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Étude de législation comparée n° 197 - juin 2009 - Les procédures administratives préalables à l'implantation des éoliennes

 

Service des études juridiques (Juin 2009)

ALLEMAGNE

L'énergie éolienne couvre quelque 7 % de la consommation électrique nationale. D'après la fédération nationale des constructeurs d'éoliennes, il y avait 20 301 éoliennes au 31 décembre 2008, ce qui correspondait à une puissance installée de 23 902 MW.

L'implantation d'une éolienne est subordonnée à l'obtention d'un permis de construire, qui est octroyé par la commune. Les éoliennes de plus de 50 mètres sont en outre concernées par la loi sur la protection contre les nuisances environnementales : leur installation et leur exploitation requièrent une autorisation, laquelle résulte, selon les cas, d'une procédure spécifique ou d'une procédure d'étude d'impact environnemental. Une telle étude est obligatoire en particulier pour les parcs comprenant au moins 20 éoliennes.

1) Les règles issues du droit de l'urbanisme et de la construction

La Loi fondamentale fait de l'aménagement foncier une compétence concurrente de la Fédération et des Länder (1(*)). Comme la Fédération a fait usage de son droit de légiférer sur cette matière, il existe un code fédéral de l'urbanisme ainsi qu'une loi fédérale sur l'aménagement de l'espace, dont les dispositions s'imposent aux Länder lorsque ces derniers édictent des règles dans ces domaines.

a) La planification territoriale des éoliennes

Depuis le 1er janvier 1997, le code fédéral de l'urbanisme fait bénéficier la construction d'éoliennes d'un régime administratif privilégié (2(*)), en vertu duquel les projets doivent être autorisés si l'implantation est envisagée sur une partie non urbanisée du territoire et si elle ne porte pas préjudice à l'intérêt général, c'est-à-dire si elle n'a pas de conséquences dommageables ni pour l'environnement ni pour les sites et les monuments, si elle n'empêche pas le bon fonctionnement des radars, etc.

Toutefois, depuis le 1er janvier 1998, cette disposition n'est plus guère appliquée. En effet, compte tenu des risques qu'elle comportait, le législateur lui a apporté un correctif : pour empêcher la multiplication des installations isolées, le code fédéral de l'urbanisme encourage la concentration des éoliennes. À cet effet, il précise désormais qu'un projet d'implantation sur une partie donnée du territoire porte atteinte à l'intérêt général lorsqu'un plan régional d'aménagement de l'espace ou un plan municipal d'affectation des sols prévoit l'édification d'éoliennes sur d'autres parties du même territoire.

En application de la loi fédérale sur l'aménagement de l'espace, les plans régionaux, qui sont établis au niveau du Land ou à un niveau inférieur (chaque Land organise librement ses circonscriptions de planification), comprennent notamment les « objectifs » d'aménagement, qui s'imposent à toutes les autorités compétentes en matière d'urbanisme, et donc en particulier aux communes. Quant aux plans municipaux (ou intercommunaux) d'affectation des sols, ils constituent en quelque sorte des plans locaux d'urbanisme, mais leurs effets juridiques sont plutôt ceux de schémas directeurs : ils ne sont pas source d'obligations ou de droits pour les citoyens, car ils constituent des documents préparatoires qui s'imposent seulement à l'administration.

Les lois des Länder sur l'aménagement de l'espace prévoient la consultation de la population préalablement à l'établissement des plans régionaux, les modalités de cette consultation variant d'un Land à l'autre. Par ailleurs, le code fédéral de l'urbanisme dispose que l'élaboration des plans municipaux d'affectation des sols est également subordonnée à la consultation de la population : les projets correspondants doivent être mis à la disposition du public pendant un mois. Comme ces plans ne sont pas opposables aux tiers, les particuliers ne disposent toutefois d'aucun recours judiciaire. Dès la phase d'élaboration des documents préparatoires, au niveau du Land ou de la commune, la population est ainsi informée des lieux susceptibles d'accueillir des éoliennes.

Actuellement, la majeure partie du territoire est couverte par un plan régional d'aménagement de l'espace ou par un plan municipal d'affectation des sols, ce qui permet à la fois de limiter les demandes d'implantation et d'édifier les éoliennes principalement dans les zones prévues à cet effet. Le Tribunal administratif fédéral a précisé en 2002 que les communes n'avaient pas le droit d'empêcher l'installation d'éoliennes sur la totalité de leur territoire, car, en agissant ainsi, elles ne respectaient pas la volonté de promouvoir ces équipements, exprimée par le régime administratif privilégié.

