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LE CONTROLE DE LEGALITE DES ACTES DES COLLECTIVITES TERRITORIALES

Table des matières





NOTE DE SYNTHESE

La loi 82-213 du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions a supprimé la tutelle administrative exercée a priori sur les actes des collectivités territoriales.

En règle générale, les actes des autorités communales, départementales et régionales sont maintenant exécutoires de plein droit dès que les formalités de publicité qui leur sont propres (publication ou notification selon qu'il s'agit d'actes réglementaires ou individuels) sont accomplies, et que leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou dans la région est effectuée. Celui-ci peut alors, le cas échéant, les déférer au tribunal administratif pour qu'il en apprécie la légalité.

Ce système fait l'objet de quelques critiques. Ainsi, la proposition de loi déposée à l'Assemblée nationale le 14 novembre 1996 par plusieurs députés de la majorité se propose de rétablir un contrôle de légalité a priori sur les actes des collectivités territoriales.

Pour apprécier la portée de cette proposition, il a paru nécessaire d'analyser le mécanisme de contrôle des actes des collectivités territoriales chez plusieurs de nos proches voisins : l'Allemagne, l'Angleterre et le Pays de Galles, l'Espagne, l'Italie, les Pays-Bas et le Portugal.

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I - L'AUTORITE CHARGEE D'APPRECIER LA LEGALITE DES ACTES DES COLLECTIVITES LOCALES.

1) L'Espagne est le seul pays qui a confié le contrôle de la légalité des actes des collectivités territoriales aux tribunaux.

La loi espagnole de 1985 sur le régime local a confié le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales aux tribunaux. Pour permettre l'exercice de ce contrôle, elle prescrit aux collectivités de remettre aux administrations de l'Etat et des communautés autonomes une copie ou un extrait de leurs actes. L'administration peut alors demander à la collectivité l'annulation d'un acte qu'elle estime illégal. Elle peut aussi en saisir le tribunal administratif, seul juge de la légalité des actes des collectivités locales.

2) Dans les autres pays étudiés, l'administration exerce le contrôle des actes des collectivités territoriales.

a) En Allemagne, c'est le ministère de l'intérieur du Land qui exerce le contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales.

En effet, le droit des collectivités locales ne relève pas de la compétence de l'Etat fédéral, mais de celle des Länder. Les lois des Länder sur l'organisation des collectivités précisent donc quelle est l'entité responsable du contrôle des actes de celles-ci. La situation varie d'un Land à l'autre mais, en général, il s'agit du ministère de l'intérieur du Land.

b) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle est essentiellement exercé par le ministère de l'environnement.

Bien qu'il n'existe pas une administration unique chargée d'exercer le contrôle de légalité général des actes des collectivités territoriales, le rôle prépondérant du ministère de l'environnement doit être souligné. Au sein du gouvernement, c'est lui qui est chargé de la supervision de l'administration locale en Angleterre (Au Pays de Galles, ce rôle est dévolu au ministère chargé des affaires galloises). En outre, il agit également par l'intermédiaire de l'Audit Commission for Local Authorities, créée en 1982 par la loi sur les finances locales. Les membres de cette commission, nommés par le ministre de l'environnement, s'acquittent de nombreuses fonctions que les autres pays réservent à leurs organes de contrôle.

c) En Italie, les actes des régions sont contrôlés par l'administration de l'Etat, tandis que ceux des provinces et des communes sont contrôlés par un organe régional.

Les lois des régions sont contrôlées par le commissaire du gouvernement, représentant du gouvernement dans la région. Les actes administratifs régionaux le sont par un organe spécialisé, la commission nationale de contrôle, constituée dans chaque région. Quant aux actes des provinces et des communes, ils sont contrôlés par un organe créé par chaque région, le comité régional de contrôle.

d) Aux Pays-Bas, les actes des provinces sont contrôlés par le ministère de l'intérieur et ceux des communes par l'organe exécutif de la province.

e) Les actes des collectivités portugaises sont contrôlés par le gouverneur civil, représentant du gouvernement dans le district.


Toutefois, la sanction la plus grave (déchéance du mandat électif ou dissolution, selon que le coupable est un individu ou un organe collégial) ne peut être prise que par le tribunal administratif.

II - LA NATURE DU CONTROLE

Le contrôle de légalité exercé a posteriori constitue la règle dans tous les pays, sauf en Angleterre et au Pays de Galles.

1) Le contrôle d'opportunité et le contrôle de légalité a priori présentent un caractère exceptionnel en Allemagne, en Espagne, en Italie, aux Pays-Bas et au Portugal.

a) Le contrôle de légalité a priori est très circonscrit et tend à se restreindre.

