoir ont partout cherché à rassembler les manettes pour agir. Ainsi, en France, du « grand emprunt » pour les investissements d'avenir.

La rationalisation budgétaire s'est imposée. On a vu émerger l'idée que les collectivités n'étaient pas assez rigoureuses et qu'on pouvait, là, chercher l'argent dont la République avait besoin... Partout en Europe, on s'est mis à penser que la décentralisation coûtait cher...

Dans ce contexte, l'acte III annoncé devait être une relance. À quels obstacles ne s'est-on pas heurté ! Face à la multiplication des textes du Gouvernement, qui donnait une impression de dispersion, de fragmentation, le Sénat a voulu revenir à une vision globale de la décentralisation. D'où la demande de constitution d'une mission commune d'information par le groupe UMP et son président, Jean-Claude Gaudin. Sans répondre à toutes les questions, nous avons voulu nous inscrire dans le temps long. Je remercie le rapporteur, M. Krattinger, et tous ceux qui ont mis la polémique de côté pour dessiner des perspectives d'avenir. Nous avons beaucoup auditionné, nous sommes allés sur le terrain, nous avons su tirer parti de la grande expérience du Sénat et des sénateurs.

Notre réflexion stratégique est fondée sur un principe : notre République a besoin à la fois d'unité et de diversité. Pourquoi, par exemple, vouloir traiter la question du travail du dimanche de la même façon dans tous les territoires ? Cependant, nous sommes des républicains ; nous voulons une République unie et rassemblée, non une France en dentelle, selon l'expression du rapporteur. Nous voulons une règle commune, qui puisse s'appliquer de manière différenciée selon les caractéristiques des territoires. Responsabilité, efficacité, réactivité : nous avons souscrit à ce triptyque formulé par le rapporteur et émis dix propositions.

Rassurons d'abord tous ceux qui se battent dans nos communes pour les citoyens. Les maires craignent la disparition des communes. Or nous avons besoin d'eux, de ces militants de la première ligne ; ce sont eux qui incarnent la République au plus près de nos concitoyens. Des fusions peuvent avoir lieu ici ou là. Mais, dans l'immense majorité des cas, les communes doivent subsister. Je ne suis pas sûr que les services rendus par la République soient aussi bon marché que ceux des communes... (Applaudissements à droite)

M. Bruno Sido. - Très bien !

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information. - On confie même aux maires la responsabilité quand il s'agit d'appliquer une circulaire un peu difficile... Quant à l'intercommunalité, elle doit être conçue comme coopérative, selon l'expression du rapporteur -j'aurais même dit collégiale.

La France a besoin d'équilibre. Alors que les inégalités territoriales s'accroissent, des espaces de solidarité sont indispensables. Et alors que la pensée urbaine devient de plus en plus dominante, il faut prêter une attention plus forte à la ruralité. Voilà pourquoi les départements sont nécessaires, ils sont l'espace où l'équilibre prend son sens. Tant que les conseils régionaux seront élus à la proportionnelle, c'est au niveau départemental que la ruralité peut être justement représentée -même avec le nouveau mode de scrutin.

M. Albéric de Montgolfier. - Parlons-en !

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information. - À ceux qui sont tentés de supprimer les départements, y compris dans mon propre parti, je dis : vous ne supprimeriez pas une structure mais une force d'équilibre ! (Applaudissements à droite)

Conscients des nécessités de l'heure, nous proposons des économies : la suppression de tous les doublons de la décentralisation. Ainsi dans le domaine du tourisme...

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique. - C'est le Sénat qui l'a voulu !

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information. - S'il y en a autant, c'est que les niveaux de collectivités se font concurrence, le département joue à la région, l'action régionale est cantonalisée. La répartition des compétences ne suffit pas. Les espaces ne doivent pas être comparables, la région ne peut être le quatrième, le cinquième département de son territoire. C'est pourquoi nous défendons des interrégions, de taille européenne, chargées des infrastructures, des universités, de la recherche, de la stratégie économique ; qui s'occupent, en un mot, de la puissance. Sans puissance, on manque d'efficacité. Sans proximité, on manque d'efficacité démocratique. La puissance à la région, la cohésion et la proximité au département...

Un mot sur le Grand Paris : qu'une cohérence se dégage entre les départements et les grandes métropoles, j'y suis plutôt favorable. Nous ne sommes pas fanatiques du non-cumul. Nos collègues socialistes non plus... S'il s'applique, il faudra réfléchir au rôle des parlementaires dans la décentralisation. Comment imaginer, par exemple, que les préfets distribuent les dotations d'équipement des territoires ruraux sans prendre leur avis ?

Nous appelons aussi de nos voeux des lois cadres territoriales qui puissent être appliquées différemment selon les régions grâce à un pouvoir réglementaire territorial.

Tout gouvernement souhaite que le Sénat marche avec lui. Avec cette mission, nous avons voulu marcher devant ! (Applaudissements au centre, à droite et sur les bancs socialistes)

M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information sur l'avenir de l'organisation décentralisée de la République . - Merci au président Raffarin, avec qui j'ai entretenu d'excellentes relations tout au long de cette mission, et à tous nos collègues qui ont mis de côté les joutes politiques.

Les modes de vie changent, la France change, le monde change mais nos institutions peinent à s'adapter. Aux yeux de nos concitoyens, elles paraissent lourdes et lentes, sans réactivité.

Notre organisation territoriale s'est construite sur une France immobile. La tentation est forte alors de faire table rase du passé ; c'est ainsi que certains préconisent la suppression des départements. On ne peut imaginer les collectivités du XXIe siècle comme si nous étions au lendemain de la Révolution. La ruralité, les villes ont changé ; les relations ville-campagne ont changé ; les déplacements, les populations, les technologies ont évolué. Toute organisation nouvelle deviendrait, elle aussi, obsolète après quelques années. Plutôt que tout changer, faisons en sorte que ça marche !

Tous ceux que nous avons auditionnés nous ont mis en garde contre la tentation d'une réorganisation générale par redécoupage, qui est vouée à l'échec. Ils nous ont appelé, en revanche, à rendre l'organisation actuelle plus performante, à définir plus clairement les responsabilités, à trouver les moyens de l'efficacité et de la réactivité.

Laurent Davezies et Hervé Le Bras considèrent qu'il faut une représentation dynamique des territoires tenant compte des endroits où les citoyens circulent et non plus là où ils habitent. Avec les nouvelles technologies, qui sont susceptibles de submerger rapidement nos organisations actuelles, le pouvoir sera de plus en plus aux mains des citoyens : d'où la nécessité d'un nouveau logiciel territorial, efficace, responsable, réactif, et d'une nouvelle relation entre les citoyens et les services publics de proximité.

Regardons en face les inégalités territoriales de fait et acceptons que l'action publique soit adaptée aux réalités locales. En l'absence de politiques correctrices, un sous-prolétariat territorial se développe.

La décentralisation doit être un moyen de simplification : suppression des doublons, clarification des compétences... Aux régions, la préparation de l'avenir du territoire, l'action stratégique pour donner à la France son rang dans la mondialisation ; aux départements, la cohésion sociale et la solidarité territoriale ; aux communes et intercommunalités, le lien social et l'organisation des services publics de proximité.

Quant à l'État, il doit se concentrer sur sa mission de stratège, se reconcentrer sur un nombre limité de missions régaliennes et accepter -enfin !- de se désengager par la décentralisation. C'est le voeu des élus. La France est le seul pays de l'Union européenne à avoir maintenu des services déconcentrés exerçant des compétences transférées...