Dans les communes qui ne sont pas couvertes par de tels plans, les éoliennes peuvent a priori être implantées sur n'importe quelle partie du territoire, dès lors qu'elles n'entraînent aucune nuisance.

b) La construction des éoliennes

L'octroi du permis de construire est subordonné au respect de toutes les normes en vigueur, en particulier le code de l'urbanisme du Land, le plan municipal d'urbanisme et les divers textes relatifs à la protection de l'environnement.

Comme l'urbanisme est une compétence concurrente de la Fédération et des Länder, chaque Land a établi son propre code de l'urbanisme. Toutefois, les codes des différents Länder ont été initialement rédigés sur la base d'un code type qui est régulièrement mis à jour, de sorte qu'ils présentent peu de différences.

Les plans municipaux d'urbanisme, qui concernent des territoires limités - il en faut plusieurs dizaines pour couvrir une ville -, développent de façon très détaillée les plans municipaux d'affectation des sols et sont opposables aux tiers. Leur établissement est subordonné à la réalisation d'une enquête publique. La commune a l'obligation de répondre à toutes les personnes qui ont élevé des objections et, le cas échéant, de leur indiquer les raisons pour lesquelles celles-ci n'ont pas été prises en considération.

2) Les contraintes exclusivement environnementales

Les éoliennes de plus de 50 mètres de haut font partie des équipements qui entrent dans le champ d'application de la loi fédérale du 15 mars 1974 sur la protection contre les nuisances environnementales. La loi définit comme telles toutes les nuisances (pollutions, bruits, secousses, lumières et autres rayonnements, etc.), qu'elles touchent les hommes, les animaux, les plantes, les sols, les eaux, l'atmosphère ou les biens matériels, et de quelque nature qu'elles soient. Les éoliennes de plus petite taille ne sont pas soumises à la loi sur la protection contre les nuisances environnementales, mais leur construction doit être réalisée dans le respect des textes généraux relatifs à la protection de l'environnement.

a) Les éoliennes hautes de plus de 50 mètres

Leur installation et leur exploitation sont subordonnées à l'obtention d'une autorisation spécifique. Le règlement qui définit les équipements entrant dans le champ d'application de la loi fédérale sur la protection des nuisances environnementales prévoit que la procédure d'octroi de l'autorisation dépend du statut de ces équipements au regard de la loi fédérale du 12 février 1990 sur les études d'impact environnemental, qui transpose la directive n° 85/337/CEE du 27 juin 1985 concernant l'évaluation de certains projets publics et privés sur l'environnement.

Par conséquent, l'évaluation des nuisances environnementales que le projet risque d'entraîner résulte d'un examen plus ou moins approfondi, selon qu'une étude d'impact est ou non requise, cette exigence étant liée au nombre d'éoliennes dont l'implantation est envisagée :

- les projets limités à une ou deux éoliennes ne sont pas soumis à une étude d'impact ;

- pour les projets comprenant 3, 4 ou 5 éoliennes, une étude d'impact est nécessaire si une pré-étude prenant particulièrement en compte les caractéristiques locales (richesse environnementale, densité de population, etc.) en souligne le besoin ;

- pour un nombre d'éoliennes compris entre 6 et 19, une étude d'impact ne s'impose que si une pré-étude superficielle montre que le projet risque d'avoir des incidences importantes sur l'environnement ;

à partir de 20 éoliennes, une étude d'impact est obligatoire.

Lorsque le nombre d'éoliennes est inférieur à 20, l'étude d'impact est réalisée selon une procédure simplifiée.

La loi sur la protection des nuisances fixe à sept mois la durée de la procédure normale et à trois mois celle de la procédure simplifiée, l'administration ayant la possibilité de prolonger cette durée de trois mois, à condition de justifier sa décision auprès du demandeur.

Si la procédure simplifiée est mise en oeuvre, il n'y a pas d'enquête publique. En revanche, une telle enquête, d'une durée d'un mois, a lieu lorsque la procédure normale est applicable. Pendant cette période, toute personne a la faculté de consulter la totalité des pièces du dossier. Il est possible d'élever des objections à l'encontre du projet envisagé pendant les quinze jours qui suivent la clôture de l'enquête publique.

