NOTE DE SYNTHÈSE

L'article L. 2123-17 du code général des collectivités territoriales prévoit que les fonctions de maire, d'adjoint et de conseiller municipal sont gratuites.

L'exercice d'un mandat municipal peut toutefois donner lieu au versement d'une indemnité de fonction . Celle-ci est fixée par le conseil municipal dans la limite d'un plafond variable selon la population de la commune et calculé par référence au montant du traitement correspondant à l'indice brut terminal de l'échelle indiciaire de la fonction publique. Les conseillers municipaux ont également droit au remboursement de frais dans les cas limitativement prévus par la loi (frais de mission, frais de représentation des maires, etc.). En outre, les conseillers municipaux qui ne perçoivent pas d'indemnité de fonction peuvent bénéficier du remboursement des frais d'aide à la personne engagés en raison de leur participation à des réunions.

Les conseillers généraux et régionaux reçoivent une indemnité de fonction fixée par le conseil général ou le conseil régional dans la limite d'un plafond fixé de la même manière que celui de l'indemnité de fonction des conseillers municipaux. Ils ont également droit à une indemnité de déplacement ainsi qu'au remboursement des frais engagés dans l'exercice de leur mandat (frais de séjour liés aux réunions du conseil, des commissions et des instances dont ils font partie ès qualité, ainsi qu'à des missions particulières).

Par ailleurs, tous les élus locaux titulaires d'une indemnité de fonction sont affiliés au régime complémentaire de retraite des agents non titulaires de la fonction publique et des élus locaux (IRCANTEC). Ils ont également la possibilité de se constituer une retraite par rente auprès du fonds de pension des élus locaux (FONPEL), créé à l'initiative de l'Association des maires de France.

Quant aux élus qui cessent leur activité professionnelle pour exercer leur mandat et qui, par conséquent, n'acquièrent aucun droit à pension au titre d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse, ils sont obligatoirement affiliés au régime général à condition qu'ils soient maires, adjoints d'une commune de plus de 20 000 habitants, président ou vice-président d'un conseil général ou régional.

Les élus locaux qui appartiennent à l'un de ces quatre groupes bénéficient d'une suspension de leur contrat de travail. À l'issue du mandat , ils peuvent demander un stage de remise à niveau dans l'entreprise où ils travaillaient avant de cesser leur activité professionnelle. Ils ont également droit à une formation professionnelle et à un bilan de compétences . Le code général des collectivités territoriales prévoit aussi qu'à l'occasion du renouvellement général des conseils municipaux, des conseils généraux ou des conseils régionaux, les mêmes élus ont droit - pour les maires, le bénéfice de la mesure est réservé aux élus des communes d'au moins 1 000 habitants - à une allocation différentielle de fin de mandat pendant une période de six mois au plus s'ils sont demandeurs d'emploi ou si leurs revenus professionnels sont inférieurs à l'indemnité de fonction antérieurement perçue.

Le statut financier des élus qui cumulent plusieurs mandats locaux ou qui sont également parlementaires fait l'objet de dispositions particulières, de même que celui des membres des conseils de communautés urbaines ou d'agglomération ainsi que des organes des établissements publics de coopération intercommunale.

Qu'en est-il à l'étranger ? La présente étude examine le statut financier des élus locaux en Allemagne, au Danemark, en Espagne, aux Pays-Bas, au Portugal et en Angleterre.

Pour chacun de ces six pays, trois éléments ont été étudiés : la rémunération, les dispositifs visant à faciliter le retour à la vie professionnelle et la pension de retraite des élus locaux. Les cas particuliers, celui des élus des capitales par exemple, n'ont pas été analysés. Seules, les collectivités territoriales ont été retenues. Le statut des élus des États fédérés, proche de celui des parlementaires nationaux, n'a donc pas été pris en compte.

L'examen des règles en vigueur dans les pays retenus montre que :

- tous les pays garantissent un statut financier assez complet aux élus locaux qui assument les responsabilités les plus importantes dans leur collectivité ;

- l e statut financier des élus locaux résulte essentiellement de normes nationales.

1) Tous les pays garantissent un statut financier assez complet aux élus locaux qui assument les responsabilités les plus importantes dans leur collectivité

Dans tous les pays, certains élus locaux sont réputés exercer leur mandat à temps plein . Il s'agit en général des maires - rappelons que, dans les autres pays européens, les communes sont plus peuplées et étendues qu'en France -, voire des autres membres de l'exécutif municipal, ainsi que des titulaires des responsabilités les plus importantes dans les autres collectivités.

Les intéressés perçoivent donc une rémunération , tandis que les autres élus locaux, censés exercer leur mandat en dehors de leur temps de travail, bénéficient d'indemnités de fonction, d'indemnités représentatives de frais, de jetons de présence, etc. Bien que constituant un cas particulier, l'Allemagne respecte ce principe puisque les maires des communes les plus importantes ainsi que les présidents des conseils d'arrondissement sont considérés comme des fonctionnaires pendant toute la durée de leur mandat et que les autres élus locaux, qui exercent leur mandat à titre bénévole, ne sont en général indemnisés que pour le manque à gagner et pour les frais liés à l'exercice de leur mandat.

