LES DOCUMENTS DE TRAVAIL

DU SÉNAT

N° CT 06-1

2006

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS

RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006

ET LA LOI DE FINANCES

RECTIFICATIVE POUR 2005

AVERTISSEMENT

Les principales dispositions relatives aux collectivités territoriales

dans la loi de finances pour 2006

et la loi de finances rectificative pour 2005

La loi organique relative aux lois de finances a renforcé le statut privilégié des lois de finances comme expression des choix nationaux en matière de finances locales. Après une réforme de l'architecture de la dotation globale de fonctionnement (en 2004) et de ses critères (en 2005), les débats budgétaires de l'automne 2005 ont débouché sur une réforme du principal impôt local, la taxe professionnelle.

Le présent document présente l'analyse des dispositions de la LOI n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 et la LOI n° 2005-1720 du 31 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005 , qui ont un impact direct ou indirect sur les finances locales.

Particulièrement nombreuses cette année, - puisque 90 articles de ces deux lois concernent, à des degrés divers, les collectivités locales - les mesures analysées portent d'une part, sur les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales, à l'intérieur du contrat de croissance et de solidarité reconduit pour 2006, et d'autre part, sur les réformes fiscales. Celles-ci concernent non seulement la taxe professionnelle, mais également un très grand nombre d'autres impôts locaux. La présentation est proposée selon un classement thématique, mettant l'accent sur les dispositions fiscales intéressant notamment l'intercommunalité, les déchets, les ordures ménagères et l'assainissement.

Ce document constitue un instrument de travail élaboré à l'intention des Sénateurs par le service des collectivités territoriales. Il a un caractère informatif et ne contient aucune prise de position susceptible d'engager le Sénat.

LES PRINCIPALES DISPOSITIONS
RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
DANS LA LOI DE FINANCES POUR 2006
ET LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2005

Les débats budgétaires de l'automne 2005 ont confirmé le statut privilégié des lois de finances comme expression des choix nationaux en matière de finances locales, tant en ce qui concerne les concours de l'Etat aux collectivités locales, qu'en ce qui concerne la fiscalité locale. Ce statut a été renforcé par la loi organique relative aux lois de finances. Les deux textes contiennent un véritable foisonnement de mesures, certaines étant d'importantes réformes, d'autres des ajustements, voire des « toilettages » juridiques, parfois nécessaires dans des domaines aussi complexes. Outre la mission « relations avec les collectivités locales » et les prélèvements sur recettes, on ne compte pas moins de 61 articles dans la loi de finances et 29 dans la loi de finances rectificative susceptibles de concerner les collectivités territoriales. Le gouvernement et les parlementaires ont abondamment utilisé la possibilité prévue désormais par la LOLF de régir dans la loi de finances la répartition des concours de l'Etat aux collectivités locales, dispositifs auparavant considérés par le Conseil constitutionnel comme des cavaliers budgétaires.

Deux rubriques principales peuvent être distinguées : les concours de l'Etat aux collectivités locales et la fiscalité locale.

I. LES RELATIONS ETAT-COLLECTIVITÉS LOCALES

A. LA RECONDUCTION DU CONTRAT DE CROISSANCE ET DE SOLIDARITÉ (ARTICLE 36 DE LA LOI DE FINANCES POUR 2006)

1. Le contrat de croissance et de solidarité

Depuis 1996, l'organisation des relations financières entre l'Etat et les collectivités territoriales s'inscrit dans une démarche « contractuelle », qui a pris initialement la forme d'un pacte de stabilité financière, puis, aux termes de l'article 57 de la loi de finances pour 1999, d'un contrat de croissance et de solidarité, institué pour trois ans. Ce contrat a été reconduit en 2002, par l'article 39 de la loi de finances pour 2002, en 2003, par l'article 51 de la loi de finances pour 2003, en 2004 par l'article 57 de la loi de finances pour 2004 et, en 2005, par l'article 51 du texte homologue. Il vise à garantir une prévisibilité des ressources des collectivités territoriales et des charges de l'Etat, grâce à une évolution forfaitaire portant sur les deux tiers des dotations de l'Etat aux collectivités territoriales (rassemblés au sein d'une enveloppe dite « normée »).

