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Étude de législation comparée n° 162 - avril 2006 - L'expulsion des étrangers en situation irrégulière

 

SERVICE DES ETUDES JURIDIQUES (Avril 2006)

ESPAGNE

Les règles relatives à l'expulsion des étrangers en situation irrégulière résultent de la loi organique n° 4 du 11 janvier 2000 relative aux droits et aux libertés des étrangers. Ce texte a été modifié à plusieurs reprises depuis son entrée en vigueur, en particulier par la loi organique n° 8 du 22 décembre 2000, qui a notamment réintroduit la possibilité d'expulser les étrangers en situation irrégulière. Dans la version initiale de la loi organique n° 4 du 11 janvier 2000, ces derniers étaient seulement passibles d'une amende administrative.

Le décret royal n° 2393 du 30 décembre 2004 développe les dispositions de la loi sur les étrangers, en particulier les articles relatifs à l'expulsion.

L'expulsion des étrangers est une mesure administrative immédiatement exécutoire. Cependant, l'étranger peut obtenir la suspension de l'ordre d'expulsion en attendant que son recours en annulation ait été tranché. En revanche, la décision de placement en rétention administrative, est prise par le juge judiciaire à la demande de l'administration.

1) L'auteur des décisions d'expulsion

La décision d'expulsion est prise par l'administration, par la sous-délégation du gouvernement, c'est-à-dire par la représentation du gouvernement national dans la province. Dans les communautés autonomes qui ne sont composées que d'une province, c'est la délégation du gouvernement qui est compétente.

Ces structures administratives comprennent des unités spécialisées dans l'application de la loi sur les étrangers.

La décision d'expulsion doit faire l'objet d'une instruction préalable, qui est confiée à la police.

2) La procédure d'expulsion

D'après la loi sur les étrangers, se trouver en Espagne sans titre de séjour constitue une infraction administrative grave (11(*)). Les auteurs d'une telle infraction sont passibles d'une amende administrative comprise entre 301 et 6 000 €, le montant devant être déterminé en fonction des capacités financières de l'intéressé. Toutefois, les étrangers en situation irrégulière peuvent se voir infliger, à titre de sanction, l'expulsion au lieu de l'amende.

L'expulsion des étrangers en situation irrégulière n'est pas décidée selon la procédure administrative de sanction de droit commun, mais selon une procédure sommaire, grâce à laquelle les expulsions peuvent être décidées en 48 heures.

La procédure sommaire suit cependant les différentes étapes de la procédure de droit commun. La police notifie à l'étranger en situation irrégulière qu'une procédure d'expulsion est engagée à son encontre en lui soumettant une « avant-proposition » motivée d'expulsion. L'intéressé dispose alors de 48 heures pour fournir les informations qui lui semblent pertinentes. Il peut en particulier apporter les preuves de son intégration à la société espagnole et contester le bien-fondé du recours à la procédure sommaire, en théorie réservée aux cas exceptionnels, dans lesquels il convient que l'expulsion soit décidée dans les plus brefs délais.

Dès que la procédure d'expulsion est engagée, l'étranger a droit à l'assistance gratuite d'un avocat et, le cas échéant, à celle d'un interprète. Si la police, qui instruit la procédure, ne retient pas les observations de l'intéressé ou si ce dernier ne réagit pas, l'avant-proposition est transmise telle quelle à l'administration compétente pour prononcer l'ordre d'expulsion et l'étranger en est prévenu. Sinon, les observations de l'étranger sont vérifiées dans les trois jours et une nouvelle proposition est transmise à l'intéressé, qui dispose à nouveau de 48 heures pour fournir des informations. Ce délai écoulé, la proposition est transmise à l'administration compétente.

La décision d'expulsion doit être prise dans le délai de six mois à partir du moment où la procédure a été engagée. Pendant cette période, l'intéressé peut faire l'objet de mesures de contrôle, qui sont énumérées par la loi sur les étrangers : retrait du passeport, présentation régulière aux autorités, assignation à résidence, détention « de précaution » (12(*)) pendant au plus 72 heures et placement en rétention administrative.

Devenue définitive, la décision d'expulsion est notifiée à l'intéressé. Elle doit être motivée et fondée sur les seuls éléments exposés dans la proposition. Elle doit aussi présenter les voies de recours offertes à l'étranger. Elle est immédiatement exécutoire (13(*)).

La rétention administrative

Elle vise à garantir, d'une part, la présence de l'étranger pendant l'instruction de la proposition d'expulsion et, d'autre part, la bonne exécution de la mesure d'expulsion.

Elle est prononcée à la demande de la police par le juge d'instruction du lieu où l'intéressé est détenu, la police commençant, en règle générale, par placer l'étranger en détention (12). Le juge doit entendre l'intéressé et vérifier le bien-fondé de la mesure, en particulier sa proportionnalité. Il doit notamment vérifier l'absence de domicile et de papiers de l'étranger dont la rétention est demandée. Sa décision doit être motivée. La durée de la rétention, limitée au minimum nécessaire, ne peut dépasser 40 jours.

La décision de placement en rétention peut faire l'objet d'un recours en modification devant le juge qui l'a prise dans les trois jours et, à titre subsidiaire, d'une demande de révision auprès de la juridiction supérieure. Ces recours n'ont pas d'effet suspensif.

