Allez au contenu, Allez à la navigation



Étude de législation comparée n° 162 - avril 2006 - L'expulsion des étrangers en situation irrégulière

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2006)

ALLEMAGNE

Les règles sur l'expulsion des étrangers en situation irrégulière résultent de la loi du 30 juillet 2004 relative au séjour, à l'activité professionnelle et à l'intégration des étrangers sur le territoire fédéral. Elle est entrée en vigueur le 1er janvier 2005 et a, dans cette matière, repris l'essentiel des dispositions de la loi de 1990 sur les étrangers.

La loi privilégie le départ volontaire des étrangers en situation irrégulière. Elle définit la mesure d'expulsion comme l'exécution forcée de l'obligation de quitter le territoire et en limite l'application aux cas où deux conditions sont remplies : il faut que l'obligation de quitter le territoire soit directement exécutoire et que le départ de l'intéressé ait besoin d'être contrôlé, en particulier parce que le départ volontaire ne paraît pas garanti.

L'expulsion ne requiert donc pas de décision spécifique, de sorte qu'elle ne peut pas être contestée. En revanche, la décision de placement en rétention administrative, prise par le juge judiciaire à la demande de l'administration, peut faire l'objet d'un appel.

1) L'auteur des décisions d'expulsion

L'exécution de la loi sur les étrangers incombe à l'administration responsable de l'immigration dans les Länder. Il s'agit en général du ministère de l'intérieur.

Les mesures d'expulsion ne requièrent pas de décision administrative spécifique, car l'expulsion ne constitue que l'exécution forcée de l'obligation de quitter le territoire. Le recours à l'exécution forcée est subordonné au caractère exécutoire de l'obligation de quitter le territoire. Or, l'obligation de quitter le territoire dans laquelle se trouvent les étrangers en situation irrégulière est toujours immédiatement exécutoire.

Cette possibilité d'exécution forcée, prévue par la loi sur les étrangers, existe de manière générale dans le droit administratif allemand. D'après la loi de 1953 sur l'exécution administrative, un acte administratif portant obligation ou interdiction ne vaut pas seulement titre exécutoire, mais peut aussi faire l'objet d'une exécution forcée par l'administration, directement et sans que le juge intervienne.

L'obligation de quitter le territoire peut être imposée par la contrainte à tous les étrangers qui ne détiennent pas de titre de séjour : soit en vertu de la seule loi sur les étrangers, soit sur le fondement d'un acte administratif leur signifiant la fin de leur droit à séjourner sur le territoire de la République fédérale.

Lorsque l'absence de titre de séjour résulte d'une entrée irrégulière ou du fait que l'étranger n'a pas sollicité de titre, la loi sur les étrangers dispose que l'obligation de quitter le territoire peut être imposée par la contrainte, aucune décision administrative n'étant nécessaire.

Dans les autres cas, la loi sur les étrangers fait découler l'obligation de quitter le territoire soit du refus de l'administration de délivrer un titre de séjour soit d'un autre acte administratif (retrait du titre détenu ou limitation de sa durée de validité par exemple). L'obligation de quitter le territoire ne peut être imposée par la contrainte qu'à partir du moment où l'acte administratif qui la fonde peut lui-même l'être, c'est-à-dire dès lors que les recours (1(*)) relatifs à cet acte sont définitivement rejetés. L'exécution forcée de l'obligation de quitter le territoire n'est donc pas subordonnée à la délivrance d'un acte administratif spécifique.

Ainsi, le caractère directement exécutoire de l'obligation de quitter le territoire permet que l'expulsion des étrangers en situation irrégulière soit réalisée sans décision administrative particulière.

2) La procédure d'expulsion

Il existe deux procédures d'expulsion. La première, sommaire et comparable au refoulement à la frontière, est applicable aux étrangers entrés clandestinement en Allemagne depuis moins de six mois. La seconde, qui offre plus de garanties aux intéressés, concerne les autres étrangers en situation irrégulière, c'est-à-dire, d'une part, ceux qui sont entrés régulièrement dans le pays et qui n'ont pas obtenu de titre de séjour et, d'autre part, ceux qui sont entrés clandestinement et qui s'y trouvent encore au bout de six mois parce qu'ils n'ont été l'objet d'aucune mesure d'éloignement pendant les six premiers mois de leur séjour en Allemagne.