· En Allemagne, en Espagne, aux Pays-Bas et au Portugal, le contrôle a priori est limité aux actes pris dans certains domaines.

C'est par exemple le cas en Allemagne pour les plans d'occupation des sols, pour certains emprunts et certaines aliénations immobilières. Il en va de même en Espagne pour les aliénations immobilières les plus importantes, pour certains emprunts et pour la tarification des services locaux, aux Pays-Bas pour les budgets locaux, dans la seule hypothèse où ils ne sont pas en équilibre, pour la création des syndicats de communes et pour les plans d'occupation des sols, et au Portugal pour les principaux contrats et pour les plans d'occupation des sols.

En outre, les cas où le contrôle a priori est possible tendent à se réduire. Cette évolution est particulièrement nette en Allemagne depuis les années 70. De même, l'entrée en vigueur des lois néerlandaises de 1992 sur les communes et sur les provinces s'est accompagnée d'une quasi-disparition des contrôles a priori.

· En Italie le contrôle a priori peut s'exercer uniquement sur les lois régionales.

Le contrôle a priori qui s'exerçait sur les actes des provinces et des communes a été supprimé en 1990.

b) Le contrôle d'opportunité est encore plus limité, voire inexistant.

La Constitution portugaise prescrit que " la tutelle administrative sur les collectivités locales consiste en une vérification que les collectivités observent la loi ". Elle exclut donc tout contrôle d'opportunité.

En Espagne, le Tribunal constitutionnel s'est prononcé sur ce point en 1981 lorsqu'il a déclaré inconstitutionnelle la réglementation sur la tutelle des actes des collectivités locales, qui était antérieure à la Constitution de 1978. Il a alors estimé que le principe d'autonomie locale était compatible avec l'exercice d'un contrôle de légalité, à condition que de dernier soit exercé de façon ponctuelle. En revanche, il a exclu tout contrôle d'opportunité.

En Allemagne, le contrôle d'opportunité est limité aux cas où les collectivités n'exercent pas leurs propres compétences, mais agissent par délégation, pour le compte de l'Etat fédéral ou du Land.

L'Italie ne prévoit de contrôle d'opportunité que sur les lois régionales : le commissaire du gouvernement doit s'assurer qu'elles ne heurtent ni les intérêts de l'Etat, ni ceux des autres régions.

Aux Pays-Bas, le champ du contrôle d'opportunité peut sembler moins restreint. En effet, la Constitution, de même que les lois sur les provinces et les communes, prévoient que les décisions des provinces et des communes peuvent être annulées par décret royal non seulement lorsqu'elles sont illégales, mais aussi lorsqu'elles sont contraires à l'" intérêt général ". En pratique, le contrôle d'opportunité n'est pas exercé.

2) En Angleterre et au Pays de Galles, le contrôle des actes des collectivités territoriales est exercé essentiellement a posteriori et constitue bien davantage un contrôle d'opportunité qu'un contrôle de légalité.

Cette tendance s'est beaucoup accentuée depuis la fin des années 1970, notamment avec la création en 1982 de l'Audit Commission for Local Authorities. Les moyens dont celle-ci dispose (contrôles sur pièces et sur place, demande de contrôle judiciaire sur toute décision ou absence de décision d'une collectivité...) sont en effet utilisés non pas pour vérifier la légalité des actes, mais pour s'assurer que les collectivités assurent les meilleures prestations au moindre coût.

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De manière générale, il apparaît donc que :

- le contrôle d'opportunité est exercé de manière exceptionnelle dans les pays qui le permettent encore ;

- le champ du contrôle de légalité a priori s'est beaucoup réduit depuis une vingtaine d'années.

Le contrôle sur les actes des collectivités territoriales consiste dès lors essentiellement en un contrôle de légalité a posteriori. Par ailleurs, l'activité de contrôle s'accompagne en général de nombreux échanges d'information entre les collectivités et les organes chargés de leur contrôle.

L'Angleterre et le Pays de Galles constituent cependant un cas particulier puisque le contrôle des actes des collectivités territoriales y est particulièrement important et que l'on y privilégie le contrôle d'opportunité.

ALLEMAGNE



Le cadre constitutionnel

L'article 28-2 de la Loi fondamentale garantit l'autonomie de gestion des collectivités territoriales : Aux communes doit être garanti le droit de réglementer, sous leur propre responsabilité, dans le cadre des lois, toutes les questions de la communauté locale. De même, les collectivités municipales ont, dans le cadre de leurs attributions légales, le droit d'autonomie administrative conformément aux lois. "

En outre, comme le droit des collectivités territoriales relève de la compétence des Länder, les actes des collectivités territoriales sont contrôlés conformément aux lois des Länder. La situation varie donc d'un Land à l'autre.

