La Hongrie au sein de l'Union élargie : une chance historique

II. LA HONGRIE : DANS LE PELOTON DE TÊTE EN VUE DE L'ADHÉSION

A. DE COPENHAGUE À COPENHAGUE : UNE DÉCENNIE DANS L'ANTICHAMBRE DE L'EUROPE

1. Un calendrier dense et bien rythmé

Dès 1990, les pays de l'Union ont concrétisé la volonté de rapprochement avec les pays d'Europe centrale et orientale par le biais de l'aide financière PHARE et d'accords d'association. L'accord européen a été passé avec la Hongrie dès 1991 (la première, avec la Pologne), pour une entrée en vigueur en février 1994. Dès avril 1994, elle déposait sa candidature d'adhésion à l'Union européenne.

Le processus d'élargissement a ensuite progressé, parfois à marche forcée, au rythme de sommets successifs dont on rappellera ici les grandes étapes.

Les grandes étapes du processus d'élargissement

§ Sommet de Copenhague, juin 1993 : définition des règles ;

§ Sommet de Luxembourg, décembre 1997 : lancement des négociations avec six pays ;

§ Sommet d'Helsinki, décembre 1999 : extension des négociations à douze pays ;

§ Sommet de Nice, décembre 2000 : une " feuille de route " pour l'élargissement ;

§ Sommet de Laeken, décembre 2001 : le " big bang ", un élargissement prévu à 10 pays ;

§ Sommet de Copenhague, décembre 2002 : achèvement des négociations et décision définitive d'élargissement ;

§ Sommet d'Athènes, avril 2003 : signature prévue des traités d'adhésion ;

§ 1 ^er mai 2004 : adhésion officielle des 10 nouveaux membres.

Au premier Sommet de Copenhague, les États membres fixent les trois critères en fonction desquels sera jugée la préparation des pays qui souhaitent rejoindre l'Union. Il leur faudra disposer :

- d'institutions stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les droits de l'Homme, le respect des minorités et leur protection ;

- d'une économie de marché viable et capable de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union européenne ;

- d'institutions susceptibles d'assumer les obligations de l'adhésion à l'Union, la reprise et l'application de l'acquis communautaire et de souscrire aux objectifs de l'Union politique, économique et monétaire.

b) 1997 : le lancement des négociations

Au Sommet de Luxembourg, les Quinze décident de lancer les négociations avec les six pays jugés les plus avancés en termes de respect des critères de Copenhague : Chypre, Estonie, Hongrie, Pologne, République tchèque et Slovénie.

Le principe de différenciation est retenu, en vertu duquel chaque pays pourra avancer à son rythme dans la négociation, en fonction des progrès effectivement constatés.

Chaque pays concerné doit adopter un Programme National d'Adoption de l'Acquis, définissant la manière dont il entend respecter le partenariat pour l'adhésion, précisant le calendrier de mise en oeuvre de ses priorités et les incidences (en termes de ressources financières et humaines). Ce programme est révisé périodiquement afin de tenir compte des progrès réalisés et de définir de nouvelles priorités.

L'Union examine ces progrès par le biais, depuis fin 1998, de rapports réguliers de la Commission européenne au Conseil .

Ce rapport décrit l'état des relations entre un pays candidat et l'Union. Il analyse la situation en ce qui concerne les conditions politiques fixées par le Conseil européen, évalue la situation économique et les perspectives du pays concerné au regard des conditions économiques mentionnées par le Conseil. Il examine la capacité du pays à assumer les obligations résultant de l'adhésion (l'acquis), tel qu'exprimées dans le Traité, le droit dérivé et les politiques de l'Union. Il fait également le bilan des capacités judiciaires et administratives du pays candidat pour conduire une véritable politique communautaire.

c) 1999 : l'extension des négociations

Il est décidé, au Sommet d'Helsinki, d'ouvrir les négociations avec six nouveaux candidats : Bulgarie, Lettonie, Lituanie, Malte, Roumanie et Slovaquie.

