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Étude de législation comparée n° 153 - décembre 2005 - Les sessions parlementaires

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (décembre 2005)

NOTE DE SYNTHÈSE

En France, la loi constitutionnelle n° 95-880 du 4 août 1995 a substitué le régime de la session unique au dispositif antérieur des deux sessions ordinaires.

Celui-ci, en vigueur jusqu'en 1995, faisait théoriquement alterner les trimestres de session et d'intersession, mais la multiplication des sessions extraordinaires, en particulier depuis le début des années 80, avait altéré ce schéma théorique.

Depuis la réforme de 1995, la session unique « commence le premier jour ouvrable d'octobre et prend fin le dernier jour ouvrable de juin ». Elle dure donc neuf mois, pendant lesquels les deux assemblées ne siègent pas de façon continue, compte tenu des périodes de suspension des travaux parlementaires. En règle générale, le Parlement suspend en effet ses travaux au moins à trois reprises : trois semaines à l'occasion des fêtes de fin d'année, une semaine en février et deux semaines en avril.

Pour limiter « l'inflation législative » que la session unique risquait d'engendrer, la loi constitutionnelle de 1995 a fixé à 120 le nombre de jours de séance que chaque assemblée peut tenir au cours d'une session ordinaire. En pratique, cette mesure s'est révélée inefficace, car la convocation du Parlement en session extraordinaire est devenue la règle depuis 2001-2002, alors même que la révision constitutionnelle de 1995 avait cherché à supprimer les sessions extraordinaires.

La Constitution précise que « les jours et les horaires des séances sont déterminés par le règlement de chaque assemblée ». Ainsi, le règlement du Sénat prévoit que les séances plénières ont lieu le mardi, le mercredi et le jeudi selon les horaires suivants : le mardi et le jeudi matin, de 9 heures 30 à 13 heures, le mardi après-midi, de 16 à 20 heures, ainsi que le mercredi et le jeudi après-midi de 15 à 20 heures, l'assemblée pouvant toutefois décider de prolonger la séance au-delà, sur proposition de la Conférence des présidents, du gouvernement ou de la commission saisie au fond. Dans les faits, le Sénat siège également le lundi et le vendredi, en particulier en décembre. Par ailleurs, les séances du soir sont nombreuses, y compris en dehors de la période budgétaire, traditionnellement chargée.

En vigueur depuis dix ans, le régime de la session unique fait donc l'objet de critiques croissantes, qui justifient l'examen de la situation à l'étranger.

La présente étude analyse non seulement le régime des sessions ordinaires, mais aussi la répartition hebdomadaire des séances publiques ainsi que la durée de celles-ci. Les dispositions juridiques régissant le rythme et la durée des séances publiques, puis la pratique correspondante ont donc été étudiées. En revanche, les règles applicables en cas de dissolution et d'élections anticipées n'ont pas été retenues.

L'analyse porte sur dix pays : l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas, le Portugal, le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. Elle fait apparaître que :

- à l'exception de l'Espagne et de la Suisse, tous les pays ont opté pour une session unique entrecoupée de semaines sans séances ;

- la plupart des séances publiques ont lieu en milieu de semaine et les séances de nuit sont rares.

1) À l'exception de l'Espagne et de la Suisse, tous les pays ont opté pour une session unique entrecoupée de semaines sans séances

a) Sauf en Espagne et en Suisse, le Parlement suit un régime de session unique

Le Parlement espagnol se réunit en deux sessions ordinaires : de septembre à décembre, puis de février à juin. Le Parlement suisse se réunit en quatre sessions ordinaires de trois semaines. Les autres Parlements suivent un régime de session unique, permanente ou non.

Cette affirmation vaut également pour l'Italie. En effet, bien que la Constitution énonce : « Les Chambres se réunissent de plein droit le premier jour ouvrable de février et d'octobre », en pratique le Parlement italien siège toute l'année.

b) La session unique est partout entrecoupée de semaines sans séances

Les différents Parlements nationaux suivent plus ou moins le rythme des vacances scolaires. En outre, dans certains pays, il y a des semaines sans séances tout au long de l'année. Compte tenu de ces diverses interruptions, la plupart des assemblées siègent entre 20 et 30 semaines par an.