L'article 36 de la loi de finances pour 2006 reconduit le contrat de croissance et de solidarité selon des règles d'indexation identiques à celles retenues en 2005 (soit une progression de l'enveloppe normée selon un taux égal à l'inflation, plus 33 % de la croissance du PIB), ce qui permet de garantir aux collectivités territoriales une progression de 2,38 % de l'enveloppe normée (+ 1,031 milliard d'euros à structure constante).

Les mécanismes du contrat de croissance et de solidarité proposé pour 2006 reposent, comme en 2005, sur :

- la distinction entre les dotations de l'Etat aux collectivités territoriales « sous enveloppe » et les dotations « hors enveloppe », qui ne sont pas intégrées dans le contrat de croissance et de solidarité ;

- le partage des fruits de la croissance avec les collectivités territoriales (indexation de l'enveloppe normée) ;

- l'existence d'une variable d'ajustement, constituée de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui permet de respecter la norme d'évolution du contrat de croissance et de solidarité. En effet, mise à part la DCTP, les composantes de l'enveloppe normée évoluent plus vite que son montant global.

Les concours de l'Etat aux collectivités territoriales s'élèvent ainsi à environ 64,5 milliards d'euros en 2006.

Sur ce total, 47,3 milliards d'euros prennent la forme de « prélèvements sur recettes » de l'Etat, prévus par l'article 6 de la loi organique relative aux lois de finances. Ces prélèvements sont évalués pour la première fois par l'article 44 de la loi de finances pour 2006. Deux « objectifs », au sens de la LOLF, leur sont associés : renforcer la péréquation et développer l'intercommunalité.

L'enveloppe « normée » des dotations de l'Etat contient les deux tiers des concours de l'Etat. Elle progresse de 2,38 % à 43,6 Mds d'euros (44,3 milliards en tenant compte de quelques modifications de structure - voir annexe « effort financier de l'Etat en faveur des collectivités locales »). 38,6 milliards d'euros prennent la forme de prélèvements sur recettes, 5 milliards d'euros sont des dépenses budgétaires.

La conférence des finances publiques va-t-elle remettre en cause les modalités d'indexation de l'enveloppe normée ? La question pourrait se poser. En effet, depuis 2002, l'Etat s'impose un gel de ses dépenses en euros constants alors que les dotations qu'il verse aux collectivités locales progressent à un rythme plus rapide. La commission « Pebereau » sur la dette publique propose que les concours de l'Etat soient indexés sur les dépenses de l'Etat (soit un gel en valeur courante selon les propositions du rapport). Dans le programme de stabilité et de croissance transmis à la Commission européenne, le gouvernement établit l'hypothèse d'un gel progressif en volume des dépenses des collectivités territoriales, qui devrait en toute logique entraîner le même gel pour les concours de l'Etat à partir de 2007.

2. L'évolution des composantes de l'enveloppe normée

a) Evolution de la DGF (+ 2,7 %)

Au sein de l'enveloppe normée, la principale dotation est la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui est également un prélèvement sur recettes. Elle progresse de 2,70 % à 38,1 Mds d'euros à structure constante (+ 2,68 % par rapport au montant « révisé » de la DGF 2005 compte tenu des derniers indices connus). Elle est indexée sur l'inflation prévisionnelle (1,8 %) et la moitié de la croissance de 2005 (1/2*1,75 %), ce qui, d'année en année, renforce sa place au sein de l'enveloppe normée, qui évolue moins vite.

La structure de la DGF est très légèrement modifiée en 2006 pour tenir compte de quelques réformes (réforme de la dotation globale d'équipement et modification des compétences des départements), ce qui la porte à 38,2 milliards d'euros à structure courante. On peut rappeler que la réforme de l'architecture des concours de l'Etat de 2004 avait doublé son volume.

Sa progression de 1,01 Md € est ainsi répartie :

- 577 M € pour les communes et leurs établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) ;

- 299 M € pour les départements ;

- 135 M € pour les régions.