Par ailleurs, la candidature de la Turquie est officiellement reconnue.

d) 2000 : L'accélération des négociations

Le Sommet de Nice, en décembre 2000, donne les moyens d'une accélération du processus, grâce à l'adoption de ce qui sera appelé " la feuille de route " qui organise le cadre des négociations. Celle-ci fixe un calendrier avec les 31 chapitres qui composent l'acquis communautaire (voir l'annexe 1 au présent rapport), à traiter semestre par semestre pour les deux années à venir, et une méthode pour traiter les demandes de périodes transitoires.

Cet acquis est évalué à rien de moins que 80 000 pages du Journal Officiel des Communautés Européennes ! La négociation est considérée comme close lorsque l'ensemble des chapitres sont clos.

e) 2001 : L'élargissement aux dix pays les plus avancés

En décembre 2001, le Sommet de Laeken accepte, ainsi que le souhaitaient les pays candidats, le principe de l'adhésion simultanée des dix pays les plus avancés, dès 2004, afin de leur permettre de participer aux élections du Parlement européen de juin 2004 : la dimension politique prend désormais une importance croissante par rapport à la dimension technique du processus.

Par ailleurs, le règlement des dossiers agricole et budgétaire, particulièrement délicat, est réservé pour la fin des négociations.

f) 2002 : l'achèvement des négociations avec les dix

À Copenhague, un an plus tard, les négociations avec ces dix pays sont déclarées closes et leur adhésion définitivement actée. L'échéance est un peu repoussée pour la Bulgarie et la Roumanie, l'objectif pour leur adhésion étant fixé à 2007.

À quelques jours du Conseil de Bruxelles des 26 et 27 octobre 2002, un accord franco-allemand , négocié directement entre le Président Chirac et le Chancelier Schröder, ouvre la voie à un compromis décisif sur les dossiers agricole et budgétaire . L'octroi d'aides directes aux agriculteurs des nouveaux pays adhérents est retenu en échange d'un plafonnement des dépenses de marché et des paiements directs de l'Union à 25 sur la période 2004-2013 au niveau de 2006, majoré de 1 % par an. Les aides directes aux pays candidats sont limitées à 25 % du niveau de l'Union des Quinze la première année (2004), puis à 30 % l'année suivante, jusqu'à atteindre progressivement la parité en 2013.

L'accord financier pour l'élargissement retient une enveloppe globale de 39,3 milliards d'euros pour la période 2004-2006, dont 23 milliards pour les actions structurelles.

Par ailleurs, le Conseil de Bruxelles durcit les conditions de suivi de la mise en oeuvre de l'acquis communautaire par les pays adhérents pour répondre d'avance aux inquiétudes d'une partie des États membres.

Outre la publication d'un nouveau "rapport de suivi" par la Commission avant la date d'adhésion, le Conseil approuve la mise en place d'une clause de sauvegarde économique générale et de deux clauses spécifiques . L'une relative au fonctionnement du marché intérieur, l'autre dans le domaine de la Justice et des Affaires intérieures (JAI), peuvent être mises en oeuvre sur la base d'un "risque imminent" et pourront être invoquées par les seuls États membres actuels pendant une période de trois ans au-delà de l'adhésion.

Conscients que les engagements pris auront besoin d'être suivis de très près pour ne pas rester purement formels, la Commission et les États membres ont progressivement introduit une nouvelle priorité pour les pays candidats : le suivi rigoureux de la reprise effective de l'acquis communautaire, ou monitoring . C'est même devenu en 2002 un programme d'action prioritaire, assorti d'un redéploiement des crédits « Phare », au profit notamment de jumelages entre des administrations d'États membres et celles des pays candidats. Enfin au fur et à mesure que se précisaient les premières adhésions pour 2004, les discussions ont commencé à porter sur les sanctions (notamment financières) à mettre en oeuvre pour circonvenir tout manquement aux engagements.

Quatre priorités caractérisent ce renforcement de la capacité administrative : le fonctionnement du marché intérieur (existence d'autorités de régulation appropriées dans les domaines de la concurrence, des télécommunications, de l'énergie, des transports...) ; le développement durable dans l'UE (normes environnementales, haut niveau de sûreté nucléaire, amélioration de la sécurité des transports...) ; la protection


des citoyens (respect de niveaux suffisants de sécurité sanitaire des aliments, coopération dans le domaine de la justice et des affaires intérieures ...) ; enfin, la gestion des fonds communautaires, qui nécessite des structures appropriées dans les administrations centrales et régionales pour assurer l'application des règles de passation des marchés publics, le contrôle financier, l'audit ainsi que la lutte contre la fraude et la corruption.