Dans les deux cas, l'exécution de la mesure d'expulsion peut être garantie par le transfert des intéressés dans un centre de transit ou dans un centre de rétention.

a) L'expulsion des étrangers qui sont entrés en Allemagne sans autorisation depuis moins de six mois

Ils peuvent être expulsés sans injonction préalable et sans être avisés par écrit. Toutefois, il n'est pas possible d'expulser un étranger en situation irrégulière vers un pays où il court le risque d'être persécuté.

La loi prévoit la possibilité de garantir l'expulsion de certains étrangers par le placement en rétention (Abschiebungshaft : détention relative à l'expulsion). Elle énumère les motifs qui justifient une telle mesure, parmi lesquels le fait d'être entré sur le territoire de la République fédérale sans document valable. Les étrangers qui sont entrés clandestinement en Allemagne depuis moins de six mois et qui relèvent de la première procédure d'expulsion peuvent donc être placés en rétention administrative.

La rétention administrative

La décision de placement en rétention administrative est prise par le juge judiciaire, à la demande de l'administration. Celle-ci doit motiver sa requête, qui doit être écrite. Par ailleurs, la loi subordonne la rétention à la possibilité de mener à bien l'expulsion dans le délai de trois mois. Cette exigence exclut donc le placement en rétention des ressortissants des pays dont les services consulaires se sont, dans le passé, toujours montrés incapables de régler les formalités nécessaires à l'expulsion en trois mois. Conformément au principe général de proportionnalité, la rétention doit être la mesure la plus adaptée à la situation et tout dispositif de contrôle moins rigoureux la présentation périodique à la police par exemple - doit être préférée, en particulier dans le cas de personnes âgées ou malades.

Le placement en rétention administrative est décidé par le tribunal d'instance. La loi sur la procédure judiciaire relative aux décisions privatives de liberté s'applique. Par conséquent, l'intéressé doit bénéficier des services d'un avocat ainsi que de ceux d'un interprète. Il doit être entendu, de même que, le cas échéant, son conjoint et son avocat (2(*)). La décision de placement en rétention doit être motivée et mentionner la possibilité qu'a l'étranger de faire appel. Elle doit être notifiée non seulement à l'intéressé et à l'administration, mais aussi à une « personne de confiance », qui n'est pas nécessairement l'avocat. Cette personne peut faire appel de la décision de placement en rétention, tout comme l'avocat et le conjoint.

La loi limite à six mois la durée de la rétention administrative, mais prévoit une possibilité de prolongation de douze mois lorsque l'étranger « fait obstacle » à son expulsion, de sorte que la durée totale de la rétention peut atteindre dix-huit mois. Les décisions de prolongation doivent être prises selon la même procédure que les décisions initiales de placement en rétention.

En pratique, comme les tribunaux d'instance ne sont pas spécialisés dans le droit des étrangers (3(*)), ils épousent en général la position de l'administration et prononcent des décisions de placement en rétention valables pendant trois mois et qui sont prolongées en cas de besoin. Ils vérifient que les conditions de fond du placement en rétention sont réunies, sans examiner si le principe de proportionnalité est respecté et si une autre mesure de contrôle serait envisageable. Les décisions de prolongation au-delà de six mois, justifiées par le fait que l'étranger « fait obstacle » à son expulsion sont prononcées lorsque l'intéressé ne dispose pas de papiers d'identité permettant d'établir son identité.

D'après la loi sur la procédure judiciaire applicable aux décisions privatives de liberté, celles-ci ne sont exécutoires que lorsqu'elles ne peuvent plus être contestées, à moins que les tribunaux n'ordonnent leur exécution immédiate. En règle générale, les décisions de placement en rétention sont assorties d'une clause d'exécution immédiate.

L'appel des décisions de placement en rétention est admissible dans les quatorze jours. Cependant, la clause d'exécution immédiate dont sont généralement assorties les décisions de placement en rétention prive l'appel de son effet suspensif, alors que celui-ci constitue la règle lorsque la décision contestée entraîne une atteinte à la liberté individuelle.