Les collectivités considérées

On a pris en compte les communes et les Kreise, qui sont comparables à nos arrondissements et comprennent plusieurs communes. Les grandes villes sont assimilées à un Kreis.


1 - Les organes chargés du contrôle

C'est le ministère de l'intérieur du Land qui exerce le contrôle de légalité sur les actes des collectivités territoriales.

Dans chaque Land, la loi sur l'organisation communale et celle sur les Kreise précisent quelle est l'entité administrative responsable de ce contrôle.

En règle générale, les structures administratives des Länder comptent trois niveaux : supérieur, intermédiaire et inférieur. Les services du ministère de l'intérieur au niveau inférieur (c'est-à-dire au niveau du Kreis) contrôlent les actes des petites communes. Les services du ministère de l'intérieur au niveau intermédiaire (c'est-à-dire dans la circonscription administrative appelée Bezirk, dont le territoire englobe celui de plusieurs Kreise) contrôlent les actes des Kreise et des grandes villes. Cependant, dans certains Länder, les actes des villes les plus importantes sont soumis au contrôle direct du ministre de l'intérieur. C'est le cas dans le Land de Hesse pour les villes de Wiesbaden et de Francfort sur le Main.

Dans les Länder de Basse-Saxe et de Saxe-Anhalt, le contrôle des actes des communes les moins importantes n'est pas exercé par le Land mais par le Kreis.

2 - La nature du contrôle

a) Le contrôle de légalité

Le contrôle de légalité porte sur la compatibilité des actes des collectivités territoriales avec, d'une part, les normes émises par l'Etat fédéral et, d'autre part, celles du Land.

Il s'effectue en règle générale a posteriori et s'exerce par les moyens suivants :

- le droit d'être informé, ce qui suppose de la part de l'autorité de contrôle la possibilité d'effectuer des contrôles sur pièces et sur place, d'assister aux réunions du conseil de la collectivité et de ses commissions et d'exiger des rapports écrits ou oraux, sans que le secret puisse être opposé, mais sans qu'il y ait de processus permanent de circulation de l'information ;

- le droit de faire opposition, compris comme la faculté de demander, dans un certain délai (non précisé en général sauf par la loi du Land de Hesse où il est de six mois), l'annulation des décisions illégales et des mesures prises sur leur fondement, ce qui implique que les décisions auxquelles l'autorité de contrôle s'oppose cessent de produire des effets mais ne sont pas annulées immédiatement ;

- le droit de donner des instructions, lorsqu'une collectivité ne s'acquitte pas de ses obligations, c'est-à-dire refuse de prendre une décision que la loi l'oblige à prendre ;

- la faculté d'annuler et de procéder à l'exécution forcée, dans le cas où une collectivité refuse d'obtempérer à l'autorité de contrôle qui a, sans succès, fait usage de l'un des moyens susmentionnés ;

- la possibilité de nommer un commissaire qui prend en charge tout ou partie des tâches de la collectivité et les assume aux frais de cette dernière, d'une part, lorsque la collectivité ne remplit pas ses obligations, qu'elle n'exécute pas les instructions de l'autorité de contrôle et que les moyens de contrôle énumérés plus haut ne paraissent pas suffisants, et, d'autre part, lorsque le conseil de la collectivité est empêché de fonctionner normalement ;

- la possibilité de dissoudre le conseil ou de prononcer la cessation anticipée du mandat du maire, qui constitue la solution ultime. Elle est susceptible d'être employée, selon les Länder, lorsque la collectivité s'obstine à ne pas obtempérer aux instructions de l'autorité de contrôle, persiste à se soustraire à ses obligations ou est empêchée de fonctionner normalement. En pratique, cet instrument de contrôle n'a jamais été mis en oeuvre mais, à l'occasion d'un colloque sur le droit communal en septembre 95, les Länder se sont mis d'accord pour conserver cette faculté.

Certains Länder ne disposent pas de la totalité de ces instruments de contrôle. Le tableau de la page 31 récapitule donc, pour chaque Land, les moyens disponibles.

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Les lois sur les communes et les Kreise insistent sur le fait que l'autorité de contrôle doit s'efforcer de collaborer avec la collectivité territoriale et doit limiter son contrôle aux actes les plus importants. C'est pourquoi les moyens de contrôle énumérés plus haut sont, à quelques exceptions près, présentés comme des " droits ", c'est-à-dire des possibilités qu'exercent les autorités de contrôle, et non pas comme des devoirs.

