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Étude de législation comparée n° 162 - avril 2006 - L'expulsion des étrangers en situation irrégulière

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2006)

ITALIE

Le décret législatif n° 286 du 25 juillet 1998 (15(*)), dit « texte unique sur l'immigration », ainsi que son principal règlement d'application, le décret du président de la République n° 394 du 31 août 1999, énoncent les règles relatives à l'expulsion des étrangers en situation irrégulière.

À l'origine, le texte unique fusionnait plusieurs textes, dont la loi n° 40 du 6 mars 1998 portant mesures diverses sur l'immigration et sur le statut des étrangers, dite loi Napolitano-Turco. Il a été modifié à plusieurs reprises, en particulier par la loi n° 189 du 30 juillet 2002 modifiant les dispositions applicables en matière d'immigration et d'asile, dite loi Bossi-Fini.

Les dispositions relatives à l'expulsion actuellement en vigueur résultent de deux tendances contradictoires : d'une part, la volonté de contrôler l'entrée des étrangers dans le pays et de lutter contre l'immigration clandestine, manifestée notamment par les modifications au texte unique issues de la loi Bossi-Fini et, d'autre part, la nécessité de garantir aux étrangers, même en situation irrégulière, les droits fondamentaux énoncés par la Constitution. Cette exigence a conduit le législateur à réformer le texte unique à plusieurs reprises à partir de 2002 (15), après que la Cour constitutionnelle, saisie à chaque fois par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité, en eut déclaré certains alinéas inconstitutionnels.

Toutes les décisions administratives liées à la procédure d'expulsion doivent être validées par le juge judiciaire.

1) L'auteur des décisions d'expulsion

L'expulsion des étrangers en situation irrégulière, qu'ils soient entrés en se soustrayant aux contrôles frontaliers ou qu'ils séjournent alors que leur titre de séjour est devenu caduc ou leur a été retiré, est une décision administrative prise par le préfet. La décision d'expulsion doit être motivée : les faits justifiant l'expulsion doivent être précisément exposés.

2) La procédure d'expulsion

Une copie de la décision d'expulsion est remise à l'intéressé en mains propres par un agent de la force publique. Si l'étranger est introuvable, la décision lui est notifiée à son dernier domicile connu. Lorsque l'étranger ne comprend pas l'italien, la décision doit être accompagnée d'une « synthèse » rédigée dans une langue qu'il comprend ou, à défaut, en anglais, en français ou en espagnol. La jurisprudence considère cette traduction comme partie intégrante des droits de la défense. Elle estime que, lorsque la décision d'expulsion n'est pas traduite dans la langue de l'intéressé, la raison de l'absence de traduction doit être précisée, faute de quoi la décision d'expulsion est sans effet. Elle considère que la traduction en anglais, en français ou en espagnol n'est admissible que lorsque l'administration ignore le pays d'origine de l'étranger, et donc sa langue.

En même temps que la décision d'expulsion lui est communiquée, l'étranger est informé de ses droits : assistance d'un avocat, éventuellement fourni par l'aide juridictionnelle, dans toutes les procédures judiciaires liées à l'expulsion, et possibilité d'exercer un recours contre la décision d'expulsion.

D'après la loi Napolitano-Turco, la décision d'expulsion comprenait, d'une part, l'ordre de quitter le territoire dans le délai de quinze jours et, d'autre part, celui d'observer certaines prescriptions de voyage et de se présenter à la police des frontières. Toutefois, dans certains cas, la décision d'expulsion pouvait prévoir l'accompagnement de l'intéressé à la frontière par la police. Cette possibilité était essentiellement limitée aux cas où l'étranger n'avait pas respecté une précédente décision d'expulsion et à ceux où l'administration soupçonnait qu'il se soustrairait à l'exécution de la décision d'expulsion.

La loi Bossi-Fini a fait de la reconduite à la frontière sous escorte policière la règle. C'est seulement lorsque l'expulsion est motivée par la caducité du titre de séjour depuis plus de soixante jours que l'étranger reçoit l'ordre de quitter le territoire dans les quinze jours. Toutefois, même dans ce cas, si l'administration craint que l'intéressé ne se soustraie à l'exécution de la décision d'expulsion, la reconduite à la frontière sous escorte policière peut être prévue.