Favorable à l'adaptation territoriale des lois, pourvu qu'elle ne remette pas en cause l'unité de la République, je me méfie toutefois de la création de collectivités sui generis, oublieuses du devoir de solidarité et susceptibles de créer une France en dentelle. Concilier la diversité avec l'unité de la République, voilà le défi auquel doit répondre la décentralisation.

Les doublons entre l'État et les collectivités territoriales paralysent l'action publique et la rendent incompréhensible pour nos concitoyens. Nous sommes nombreux à l'avoir constaté dans l'exercice de nos mandats locaux. J'en appelle à un choc de subsidiarité, qui supposerait la création d'un service unique contractualisé entre l'État et la collectivité dans chacune des compétences transférées -dans le domaine social ou dans celui de l'équipement rural, par exemple, du sport, du patrimoine...

Je ne suis pas favorable à la baisse des effectifs sans une réflexion préalable sur les rôles de chacun. La politique du chiffre, caricaturée par la RGPP, a fragilisé les territoires. Le guichet unique État-collectivité doit donc être précédé de l'élaboration d'un schéma d'accessibilité des territoires aux services publics.

Les régions doivent être totalement investies de compétences stratégiques pour le développement économique, l'emploi et la formation professionnelle. Dans un premier temps, huit à dix pôles interrégionaux pourraient se voir confier obligatoirement l'élaboration de schémas des dorsales de très haut débit, de l'accessibilité multimodale, de la couverture hospitalière, de l'enseignement supérieur, de l'accueil des demandeurs d'emploi...

Quant aux départements, ils ne concurrencent guère les régions puisqu'ils sont chargés de la solidarité -même si leur pertinence n'est pas aussi évidente en zone urbaine. Nous reprenons l'idée d'une conférence départementale des exécutifs car le département doit assurer la cohésion des intercommunalités. Cela marche déjà bien de façon informelle dans quelques territoires. Les intercommunalités ont souvent besoin de l'appui technique des départements.

L'intercommunalité est un remarquable outil de solidarité et de coopération ; la confrontation des idées, la mutualisation des moyens en font le lieu de faisabilité des projets. C'est la grande avancée des dernières années. Mais les intercommunalités, au service de l'action communale et des citoyens, ne sauraient remplacer les communes, ni devenir des collectivités territoriales de plein exercice. Le principe de subsidiarité s'impose là aussi.

La situation de la région capitale justifie un traitement particulier et une gouvernance spécifique. L'idée d'une collectivité réunissant à terme la zone dense et exerçant la plupart des compétences est sans doute judicieuse -M. Dallier l'appelait de ses voeux dès 2008. Il y a certainement besoin de davantage d'intégration et en même temps de solidarité infrarégionale.

Cette région, la plus riche de France, ne doit pas s'exonérer de ses obligations de solidarité à l'égard du reste du territoire.

M. Bruno Sido. - Très bien !

M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information. - C'est la région la plus connue de France mais elle ne doit pas oublier de rester dans la République.

La place des parlementaires dans la décentralisation se trouve modifiée par la loi relative au cumul des mandats. Nous devons réfléchir à leur rôle futur, qui pourrait être de médiation et de contrôle accru de l'action du Gouvernement. Cela nécessitera un pôle d'expertise de très haut niveau, indépendant de l'administration centrale. L'évaluation des conséquences de la suppression de la taxe professionnelle en a démontré l'utilité.

Les finances locales sont d'une incommensurable complexité, ce qui les rend difficiles à comprendre par les élus et tout à fait illisibles pour nos concitoyens. L'anxiété provoquée par ce capharnaüm digne des Shadoks obère toute capacité de prévision. Il convient de rendre la fiscalité locale dépendante de la richesse créée localement et de mettre en place une véritable péréquation.

Il faudra réformer la structure juridique et financière des EPCI. Dix formules différentes existent aujourd'hui ; oui, dix ! Nos concitoyens ne s'y retrouvent plus. Harmoniser les régimes est difficile mais nécessaire. Commençons par unifier les régimes fiscaux des communautés de communes, qui peuvent choisir entre quatre systèmes différents.

Je ne reviens pas après M. Raffarin sur le pouvoir réglementaire local et je conclus sur l'exigence d'une instruction unique. Les financements croisés sont source d'instructions multiples, un cancer proliférant. Pour chaque politique décentralisée, la collectivité principalement concernée devrait être interlocuteur unique et autorité émettrice d'instructions uniques.

Nous avons cherché à nous détacher de l'agenda politique pour établir les bases d'une France qui cherche à entrer dans la modernité tout en conservant ses traditions et ses acquis. Notre organisation administrative est le résultat de plusieurs siècles. Nous devons l'adapter à une société plus mobile, dont les besoins ont considérablement évolué, afin de garantir à nos concitoyens les moyens d'accessibilité des services publics du XXIè siècle. (Applaudissements)

M. Jean-Claude Peyronnet, vice-président de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation . - Je me félicite de la tenue de ce débat et remercie le président Raffarin et le rapporteur Krattinger, dont je partage l'essentiel des conclusions.

La délégation aux collectivités territoriales a produit 25 rapports sur ces questions. Le rapport Krattinger reprend en partie celui de 2009, dont il était déjà cosignataire avec M. Belot.

S'agissant des collectivités d'outre-mer, la clarification des compétences est un impératif. La mise en place d'une procédure de constat de carence, la gestion coordonnée des compétences partagées, la mise en oeuvre de schémas de mutualisation sont des moyens d'y parvenir. Ces pistes n'ont pas toutes été reprises. La délégation préfère le pragmatisme au prophétisme : elle n'a jamais cherché à redessiner la carte administrative.

Le chemin de la rationalisation passe par l'intercommunalité, qui doit être étendue. Le pragmatisme commande aussi de mieux appliquer le principe d'égalité des citoyens, en adaptant les structures administratives aux besoins locaux. Le contenu de l'État régulateur reste à définir. Ce sera peut-être l'objet d'un acte IV de la décentralisation...

Le rapport de la mission commune d'information constate aussi l'importance du pouvoir normatif reconnu aux collectivités territoriales. Il faudra creuser cette question.

Le Sénat s'est récemment opposé à la création du Haut conseil des territoires. Simultanément, les assemblées parlementaires seront bientôt privées de la connaissance du terrain que confère l'exercice d'un mandat local. M. Krattinger propose de doter les assemblées d'une véritable expertise. Il faut aller plus loin.

La participation des élus locaux à de multiples commissions intéressant la vie locale mais non au vote de la loi risque de séparer vie locale et vie nationale. Cela ouvre la voie à des parlementaires hors-sol. Pour y remédier, je propose que les parlementaires veillent à l'application des lois dans leurs circonscriptions, aux côtés des représentants de l'État, en leur ouvrant l'ensemble des commissions régaliennes présidées par le préfet. Madame la ministre, qu'en pensez-vous ?

La séance, suspendue à 15 h 50, reprend à 15 h 55.

Mme Marylise Lebranchu, ministre de la réforme de l'État, de la décentralisation et de la fonction publique . - Merci de vos voeux. Veuillez accepter tous les miens. J'ai toujours autant de plaisir à travailler dans cet hémicycle et je salue l'état d'esprit qui a présidé aux travaux de cette mission commune d'information. M. Raffarin a eu raison d'insister sur le rôle joué par Pierre Mendès France et le général de Gaulle : c'est bien celui-ci qui a engagé la régionalisation.

Le Sénat a changé la physionomie du projet de loi sur les métropoles et sur Paris-métropole ; je me félicite des résultats auxquels nous sommes parvenus.