L'importance de la masse de la DGF et sa progression permettent de dégager des marges pour la péréquation : c'est le principe de la réforme de 2004 (réforme de l'architecture)/2005 (réforme des critères de répartition).

Le comité des finances locales aura le pouvoir d'affecter une part substantielle de ces augmentations à la péréquation.

Pour préserver cette part, le rapporteur général de l'Assemblée nationale, M. Gilles Carrez, par ailleurs président du comité, a pris l'initiative d'élargir la marge de manoeuvre du CFL pour l'augmentation des dotations de péréquation des départements (article 144 de la loi de finances pour 2006). En effet, un recensement complémentaire est intervenu en 2005, entraînant mécaniquement le pouvoir multiplicateur du facteur « population » de la dotation forfaitaire, et donc la part de cette dernière dans l'ensemble de la DGF. Une part plus importante (jusqu'à 65 % au lieu de 40 % dans le droit antérieur) de l'augmentation de 299 millions d'euros de la DGF des départements pourra donc être réservée à la péréquation si le CFL en décide ainsi.

b) Les ajustements de la DGF

Outre une majoration de la DGF, applicable aux départements, d'environ 150 millions d'euros (dont une cinquantaine à l'initiative des assemblées) pour tenir compte des changements de structure (réforme de la dotation globale d'équipement, recentralisation de la prévention sanitaire), divers ajustements ont été votés à l'initiative des assemblées, essentiellement pour éviter de perturber l'économie générale de la dotation.

M. Gilles Carrez a ainsi pris l'initiative d'aménager le calcul du potentiel fiscal utilisé pour la répartition de la dotation de péréquation des régions (article 145 de la même loi), de manière à maintenir les modalités actuelles de calcul.

En effet, le potentiel fiscal des régions prend en compte, avec deux ans de décalage, les compensations versées aux régions au titre de la suppression de la part régionale de la taxe d'habitation et de la suppression de la part « salaires » de la taxe professionnelle. Or, ces compensations sont intégrées dans la dotation forfaitaire des régions depuis la réforme de l'architecture des concours financiers de l'Etat opérée par la loi de finances pour 2004. Cet article permet donc de continuer à les prendre en compte dans le calcul du potentiel fiscal, en actualisant le niveau de 2003 par une indexation sur la dotation forfaitaire de la DGF.

Le rapporteur général M. Gilles Carrez a également fait voter un dispositif prévoyant que la perte de recettes, subie par les communes (et leurs EPCI) du fait de l'application de l'article 15 de la loi relative au développement des territoires ruraux, qui exonère du versement de transport certains organismes d'intérêt général ou à but non lucratif situés dans les zones de revitalisation rurale, sera compensée par un prélèvement sur recettes spécifique, relatif aux compensations d'exonération fiscale (doté de 2,7 milliards d'euros en 2006), et non par un relèvement de leur DGF comme prévu initialement par cet article de la loi DTR (article 146 de la loi de finances pour 2006). Ce relèvement de la DGF était en fait un « gage », qui n'avait pas été levé. Le problème est technique : cette compensation aurait nécessité d'introduire dans le calcul de la DGF des données qui lui sont actuellement étrangères.

Il convient, par ailleurs, de noter que le dispositif de plafonnement des impôts directs à 60 % du revenu (« bouclier fiscal » : article 74 de la loi de finances pour 2006) aura en 2007 un très léger impact sur la DGF. En effet, la part de plafonnement imputable aux impôts locaux fera l'objet d'une diminution forfaitaire, à due concurrence, de la DGF, qui serait de l'ordre de 20 millions d'euros. A l'initiative de l'Assemblée nationale, ce n'est que dans les cas où le dépassement du plafond serait imputable aux seuls impôts locaux, que la réfaction sur la DGF interviendra. Ces cas seront marginaux. L'imputation se fera sur l'enveloppe globale de la DGF : elle sera donc totalement négligeable pour chaque collectivité.

c) Les dotations de fonctionnement indexées sur le taux d'évolution de la DGF (2,73 %)

L'indice de ces dotations est légèrement supérieur à celui de la DGF compte tenu du « recalage » de cette dernière en 2005 en fonction des derniers indices connus.