La décision d'expulsion est immédiatement exécutoire. Son exécution incombe à la police.

La rétention administrative

Lorsque la décision d'expulsion ne peut pas être immédiatement exécutée, par exemple parce qu'un certain délai est nécessaire soit pour vérifier la nationalité ou l'identité de l'intéressé, soit pour obtenir des titres de transport, la police décide le transfert de l'étranger dans un centre de rétention (centro di permanenza temporanea ed assistenza : centre de séjour temporaire et d'assistance). La communication de la décision de placement en rétention à l'intéressé doit respecter les mêmes règles de forme que la communication de la décision d'expulsion. Elle doit en particulier faire l'objet d'une présentation synthétique dans la langue de l'étranger.

La Cour constitutionnelle a estimé, dès 2001, que la rétention constituait une privation de liberté incompatible avec l'article 13 de la Constitution, selon lequel « aucune restriction de la liberté individuelle n'est admise, si ce n'est par un acte motivé de l'autorité judiciaire et dans les cas et les seules formes prévus par la loi. »

Par conséquent, les décisions de placement en rétention doivent être validées par un juge. Dans les 48 heures qui suivent leur adoption, le commissaire de police les communique au juge de paix, c'est-à-dire à un juge non professionnel (16(*)). Le juge compétent est celui dont dépend le centre de rétention. La validation doit avoir lieu dans les 48 heures. Conformément à l'article 111 de la Constitution, selon lequel toute procédure doit être contradictoire, l'intéressé doit être prévenu « en temps utile » et conduit à l'endroit où l'audience de validation se déroule.

En vertu de l'article 24 de la Constitution, qui énonce : « La défense est un droit inviolable devant tous les ordres de juridiction et à toutes les phases de la procédure. Des dispositions particulières assurent aux indigents les moyens d'ester en justice et de se défendre devant toutes les juridictions », l'étranger doit être assisté d'un avocat, prévenu en « temps utile » et, le cas échéant, commis d'office, ainsi que, si besoin est, d'un interprète. L'audience de validation n'est pas publique. Le juge doit entendre l'intéressé, à condition que celui-ci se soit présenté. Il doit vérifier que la rétention administrative est justifiée et que toutes les règles de procédure ont été respectées. Si ce n'est pas le cas, la décision de la police n'a aucun effet.

Le juge prend sa décision par une ordonnance motivée. Il peut seulement valider ou refuser de valider le placement en rétention ordonné par la police. Sa décision peut faire l'objet d'un recours en cassation, qui n'est pas suspensif.

La durée de la rétention est limitée à trente jours. Elle peut, à la demande de la police, être prolongée de trente jours par le juge. Cette décision de prolongation peut également faire l'objet d'un recours non suspensif en cassation. Le recours doit être présenté dans les 60 jours.

Il y a une vingtaine de centres de rétention en Italie, la plupart d'entre eux sont dans le sud du pays. Leur capacité d'accueil varie entre 50 et 300 places.

L'ordre de la police de quitter le territoire

Lorsque l'hébergement dans un centre de rétention n'est pas possible ou lorsque l'étranger n'a pas été expulsé à l'issue du délai maximal de séjour dans un tel centre, la police donne à l'intéressé l'ordre de quitter le territoire dans les cinq jours. L'ordre, écrit, est accompagné d'une indication des conséquences que son non-respect entraîne sur le plan pénal.

Cette nouvelle modalité d'exécution de l'expulsion, a priori résiduelle, a été introduite en 2002 par le législateur, conscient des difficultés matérielles qu'entraîne la gestion des centres de rétention.

3) La validation juridictionnelle des décisions d'expulsion

La reconduite à la frontière sous escorte policière est devenue la règle avec la loi Bossi-Fini. Comme cette mesure porte atteinte à la liberté individuelle, elle doit être validée dans les 48 heures par un juge (17(*)).

Les audiences de validation des décisions d'expulsion se déroulent de la même façon que les audiences de validation des décisions de placement en rétention : les règles du débat contradictoire (18(*)), du contrôle au fond du juge, de l'assistance d'un avocat, éventuellement commis d'office, et d'un interprète s'imposent. C'est le juge de paix du lieu où la décision d'expulsion est prise qui est compétent.