L'État a choisi de demander aux collectivités territoriales de répondre aux défis posés par les technologies et la mondialisation. Si recentralisation il y a eu, elle fut plus de fait que de droit.

Vous avez choisi le temps long, l'horizon 2025 : c'est une bonne méthode. Le maire reste le représentant de la République sur le territoire. À ce titre, il peut attenter à la propriété privée dans une procédure de réquisition de logements. S'il a un tel pouvoir, c'est qu'il est magistrat, ce que les présidents d'agglomération ne sont pas.

Vous avez insisté sur l'importance d'une intercommunalité coopérative ; je partage votre vision des choses. Faut-il envisager une élection directe des conseillers intercommunaux. (On s'y refuse à droite) Je sais que ce refus est partagé par une quasi-unanimité des sénateurs.

Les départements ont un rôle essentiel en termes de solidarité. Je veux approfondir la réflexion sur les compétences départementales, en particulier sur une compétence qui serait de solidarité territoriale. L'État peut élaborer des schémas d'accès au service public avec les départements. La clause de compétence générale s'effacerait derrière une compétence de solidarité territoriale pour les départements et de développement économique pour les régions. Je vous invite à y réfléchir ensemble, à l'occasion d'une prochaine réunion.

Une large place sera, quoi qu'il arrive, accordée au travail parlementaire, à plus forte raison au travail du Sénat dont c'est le coeur de métier.

Le tourisme est un des grands piliers économiques de la France. Avec 80 millions de visiteurs, nous avons 50 millions d'euros de valeur ajoutée ; en Espagne, les chiffres sont inverses. Une de nos grandes potentialités n'est donc pas rentabilisée au mieux.

Redécouper les régions n'est pas chose aisée. Nous avons tous en tête la piste de fusion de deux régions qui portent le même nom, avec des adjectifs différents. La consultation des citoyens doit-elle être obligatoire ? Vous l'avez voulu... Je ne suis d'ailleurs pas sûre que l'efficacité d'une région soit proportionnelle à sa dimension. Les transports et la facilité des échanges jouent un rôle important. Certaines régions allemandes sont très dynamiques quoique petites.

Nous sommes tous attachés à l'unité républicaine dans la diversité. Je partage, et le Premier ministre aussi, votre propos quand vous dîtes « adaptation des lois ». La situation n'est pas la même dans les régions où l'enjeu est la densité urbaine et dans celles où il concerne le foncier agricole. La Corse dispose de ce pouvoir d'adaptation ; il est vrai que cela ne se fait pas aisément, nous vous en expliquerons les raisons.

J'ai apprécié vos propositions sur le guichet unique. Sans doute vaudrait-il mieux parler de portail unique.

Vous avez parlé de « sous-prolétariat territorial », terrible expression qui reflète l'idée selon laquelle les chances de réussite dépendent du lieu de naissance : tous les enfants de France ne naissent pas égaux. La réforme que nous menons doit garantir la solidarité et l'égalité territoriale.

J'ai demandé l'aval du Premier ministre pour réformer la dotation globale de fonctionnement en la soumettant à un critère d'équité territoriale et de solidarité. Je pense aussi aux dotations de solidarité, sur lesquelles je sais M. Dilain vigilant.

Quant au Grand Paris, il a été décidé que l'État prendrait en charge une étude de toutes les conséquences qu'aurait une éventuelle disparition des départements de la petite couronne.

M. Philippe Dallier. - Voilà une bonne nouvelle !

M. Aymeri de Montesquiou. - Il faut faire de même pour le redécoupage des cantons.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Je veux enfin remercier le Sénat de cette initiative et chacun de vous pour la qualité des débats. (Applaudissements)

Mme Hélène Lipietz . - Permettez-moi d'abord de vous présenter mes meilleurs voeux.

Cet essai de perspective était une excellente idée mais il est demeuré à courte vue, à six ou sept ans, calé sur le temps législatif. Borner ainsi notre réflexion fait double emploi avec l'acte III que nous discutons en ce moment. Nous faisons la preuve de notre incapacité à penser la France de demain et de notre attachement à la France de ce soir.

La querelle des fondamentaux, sur le département par exemple, en témoigne. Le rapporteur qualifie de « dogmatiques et infondées » les positions régionalistes des écologistes. Il nous assure que « l'enracinement historique » des départements leur conférerait leur « légitimité ». À dogmatique, dogmatique et demi ! Depuis quand l'ancienneté est-elle un gage de légitimité ? Faut-il entendre que le neuf est toujours moins bon que l'ancien, que l'inventivité doit céder le pas au conservatisme, que l'imagination n'a pas sa place ?

Nous devons oser toucher à l'administration territoriale napoléonienne. Ne restons pas arc-boutés sur des positions au motif que 78 de nos collègues sont conseillers départementaux et que 35 président des départements.

M. Bruno Sido. - Excessif donc insignifiant.

Mme Hélène Lipietz. - Et les métropoles, elles, sont conçues avec un rôle international.

Romprons-nous avec le centralisme jacobin ? Laisserons-nous une marge d'adaptation aux spécificités locales, prélude à un fédéralisme différencié ? La Constitution le prévoit. Dépassons nos intérêts personnels et redonnons confiance à nos concitoyens, qui réclament plus de place dans la prise de décision. Nous n'avons pas besoin de médiation mais d'une refondation démocratique pour la France, pas celle de demain, celle d'après-demain.

La France compte 16 millions de bénévoles dans les associations, et 600 000 conseillers municipaux, la plupart bénévoles eux aussi. Sommes-nous assez obtus pour les croire incapables de prendre en charge la Res publica ? Ils le font déjà !

Il s'agit du sens de l'histoire. À nous d'en faire dès aujourd'hui la réalité d'après-demain !

M. Dominique de Legge . - Trente ans après l'acte I et dix ans après l'acte II, il était temps de repenser un modèle devenu illisible.

La décentralisation ne peut consister à confier aux collectivités territoriales ce que l'État ne peut ou ne veut plus faire. Penser la décentralisation, c'est aussi penser le rôle de celui-ci. Trop souvent, par le passé, on a transféré des compétences -rythmes scolaires, police, ingénierie- que l'État ne voulait plus assurer.

La question de la possibilité d'adaptation n'est pas anodine : elle pose le problème du rôle des collectivités territoriales et de l'autorité à qui elles rendent des comptes. Il ne peut y avoir deux niveaux d'autorités, nationale et locale, totalement distinctes.

Je déplore que le rétablissement de la clause de compétence générale n'ait pas permis d'aborder la question du millefeuille territorial. Il est contradictoire de demander plus de décentralisation et de régler par la loi, uniformément, les relations entre communes et intercommunalités. Le redécoupage de la carte cantonale risque en outre de déstabiliser l'action des départements. Que deviendra l'Ille-et-Vilaine, département d'un million d'habitants, avec une métropole rennaise de 600 000 personnes ?

Les départements pourraient rassembler les effectifs des EPCI, afin de renforcer la solidarité territoriale.

Troisième et dernier point : qui dit décentralisation ne dit pas autonomie fiscale mais financière. Plus elle progressera, plus la péréquation s'imposera car les ressources fiscales ne sont pas les mêmes partout. Il appartient à l'État, garant de l'unité nationale, de veiller à l'équité et de donner aux collectivités territoriales les moyens d'exercer leurs missions. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, approuve)

L'organisation territoriale est une affaire de choix politique. La diversité de nos territoires est une richesse. L'unité de la Nation fait sa force. Notre fil conducteur doit être la conciliation entre unité et diversité. Je tiens au rôle de l'État mais j'en appellerai aux acteurs locaux chaque fois que ce sera un gage de responsabilité et d'efficacité. (Applaudissements sur les bancs UMP)

présidence de M. Thierry Foucaud,vice-président

M. Aymeri de Montesquiou . - « La République est forte par son État mais aussi par ses territoires » : nous partageons tous ici cette idée du président Hollande.