En cas d'agrandissement d'un parc éolien, l'étude d'impact est obligatoire :

- quel que soit le nombre de nouvelles éoliennes envisagées si les installations existantes ont déjà fait l'objet d'une telle étude ;

- si l'extension projetée est telle que le parc après agrandissement relève d'une telle étude.

Conformément à la loi fédérale sur les études d'impact environnemental, la réalisation de l'étude d'impact suppose la présentation aux autorités administratives compétentes d'un important dossier.

Dans les cas où une étude d'impact n'est pas réalisée, aucun texte ne détermine les critères selon lesquels les nuisances environnementales doivent être appréciées, de sorte que la pratique administrative varie beaucoup d'un Land à l'autre. Certains inconvénients sont néanmoins pris en compte de la même façon dans tous les Länder.

Ainsi, pour les nuisances sonores, la directive fédérale de 1998 sur le bruit, applicable à toutes les installations incluses dans le champ d'application de la loi sur les nuisances environnementales et à laquelle la jurisprudence reconnaît force obligatoire, fixe les limites admissibles. Elle prévoit des niveaux différents selon la destination de la zone considérée (industrielle, artisanale et commerciale, purement résidentielle, essentiellement résidentielle, etc.) et le moment de la journée. Pendant la journée, c'est-à-dire entre 6 heures et 22 heures, le maximum autorisé à l'extérieur varie de 45 à 70 décibels et, pendant la nuit, c'est-à-dire entre 22 heures et 6 heures, de 35 à 70 décibels.

De même, s'agissant des projections d'ombres, il est généralement admis que la limite est de 30 heures par an et de 30 minutes par jour.

En revanche, pour les émissions lumineuses, et plus encore pour les distances minimales entre, d'une part, les éoliennes et, d'autre part, les autres constructions, les voies de circulation, les espaces naturels, etc., les critères précis font défaut. Chaque Land a établi ses propres limites et adressé aux collectivités locales une circulaire récapitulant toutes les contraintes auxquelles l'installation d'éoliennes est subordonnée. Ces documents reprennent la totalité des mesures législatives et réglementaires applicables à la construction et à l'exploitation des éoliennes, que ces mesures relèvent de la compétence de la Fédération ou des Länder, et les complètent lorsqu'il n'existe aucune disposition normative applicable. Ils comprennent donc des indications très précises. Pour les distances entre les éoliennes et les habitations par exemple, ils prévoient des chiffres différents selon la localisation de ces dernières (lotissement rural, lotissement urbain, zone d'habitat dispersé, etc.). La distance moyenne entre les éoliennes et les maisons d'habitation s'établit à 500 mètres, mais cette moyenne recouvre des disparités importantes. Ainsi, dans le Land de Rhénanie du Nord-Westphalie, elle est de 1 500 mètres.

Les aménageurs déplorent le caractère restrictif des circulaires des Länder et insistent sur leur valeur indicative. Ils souhaiteraient que le code fédéral de l'urbanisme soit enrichi d'une clause interdisant explicitement aux Länder d'adresser aux communes des recommandations dans des domaines qui ne relèvent pas de leur stricte compétence.

L'autorisation délivrée en vertu de la loi sur la protection contre les nuisances vaut pour toutes les autres autorisations (sauf en matière de droit des eaux), car l'administration compétente doit consulter toutes les administrations concernées par le projet. Le dossier est donc instruit selon une procédure unique.

b) Les éoliennes de plus petite taille

Elles ne sont pas incluses dans le champ d'application de la loi sur la protection contre les nuisances environnementales. Toutefois, le code fédéral de l'urbanisme oblige la commune à prendre contact avec l'administration chargée localement de la protection de la nature et des paysages avant d'octroyer le permis de construire.

3) Les autres contraintes

L'implantation d'éoliennes dont la hauteur dépasse 100 mètres requiert de plus l'autorisation de la direction de l'aviation.

* (1) Le premier alinéa de l'article 72 de la loi fondamentale définit ainsi la notion de compétence concurrente : « Dans le domaine de la compétence législative concurrente, les Länder ont le pouvoir de légiférer aussi longtemps et pour autant que la Fédération n'a pas fait par une loi usage de sa compétence législative. »

* (2) Le code fédéral de l'urbanisme comprend une énumération limitative des projets bénéficiant de ce régime. La décision d'y inclure les éoliennes a fait l'objet d'un vote unanime au Bundestag en juin 1996.