De plus, l'exécution de la décision est suspendue (19(*)) jusqu'à ce que le juge l'ait validée.

Dans l'attente de la décision du juge, l'étranger est placé en rétention, à moins que la procédure de validation ne puisse avoir lieu à l'endroit où la mesure d'expulsion a été prise et avant même le transfert de l'intéressé dans un centre de rétention. Du reste, le texte unique prévoit que la police peut mettre à disposition du juge un local.

La décision de validation du juge de paix peut faire l'objet d'un recours en cassation, qui n'est pas suspensif et qui doit être présenté dans les 60 jours.

4) Les recours contre les décisions d'expulsion

Les décisions d'expulsion peuvent faire l'objet d'un recours devant le juge de paix. Le juge compétent est celui du lieu où la décision d'expulsion a été prise.

Le recours n'est pas suspensif. Il doit être présenté dans les 60 jours, il peut être déposé par l'intermédiaire de la représentation diplomatique ou consulaire de l'Italie dans le pays de destination de l'étranger expulsé. Le juge dispose de 20 jours pour trancher. L'étranger a droit à l'assistance d'un avocat, le cas échéant, au titre de l'aide juridictionnelle.

5) L'exécution des décisions d'expulsion

Les décisions d'expulsion entraînent l'obligation de quitter le territoire et l'interdiction d'y revenir.

En règle générale, l'interdiction de séjour en Italie est valable pendant dix ans à compter de la date effective à laquelle l'étranger a quitté le territoire, mais la décision d'expulsion peut prévoir une période plus courte. Par ailleurs, le ministre de l'intérieur peut octroyer une autorisation spéciale permettant à l'intéressé de revenir.

Le non-respect de l'interdiction de séjour constitue une infraction pénale, qui est sanctionnée par une peine de prison dont la durée est comprise entre un et quatre ans.

6) Le non-respect des décisions d'expulsion

L'étranger présent sur le territoire italien parce qu'il a contrevenu à un ordre d'expulsion encourt une peine de prison de un à quatre ans. Toutefois, lorsque l'expulsion est motivée par la caducité du titre de séjour depuis plus de soixante jours, l'étranger qui n'a pas respecté l'ordre de quitter le territoire n'est passible que d'une peine de prison de six mois à un an.

Par ailleurs, dans les deux hypothèses, une nouvelle mesure d'expulsion avec accompagnement par la police à la frontière doit être prise. Les règles de procédure doivent être à nouveau respectées.

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Entre le août 2002 et juin 2004, presque 22 800 procédures d'expulsion avec accompagnement à la frontière ont eu lieu, dont 12 700 entre juillet 2003 et juin 2004.

* (15) Les décrets législatifs sont des textes législatifs adoptés par le gouvernement après que le Parlement lui a délégué sa compétence par le vote d'une loi d'habilitation, tandis que les décrets-lois sont des textes adoptés par le gouvernement en urgence et convertis ensuite en lois par le Parlement, ce dernier pouvant, à l'occasion de la conversion, modifier les dispositions prises par le gouvernement. Plusieurs modifications du texte unique sur l'immigration résultent de décrets-lois.

* (16) Jusqu'en 2004, c'était le tribunal d'instance, statuant à juge unique, qui validait les décisions du préfet.

* (17) La Cour constitutionnelle, saisie par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité en 2001, en a décidé ainsi. La loi Napolitano-Turco prescrivait en effet l'accompagnement à la frontière par la police dans certains cas, mais sans validation par le juge. Sur ce point, elle a donc dû être modifiée dès 2002.

* (18) La Cour constitutionnelle, saisie par la voie de l'exception d'inconstitutionnalité en 2004, a exclu que la procédure de validation soit uniquement écrite, de sorte que le texte unique a dû être modifié à la fin de l'année 2004.

* (19) Cette disposition a été ajoutée après que la Cour constitutionnelle eut, en juillet 2004, estimé que l'audience de validation ne pouvait pas se dérouler après l'expulsion.