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Étude de législation comparée n° 209 - janvier 2011 - Immigration légale et répression de l'immigration illégale

5 janvier 2011 : Immigration légale et répression de l'immigration illégale ( etude de législation comparée )

ESPAGNE

I. POLITIQUE DE L'IMMIGRATION LÉGALE

L'Espagne a connu au cours des vingt dernières années une mutation radicale puisqu'elle est rapidement devenue un pays d'immigration. Entre 2000 et 2008, le nombre des personnes résidentes qui ne sont pas nées dans le pays est passé de 4,9 % à 14,1 % de la population totale, soit la plus forte hausse enregistrée pour cet indicateur depuis la fin de la première guerre mondiale dans l'ensemble des pays de l'OCDE3(*).

En 2010, 5,7 millions d'étrangers y vivent, soit 12 % de la population4(*). Au cours du second trimestre de la même année, le nombre des étrangers titulaires d'un permis de séjour a cependant diminué de près de 100 000, principalement du fait de la baisse du nombre des immigrés originaires d'Amérique du Sud5(*).

1. Orientations générales

En dix ans, la législation sur le droit des étrangers a été modifiée à quatre reprises :

- en décembre 1999, avec le vote de la loi organique 4/2000 ;

- en décembre 2000, par la loi organique 8/2000 ;

- en novembre 2003, par la loi organique 14/2003 ;

- et après l'adoption de la loi organique n° 2 du 11 décembre 2009.

Ces modifications sont intervenues pour réguler un phénomène massif qui a débouché sur un nombre important de régularisations, de sorte qu'en Espagne, comme dans plusieurs États européens, l'immigration est devenue un sujet du débat politique sur lequel le Premier ministre a pris publiquement parti.

Selon l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, l'Espagne a « mené davantage de programmes de régularisation que tout autre pays européen ». Entre 1985 et 2007, six programmes ont en effet régularisé 1,25 million d'étrangers en situation irrégulière. La même source observe que « les liens traditionnels qui unissent l'Espagne aux pays d'Amérique du Sud, la forte demande de main-d'oeuvre immigrée peu qualifiée, l'importance de l'économie informelle, les faibles possibilités d'immigration légale et les difficultés à contrôler les flux migratoires illégaux ou à procéder à des expulsions ont conduit à un accroissement de la population immigrée clandestine »6(*).

Cette politique de régularisation ayant suscité des inquiétudes dans d'autres États européens, le rapporteur du Conseil de l'Europe a, en 2007, estimé que l'« inquiétude selon laquelle les immigrés dont la situation a été régularisée en Espagne pourraient se déplacer dans d'autres pays d'Europe et constituer une charge pour d'autres États membres [est] infondée, étant donné qu'une régularisation en Espagne ne donne pas le droit de se déplacer et de travailler ailleurs en Europe. En outre, il est peu probable qu'un immigré dont la situation a été régularisée en Espagne veuille échanger une situation régulière contre une situation irrégulière dans un autre pays d'Europe. »

Il a également estimé que le programme de régularisation espagnol de 2005 a « apporté une solution à une situation critique, trouvant un juste équilibre entre, d'une part, le respect des droits de l'homme et la prise en compte des besoins humanitaires de nombreux immigrés clandestins et, d'autre part, les besoins économiques et le respect du droit, tout en luttant contre l'économie souterraine. L'Europe peut par conséquent apprendre et tirer parti de l'expérience de régularisation espagnole. »

Dans le discours d'investiture prononcé devant les Cortes le 8 avril 2008, le Premier ministre José Luis Rodríguez Zapatero a indiqué, quant à lui, estimer que « l'immigration régulière et ordonnée est une opportunité » et que le travail constitue « un élément-clé de la politique migratoire », ajoutant que l'immigration est devenue un « phénomène structurel [...] qui joue un rôle fondamental dans le développement économique [...] tant et si bien qu'il contribue à l'existence du système des retraites. » Tout en se déclarant convaincu de la nécessité de « chiffrer la capacité d'accueil » du pays et de garantir aux immigrés des droits et des devoirs égaux à ceux des citoyens espagnols, il a également fait part de la volonté de « continuer à améliorer les contrôles de l'entrée et les expulsions et rapatriements et de déployer davantage de moyens pour contrôler les frontières et combattre les réseaux de trafic d'êtres humains. »