La jurisprudence a d'ailleurs eu l'occasion de rappeler à plusieurs reprises que le contrôle doit être effectué uniquement pour préserver l'intérêt général.

En pratique, ces différents instruments de contrôle sont donc peu employés. Ceci s'explique aussi par la qualité des décisions des collectivités qui disposent d'un personnel compétent.

b) L'approbation préalable

Lorsque les décisions des collectivités sont susceptibles d'avoir des conséquences particulièrement importantes, l'autorité de contrôle peut intervenir a priori.

Les cas de contrôle a priori, variables d'un Land à l'autre, se sont beaucoup réduits depuis les années 70 en réponse au souhait de plus grande autonomie des collectivités. On peut les récapituler ainsi :

- changement des limites territoriales, du nom et des autres signes distinctifs (armoiries...) ;

- aliénation de certains biens immobiliers et mobiliers (terrains et objets de valeur par exemple) ;

- certains emprunts ;

- cautionnements et autres garanties apportées ;

- impôts ;

- plans d'occupation des sols.

La question de savoir si l'autorité de contrôle donne son approbation après avoir apprécié seulement la légalité de l'acte ou après en avoir également apprécié l'opportunité n'est pas encore tranchée définitivement. La jurisprudence et la doctrine, dans leur grande majorité, estiment que le contrôle doit se limiter à l'appréciation de la légalité sauf dans les cas où la décision touche un domaine relevant à la fois de la compétence de la collectivité et de l'intérêt général tel qu'il s'exprime au-delà des limites géographiques de la collectivité.

c) Le contrôle d'opportunité

Dans les cas où la collectivité territoriale agit par délégation, pour le compte du Land ou de l'Etat fédéral, le contrôle porte sur la légalité et sur l'opportunité.

ANGLETERRE ET PAYS-DE-GALLES



Le cadre général

En l'absence de constitution écrite, les collectivités territoriales britanniques, comtés et districts, ne peuvent bénéficier d'aucune garantie constitutionnelle. Une loi suffit pour modifier, limiter, voire abolir leurs compétences.

Elles n'ont pas de compétence générale et ne peuvent agir dans un domaine donné que dans la mesure où une loi le leur permet. Inversement, le gouvernement ne peut exercer son contrôle que si une loi l'y autorise explicitement.

Comme il n'y a pas de tribunaux spécialisés pour juger les conflits entre le gouvernement central et les collectivités, ce contentieux relève des tribunaux civils ordinaires, qui contrôlent plus les détournements de pouvoir que la légalité comme l'entendent les pays continentaux.

Jusque récemment, ces conflits étaient d'ailleurs rares. L'Etat unitaire et fortement centralisé, doté d'un Parlement souverain, n'empêchait pas l'autonomie des collectivités territoriales.

Ces dernières, principal agent de l'application des politiques publiques, agissaient, à quelques exceptions près (contrôle sur l'emprunt et les dépenses en capital par exemple), comme elles l'entendaient à l'intérieur du cadre législatif sans avoir à obtenir d'accord du gouvernement central pour chaque décision.

Le gouvernement conservateur, après sa victoire en 1979, s'est efforcé de réduire (par exemple en centralisant des compétences jusque-là assurées par les collectivités territoriales) et de contrôler les dépenses locales afin d'améliorer l'efficacité et l'adéquation des services rendus par les collectivités aux besoins de la population.

Depuis lors, le contrôle a posteriori exercé sur les actes des collectivités locales est devenu bien davantage un contrôle d'opportunité qu'un contrôle de légalité.

En outre, les lois et règlements, traditionnellement peu précis pour permettre l'exercice d'une marge d'appréciation, deviennent de plus en plus détaillés et contraignants pour protéger le pouvoir exécutif contre d'éventuels jugements des tribunaux favorables aux collectivités territoriales.


1 - Les organes chargés du contrôle

a) Le ministère chargé de l'environnement

C'est le ministère compétent pour les questions locales anglaises. En revanche, pour le Pays de Galles, c'est le Welsh Office qui est compétent.

b) Les autres ministères

Il s'agit essentiellement des ministères de l'éducation, de l'intérieur, de la santé et des transports, qui sont concernés par une ou plusieurs compétences des collectivités locales : enseignement primaire et secondaire, police, lutte contre les incendies, protection civile, services sociaux, transports en commun routier.

c) L'Audit Commission for Local Authorities

Créée en 1982 par le Local Government Finance Act, cette commission, dont les membres sont nommés par le ministère de l'environnement, envoie tous les ans des vérificateurs dans toutes les collectivités territoriales. Ces derniers s'acquittent de nombreuses fonctions habituellement dévolues aux organes de contrôle. En 1995-1996, le nombre de vérificateurs employés à titre permanent par la commission était d'environ 1 350.