Comme vous, j'ai la conviction que l'avenir de la France se confond avec celui de ses territoires. Clarté, efficacité et subsidiarité : tels sont les principes qui doivent régir l'organisation territoriale.

Il serait inadmissible de laisser apparaître un « sous-prolétariat territorial » dans les zones rurales. C'est localement que les attentes et besoins des citoyens peuvent être appréciés. Au lieu de décentraliser, la France s'est longtemps contentée de déconcentrer les pouvoirs, et les doublons se sont accumulés. En dix ans, le nombre d'agents locaux a augmenté de 40 %, conséquence de l'inflation normative qui a porté à 400 000 le nombre de règles dont il faut assurer l'application. Diminuez les normes et la dépense publique diminuera.

Les 550 000 élus locaux forment un maillage territorial incomparable, qu'aucune administration ne saurait remplacer.

L'intercommunalité a réussi parce qu'on lui a donné des compétences d'attribution. Le rétablissement de la compétence générale des départements et des régions, au contraire, sera source de confusion.

L'Allemagne compte moins de structures, moins de fonctionnaires. Les dépenses publiques sont plus faibles et les services publics locaux sont plus efficaces : c'est parce que le Bundesrat est composé d'élus locaux. Le non cumul ne peut être que néfaste. (M. Jacques Mézard approuve) Soyons pragmatiques et créatifs, non idéologues. Une région forte, dotée de compétences stratégiques, comme le propose le rapport Krattinger, deviendrait un acteur international.

Contrairement au président Raffarin, je ne crois pas que la solidarité relève prioritairement des départements, mais des intercommunalités. L'existence des départements, privés de moyens, se justifie de moins en moins.

Des lois-cadres territoriales assorties d'un pouvoir d'adaptation, voilà qui est de nature à rendre l'action publique plus efficace. On ne peut administrer de la même façon une métropole et une zone rurale. L'hétérogénéité du coût de la vie et des rémunérations crée une rupture d'égalité, mais peut-on envisager un smic différent en ville et à la campagne -au risque de rendre celle-ci encore moins attractive ?

Les finances locales sont devenues incompréhensibles. Unifier les formes de fiscalité intercommunales, comme le recommande le rapport, serait salutaire.

Le groupe UDI propose le triptyque : une compétence, une collectivité, un impôt. Cela rendrait l'architecture territoriale plus lisible et plus efficace.

Madame la ministre, tenez compte des travaux du Sénat ! C'est par la clarté et l'efficacité de son organisation décentralisée que notre République retrouvera sa place en Europe et dans le monde. (Applaudissements au centre et à droite ; M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information, applaudit aussi)

Mme Mireille Schurch . - « Intelligence », « confiance », « efficacité », mais aussi « compétitivité », « rationalité » : tels sont les maîtres mots des débats sur notre organisation territoriale. Une série de textes, depuis 2010, ont eu un lourd impact sur nos collectivités et nous attendons encore les deux autres projets de loi du Gouvernement.

Pour l'essentiel, nous n'approuvons pas les recommandations de la mission commune d'information. Lors des états généraux de la démocratie territoriale, les élus ont réclamé une pause dans les réformes. Au lieu de ce travail précipité, que n'avons-nous lancé une grande réflexion, en donnant la parole aux premiers concernés -élus, citoyens, fonctionnaires ? Nous aurions ainsi échappé à l'entre soi.

Alors même qu'il évoque l'émergence d'un « sous-prolétariat territorial », le rapporteur propose de faciliter l'adaptation locale de normes nationales, au détriment de l'égalité républicaine.

Nous ne partageons pas non plus l'avis du rapporteur sur la diminution du nombre de régions, la disparition des départements en zone urbaine ou de la petite couronne d'Ile-de-France. Pourquoi ne pas demander l'avis des citoyens ? Souvenons-nous de l'exemple alsacien.

Le rapporteur ne parle que de bloc communal au lieu des communes, est-ce une façon diplomatique d'annoncer la fin des communes ? Elles sont pourtant le coeur battant de la République. Il ne faut pas se priver de cette richesse unique en Europe. L'avenir de notre pays ne peut dépendre de quelques métropoles : il faut relier tous les territoires dans le concept de « nouvelle ruralité », comme le propose le président du conseil général de l'Allier.

Les collectivités territoriales sont étranglées financièrement. Simplifier la fiscalité des EPCI ne résoudra pas tout.

Nous choisissons la coopération, non la compétition des territoires. Une réforme de la fiscalité locale devrait mettre à contribution les entreprises.

Cette mission commune d'information est une occasion manquée. Une décentralisation républicaine et démocratique doit s'effectuer sous le contrôle de la souveraineté populaire. A cette seule condition une réforme territoriale sera pérenne. (Applaudissements sur les bancs CRC et écologistes)

M. Marc Daunis . - Le rapport s'écarte du court-termisme et je tiens à en féliciter le président Raffarin et le rapporteur Krattinger.

Le Sénat a un rôle original à jouer dans la République décentralisée. Représentant des territoires, il s'inscrit également dans un temps plus long que l'Assemblée nationale.

La France change. Trois enjeux se dégagent : la ruralité et les services publics, la gestion du péri-urbain et des ressources financières et, enfin, la concentration urbaine et le développement économique.

Pour être réactif, nous devons trouver la juste articulation entre collectivités. La réforme de 2010 créait trois blocs : communes et intercommunalités, départements et régions, État et Union européenne !

Je crois qu'il existe seulement un « bloc de solidarité », dont les départements font partie aux côtés des communes et des intercommunalités, et un « bloc de stratégie » avec les régions, interfaces entre les projets de territoire et les politiques impulsées par l'État et par l'Europe.

Laissons l'intelligence des territoires s'exprimer. La question du nombre de régions est relativement secondaire. Le Sénat ne doit pas être l'incarnation d'un conservatisme institutionnel mais une enceinte dédiée à la prospective, fécondant le débat public ; un Sénat jouant pleinement son rôle de représentant des territoires ; et un Sénat plus concentré sur son rôle de contrôle de l'application des lois dans les territoires.

J'étais d'abord sceptique sur cette mission commune d'information, mais son rapport est un creuset de propositions auxquels les sénateurs se réfèreront quand le Gouvernement nous présentera ses projets. (Applaudissements sur les bancs socialistes et RDSE)

M. Jean-Michel Baylet . - Existe-t-il meilleure enceinte pour débattre de l'organisation décentralisée de notre République que le Sénat qui assure la représentation des collectivités territoriales et peut se prévaloir de son expertise ? Qu'en sera-t-il demain lorsqu'il ne comptera plus aucun maire, aucun président d'exécutif local ? (On se pose la même question sur plusieurs bancs à droite)

L'acte III de la décentralisation se joue en plusieurs scènes... Les projets de loi qui nous sont soumis sont multiples. Il est encore temps de renoncer, madame la ministre, au non-cumul des mandats.

M. Jacques Mézard. - Perseverare diabolicum !

M. Jean-Michel Baylet. - Cette mission commune d'information voulait s'affranchir des calculs politiciens. Les griefs les plus récurrents à l'égard de notre architecture territoriale sont la lourdeur et la lenteur des décisions. Il est temps de la réformer et le rapport formule des pistes intéressantes.