2. La Hongrie a parcouru avec succès ce douloureux chemin de l'acquis communautaire

a) Une priorité : la reprise effective de l'acquis communautaire

§ Le bilan 2000 , présenté au Sommet de Nice, est favorable pour la Hongrie et, pour la Commission européenne, ce pays constitue - avec l'Estonie et la Pologne - le peloton de tête des pays d'Europe centrale et orientale candidats à l'adhésion. Il est alors considéré comme étant, dans un proche avenir, en mesure de répondre aux exigences économiques de l'Union à condition de rester sur sa trajectoire de réforme. Quelques points noirs sont cependant soulignés, en particulier l'environnement et la restructuration du secteur sidérurgique.

S'agissant de l'environnement, le rapport insiste sur la nécessité de renforcer la capacité administrative et de former le personnel. La Hongrie a, en décembre 2000, clos 14 des 31 chapitres de l'acquis communautaire.

§ Le rapport de la Commission européenne pour 2001 souligne les progrès réalisés par la Hongrie sur la plupart des volets. Le pays continue à respecter les critères politiques de Copenhague, à accorder une place prioritaire à la lutte contre la corruption, - qui demeure alors encore un problème - et à réaliser des progrès en matière de droit d'asile, mais il doit renforcer sa lutte contre la discrimination et permettre à la minorité Rom de participer plus activement à la vie publique. Son économie de marché, est considérée comme viable et pouvant, dans un avenir proche, faire face aux pressions concurrentielles et aux forces du marché à l'intérieur de l'Union, sous réserve de la poursuite de son programme de réforme.

Au total, le rapport de la Commission conclut que "dans la plupart des domaines, la Hongrie a continué à progresser pour ce qui est de la mise en place des structures administratives nécessaires à l'application de l'acquis. Toutefois, elle devra encore consentir des efforts pour améliorer sa capacité administrative et judiciaire , notamment dans les secteurs du contrôle des aides d'État, de l'audiovisuel, de la surveillance du marché, des transports et de l'agriculture. Elle doit également veiller à la mise en place de la capacité administrative indispensable pour une gestion saine, efficace et vérifiable des fonds communautaires.

La Hongrie a continué à répondre aux priorités à court terme de son partenariat pour l'adhésion, sauf en ce qui concerne certains aspects du secteur agricole, de la politique audiovisuelle, de la libre circulation des marchandises et de la politique de concurrence . Elle a aussi mis en oeuvre plusieurs priorités à moyen terme dans le domaine de la politique sociale et de l'emploi, ainsi que dans les domaines de l'environnement et de la justice et des affaires intérieures (droit d'asile, politique en matière de visas)."

§ Le rapport de la Commission européenne a salué, fin 2002 , les nouveaux efforts réalisés pendant l'année écoulée. Les réformes ont en effet été réalisées à un rythme accéléré dans différents domaines de l'administration publique (au niveau central) et de la lutte contre la corruption. L'adoption et la mise en oeuvre de l'acquis communautaire se sont poursuivies dans les secteurs de la politique sociale, de la justice, des affaires intérieures, des télécommunications et de l'énergie (électricité) - avec l'ouverture de ces secteurs à la concurrence -, de la culture et de l'audiovisuel.

Le rapport relevait cependant la subsistance de quelques faiblesses.

b) Fin 2002 : quelques dossiers difficiles restent à traiter

La délégation de notre groupe interparlementaire s'est rendue en Hongrie alors que le rapport annuel de la Commission pour 2002 n'était pas encore connu.

Seuls trois chapitres restaient alors à clore et plusieurs domaines restaient sensibles, en particulier le volet agricole, la politique régionale et le contrôle aux frontières, la politique de concurrence et la protection de l'environnement. Notre délégation a concentré son attention sur les trois premiers de ces points.

§ le chapitre agricole

Le chapitre agricole est l'un des plus importants du volet économique, car la reprise de l'acquis comporte non seulement les aspects liés au marché intérieur (normes et contrôles), mais également un important volet sur la gestion de la politique agricole commune.