En revanche, le Danemark fait exception à la règle générale, car tous les conseillers municipaux, même ceux qui n'exercent aucune fonction particulière, perçoivent une rémunération.

Dans tous les pays étudiés, les élus locaux bénéficiaires d'une rémunération ont la possibilité d'adhérer à un régime d' assurance vieillesse , général ou sectoriel. La première solution a été retenue notamment par l'Espagne, où les élus locaux considérés comme exerçant leur mandat à temps plein sont assujettis au régime général de sécurité sociale, tandis qu'au Danemark, ils sont assimilés aux fonctionnaires de l'État, la longueur du mandat étant prise en compte de façon favorable pour le calcul de la pension. En Angleterre, depuis 2003, certains élus locaux - leur liste est arrêtée par le conseil de chaque collectivité - peuvent adhérer au fonds de pension du personnel des collectivités locales.

En revanche, les élus locaux qui ne perçoivent pas une rémunération ne bénéficient d'aucun avantage en matière de retraite. Aux Pays-Bas cependant, les conseils des collectivités ont la possibilité de mettre en place un régime d'assurance collective au profit de leurs membres.

Les dispositifs d' aide au retour à la vie professionnelle sont en principe réservés aux élus réputés avoir exercé leur mandat à temps plein. Ces dispositifs, peu développés, prennent la forme d'indemnités de fin de mandat. Ils existent au Danemark et aux Pays-Bas. Le législateur portugais a supprimé en 2005 celui qui résultait de la loi initiale de 1987 sur le statut des élus locaux, et l'association anglaise des collectivités locales s'est exprimée au début de l'année 2008 contre l'introduction d'une telle indemnité, proposée par la commission de réflexion sur les élus locaux qui avait été mise en place par le gouvernement quelques mois auparavant. Aux Pays-Bas, les conseils des collectivités ont la faculté d'octroyer aux anciens membres qui n'exerçaient pas leur mandat à temps plein une indemnité de fin de mandat. Une réforme de la loi néerlandaise sur les pensions de retraite des titulaires de charges publiques est en cour d'examen, et le projet prévoit de rapprocher les dispositions applicables aux anciens élus du régime général des chômeurs.

2) Le statut financier des élus locaux résulte essentiellement de normes nationales

Dans tous les pays étudiés, le statut financier des élus locaux résulte de normes nationales sauf en Espagne, où les conseils des collectivités décident quels élus exercent leur mandat à temps complet et fixent le niveau des divers éléments de rémunération, et à un degré moindre en Angleterre, où les conseils doivent adopter un plan de rémunération de leurs membres.

Ainsi, les textes néerlandais et danois énumèrent les élus locaux qui exercent leur mandat à temps complet. Aux Pays-Bas, il s'agit des adjoints aux maires (ces derniers ne sont pas élus, mais nommés) des communes de plus de 18 000 habitants et des membres des exécutifs des provinces. De même, en Angleterre, le règlement relatif aux indemnités des membres des conseils des collectivités locales précisent quels élus bénéficient d'une indemnité spéciale de responsabilité en sus de l'indemnité de base, octroyée à tous les élus. En revanche, en Espagne, ce sont les assemblées délibérantes des collectivités qui établissent la liste des élus qui exercent leur mandat à temps plein.

Pour la détermination des rémunérations et des indemnités, la règle est la même : les montants sont fixés au niveau national dans tous les pays sauf en Angleterre et en Espagne. Les barèmes nationaux prévoient des montants variables à la fois selon le niveau et la taille de la collectivité. Ces barèmes peuvent être directement applicables ou prévoir - c'est le cas aux Pays-Bas - des plafonds, ce qui laisse aux assemblées délibérantes une certaine liberté. Au Danemark et aux Pays-Bas, le système de rémunération des élus locaux est calqué sur celui des fonctionnaires de l'État. Au Portugal, tous les éléments de rétribution des élus locaux sont exprimés en pourcentage du traitement du président de la République.

En Angleterre, les rémunérations des élus locaux sont établies par les conseils des collectivités sur la recommandation d'un comité indépendant composé de quelques citoyens. En Espagne, elles sont également déterminées par les collectivités, et celles-ci ont pour seule obligation celle de publier au journal officiel de la province les mandats concernés et les rémunérations correspondantes.

* *

*

L'analyse comparative du statut financier des élus locaux montre que les titulaires des responsabilités les plus importantes au sein de leur collectivité exercent leur mandat dans des conditions matérielles qui tendent à les assimiler à des salariés. L'exemple le plus marquant est celui des maires des villes allemandes, qui sont considérés comme des fonctionnaires pendant la durée de leur mandat. Ces dispositions permettent de compenser les difficultés rencontrées par les salariés qui souhaitent exercer un mandat local, et notamment une fonction exécutive.