Au bout de 40 jours, les étrangers qui n'ont pas pu être expulsés - par exemple parce qu'ils n'ont pas de papiers ou parce que les autorités de leur pays refusent de coopérer - sont remis en liberté. Ils ne peuvent être placés en rétention une nouvelle fois pour les mêmes motifs, mais l'ordre d'expulsion qui leur est remis les enferme dans la marginalité, car il les empêche de trouver un logement et de travailler légalement. De nombreux avis d'expulsion ne sont donc pas appliqués : presque 40 000 en 2003 et plus de 37 000 en 2004

La rétention administrative des étrangers en situation irrégulière menacés d'expulsion a été introduite par la loi sur les étrangers de 1985. À l'époque le Défenseur du peuple, que l'on peut comparer au Médiateur français, avait saisi le Tribunal constitutionnel, au motif que la mesure était incompatible avec l'alinéa 3 de l'article 25 de la Constitution espagnole, qui énonce : « L'administration civile ne pourra pas imposer de sanctions impliquant, de façon directe ou subsidiaire, une privation de liberté. » En 1987, le Tribunal constitutionnel valida cette disposition de la loi sur les étrangers, en soulignant que la rétention administrative, bien que partie intégrante d'une procédure administrative, était décidée par un juge.

En pratique, les demandes de placement en rétention concernent des étrangers en situation irrégulière qui n'ont ni domicile ni famille en Espagne. Les intéressés ne reçoivent pas toujours l'assistance d'un avocat et le juge n'effectue qu'un contrôle de légalité, de sorte que la plupart des demandes sont validées.

Il existe une dizaine de centres de rétention. Ceux de l'archipel des Canaries permettent d'accueillir plus de 1 600 personnes. D'après le règlement de février 1999 relatif à leur fonctionnement, ces établissements fermés (centros de internamiento) « à caractère non pénitentiaire » dépendent du ministère de l'intérieur.

3) La validation juridictionnelle des décisions d'expulsion

À la différence des décisions de placement en rétention, les décisions d'expulsion ne font l'objet d'aucune validation juridictionnelle.

4) Les recours contre les décisions d'expulsion

Conformément aux règles de droit commun, l'étranger peut intenter devant le juge administratif un recours en annulation de la décision administrative d'expulsion dans les deux mois et solliciter, à titre préventif, la suspension de l'ordre d'expulsion jusqu'à ce que le recours en annulation ait été tranché. La suspension est généralement ordonnée lorsque l'intéressé peut prouver qu'il a de fortes attaches en Espagne. Le cas échéant, ces recours peuvent être exercés depuis l'étranger.

Si le recours en annulation est rejeté, l'étranger peut faire appel de la décision du juge administratif devant le tribunal supérieur dans les quinze jours (14(*)).

Par ailleurs, si l'intéressé dépose une demande d'asile, l'exécution de la décision d'expulsion est suspendue, jusqu'à ce que l'asile ait été octroyé ou refusé.

5) L'exécution des décisions d'expulsion

Toute décision d'expulsion entraîne l'obligation de quitter le territoire dans un délai donné et l'interdiction d'y revenir.

La loi précise que cette interdiction de séjour est prononcée pour une durée comprise entre trois et dix ans.

Les intéressés doivent assumer les frais liés à leur expulsion lorsqu'ils le peuvent, sinon le représentant diplomatique ou consulaire de leur pays est prévenu.

6) Le non-respect des décisions d'expulsion

L'étranger qui ne respecte pas une décision d'expulsion peut être expulsé sans qu'un nouvel ordre d'expulsion soit nécessaire, car il relève d'une procédure de rapatriement accéléré, la même que celle qui est applicable à toute personne qui tente d'entrer dans le pays ailleurs qu'à un poste frontière : il peut être détenu par la police pendant 72 heures avant d'être accompagné à la frontière.

* *

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On évalue à environ un million le nombre des étrangers en situation irrégulière dans le pays. En 2005, quelque 11 000 ordres d'expulsion ont été exécutés. Un peu plus de 13 300 l'avaient été l'année précédente. Cette diminution s'explique, d'une part, par le renforcement des contrôles aux frontières et par l'augmentation du nombre des refoulements qui en résulte, ainsi que, d'autre part, par la procédure exceptionnelle de régularisation de l'année 2005.

* (11) La loi sur les étrangers distingue trois catégories d'infractions administratives : légères, graves et très graves.

* (12) Il s'agit d'une mesure privative de liberté propre aux étrangers en situation irrégulière et qui diffère de la garde à vue. La loi en limite la durée à 72 heures, mais ne prévoit pas de recours contre cette privation de liberté, qui n'est pas ordonnée par un juge. Par conséquent, l'étranger ainsi détenu peut, comme toute personne détenue illégalement, faire une demande d'habeas corpus, afin d'être présenté à un juge le plus rapidement possible.

* (13) En revanche, la procédure de droit commun, applicable par exemple aux étrangers qui travaillent sans détenir les autorisations nécessaires, donne aux intéressés un délai minimal de 72 heures pour quitter le territoire.

* (14) La juridiction administrative du premier degré siège au chef-lieu de la province, et le tribunal supérieur, qui comprend une chambre administrative, au chef-lieu de la communauté autonome.