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Étude de législation comparée n° 162 - avril 2006 - L'expulsion des étrangers en situation irrégulière

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2006)

NOTE DE SYNTHÈSE

Le projet de loi relatif à l'immigration et à l'intégration, présenté en conseil des ministres le 29 mars 2006, vise à modifier sur de nombreux points, en particulier sur les mesures d'éloignement, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile.

Cette réforme des mesures d'éloignement conduit à s'interroger sur les moyens mis en oeuvre dans les autres pays européens pour expulser les étrangers en situation irrégulière, qu'ils soient entrés en se soustrayant aux contrôles frontaliers ou qu'ils soient entrés régulièrement et soient restés dans le pays alors que leur titre de séjour n'était plus valable.

Les dispositions particulières, par exemple celles qui sont applicables aux mineurs, aux étrangers mis en cause dans une procédure pénale de droit commun ou à ceux qui sont considérés comme représentant un risque pour l'ordre public, n'ont pas été retenues. Les mesures de refoulement à la frontière n'ont pas été examinées non plus.

Pour chacun des pays étudiés, l'Allemagne, la Belgique, le Danemark, l'Espagne, l'Italie et le Royaume-Uni, les points suivants ont été analysés :

la nature, administrative ou judiciaire, des décisions d'expulsion ;

la procédure d'expulsion, en précisant notamment dans quelles conditions la rétention administrative peut être décidée et prolongée ;

- l'existence d'un contrôle juridictionnel des décisions d'expulsion ;

les recours ouverts contre les décisions d'expulsion, mais sans examiner les recours possibles contre les décisions de refus de séjour ;

l'exécution des décisions d'expulsion ;

les conséquences du non-respect des décisions d'expulsion.

Dans la présente synthèse, on a choisi de mettre l'accent sur le rôle des tribunaux dans la procédure d'expulsion des étrangers en situation irrégulière.

1) Dans aucun des six pays étudiés, l'expulsion des étrangers en situation irrégulière ne résulte de la décision d'un juge

L'expulsion des étrangers en situation irrégulière résulte d'un acte administratif dans tous les pays, sauf en Allemagne, où aucune décision spécifique n'est requise.

a) L'expulsion des étrangers en situation irrégulière résulte d'un acte administratif en Belgique, au Danemark, en Espagne, en Italie et au Royaume-Uni...

En Belgique et au Danemark, l'expulsion n'est en principe décidée que lorsque l'étranger, après y avoir été invité, ne quitte pas le pays de sa propre initiative. En Belgique, les décisions d'expulsion sont prises par le ministre de l'intérieur. Par délégation, ces pouvoirs sont notamment exercés par les agents de l'Office des étrangers. Au Danemark, l'Agence pour les étrangers, qui dépend du ministère pour les réfugiés, les immigrés et l'intégration, est chargée de l'application de la loi sur les étrangers.

En Espagne, les décisions d'expulsion relèvent de la compétence du représentant du gouvernement national dans la province. Elles sont prises à l'issue d'une procédure administrative de sanction, car séjourner dans le pays sans autorisation constitue une infraction administrative.

En Italie, l'expulsion des étrangers en situation irrégulière résulte d'une décision du préfet.

Au Royaume-Uni, ces questions sont traitées par les fonctionnaires du service de l'immigration, mais le ministre de l'intérieur a, indépendamment de tout cas particulier, la possibilité de prendre lui-même la décision, par exemple pour accélérer la procédure.

b) ... et ne requiert pas de décision spécifique en Allemagne

En Allemagne, les mesures d'expulsion ne requièrent pas de décision spécifique, car l'expulsion ne constitue qu'une modalité d'exécution de l'obligation de quitter le territoire dans laquelle se trouve tout étranger en situation irrégulière.

Plus précisément, l'expulsion est considérée comme l'exécution forcée de l'obligation de quitter le territoire, le recours à l'exécution forcée étant notamment subordonné au caractère exécutoire de l'obligation de quitter le territoire. Or, pour les étrangers en situation irrégulière, l'obligation de quitter le territoire est dans tous les cas immédiatement exécutoire : soit en vertu de la seule loi sur les étrangers lorsque l'absence de titre de séjour résulte d'une entrée irrégulière ou du fait que l'étranger n'a pas sollicité de titre de séjour, soit sur le fondement de l'acte administratif refusant le séjour.

2) L'Italie est le seul pays où un juge intervienne dans la décision administrative d'expulsion

En Italie, la décision administrative d'expulsion doit être validée par un juge pour pouvoir être exécutée.

En effet, depuis 2002, la reconduite à la frontière sous escorte policière constitue la règle pour toute expulsion administrative. Or, la Cour constitutionnelle, saisie par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité, a estimé que cette mesure portait atteinte à la liberté individuelle et devait donc être validée par un juge.

De plus, la Cour constitutionnelle exclut que cette validation s'effectue selon une procédure écrite, de sorte qu'un débat contradictoire doit avoir lieu, l'étranger devant être assisté d'un avocat. Depuis 2004, c'est le juge de paix - un juge non professionnel - du lieu où la décision d'expulsion est prise qui valide les décisions administratives d'expulsion.

Les audiences de validation ont lieu dans les 48 heures suivant la décision d'expulsion et toute reconduite à la frontière sous escorte policière est exclue avant que la décision de validation n'ait été prise. Celle-ci peut faire l'objet d'un recours en cassation, qui n'est pas suspensif.