2 - La nature du contrôle

a) Le ministère chargé de l'environnement

En cas de manquement constaté par un tribunal, le ministère chargé de l'environnement peut faire procéder à l'exécution forcée de certaines décisions ou nommer des commissaires qui assument les tâches de la collectivité défaillante. En effet, toute personne affectée par la décision d'une collectivité peut se pourvoir devant les tribunaux pour faire constater une carence ou un excès de pouvoir.

b) Les autres ministères

Chacun dans son domaine (éducation, intérieur...) peut émettre des réglementations précises sur la façon dont les collectivités doivent s'acquitter de leurs tâches et exiger des renseignements sur le fonctionnement concret des services.

Plusieurs ministères disposent de corps d'inspection qui vérifient que les normes minimales de service sont assurées.

c) L'Audit Commission for Local Authorities

Elle est non seulement chargée de vérifier que les budgets locaux sont en équilibre et de contrôler la légalité des écritures comptables, mais elle doit aussi identifier les sources de gaspillage et proposer des moyens pour les éliminer.

De façon générale, elle analyse les dispositions prises par la collectivité pour assurer les meilleures prestations au moindre coût.

Pour parvenir à ce résultat, la commission dispose de plusieurs instruments.

· Elle peut procéder à tous les contrôles sur pièces et sur place qu'elle estime utiles.



· La loi lui permet de demander à un tribunal une déclaration selon laquelle une écriture comptable est illégale. C'est le tribunal qui prend éventuellement une sanction (remboursement des sommes en jeu, révocation des élus ou rectification des comptes).



· La commission peut également interdire à une collectivité de prendre une décision, ou d'appliquer une décision déjà prise :

- qui prévoit des dépenses illicites ;

- ou dont les incidences ne seraient pas conformes à la loi ;

- ou qui se traduirait par une perte financière ou par une écriture comptable incorrecte.

· Un vérificateur peut aussi demander au tribunal un contrôle judiciaire de toute décision de la collectivité, ainsi que de toute absence de décision de sa part, lorsqu'il pense que la décision ou l'absence de décision risque d'avoir un effet néfaste sur les comptes.

ESPAGNE



Le cadre constitutionnel

L'article 137 de la Constitution garantit l'autonomie de gestion des collectivités territoriales : " L'Etat, dans son organisation territoriale, se compose de communes, de provinces et des communautés autonomes qui se constitueront. Toutes ces entités jouissent d'une autonomie pour la gestion de leurs intérêts respectifs. "

La Constitution ne prévoit aucun contrôle sur les actes des collectivités territoriales. D'ailleurs, dans sa décision du 2 février 1981, le Tribunal constitutionnel a déclaré inconstitutionnelle la réglementation sur la tutelle des actes des collectivités locales, antérieure à la Constitution de 1978. La loi de 1985 sur le régime local pose donc le principe général du caractère immédiatement exécutoire des actes des collectivités.

Les collectivités territoriales considérées

Conformément à la notion espagnole d' " entités locales " et pour tenir compte du ferment de fédéralisme contenu dans la Constitution, on a exclu les communautés autonomes et pris en compte les communes et les provinces.


1 - Les organes chargés du contrôle

Aux termes de l'article 6 de la loi du 2 avril 1985 sur le régime local, les " tribunaux exercent le contrôle de légalité des conventions et des actes des collectivités locales ".

Le recours au tribunal administratif est effectué par l'Etat ou par la communauté autonome, selon que l'acte contesté a été pris dans le domaine de compétence de l'un ou de l'autre.

2 - La nature du contrôle

Il s'agit essentiellement d'un contrôle de légalité, exercé a posteriori.

Dans sa décision du 2 février 1981, le Tribunal constitutionnel a déclaré un tel contrôle compatible avec l'autonomie locale.

D'après le Tribunal constitutionnel, le principe d'autonomie locale est en effet " compatible avec l'existence d'un contrôle de légalité sur l'exercice des compétences, à condition bien sûr qu'il soit entendu qu'un tel contrôle ne saurait recouvrir l'institution de contrôles généraux ou indéterminés qui placeraient les collectivités locales dans une position de subordination ou de dépendance presque hiérarchique par rapport à l'administration de l'Etat ou d'autres collectivités territoriales. En toute hypothèse, les contrôles de caractère ponctuel devront normalement concerner les cas où l'exercice de ses compétences par la collectivité locale a une incidence sur les intérêts généraux entrant en concurrence avec ceux de la collectivité".