- La dotation spéciale instituteurs (DSI, 179 millions d'euros) ;

- La dotation élu local (50 millions d'euros, qui devraient passer à 60 grâce aux amendements votés au Sénat, voir infra C).

d) La dotation globale d'équipement (DGE)

Elle est indexée sur la formation brute de capital fixe des administrations publiques, soit + 4 % en 2006. Elle fait l'objet d'une réforme concernant exclusivement les départements (voir infra D).

e) Le financement des transferts de compétences

La dotation départementale d'équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d'équipement scolaire (DRES) sont indexées sur la formation de capital fixe des administrations publiques, soit 4 % en 2006.

La dotation générale de décentralisation (DGD) est indexée sur la DGF, soit 2,73 %, de même que la DGD formation professionnelle.

Il faut noter que l'article 141 de la loi de finances réforme les deux concours particuliers de la DGD relatifs au financement des bibliothèques. Le premier concours était destiné aux communes (environ 70 millions d'euros). Ce concours était jusqu'à maintenant divisé en trois parts :

- fonctionnement des bibliothèques municipales (sur la base d'un taux de concours de l'ordre de 3,2 %) ;

- équipement et investissement (subventions moyennes de 35 % environ) ;

- investissements des bibliothèques municipales à vocation régionale (éteinte depuis 2002).

Le second concours était destiné aux bibliothèques départementales (6 millions d'euros).

La réforme consiste à fusionner les deux concours en un seul, doté de deux parts :

- fonctionnement des bibliothèques municipales (inchangé) ;

- investissement et équipement des bibliothèques municipales et départementales.

Par ailleurs, les derniers développements de l'acte II de la décentralisation donnent lieu à de nouveaux transferts fiscaux aux départements et aux régions (voir infra F).

f) L'ajustement porte sur la DCTP

Compte tenu des mécanismes d'indexation des dotations composant le contrat de croissance et de solidarité, le respect en 2006 de la norme de progression du contrat implique une baisse de la dotation de compensation de la taxe professionnelle de 9,48 % à 1,1 milliard d'euros.

A l'initiative du rapporteur général, M. Philippe Marini, sénateur de l'Oise, et de la commission des finances du Sénat, cette baisse de la DCTP a été limitée dans un cas particulier (article 86 de la loi de finances pour 2006). Cet article garantit en 2006 à son niveau de 2005 une composante particulière de la DCTP pour certaines communes. Cette composante est la compensation des pertes de recettes découlant du plafonnement du taux de taxe professionnelle à deux fois le taux moyen, pour les communes dont le taux de taxe professionnelle était supérieur à ce taux en 1982. Les communes concernées seront celles éligibles à la dotation de solidarité urbaine (DSU) en 2005 et celles éligibles à la première fraction (« bourgs-centres ») de la dotation de solidarité rurale (DSR) en 2005. Ces communes défavorisées, percevant par ailleurs la DCTP « plafonnement du taux de taxe professionnelle », ne perçoivent au total que 4,7 millions d'euros de DCTP (sur 810 millions d'euros de DCTP communale). La garantie ainsi proposée à ces 259 communes, qui peut être importante pour elles, occasionnera une perte négligeable aux autres : cette garantie a en effet été obtenue sans augmentation globale de la DCTP.

3. L'évolution des dotations hors enveloppe

La dotation inscrite au Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) est en hausse de 6,3 %. Le FCTVA fait l'objet d'un toilettage juridique devant faciliter son application (voir infra G).

Le prélèvement au titre des amendes forfaitaires de la police de la circulation augmente de 10,7 %.

La dotation de développement rural (DDR) est en hausse de 3,33 %. La DDR fait l'objet d'une extension aux communes, alors qu'elle était réservée aux EPCI à fiscalité propre (sauf outre-mer) depuis la loi du 12 juillet 1999 (voir infra E).