Je me concentrerai sur la présence de l'État et des services publics dans les territoires, qui s'est réduite ces dernières années, en partie dans les zones rurales, entretenant un sentiment d'abandon. Les élus se sont mobilisés, par exemple dans mon département, pour maintenir les agences postales.

Le rapport préconise de diminuer le nombre de régions pour les mettre à la taille européenne, ce que nous aurions dû faire au lieu de les diviser pour faire plaisir à certains barons locaux... Il insiste sur le rôle des départements, échelon de solidarité et de proximité. Je ne méconnais pas le caractère explosif de ces propositions. Ici même, nous avons entendu relayer l'idée à la mode selon laquelle le département est périmé. Son enracinement historique lui confère sa légitimité.

Aux régions la stratégie, aux départements la solidarité : ainsi les choses seront claires aux yeux de nos concitoyens.

Je souscris pleinement à l'idée de doter le Parlement de moyens d'expertise propre. Si le Premier ministre lui-même se heurte parfois au mur de Bercy -le président Raffarin en a certainement fait l'expérience-, que dire des parlementaires ?

Le président de la République, il y a quelques jours encore, rappelait son attachement à la nécessaire maîtrise des finances publiques. Cela ne doit pas occulter les iniquités financières entre territoires, ni les transferts de compétences non compensés sur lesquels le rapport Doligé-Jeannerot de 2010 avait déjà attiré notre attention. Il n'y aura de vraie décentralisation que lorsqu'on accordera aux collectivités territoriales une vraie autonomie financière et fiscale.

Pour finir, je rends hommage aux 550 000 élus locaux qui font vivre la démocratie au plus près des citoyens. L'État doit conclure avec eux un pacte de confiance : je vous en sais convaincue, madame la ministre. (Applaudissements sur les bancs RDSE ; MM. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information, et Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information, applaudissent aussi)

M. Bruno Sido . - Des territoires responsables pour une République efficace : voilà un titre sobre et clair. Formons le voeu que l'année 2014 soit placée sous le signe de l'efficacité de l'action publique, condition du consentement à l'impôt.

Si les propositions du rapport étaient appliquées, nous ferions bien des économies. Les mêmes constats ont été maintes fois énoncés. Les doublons sont dénoncés depuis 1982. La désertification rurale, la trop petite taille des régions, les difficultés d'application du principe de subsidiarité n'ont pas cessé d'être soulignées. La mission commune d'information a voulu se tourner vers l'avenir. Les départements ne sont certes pas à la mode. Bien sûr, la cascade de structures publiques doit être réformée, pour répondre à sa raison d'être : servir. Faut-il donc supprimer les départements ? J'ai moi-même convaincu les rapporteurs de l'OCDE, qui plaidaient en ce sens, que c'était une erreur en milieu rural. Et je leur rends hommage d'avoir révisé leur position. Qui se chargerait de la solidarité, qui entretiendrait les routes, qui se préoccuperait de l'accès de tous au très haut débit dans les campagnes si les départements n'existaient pas ? Ce sont eux qui empêcheront l'apparition d'un « sous-prolétariat territorial ».

Préservation ne signifie pas immobilisme. Les régions françaises doivent regarder vers l'Europe et cesser d'empiéter sur les plates-bandes des départements. Le groupe DCI de l'Assemblée des départements de France réclame avec constance la diminution de leur nombre.

En juillet 2013, la Cour des comptes dénonçait les nombreux doublons entre l'État et les collectivités. Il faut en finir avec le gaspillage et l'inefficacité -ce sont les termes du rapporteur. À 32 ans, nos collectivités sont plus que majeures. En cas d'acte illégal, le préfet et tout citoyen peuvent demander son annulation au juge administratif. C'est de l'État en tant que pouvoir juridictionnel que les collectivités territoriales ont d'abord besoin.

Depuis 1982, la décentralisation est souvent perçue comme une défausse -de compétences et d'impopularité, à cause de la majoration consécutive des impôts, de l'État sur les collectivités territoriales. Je souhaite que le changement, ce soit pour maintenant ! Assez de discours, place à l'action ! (Applaudissements sur les bancs UMP ; M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information, applaudit aussi)

M. René Vandierendonck . - Chacun sait l'importance que j'accorde aux rapports des missions communes d'information du Sénat. Celui-ci est de la même qualité que le rapport Gourault-Krattinger. Jamais un rapport n'a eu un tel impact : à Rennes, le Premier ministre a annoncé que le deuxième projet de loi de décentralisation serait inscrit dès le mois d'avril à l'ordre du jour. Il confiera de nouvelles compétences, outre celles déjà prévues dans le projet de loi, aux régions, dont le rôle est déterminant pour la compétitivité et l'emploi. Les SRAT pourraient avoir une portée prescriptive. Mme Duflot s'était bien gardée d'aborder la question... Certaines politiques ne peuvent être conçues qu'au niveau régional.

Que restera-t-il donc aux départements ? L'essentiel : la fédération des intercommunalités, la mutualisation des moyens... Lorsqu'une intercommunalité atteint la taille critique, se pose le problème de l'opérationnalité des outils d'aménagement. Les départements ont un vrai rôle à jouer dans la répartition de l'ingénierie territoriale.

Je crois beaucoup au pouvoir réglementaire d'adaptation des régions.

Pas de décentralisation sans amélioration de la déconcentration. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, approuve vivement) Savez-vous qu'un préfet de département n'a aucune responsabilité directe dans les décisions d'investissement des administrations de la justice et de l'éducation nationale ?

Le président de la République a découvert que trop d'indicateurs -près de 6 000- remontent dans les ministères. Il faut laisser aux préfets, donc aux élus, une vraie marge de manoeuvre. (Applaudissements)

Mme Catherine Troendlé . - Je salue l'excellent travail de MM. Raffarin et Krattinger, qui ont dressé un inventaire structurel des dysfonctionnements de notre architecture territoriale.

Plusieurs questions devront être tranchées. Celle de la répartition des compétences d'abord : le rétablissement de la compétence générale et le chef-de-filat créent de la confusion. Le rapport propose de déterminer les missions des collectivités avant de leur attribuer des compétences particulières et d'instaurer une instruction unique pour la mise en oeuvre des politiques publiques.

Le Gouvernement s'est empressé de revenir sur la réforme des conseillers territoriaux sans prévoir de mécanisme d'articulation entre départements et régions. Tout le monde admet que les départements ne jouent pas le même rôle partout ; et les régions doivent enfin pouvoir jouer à armes égales avec les collectivités des pays voisins.

La rationalisation de la carte intercommunale est positive, mais ne doit pas faire oublier que la commune reste l'échelon de base de notre organisation.

La décentralisation ne doit pas opposer pouvoirs locaux et régionaux ; elle ne doit pas se traduire par un désengagement de l'État, qui doit donner aux collectivités les moyens financiers d'assurer leurs missions dans le cadre des transferts -je pense notamment à la réforme des rythmes scolaires. L'autonomie effective des collectivités en dépend. Il faut enfin garantir la place des parlementaires dans la décentralisation et repenser la présence de l'État.

M. Gilbert Roger . - Je félicite à mon tour les président et rapporteur de la mission commune d'information pour la qualité de leur travail. Une République est forte par son État, mais aussi par ses territoires, a rappelé le président de la République. C'est vrai. Mais la crise a profondément accru les inégalités, et le décrochage ressenti en zone rurale comme dans certains quartiers de la politique de la ville fragilise le pacte républicain.

Nous avons moins besoin d'une nouvelle répartition mécanique et uniforme des compétences que de renforcer les responsabilités de chacun, de créer une dynamique de coopération en nous appuyant sur l'intelligence collective. L'unité de la République n'est pas renforcée par l?uniformité. Nous devons bâtir un modèle de développement plus équilibré, respectueux de la diversité des territoires et porteur de davantage de solidarité, reconnaissant le fait urbain et donnant aux métropoles les moyens de se développer sans accroître l'écart avec les zones périphériques ou rurales.