En revanche, le Tribunal constitutionnel exclut tout contrôle d'opportunité à moins que celui-ci ne se fonde sur un droit constitutionnellement protégé. Ainsi, il considère comme inconstitutionnel le fait qu'une communauté autonome aille au-delà du contrôle de légalité sur l'élaboration et la gestion du budget d'une collectivité territoriale en réclamant le droit de l'approuver. En revanche, le Tribunal constitutionnel admet que l'on impose aux collectivités territoriales un pourcentage maximal d'endettement car il s'agit d'une question d'intérêt général qui a des conséquences directes sur l'équilibre économique.

a) Le contrôle de légalité

Il est organisé par la loi de 1985 sur le régime local.

· Le cas général

A l'article 56, elle prescrit aux collectivités locales de remettre aux administrations de l'Etat et des communautés autonomes une copie ou un extrait explicite de leurs actes dans le délai de six jours suivant leur adoption. Des informations complémentaires peuvent être demandées après réception de ces documents. Elles doivent alors être fournies dans les vingt jours. En outre, pour vérifier l'application des législations de l'Etat et des communautés autonomes, les administrations correspondantes peuvent à tout moment obtenir des informations concrètes sur l'activité municipale, notamment en demandant que des dossiers leur soient présentés et que des rapports soient réalisés.

Ainsi renseignées, les administrations de l'Etat et des communautés autonomes peuvent, dans la limite de leurs compétences respectives (1(*)), demander à la collectivité l'annulation des actes qu'elles estiment contraires à la légalité, à condition de justifier leur demande. Elles peuvent aussi les déférer directement après en avoir reçu copie, c'est-à-dire sans demande de compléments d'information, au tribunal administratif pour qu'il en apprécie la légalité.

· Les cas particuliers

Aux articles 60, 61 et 67, la loi prévoit plusieurs hypothèses exceptionnelles de contrôle de la communauté autonome ou de l'Etat.

Lorsqu'une collectivité locale n'accomplit pas les obligations qui lui sont imposées par la loi et que, ce faisant, elle entrave l'exercice des compétences de l'Etat ou de la communauté autonome, l'un ou l'autre, en fonction de leurs compétences respectives, peut, après mise en demeure et écoulement d'un délai d'au moins un mois, se substituer à la collectivité défaillante et prendre les mesures nécessaires à sa place.

Par ailleurs, le conseil des ministres peut dissoudre les organes d'une collectivité locale dans le cas d'une gestion lésant gravement l'intérêt général, ce qui suppose le non-respect de ses obligations constitutionnelles. La dissolution exige l'information du gouvernement de la communauté autonome et l'accord du Sénat.

Si une collectivité prend des décisions qui portent gravement atteinte à l'intérêt général de l'Espagne, le délégué du gouvernement dans la communauté autonome peut en suspendre l'exécution, après mise en demeure adressée au président de ladite collectivité, et prendre des mesures protégeant l'intérêt en question.

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* *

Par ailleurs, la loi de 1985 insiste sur le devoir mutuel de coopération et d'assistance que se doivent, d'une part, les collectivités territoriales et, d'autre part, les administrations de l'Etat et les communautés autonomes.

b) L'approbation préalable

Dans quelques cas, l'approbation préalable, de la communauté autonome ou d'une administration nationale, est nécessaire pour que les actes des collectivités deviennent exécutoires.

Il s'agit essentiellement des cas suivants :

- aliénations immobilières lorsque leur montant dépasse le quart du budget annuel ;

- emprunts effectués à l'étranger, émissions d'obligations et opérations assimilées ;

- emprunts à court et long terme lorsqu'ils représentent plus de 5 % des dépenses de fonctionnement de l'année antérieure, lorsque la charge annuelle totale de remboursement des emprunts représente plus de 25 % des mêmes dépenses ou lorsque l'épargne négative nette dépasse 7 % de ces dépenses ;

- tarification des services locaux (eau potable, transports publics, taxis...) ;

- dérogation aux interdictions de construire, accordées au profit d'établissement d'utilité publique ;

- permis de construire dans des zones affectées par des législations sectorielles (protection du patrimoine par exemple) ;

- plans d'occupation des sols ;

- mise en régie des services qualifiés d'essentiels (épuration des eaux, traitement des ordures, transports en commun, abattoirs...)

c) L'information préalable

Les hypothèses où les collectivités doivent informer l'administration de la communauté autonome ou de l'Etat pour que leurs actes soient exécutoires sont plus nombreuses que celles où l'autorisation préalable est requise.