2. Modifications législatives et initiatives récentes

Outre la réforme de la loi organique portant statut des étrangers, on observe que les autorités espagnoles ont assoupli le régime applicable aux travailleurs hautement qualifiés et lancé un programme de retour volontaire des immigrants dans leur pays d'origine.

a) La loi organique n° 2 du 11 décembre 2009

La loi organique n° 2 du 11 décembre 2009 portant réforme de la loi organique n° 4 du 11 janvier 2000 sur les droits et libertés des étrangers et leur intégration sociale a, selon son propre exposé des motifs, été adoptée pour trois raisons principales :

- tenir compte des décisions du Tribunal constitutionnel relative à la protection des droits fondamentaux des immigrés ;

- transposer diverses directives européennes, dont la directive « retour » 2008/115/CE ;

- et enfin « adapter la loi organique, à la nouvelle réalité migratoire en Espagne qui présente des caractéristiques et des défis qui n'existaient pas lorsque la dernière réforme de la loi a été approuvée. »

Les objectifs généraux qui ont motivé cette nouvelle orientation étaient :

- d'établir un cadre juridique qui garantisse aux immigrés la jouissance de tous les droits fondamentaux ;

- de « perfectionner le système de canalisation légale et ordonnée des flux migratoires de travail en renforçant le lien entre la capacité d'accueil des travailleurs et immigrés et les besoins du marché du travail ; »

- d'augmenter l'efficacité de la lutte contre l'immigration clandestine, notamment en accroissant les sanctions ;

- de renforcer l'intégration des immigrés ;

- d'adapter le cadre légal aux dispositions spécifiques adoptées par les autonomies en matière de politique d'accueil et d'intégration ;

- et enfin de « renforcer et d'institutionnaliser le dialogue avec les organisations d'immigrants et les autres organisations qui interviennent en matière migratoire », y compris les syndicats de salariés et les organisations qui représentent les entreprises.


· Fixer les objectifs de la politique migratoire

Un nouvel article 2 bis inséré dans la loi organique précise désormais que les administrations mettront en oeuvre la politique définie par le gouvernement dans le respect de :

- la coordination de la politique espagnole avec celle de l'Union européenne ;

- l'aménagement des flux de travailleurs migrants en accord avec les nécessités qui résultent de la situation nationale de l'emploi ;

- l'intégration sociale des immigrants grâce à des politiques transversales visant la pleine citoyenneté ;

- l'égalité effective entre les hommes et les femmes ;

- le respect du principe de non-discrimination en vertu duquel sont reconnus des devoirs et des droits égaux à tous ceux qui vivent ou travaillent légalement en Espagne ;

- la garantie des droits que la Constitution, les traités et les lois reconnaissent à toute personne ;

- la lutte contre l'immigration clandestine et le trafic illicite d'êtres humains ;

- l'égalité de traitement au travail et en matière de sécurité sociale ;

- et la collaboration avec les pays d'origine.


· Reconnaître certains droits fondamentaux à tous les immigrés

En novembre et en décembre 2007, le Tribunal constitutionnel espagnol a déclaré contraires à la constitution plusieurs dispositions de la loi organique n° 8 du 22 décembre 2000 qui limitaient aux seuls immigrés en situation régulière l'exercice du droit de se réunir, de constituer une association, d'appartenir à un syndicat et de faire grève. Aussi la loi organique n° 2 du 11 décembre 2009 a-t-elle précisé explicitement que tous les étrangers jouissent des mêmes droits que les Espagnols en ces matières.