La République souffre de deux maux, un manque d'efficacité de l'action publique et la confusion des rôles entre l'État et les collectivités. Le président de la République a annoncé un choc de simplification. Tandis qu'élus et citoyens attendent une plus grande efficacité de la décentralisation, les entreprises sont asphyxiées par les normes et perdues dans les guichets, subventions et aides fiscales. Le mille-feuille est moins celui des niveaux que des décisions.

Les élus veulent une différenciation accrue des territoires. Il n'y a plus de modèle de décentralisation uniforme : on ne peut appréhender l'Ile-de-France et les zones rurales de la même façon. L'efficacité de l'action publique dépend d'un approfondissement de la décentralisation afin de répondre, par des politiques pragmatiques, aux besoins des citoyens et des entreprises.

Les régions assurent encore trop de compétences de proximité qui devraient ressortir aux départements ou aux communes -ce qu'on peut appeler la cantonalisation de l'action régionale.

Le département, lui, indispensable en milieu rural, doit être renforcé dans son action contre les conséquences de la crise ; il est bien souvent le seul capable d'agir. Sa pertinence n'est pas aussi évidente en zone urbaine dense. Je suis ainsi favorable à la suppression des départements de petite couronne francilienne et au transfert de leurs compétences à la métropole du Grand Paris. C'est à quoi nous devrons travailler lors d'une prochaine étape. Un consensus peut être trouvé.

M. Philippe Dallier . - Je salue à mon tour les travaux de la mission, ainsi que son président et son rapporteur.

Certains points nous rassemblent, et c'est heureux. Il ne peut plus y avoir de modèle unique d'organisation des territoires, la diversité justifie des modèles différents. Je me réjouis, à ce propos, que l'absorption des départements de petite couronne par la métropole du Grand Paris ait été retenue. J'ai entendu les réserves du rapporteur, qui craint l'accroissement des écarts entre territoires. Mais la diversité n'exclut pas la solidarité, qui doit être pensée par le haut, c'est-à-dire par la région.

Notre carte de 22 régions est inadaptée : l'objectif d'une dizaine paraît opportun. Et c'est à l'intérieur de ces nouvelles entités que le rôle des départements doit être repensé. Dans les territoires peu denses, il se justifie toujours. Le rapport, on le comprend, s'est refusé à trancher ; il faudra bien y venir.

Le financement des politiques sociales devra être réexaminé. L'acte II, en la matière, a sans doute été une erreur et les mécanismes de péréquation n'ont été que cataplasmes sur une jambe de bois. Certains départements se sont endettés, ont augmenté la pression fiscale ou réduit leurs investissements pour financer ce qui relève de la solidarité nationale -ce qui contribue à creuser la fracture territoriale. Il faudra y réfléchir avant tout transfert de pouvoir réglementaire aux collectivités.

Notre République est décentralisée, il faut aller au bout de ce mouvement ; mais elle doit rester une et indivisible et n'a sûrement pas vocation à devenir fédérale. Le premier objectif doit être de repenser les rôles de l'État et des collectivités, pour une plus grande visibilité, une plus grande équité entre les territoires et une plus grande efficacité de la dépense publique. Tenons-nous en là, ce sera déjà beaucoup.

Le rapport prône un choc de subsidiarité : j'y souscris. Il appelle de ses voeux une rationalisation des mécanismes de péréquation financière : c'est indispensable car les collectivités territoriales ont besoin de lisibilité. Malheureusement, nous n'en prenons pas le chemin, au risque de menacer l'investissement public.

En 2014, ce sont surtout les villes moyennes et grandes qui pâtiront de la baisse de la DGF. Celle de Pavillons-sous-Bois diminuera de 5,7 %, et plus encore en 2015 ; 750 000 euros en deux ans, 10 % de la taxe d'habitation -autant que la péréquation financière qu'on va me demander... Il faudra retravailler le sujet.

En 2009, la commission Balladur avait intitulé son rapport Il est temps de décider. C'était il y a cinq ans. Je sais que le consensus sera impossible à atteindre mais je vous conjure de faire preuve d'audace, madame la ministre, car notre pays, nos collectivités en ont besoin. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Michelle Meunier . - Le Sénat, représentant des collectivités territoriales, est au coeur du dialogue entre celles-ci et l'État. Lors des débats sur l'acte III comme des travaux de la mission commune d'information, notre Assemblée a été animée par la volonté de clarifier le débat et de le rendre cohérent.

La place des parlementaires dans la décentralisation n'est pas une question nouvelle. Mais elle se pose d'une façon nouvelle avec le non-cumul des mandats, que j'approuve, qui va profondément renouveler notre vie politique et moderniser notre démocratie. Les relations entre État, collectivités territoriales et parlementaires en seront profondément transformées. L'association des parlementaires à la distribution des crédits d'État, la création d'un pôle d'expertise à la disposition des parlementaires sont des pistes à explorer. Retisser les liens entre élus et citoyens, donner aux parlementaires les moyens d'exercer leurs missions : voilà les exigences auxquelles il nous faut répondre afin de remplir pleinement notre mission, ancrés dans notre territoire et utiles au Parlement. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Edmond Hervé . - Voilà une mission, un rapport et un débat en excellente continuité avec les états généraux de la démocratie territoriale.

Unité de la République et diversité, couple légitime et nécessaire... Combien de lois votons-nous ? Combien sont impératives ? Vous avez parlé de lois-cadres ; je plaide pour des lois de confiance, mettons un terme à ces lois qui se résument à des chapelets d'annonces !

Évitons les faux débats sur le pouvoir réglementaire local ; il existe, il faut lui donner davantage de consistance.

Le rapport évoque la mutation de la société et des territoires, met l'accent sur la notion de mobilité ; j'y ajoute le facteur temps, principale source d'inégalité entre les territoires et les citoyens. La mutation est un processus, une dynamique ; il n'y a pas de territoire fonctionnel unique et défini une fois pour toutes. Je crois, par expérience et philosophie, aux notions de projet et de contrat.

Je ne suis pas un fanatique de votre proposition de réviser la carte régionale. Imposer les régions par la loi, c'est courir à l'échec. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, renchérit) Il est vrai que Pierre Mendès France en avait émis l'idée en son temps. Le champ de la coopération entre régions est l'affaire de la pratique, nul besoin de modifier les frontières.

Les formules du rapport sur la coopération intercommunale sont fortes. Oui, elle est née du besoin et oui, ce fut une révolution. Ce qui manque, en réalité, c'est la transversalité. Dans cette démarche, le préfet a toute sa place. (Mme Marylise Lebranchu, ministre, le confirme). Les lois de 1982 ne l'ont pas destitué, il a un rôle de développement et d'animation. Et nous avons la chance d'avoir un corps préfectoral d'une exceptionnelle qualité.

Un département ou une région sans grande métropole est condamnée. Comme le montre une étude de Laurent Davezies, que vous avez auditionné, les six métropoles donnent plus à la nation qu'elles ne reçoivent.

Sur les normes, il devrait être possible de réunir les maires et d'analyser avec eux le processus de permis de construire d'un poulailler ou d'un garage, pour voir comment simplifier.

Le rapport est sceptique sur la reconnaissance d'une autonomie fiscale locale plus large, notamment pour les territoires les plus pauvres. Cela m'étonne de vous, monsieur le Premier ministre Raffarin : dans un rapport de 2000, vous déploriez la perte d'autonomie fiscale de votre région Poitou-Charentes... Autonomie fiscale, en vérité, rime avec péréquation.