Fin 2002, la Hongrie dispose à cet égard d'une base solide : la production est de bonne qualité, les subventions aux exportations ont été substantiellement diminuées, le niveau de reprise de l'acquis juridique est élevé, aucune carence fondamentale n'a été révélée sur les questions sanitaires et de sécurité alimentaire.

Le pays a toutefois pris du retard dans la mise en place des principaux instruments de gestion, la constitution de l'agence de paiement et dans la reprise de l'acquis pour la mise en oeuvre effective des organisations communes de marché. Elle doit, par ailleurs, mettre aux normes une partie de ses abattoirs et renforcer les contrôles aux futures frontières extérieures de l'Union. Notre délégation tient à souligner l'importance particulière de ce dernier point : seul un contrôle efficace aux frontières permettra de vérifier l'entrée de produits de l'extérieur et d'assurer une traçabilité fiable des produits hongrois.

§ La politique régionale

Ce volet est fondamental pour la Hongrie, dans la mesure où l'instauration d'un cadre régional efficace conditionne la réussite de la programmation et de la mise en oeuvre des fonds structurels et des fonds de cohésion dont elle pourra bénéficier à l'issue de son adhésion.

Le problème est double : institutionnel et technique.

ü sur le plan institutionnel , il faut rappeler que le département, institution millénaire, constitue l'unité administrative du pays. Or, au regard des références européennes, cette unité est de trop faible taille. D'où la réflexion en cours sur la création de régions, souhaitée par la Commission européenne.

M. Etele BARATH, Secrétaire d'État chargé du programme national de développement régional, a exposé à notre délégation ce projet de mise en place d'un découpage régional ainsi que le lancement d'un programme de décentralisation (40 % au maximum du budget national lui semblant pouvoir être transférés aux autres échelons territoriaux).

La population hongroise semble cependant peu intéressée par cette importante réforme, peu familiarisée qu'elle était pendant 50 ans à la gestion autonome de moyens au niveau local.

La question se complique de par l'existence de 150 micro-régions statistiques. Il est prévu de délimiter régions et micro-régions d'ici fin 2004, la nouvelle organisation administrative devant être totalement mise en place en vue d'élections en 2006.

ü Sur un plan plus technique , il semble que la préparation des projets susceptibles de bénéficier d'un financement communautaire soit insuffisante et que le processus de programmation ait pris du retard. La Hongrie doit donc s'attacher à intensifier ses préparatifs en vue de la mise en oeuvre des instruments structurels, qui lui seront d'une grande aide.

§ Le contrôle aux frontières

Si la lutte contre la corruption en Hongrie a enregistré de sensibles progrès ^{1( * )(1)} , notre délégation souhaitait lever ses interrogations sur le degré de préparation du pays en matière de contrôle aux frontières, dossier bien évidemment crucial.

Des préoccupations demeurent en effet s'agissant du contrôle des frontières avec l'Ukraine, la Roumanie et les Balkans. M. Tibor PAL, Secrétaire d'État au ministère de l'Intérieur, a indiqué à notre délégation que la Hongrie avait récemment repris l'acquis communautaire concernant Schengen. L'organisation des gardes frontières est compatible avec celle des États membres. 14 000 personnes ont été affectées à la police aux frontières, 25 % de cet effectif étant en formation. Le système informatique hongrois est compatible avec le système SIS (de Schengen).

D'après M. Egon DIENES-OEHM, Secrétaire d'État adjoint au ministère des Affaires étrangères, que nous avons également rencontré, le système SIS exige encore beaucoup de moyens financiers et les problèmes techniques subsistant devraient être résolus d'ici à 2006.

Les résultats de cette organisation sont déjà probants, avec en particulier l'arrestation de 500 à 600 passeurs chaque année. L'administration hongroise estime que "la plupart des immigrants clandestins sont arrêtés aux futures frontières extérieures de l'Union" (leur nombre ayant triplé en un an). Des actions de coopération sont en outre menées avec la Slovaquie, l'Autriche et la Slovénie, pour ce qui concerne les frontières intérieures.