Selon les Länder, la rétention a lieu dans des centres réservés aux étrangers en situation irrégulière ou dans des établissements pénitentiaires. Les conditions de la rétention varient beaucoup d'un établissement à l'autre. Certains centres ont une importante capacité d'accueil. Ainsi, celui de Büren, dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie, peut recevoir presque 600 personnes et celui de Köpenick, dans la banlieue de Berlin, presque 400. On estime que 40 000 personnes sont placées en rétention administrative chaque année. La durée moyenne de la rétention administrative est de l'ordre de trois à quatre semaines, mais elle est peu significative, à cause d'une importante dispersion autour de la moyenne.

b) L'expulsion des autres étrangers en situation irrégulière

Les étrangers qui entrent clandestinement en Allemagne et qui ne font pas l'objet d'une mesure d'éloignement pendant les six premiers mois de leur séjour dans le pays relèvent de cette procédure.

Ils doivent quitter le territoire et cette obligation s'impose à eux sans qu'un ordre écrit ne soit nécessaire. Ils doivent le faire le plus rapidement possible, à moins qu'on ne leur ait donné un délai pour quitter le territoire (4(*)), la loi fixant à six mois le délai maximal dans lequel un étranger en situation irrégulière doit quitter le territoire. Ce délai est librement déterminé par l'administration afin que l'intéressé puisse préparer son départ et éviter l'expulsion en partant volontairement. On considère généralement qu'un délai d'un mois suffit.

La procédure d'expulsion stricto sensu n'est applicable que s'il apparaît douteux que l'étranger obligé de quitter le territoire le fasse de son propre chef ou si certaines circonstances justifient que le départ de l'intéressé soit contrôlé. Le doute quant au départ volontaire de l'étranger doit se fonder sur des éléments concrets, comme le fait que l'intéressé n'a pas donné son congé à son bailleur. Par ailleurs, les circonstances qui justifient la nécessité de contrôler le départ de l'étranger sont énumérées par la loi. Il s'agit notamment du manque de moyens financiers, de l'absence de papiers d'identité, de l'affirmation de la volonté de rester en Allemagne et de la fourniture de renseignements erronés à l'administration.

La procédure d'expulsion commence par une mise en garde communiquée par écrit à l'étranger. La mise en garde doit préciser le délai dans lequel l'intéressé doit avoir quitté le territoire. Ce délai n'est pas un délai supplémentaire. Il correspond à celui qui vaut pour l'obligation de quitter le territoire. La mise en garde doit aussi mentionner le pays de destination et les conséquences du refus de quitter le territoire dans le délai prévu. La mise en garde est un acte administratif à part entière. En tant que tel, elle peut faire l'objet d'un recours administratif préalable ainsi que d'un recours en annulation devant le juge administratif. Toutefois, ces recours sont sans effet sur l'expulsion elle-même. Ils ne peuvent être pris en compte que si la mise en garde elle-même viole les droits de l'étranger. L'absence de mise en garde rend l'expulsion illégale. Cependant, une partie de la jurisprudence estime que la formalité de la mise en garde n'est pas nécessaire lorsque l'étranger est entré sans autorisation sur le territoire de la République fédérale.

La rétention administrative

Les étrangers qui relèvent de cette procédure d'expulsion peuvent être placés en rétention administrative pour l'un des motifs suivants :

- ils sont entrés dans le pays sans autorisation ;

- le délai dans lequel ils devaient quitter le territoire est écoulé et ils ont changé de domicile sans prévenir les autorités compétentes ;

- ils ne se sont pas présentés à la convocation que l'administration leur avait fixée pour exécuter une précédente décision d'expulsion ;

- ils se sont soustraits à une précédente mesure d'expulsion ;

- des indices laissent soupçonner qu'ils vont se soustraire à l'expulsion.

Ce dernier motif est souvent mis en avant pour demander le placement en rétention des étrangers expulsables. Bien que la jurisprudence exige que l'administration expose les raisons concrètes qui fondent ses soupçons, en pratique, les demandes de placement en rétention font allusion au seul fait que l'intéressé risque de disparaître.

La rétention est décidée par le juge selon la procédure exposée plus haut et applicable aux étrangers qui sont entrés clandestinement en Allemagne depuis moins de six mois.