M. Daunis oppose un bloc de stratégie à un bloc de proximité. Mais les grandes métropoles font nécessairement les deux...

Enfin, je souhaite que les rapports du Sénat soient pleinement utilisés par le législateur et par le Gouvernement, qui partagent l'initiative des lois. Montesquieu n'a jamais pensé que la séparation des pouvoirs interdisait leur coopération. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

Débat interactif et spontané

M. René-Paul Savary . - Ce débat est passionnant. Je partage les conclusions de la mission commune d'information. Ayant été longtemps conseiller général et conseiller régional, j'ai pu mesurer la complémentarité des deux assemblées locales. Le législateur entend donner un vrai rôle stratégique à la région. Mais, avec les métropoles, la modification du mode de scrutin et le non-cumul, la complémentarité rural-urbain va disparaître. Comptez-vous prendre en compte la valeur ajoutée des éventuels futurs transferts de compétence ? Celle du transfert du RSA n'est pas évidente... Quels moyens donnerez-vous aux collectivités territoriales ? Quelles normes comptez-vous simplifier ? Confirmez-vous que le Gouvernement n'entend pas alourdir les charges des collectivités territoriales ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Les régions, de collectivités de mission, sont devenues des collectivités de gestion. Peut-être faut-il repenser la question dans le cadre des transferts.

S'agissant du RSA, deux fonds ont été créés pour venir en aide aux départements en difficulté ; et surtout 40 % de ceux qui y ont droit n'en font pas la demande, parce que les règles sont trop complexes, définies par l'État mais appliquées par les départements. Il faut travailler à réduire cette dissonance.

Enfin, lorsqu'on supprime des normes, il faut veiller à ne pas en créer de nouvelles ni fragiliser les acteurs locaux ; c'est le CCEN qui est maître du jeu.

M. Michel Le Scouarnec . - Le PLU intercommunal va devenir une compétence obligatoire. Les élus en parlent, ils sont inquiets, d'autant qu'il n'y aurait plus de minorité de blocage. Qu'en dîtes-vous ?

La « compétence solidarité » attribuée au département ? Mais la solidarité doit s'exercer à tous les niveaux, dans les régions à l'égard des départements, par l'État à l'égard de tous les territoires. L'affaiblissement du rôle de l'État est inquiétant.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - La minorité de blocage sur le transfert du PLU aux intercommunalités en milieu rural sera débattue à l'Assemblée nationale prochainement. J'attire votre attention sur la nécessité de préserver les terres agricoles. La conservation de notre indépendance alimentaire en dépend. Aujourd'hui, le mètre carré agricole est précieux, raison pour laquelle il faut s'efforcer de densifier en milieu rural. Le PLUI peut être l'occasion d'une réflexion en commun.

Nous pouvons travailler sur la compétence « solidarité » au niveau du département, elle a une composante territoriale en direction des communes et des intercommunalités. La solidarité envers les citoyens n'est garantie que par l'État, même si la compétence est exercée par une collectivité. Il peut être appelé si elle ne l'est pas.

M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information. - La solidarité territoriale s'exerce différemment selon les territoires. Conduisons des expérimentations dans les départements, préalables à d'éventuels transferts de compétence ; donnons à cette solidarité un contenu plus étoffé et plus lisible.

M. François Fortassin . - Le département s'occupe aujourd'hui de l'aide sociale, du réseau routier et est présent sur le terrain. Il y a un équilibre entre les quatre assemblées, conseil général, conseil régional, Assemblée nationale, Sénat. Pourquoi bouleverser ce qui marche ?

En revanche, les financements croisés posent problème... Est-il bien utile de devoir monter six ou sept dossiers pour une subvention de 50 000 euros ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le rapport ne propose rien de spécifique sur le premier point. La conférence territoriale de l'action publique est née du souhait de limiter les doublons, exprimé par le rapport Gourault-Sueur. Je fais confiance aux élus pour y mettre un terme. À chaque fois qu'ils se réunissent pour trouver des solutions, ça marche.

M. Jean-Claude Carle . - Chateaubriand, dans ses Mémoires d'outre-tombe, écrivait que « l'immobilité politique est impossible (...) Contemplons avec vénération les siècles écoulés (...), toutefois n'essayons pas de rétrograder vers eux, car (...) si nous prétendions les saisir, ils s'évanouiraient »... (On apprécie)

Nous ne pouvons plus gouverner la France avec l'organisation du siècle dernier. Il faut passer d'une démocratie descendante à une démocratie ascendante. Le général de Gaulle l'avait bien compris. L'État doit aujourd'hui passer de la culture de la circulaire à celle du contrat -je pense à la réforme des rythmes scolaires, par exemple. Seules la contractualisation et l'expérimentation locale sont efficaces.

Quelles mesures comptez-vous prendre pour valoriser la diversité de nos territoires ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - J'entends prendre en compte les propositions de ce rapport. J'ai aussi entendu le président de la République évoquer ce matin les 6 000 indicateurs qui remontaient aux ministères. La déconcentration est aussi au programme du Gouvernement.

Oui, le préfet a un rôle majeur. Les parlementaires pourraient s'orienter vers un contrôle de l'action de l'État au niveau territorial, conformément aux suggestions de M. Peyronnet.

L'État régulateur, accompagnateur des collectivités... C'est un vrai sujet. Un décret de préfiguration pourrait être pris... En matière sanitaire, par exemple, le contrôle de l'État demeure absolument nécessaire. Nous avons beaucoup de travail devant nous. Je me souhaite bon courage...

Mme Cécile Cukierman . - Nous devons améliorer l'articulation entre les différents niveaux de collectivités, qui travaillent toutes au service des femmes et des hommes de leurs territoires. Il faut faire confiance à l'intelligence territoriale.

Donner plus de visibilité aux régions ne passe pas nécessairement par la réduction de leur nombre. Des espaces interrégionaux existent déjà ; il faut les renforcer. Si expérimentation il y a, consulterez-vous les populations concernées ? Comment redonner leur place aux régions sans les opposer aux autres collectivités ni briser l'unité de la République ? Notre objectif doit être de résorber les inégalités territoriales, non d'en créer de nouvelles.

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information. - Nous ne proposons pas de redessiner la carte administrative mais de faire en sorte que les territoires ne se concurrencent pas. Pour exercer efficacement des missions différentes, ils ne doivent pas trop se ressembler. La dimension est un élément de différenciation. Ayons une approche de rationalisation.

Si les territoires sans métropole sont condamnés, monsieur Hervé, alors Poitou-Charentes l'est, qui subit l'influence de Bordeaux et de Nantes ! Le besoin d'interrégional existe. EDF ou la SNCF travaillent déjà à ce niveau.

Des expérimentations s'imposent. Notre approche est très pragmatique ; nous pensons à des pôles interrégionaux pour certaines compétences, ils pourraient préfigurer l'action interrégionale tout en respectant les identités régionales.

M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information. - Il y a deux inégalités majeures entre territoires : les inégalités de richesse, qui peuvent être corrigées par la péréquation, et les inégalités de matière grise. Certaines collectivités peinent à trouver des cadres de haut niveau. Une région trop petite et isolée, loin des lieux d'enseignement et de recherche, est lourdement handicapée.

L'État doit apporter partout des moyens humains : un préfet ne suffit pas. Les fonctionnaires ne sont plus affectés comme il y a cinquante ou cent ans. Si une région manque de matière grise, les entreprises peineront à conserver leurs cadres. Cela peut s'arranger quand une région est voisine de métropoles, comme les Charentes entre Bordeaux et Nantes, mais pas du tout si elle en est éloignée. Les écarts ne se comblent plus, ils se creusent.