L'information préalable est exigée essentiellement pour :

- les aliénations immobilières de faible importance ;

- les autorisations accordées aux activités économiques dangereuses, insalubres, nocive ou gênantes ;

- les licences distribuées aux entreprises funéraires.

ITALIE



Le cadre constitutionnel

Les articles 125, 127 et 130 de la Constitution prévoient les modalités du contrôle qui s'exerce respectivement sur les actes administratifs des régions, les lois régionales (2(*)) et les actes des provinces et des communes.

L'article 125 énonce en effet : " Le contrôle de légalité sur les actes administratifs de la région est exercé, sous une forme décentralisée, par un organe de l'Etat, selon les modalités et dans les limites fixées par les lois de la République (...) "

L'article 127 prescrit : " Toute loi approuvée par le conseil régional est notifiée au commissaire qui, à moins d'une opposition de la part du gouvernement, doit y apposer son visa dans un délai de trente jours à partir de cette communication (...)

" Le gouvernement de la République, lorsqu'il estime qu'une loi adoptée par le conseil régional dépasse la compétence de la région ou est en contradiction avec les intérêts nationaux ou avec ceux des autres régions, la renvoie au conseil régional dans le délai fixé pour l'apposition du visa.


Si le conseil régional l'approuve de nouveau à la majorité absolue de ses membres, le gouvernement de la République, dans un délai de quinze jours à partir de sa communication, peut soulever l'exception d'inconstitutionnalité devant la Cour constitutionnelle, ou le problème d'opportunité devant les Chambres. En cas de doute, la Cour décide à qui appartient la compétence ".

Quant à l'article 130, il dispose : " Un organe de la région, constitué selon des modalités fixées par les lois de la République, exerce, même sous une forme décentralisée, le contrôle de légalité sur les actes des provinces, des communes et des autres organismes locaux (...)

Les collectivités territoriales considérées

On a pris en compte les communes, les provinces et les régions.


1 - Les organes chargés du contrôle



Les actes des régions

Les actes des provinces et des communes

Le titre II de la loi n° 62 du 10 février 1953 et le titre V de la même loi, modifié par le décret-loi n° 40 du 13 février 1993 déterminent les modalités de ce contrôle.

a) Les lois régionales sont contrôlées par le commissaire du gouvernement, représentant de l'Etat dans la région.

b) Les actes administratifs des régions sont contrôlés par un organe de l'Etat, la commission nationale de contrôle. Il y a une commission nationale de contrôle dans chaque région.

Elle est composée du commissaire du gouvernement qui la préside, d'un magistrat de la Cour des comptes, de trois hauts fonctionnaires (appartenant à la Présidence du conseil, au ministère de l'intérieur et à la comptabilité nationale), et d'un expert inscrit sur les listes électorales de la région et choisi parmi les professeurs de droit administratif, les avocats ou les fonctionnaires retraités de l'Etat ou de la région.

Un comité technique est chargé de la coordination des différentes commis-sions de contrôle. Pour cela, les commissaires du gouvernement lui transmettent toutes les décisions des commissions de contrôle et le comité tente de dégager les orientations générales du contrôle.

Le comité technique est composé d'un membre d'une juridiction financière, d'un haut fonctionnaire de la Présidence du conseil, d'un préfet et d'un haut fonctionnaire de la comptabilité publique.


Les chapitres XI et XII de la loi n° 142 du 8 juin 1990 sur les autonomies locales) comportent les règles applicables au contrôle de ces actes.

Conséquence de la réforme régionale commencée en 1970, le contrôle est désormais exercé pour le compte de l'Etat par un organe de la région, le comité régional de contrôle (CORECO).

Chacune des lois régionales fixe les modalités de fonctionnement de son CORECO. En revanche, la loi nationale de 1990 en détermine la composition.

Le CORECO se compose de :

- quatre experts élus par le conseil régional (un avocat, un conseiller commercial ou un expert comptable, un élu local ou un parlementaire ou un fonctionnaire de haut niveau retraité, et un retraité ayant exercé une des professions suivantes : avocat, magistrat, professeur de droit ou de sciences administratives ou secrétaire d'une collectivité) ;

- un fonctionnaire du ministère de l'intérieur choisi par le commissaire du gouvernement.