· Promouvoir intégration et lutte contre la discrimination

Un nouvel article 2 ter, inséré dans la même loi fait désormais explicitement référence à la nécessité, pour les pouvoirs publics, de « promouvoir la pleine intégration des étrangers dans la société espagnole dans un cadre de coexistence des identités et des cultures diverses, sans autre limite que le respect dû à la Constitution et à la loi. »

En conséquence, les administrations publiques doivent, par l'intermédiaire d'actions de formation, « favoriser la connaissance et le respect des valeurs constitutionnelles et de celles reconnues par les statuts des autonomies, des valeurs de l'Union européenne et des droits de l'homme, les libertés publiques, la démocratie, la tolérance et l'égalité entre femmes et hommes et mettre en oeuvre des moyens spécifiques pour favoriser l'incorporation au système éducatif , en garantissant dans tous les cas la scolarisation à l'âge légal, l'apprentissage conjoint des langues officielles, et l'accès à l'emploi en tant que facteurs essentiels d'intégration. »

Aux mesures déjà prévues par la loi organique n° 8 du 22 décembre 2000 pour lutter contre les discriminations dont souffrent les étrangers, la loi organique n° 2 du 11 décembre 2009 a ajouté que tout étranger qui ferait l'objet d'une discrimination de la part d'une autorité ou d'un fonctionnaire publics peut désormais invoquer la protection de la justice pour faire respecter le droit qui est lésé à cause de l'attitude de l'administration.


· Durcir le régime du regroupement familial et créer un registre des étrangers

La première partie de la même loi restreint les possibilités de regroupement familial. Elle limite ce regroupement, en dehors du conjoint et des enfants, aux ascendants au premier degré de plus de 65 ans pour lesquelles des raisons justifient la nécessité de vivre en Espagne.

La loi permet en outre aux autorités de créer un registre des étrangers qui ne relèvent pas du régime communautaire de l'Union européenne, afin de contrôler la durée de leur séjour en Espagne, sous réserve du respect de la loi sur la protection des données personnelles.

b) Le régime particulier des travailleurs hautement qualifiés

Depuis 2007, le régime d'entrée sur le territoire espagnol des étrangers qui n'appartiennent pas à l'Union européenne et de leurs familles est simplifié dès lors qu'un employeur sollicite l'obtention d'un permis de séjour auprès des autorités si ces salariés appartiennent au personnel de direction ou relèvent de la catégorie des chercheurs, des techniciens ou des scientifiques hautement qualifiés, ou des artistes de renommée internationale.

c) Le programme de retour volontaire de certains immigrants

Le programme de retour volontaire lancé en 2008, financé grâce au Fond européen pour le retour est confié à des ONG spécialisées dans l'accueil des migrants. Il a pour objet de permettre aux immigrés qui se trouvent dans une situation de chômage, de vulnérabilité, de précarité, ou de risque d'exclusion sociale de retourner dans leur pays d'origine. Les personnes qui en bénéficient doivent :

- être originaires de l'un des 20 États avec lesquels l'Espagne a conclu une convention bilatérale de sécurité sociale (outre 11 pays d'Amérique centrale et d'Amérique du Sud, on compte parmi ceux-ci l'Australie, le Canada, les États-Unis, la Fédération russe, le Maroc et l'Ukraine ;

- être dépourvues de moyens de subsistance ;

- et avoir résidé en Espagne au moins 6 mois.

L'étranger qui accomplit cette démarche de façon volontaire accepte de partir avec les membres de sa famille qui n'ont pas leur propre titre de séjour. Il renonce aux documents officiels qui lui ont été délivrés en Espagne (permis de séjour, carte de sécurité sociale...) mais il perçoit la totalité des prestations d'assurance-chômage auxquelles il a droit et conserve, dans son pays d'origine, les droits à la retraite acquis en Espagne.

L'aide publique permet de faciliter le voyage de retour, la réinstallation dans le pays d'origine et, à titre exceptionnel, la formation destinée à être mise à profit dans ce pays. Elle fait l'objet de deux versements, l'un de 40 % en Espagne, et l'autre de 60 % après le retour dans le pays d'origine.

Le bénéficiaire de l'aide ne peut demander de permis de séjour en Espagne dans les trois ans qui suivent cette opération.


* 3 OCDE, International migration outlook 2010, p. 240.

* 4 El País, 7 septembre 2010.

* 5 El Mundo, 6 août 2010.

* 6 Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, Programme de régularisation des migrants en situation irrégulière, document 11350 du 10 juillet 2007, p. 10-11.