Dans mon rapport de 2009, je parlais de faire « confiance à l'intelligence des territoires ». Au lieu de quoi, on tue l'innovation territoriale. Il faut pousser les territoires à innover. L'État doit donner les moyens de l'égalité, mais c'est aux collectivités de tracer le chemin pour l'innovation.

M. Gérard Bailly . - Il y a quarante-neuf ans que j'ai été élu maire pour la première fois. Dans les territoires ruraux, il y a de très petites communes, qui ont dû déléguer de nombreuses compétences aux intercommunalités. J'y souscris pleinement mais les maires se demandent ce qui va leur rester. Les communes se refusent à fusionner. On n'y réussira pas par la loi, par une règle uniforme. En revanche, peut-on encourager cette intégration ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Rappelez-vous nos débats : quand nous avons essayé de rendre obligatoire un PLU dans les EPCI, vous vous y êtes opposés par peur que les petites communes n?aient plus aucune compétence. Je persiste à dire que c'est l'intercommunalité qui peut sauver les petites communes, en offrant des services qu'il n'est plus possible de proposer à l'échelon communal. Les habitants ne vont pas se précipiter vers des communes où il n'y a plus aucun service.

Certaines petites communes sont exsangues ; je leur fais confiance pour fusionner si nécessaire mais ce n'est pas à la loi de le leur imposer. Sans doute peut-on les y encourager. De ce point de vue, on ne peut qu'approuver le schéma de coopération intercommunale que la précédente majorité a eu le courage de mettre en place.

M. Yves Krattinger, rapporteur de la mission commune d'information. - M. Bailly met le doigt sur le problème majeur des prochaines années. Les transferts de compétences aux intercommunalités se multiplient, y compris dans le domaine scolaire, le coeur pourtant des communes. Les petites communes peuvent être disposées à se fondre dans des entités plus globales, sans être forcément prêtes à fusionner avec la pauvre d'à côté ou avec celle qui s'est enrichie, parfois à ses dépens.

M. Bruno Retailleau . - Le rapport a eu le mérite de réfuter deux poncifs : le prétendu mille-feuille et le prétendu gaspillage des collectivités territoriales.

Dans les deux cas, nous sommes dans la moyenne européenne. Lecteur de Christophe Guilluy, je suis convaincu que l'uniformité, le jardin à la française, cela ne marche pas.

Pourquoi ne pas inscrire dans la Constitution que celui qui décide doit payer ? Regardez l'exemple des rythmes scolaires.

Lors de ses voeux, le président de la République a annoncé une réforme territoriale, le système actuel étant devenu « illisible et coûteux ». Un autre projet de loi est-il donc prévu ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Il n'est pas toujours possible que celui qui décide paie. Ce matin, le président de la République l'a fait comprendre : le rétablissement de la clause de compétence générale n'exclut pas la suppression des doublons. (M. Jean-Jacques Hyest le conteste) Faut-il créer des compétences exclusives dans certains domaines stratégiques ? La question se pose.

L'empilement des schémas est inutile. Il en faut un, en revanche, au niveau régional, opposable au Scot et au PLU. Un tel schéma régional d'aménagement du territoire prendrait en compte les CHU, les universités, les gares, les aéroports, les noeuds intermodaux. Je souhaite un tel schéma prescriptif qui ne doit pas aller contre le principe de libre administration. Il est dommage que les expérimentations soient limitées à cinq ans. On pourrait envisager une petite révision constitutionnelle mais le président de la République m'incite à trouver d'autres solutions. Je vais donc m'allier à vous afin de recourir à votre imagination.

M. Jean-Claude Peyronnet . - Il est de moins en moins vrai que le préfet soit le seul représentant de l'État dans les départements, et c'est bien dommage. Il a en fait de moins en moins de pouvoirs et de moyens. Il faut lui confier un rôle de coordination et de médiation.

Un problème se pose aussi, concernant le rôle des parlementaires, avec l'interdiction du cumul. Ils seront en apesanteur. Élus sans doute quelque part mais pour y faire quoi ? Inaugurer les chrysanthèmes ? S'ils n'ont plus d'attaches territoriales, pourquoi n'irait-on pas vers un scrutin proportionnel sur liste nationale ? Sans attaches territoriales, quelle connaissance précise le parlementaire aura-t-il de la réalité concrète, dans sa technicité ? Le lien créé par la seule circonscription électorale est très fugace.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Les parlementaires, étant législateurs, ne sauraient avoir de pouvoir exécutif. La question de la séparation entre pouvoirs exécutif et délibératif se pose même pour les régions.

M. Jean-Jacques Hyest. - Comme en Corse.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le rôle que vous cherchez pour eux peut être trouvé sur la base du contrôle de l'action gouvernementale. On peut aussi penser à un rôle de médiation, même si toute codécision est exclue. Un département compte plusieurs parlementaires... Une solution est possible, dans le respect de la séparation des pouvoirs, conformément aux enseignements de Montesquieu.

M. Jean-Jacques Hyest . - Quel excellent rapport ! J'avais déjà apprécié le précédent. Mais, au moment d'appliquer les recommandations, on se heurte vite à des limites. On l'a vu quand M. Raffarin a voulu faire une loi définissant les compétences des différentes collectivités locales.

Avec le nouveau découpage cantonal, les territoires ruraux sont écrasés, sous-représentés. Je pourrais vous montrer ce qu'il en est pour la Seine-et-Marne.

La force des lois de 1982 et 1983, c'est d'avoir aidé les collectivités territoriales à faire de l'aménagement rural, grâce à la péréquation. Avec les nouvelles charges qui leur incombent, les départements n'en auront bientôt plus les moyens. Que deviendront-ils ? Quelle possibilité d'initiative auront-ils encore ?

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - En France, c'est la population qui détermine la représentation, non la géographie.

M. Jean-Jacques Hyest. - Sauf pour le Sénat !

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Tant que notre système de représentation sera fondé sur le principe « Un homme = une voix », nous n'échapperons pas aux difficultés que vous soulignez. Le Conseil constitutionnel l'a rappelé.

M. Krattinger a raison : ce qui manque souvent aux collectivités, ce sont des cadres A. Il faut encourager la mutualisation. Voilà pourquoi je comprends mal les critiques sur le nombre de fonctionnaires. Leurs nouvelles compétences et l'augmentation de leur population ont conduit certaines intercommunalités à recruter, voilà tout.

Les dépenses par habitant varient selon les régions. Pourquoi le Limousin dépense-t-il cinq fois plus par habitant que la Loire-Atlantique ? Parce qu'il doit compenser le manque de cadres A dans les collectivités qui en font partie.

M. Jean-Pierre Raffarin, président de la mission commune d'information. - Merci à tous pour ce débat de haute qualité. Au Sénat, on sait respecter les règles du jeu. J'aurais pu dire mon mécontentement sur le redécoupage des cantons de la Vienne. Mais je sais mettre mes griefs de côté pour réfléchir à l'avenir de notre pays. Vous continuerez à avoir en nous des opposants parfois vifs mais aussi des partenaires pour construire la France de demain.

Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Moi aussi, je pourrais me plaindre du redécoupage !

Toute contribution est bonne à prendre, la vôtre tout particulièrement. Je m'engage à en tenir le plus grand compte lors de l'élaboration des prochains projets de loi, lorsque nous écrirons ensemble la prochaine page de la décentralisation, qui préparera une meilleure déconcentration.