En pratique, il est difficile d'établir une distinction entre les régimes de session unique et de session permanente, car la session n'est jamais continue : elle est partout entrecoupée de périodes de suspension, parmi lesquelles la suspension estivale est la plus longue.

Les exemples portugais et danois se révèlent particulièrement éclairants à cet égard. En effet, la Constitution portugaise distingue la « session législative », qui débute le 15 septembre et dure un an, de la « période normale de fonctionnement » de l'Assemblée de la République, qui s'étend du 15 septembre au 15 juin. À l'opposé, la Constitution danoise prévoit que « l'année parlementaire commence le premier mardi d'octobre et prend fin le même mardi de l'année suivante ». Or, en réalité, le Folketing siège entre le premier mardi du mois d'octobre et le début du mois de juin.

La suspension estivale est la plus longue, puisqu'elle dure généralement entre deux et trois mois. Les autres interruptions ont principalement lieu pour Noël et pour Pâques. Certains Parlements calquent leur calendrier sur celui des vacances scolaires. Ainsi, le Folketing danois et la Chambre basse néerlandaise suspendent leurs travaux non seulement à l'occasion des fêtes traditionnelles, mais aussi une semaine pendant les vacances d'automne et d'hiver. De même, depuis 1999, le Parlement britannique s'ajourne une semaine pendant les vacances scolaires de février.

En outre, certaines assemblées prévoient des semaines sans séances plénières tout au long de l'année. Ainsi, le Bundestag siège en général 22 à 23 semaines : il siège une à deux semaines, puis s'interrompt une à deux semaines.

De même, depuis 1997, en Italie, le règlement de la Chambre des députés prévoit une semaine de suspension des travaux par mois, en dehors de la période d'examen du projet de loi de finances. Cette semaine est réservée à « l'accomplissement des autres activités liées au mandat parlementaire ».

De plus, pendant les événements politiques importants comme les élections locales ou les congrès des partis politiques, il n'y a généralement pas de séances plénières.

2) La plupart des séances publiques ont lieu en milieu de semaine et les séances de nuit sont rares

a) Les séances publiques ont surtout lieu en milieu de semaine

Si l'on excepte la Chambre des communes et la Chambre des députés italienne, qui siègent du lundi au jeudi ou du lundi au vendredi, ainsi que le Parlement suisse, qui siège cinq jours par semaine, mais seulement pendant quelques semaines par an, les autres assemblées ne siègent en principe pas le lundi. En outre, en règle générale, lorsque l'assemblée plénière se réunit le vendredi, la séance est limitée à la matinée. En l'absence d'événements particuliers, la plupart des assemblées siègent donc les mardi, mercredi et jeudi.

Le Bundestag offre l'exemple extrême de la concentration des séances en milieu de semaine. L'assemblée plénière se réunit en effet le jeudi toute la journée et, en cas de besoin, le vendredi matin, le début de l'après-midi du mercredi étant réservé aux questions.

b) Les séances de nuit constituent une exception

Les séances de nuit ne sont pas inconnues, mais elles sont plutôt rares. Dans la plupart des assemblées, la séance plénière se prolonge rarement au-delà de 20 heures sauf, le cas échéant, pendant la discussion du projet de loi de finances.

Du reste, les règlements de plusieurs assemblées fixent une heure limite aux séances : 23 heures pour la Chambre basse néerlandaise et 22 heures 30 pour la Chambre des communes. De même, en Suède, malgré l'absence de dispositions dans le règlement du Riksdag, la règle veut que la séance ne se poursuive pas au-delà de 23 heures.

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Il est difficile de comparer le rythme des travaux de la séance publique sans se pencher sur le rôle dévolu au Parlement et sur la place des travaux en séance plénière dans le processus d'élaboration de la loi.

À cet égard, le Bundestag et la Chambre des communes fournissent deux exemples totalement opposés. Le premier siège environ 450 heures par an. Les travaux législatifs se déroulent essentiellement le jeudi, et l'assemblée plénière a un rôle limité, puisqu'elle adopte les textes après que tout a été réglé en commission. En revanche, la Chambre des communes siège chaque année au moins trois fois plus longtemps : l'assemblée plénière se réunit chaque jour de la semaine en période de session, parce qu'une partie importante des travaux législatifs a effectivement lieu en séance plénière. Par ailleurs, le Parlement britannique consacre beaucoup de temps à sa fonction de contrôle.