3. Un "contrat" équilibré grâce au soutien de l'Union européenne

a) La Hongrie bénéficie des programmes communautaires

En une dizaine d'années, la Hongrie a donc parcouru un immense chemin et procédé à une grande mue. L'Union européenne l'a accompagnée, en organisant un soutien institutionnel - pour aider les Peco candidats à renforcer leurs capacités administratives en vue de la reprise effective de l'acquis communautaire - et un soutien financier.

Ces aides se sont concrétisées par les programmes communautaires : Phare, Sapard et Ispa.

Les programmes communautaires :

Phare, Sapard et Ispa

Le programme Phare (Pologne-Hongrie-assistance à la restructuration des économies), lancé dès novembre 1989, se concentrait initialement sur l'assistance dans le processus de transformation vers une économie de marché et le renforcement de la démocratie. Puis, la transformation des pays d'Europe centrale et orientale étant largement engagée, les programmes communautaires sont passés à une logique de pré-adhésion dès 1997-1999. L'Union européenne a alors mis en place trois programmes d'aide financière aux Peco : Phare "nouvelle mouture", Sapard (Special Accession Program for Agriculture and Rural Development : Programme d'ajustement structurel pour l'agriculture et le développement rural ) et Ispa (instrument structurel de pré-adhésion). Alors que Sapard et Ispa ont des objectifs sectoriels (l'agriculture et le développement rural pour le premier, les transports et l'environnement pour le second), le programme Phare continue à fournir une assistance générale aux pays candidats.

Allocations indicatives pour la période 2000 - 2006 (en millions d'euros)

b) Elle sort globalement gagnante des négociations d'adhésion

Dans la dernière ligne droite des négociations, les autorités hongroises se sont montrées très pugnaces et sont sorties globalement gagnantes de ces dernières négociations.

L'Union européenne a certes imposé 3 périodes transitoires, concernant la libre circulation des travailleurs, le cabotage routier et les aides agricoles. Mais la Hongrie a obtenu quant à elle 21 périodes transitoires , dont une de 7 ans pour limiter l'achat de terres par des étrangers, avec une prolongation éventuelle de 3 ans en cas de différentiel persistant entre le prix des terres hongroises et celui pratiqué dans l'actuelle Union européenne.

Elle a également su plaider sa cause sur trois points fondamentaux pour elle :

§ Dans le domaine agricole , si la durée de la transition en matière d'aides agricoles reste inchangée (9 ans), le budget national pourra cependant compléter les aides directes en provenance du budget communautaire à hauteur de 30 %, ce qui porte le montant total de ces aides à 55 % de celles versées aux agriculteurs des États membres, ceci dès 2004.

§ S'agissant des aspects budgétaires , la Hongrie craignait d'être très rapidement contributeur net au budget communautaire. En fait, la compensation budgétaire de la part de l'Union sera prolongée et le solde net de la Hongrie par conséquent plus élevé qu'initialement prévu. Il sera ainsi de 270 millions d'euros en 2004, 500 millions en 2005 et 600 millions en 2006. Cette compensation sera inscrite dans le Traité d'adhésion de la Hongrie à l'Union.

§ Par ailleurs, sur le plan institutionnel , le Gouvernement hongrois s'était déclaré insatisfait des conclusions du Traité de Nice (décembre 2002) qui avait fixé à 20 le nombre de députés dont leur pays aurait disposé au Parlement européen dans une future Union à 27. Elle aurait ainsi - avec d'autres pays (République tchèque en particulier) - été moins bien traitée que la Grèce, la Belgique ou le Portugal, en termes de représentativité (un député hongrois pour 504.500 habitants, contre un député portugais pour 453.636 habitants, par exemple).

En définitive, la Hongrie a obtenu 2 sièges supplémentaires au Parlement européen, où elle disposera donc de 22 députés .

M. Jozsef SZAJER, vice-président du Parlement hongrois, représentant ce dernier à la Convention européenne, avait insisté auprès de notre délégation sur l'importance de ce point qui lui semblait devoir être résolu avant l'adhésion de son pays. Dans le cas contraire, ses concitoyens auraient, selon lui, très mal vécu un échec de la Hongrie dans ces négociations, ce qui aurait pu peser dans leur décision au moment du référendum. Aujourd'hui, on peut être optimiste quant aux résultats de celui-ci, même si les Hongrois sont conscients qu'ils auront à relever de nouveaux défis.