3) La validation juridictionnelle des décisions d'expulsion

L'expulsion des étrangers en situation irrégulière ne requérant pas de décision spécifique, le juge n'intervient pas à cette étape de la procédure.

4) Les recours contre les décisions d'expulsion

Quelle que soit la situation de l'étranger, l'expulsion résulte du fait que l'obligation de quitter le territoire est directement exécutoire sans acte administratif. C'est pourquoi aucun recours contre l'expulsion n'est possible, les recours étant exercés contre les décisions de refus de séjour.

Le cas échéant, l'intéressé peut seulement demander au tribunal administratif une ordonnance de sauvegarde relative à l'acte administratif qui fonde l'expulsion, afin d'obtenir le maintien provisoire du statu quo.

a) Les étrangers qui sont entrés clandestinement en Allemagne depuis moins de six mois

En pratique, il leur est impossible de demander une ordonnance de statu quo.

b) Les autres étrangers en situation irrégulière

Ils peuvent demander une ordonnance de sauvegarde au moment où ils reçoivent la mise en garde préalable à l'expulsion. Si l'ordonnance leur est accordée, ils peuvent espérer stopper l'ensemble de la procédure. En pratique, une telle ordonnance est rarement accordée.

De plus, l'intéressé peut demander que l'exécution de la décision d'expulsion soit suspendue pour des raisons humanitaires. Cette suspension est prononcée par le ministre de l'intérieur du Land. Sa durée maximale est en principe limitée à six mois. Elle ne peut être prolongée au-delà de six mois que dans des cas très exceptionnels, avec l'accord du ministre fédéral de l'intérieur.

Par ailleurs, la loi de 2004 sur les étrangers prévoit que les Länder peuvent instituer une commission dite des « cas spéciaux » chargée de statuer sur la situation des étrangers susceptibles d'être expulsés, mais dont la présence en Allemagne peut, à titre exceptionnel, être justifiée pour des raisons humanitaires ou personnelles. Ces commissions peuvent délivrer des titres de séjour. Plusieurs Länder (Bade-Wurtemberg, Hesse, Mecklembourg-Poméranie occidentale, Rhénanie du Nord-Westphalie, Saxe-Anhalt, Schleswig-Holstein et Thuringe) ont mis en place une telle commission. La saisine de la commission n'a pas d'effet suspensif.

5) L'exécution des décisions d'expulsion

Toute décision d'expulsion entraîne l'obligation de quitter le territoire et l'interdiction d'y revenir (5(*)). En règle générale, cette interdiction de séjour est valable pendant une période limitée à compter de la date effective à laquelle l'étranger a quitté le territoire.

Par ailleurs, la loi fait peser sur les étrangers et, le cas échéant, sur ceux qui les employaient indûment les coûts engendrés par l'exécution des décisions d'expulsion.

L'expulsion peut être exécutée par la force. En règle générale, les étrangers sont accompagnés par la police fédérale des frontières jusqu'à l'aéroport, voire à l'intérieur de l'avion qui les ramène dans leur pays, car la plupart des expulsions se font par voie aérienne.

6) Le non-respect des décisions d'expulsion

L'étranger présent sur le territoire de la République fédérale alors qu'il a l'obligation de quitter le pays commet une infraction pénale. Il encourt une peine de prison d'au plus un an ou une amende.

* *

*

Il y aurait entre 500 000 et 1 000 000 d'étrangers en situation irrégulière en Allemagne. En 2003, un peu plus de 36 000 expulsions ont eu lieu, et quelque 40 000 en 2002. Au cours de ces deux mêmes années, quelque 44 000 étrangers et 47 000 avaient été refoulés à la frontière.

* (1) Ces recours n'ont aucun effet suspensif.

* (2) Certains Länder fournissent une aide juridique aux étrangers.

* (3) Le contentieux des étrangers relève en effet des tribunaux administratifs.

* (4) C'est en particulier le cas des étrangers auxquels un titre de séjour est refusé ou retiré. La décision administrative relative au titre de séjour énonce l'obligation de quitter le territoire dans un délai donné.

* (5) Sous l'empire de la loi de 1990, l'expulsion des étrangers entrés clandestinement en Allemagne depuis moins de six mois n'entraînait pas d'interdiction de séjour.