3) L'Allemagne et le Royaume-Uni limitent les possibilités de recours offertes aux étrangers en situation irrégulière

En règle générale, l'étranger auquel un titre de séjour est refusé dispose de deux possibilités de recours : contre la décision de refus de séjour, puis contre la décision d'expulsion. Il n'en va ainsi ni en Allemagne, où la décision d'expulsion ne peut pas être contestée, ni au Royaume-Uni, où l'étranger ne peut, en principe, exercer qu'un recours.

En Allemagne, dans tous les cas, les étrangers en situation irrégulière peuvent être expulsés sans qu'un acte administratif spécifique soit nécessaire, car l'obligation de quitter le territoire dans laquelle ils se trouvent est directement exécutoire. Aucun recours contre l'expulsion n'est donc possible.

Au Royaume-Uni, l'étranger n'a en règle générale qu'une occasion de contester les décisions des services de l'immigration. En principe, ce n'est donc pas la décision d'expulsion, mais la décision de refus de séjour qui est contestée.

4) Les recours contre les décisions d'expulsion revêtent des formes très diverses, mais ils ne permettent que rarement aux étrangers de rester dans le pays

En Allemagne, où aucun recours contre l'expulsion n'est possible, l'étranger peut demander que l'exécution de la décision d'expulsion soit suspendue pendant quelques mois pour des raisons humanitaires.

En Belgique et en Espagne, le juge administratif peut annuler les décisions administratives d'expulsion après en avoir contrôlé la légalité. Comme les recours en annulation ne sont pas suspensifs, l'étranger peut, en même temps qu'il demande l'annulation de la décision d'expulsion, solliciter la suspension de l'ordre d'expulsion jusqu'à ce que le recours en annulation ait été tranché. Par ailleurs, en Espagne, les demandes d'asile, qui ne sont pas nécessairement présentées à la frontière dès l'arrivée dans le pays, suspendent l'exécution des décisions d'expulsion.

Au Danemark, les décisions d'expulsion ne peuvent faire l'objet que d'un recours administratif devant le ministre. Ce recours est dépourvu de tout effet suspensif.

En Italie, les recours exercés contre les décisions d'expulsion sont examinés par le juge de paix. Ils ne sont pas suspensifs.

Au Royaume-Uni, tous les recours contre les décisions relatives à l'immigration, et en particulier contre les décisions d'expulsion, sont examinés par un organisme spécialisé qui n'appartient pas à l'ordre juridictionnel. En principe, les étrangers n'ont le droit d'exercer qu'un seul recours, de sorte que les recours contre les décisions d'expulsion sont principalement exercés par les étrangers qui n'ont pas demandé de titre de séjour. Les recours contre les ordres d'expulsion ne peuvent être exercés que depuis l'étranger, à moins que la personne sous le coup d'une mesure d'expulsion ne soit entrée régulièrement dans le pays. Pour échapper à une décision d'expulsion contre laquelle ils ne pourraient pas présenter de recours depuis le territoire britannique, les autres étrangers utilisent la demande d'asile comme substitut de recours suspensif. En effet, à moins d'être manifestement infondées, les demandes d'asile suspendent l'exécution des décisions d'expulsion.

5) Sauf au Royaume-Uni, les décisions de placement en rétention administrative sont partout prises, validées ou contrôlées par le juge

Les six pays étudiés prévoient la possibilité de placer en rétention administrative les étrangers à l'encontre desquels une décision d'expulsion a été prononcée, voire les étrangers menacés d'expulsion. Cette mesure vise notamment à garantir l'exécution ultérieure de la décision lorsqu'une expulsion rapide n'est pas possible - par exemple parce que l'étranger ne possède pas de papiers d'identité - et donc à éviter que l'intéressé ne disparaisse.

a) Le placement ou le maintien en rétention relève de la compétence du juge en Allemagne, au Danemark, en Espagne et en Italie

Mesure privative de liberté, la rétention doit être validée, voire décidée, par le juge judiciaire en Allemagne, au Danemark, en Espagne et en Italie.

En Allemagne, la décision de placement en rétention administrative est prise par le tribunal d'instance, à la demande de l'administration. Du reste, les dispositions générales de la loi sur la procédure judiciaire relative aux décisions privatives de liberté s'appliquent aux décisions de placement en rétention administrative.

Au Danemark, en Espagne et en Italie, l'étranger peut être détenu par la police pendant 48 ou 72 heures. Il peut s'agir du régime de rétention administrative stricto sensu ou d'un autre régime de détention. Le délai initial de détention écoulé, l'intéressé doit être présenté à un juge, qui décide alors du maintien ou du placement en rétention administrative.

b) Le placement en rétention résulte d'une décision administrative en Belgique et au Royaume-Uni, mais la loi belge organise le contrôle du juge

En Belgique et au Royaume-Uni, c'est l'administration compétente pour prononcer les décisions d'expulsion qui place les étrangers en rétention administrative.

La loi belge accorde toutefois au juge un rôle assez important dans le maintien en rétention. En effet, la décision administrative de placement dans un centre fermé peut, comme toute mesure privative de liberté, faire l'objet d'un recours judiciaire : l'étranger a la possibilité de saisir la chambre du conseil du tribunal correctionnel. Il peut aussi faire réexaminer chaque mois sa situation par la chambre du conseil du tribunal correctionnel.

En revanche, au Royaume-Uni, le contrôle du bien-fondé du maintien en rétention est effectué par l'administration, et l'étranger doit avoir épuisé tous les recours possibles avant de pouvoir saisir la High Court, qui se prononce sur la légalité de la décision administrative de placement en rétention. En outre, les recours devant la High Court doivent être déclarés recevables avant d'être examinés.