2 - La nature du contrôle



Les actes des régions

Les actes des provinces et des communes

a) Les lois régionales sont promulguées après avoir reçu le visa du commissaire du gouvernement. Le contrôle de ce dernier ne concerne pas seulement la légalité. Il doit en effet s'assurer que la loi régionale ne heurte ni les intérêts de l'Etat, ni ceux des autres régions.

Il s'agit donc d'un contrôle a priori portant non seulement sur la légalité mais aussi sur l'opportunité, le contrôle de l'opportunité étant limité au seul point susmentionné.

En l'absence de désaccord du gouvernement, le visa doit être apposé dans les trente jours.

Inversement, le gouvernement peut renvoyer la loi pour nouvelle délibération dans les trente jours. Si le conseil régional ne la modifie pas lors de la deuxième délibération, le gouvernement peut saisir la Cour constitutionnelle ou le Parlement selon que le recours est fondé sur l'inconstitutionnalité du texte ou sur un conflit d'intérêts avec l'Etat ou avec d'autres régions. Cette dernière hypothèse ne s'est jamais présentée.

b) Les actes administratifs des régions deviennent exécutoires si la commission de contrôle ne les annule pas dans les vingt jours. Le contrôle se limite à l'appréciation de la légalité. Il s'agit donc d'un contrôle de légalité a posteriori.

Pour certaines délibérations consi-dérées comme importantes, la loi de 1953 attribuait à la commission un pouvoir de contrôle de l'opportunité. Celui-ci a été supprimé par le décret-loi de 1993.


Le contrôle exercé par le CORECO sur les actes des provinces et des communes est un contrôle de légalité a posteriori, la loi de 1990 ayant supprimé la possibilité qu'avait auparavant l'autorité de contrôle de demander une seconde délibération.

Les décisions des conseils deviennent exécutoires si le CORECO ne les annule pas dans les vingt jours. Pendant ce délai, le CORECO a la faculté de demander des compléments d'infor-mation.

Par ailleurs, les délibérations des organes exécutifs (les giunte) peuvent être soumises au CORECO sur demande des giunte elles-mêmes, du conseil, ou même d'une minorité des conseillers (un tiers des conseillers provinciaux, un tiers ou un cinquième des conseillers municipaux en fonction de la population de la commune). Dans cette dernière hypothèse, pour pouvoir être soumise au CORECO, la délibération de la giunta doit porter sur des sujets énumérés par la loi (achats, ventes, contrats, relations financières avec les élus et les tiers, questions de personnel).

Le CORECO peut, si la collectivité ne s'acquitte pas de ses obligations légales, nommer un commissaire qui se substitue à la collectivité défaillante. C'est la loi régionale qui fixe les modalités d'exercice des pouvoirs du commissaire.

La présence d'un fonctionnaire de l'Etat au poste de secrétaire général (dans les communes et dans les provinces) constitue une modalité indirecte de contrôle a priori. En effet, le secrétaire général doit donner son avis avant toute délibération du conseil et de la giunta. Celui-ci figure au dossier.


Par ailleurs, les conseils régionaux, provinciaux et municipaux peuvent être dissous par décret du président de la République pour accomplissement d'actes inconstitutionnels ou de violations graves et persistantes de la loi, pour des motifs sérieux d'ordre public et lorsqu'ils sont empêchés de fonctionner normalement.

Les conseils municipaux et provinciaux peuvent également être dissous s'ils n'adoptent pas le budget dans les délais prescrits.

PAYS-BAS



Le cadre constitutionnel

L'article 124 de la Constitution
distingue les compétences autonomes des collectivités territoriales et les compétences qu'elles partagent avec l'Etat.

Le premier alinéa de l'article 124 énonce en effet : "La compétence pour régler et administrer les affaires intérieures des provinces et des communes est laissée aux administrations provinciales et communales. "

En revanche, pour les compétences partagées, le second alinéa stipule : "L'action réglementaire et administrative peut être exigée des administrations provinciales et communales par la loi ou en vertu de la loi. "

L'article 132 prévoit les modalités du contrôle sur tous les actes des collectivités territoriales :

" 1. La loi règle l'organisation des provinces et des communes, ainsi que la composition et la compétence de leurs administrations.

" 2. La loi règle le contrôle sur ces administrations.

" 3. Les décisions de ces administrations ne peuvent être soumises à un contrôle préalable que dans les cas à déterminer par la loi ou en vertu de la loi.

" 4. Les décisions de ces administrations ne peuvent être annulées que par décret royal si elles sont contraires au droit ou à l'intérêt général (...) "


Les collectivités considérées

On a pris en compte les communes et les provinces.


1 - Les organes chargés du contrôle



Les actes des provinces

Les actes des communes

Ils sont contrôlés par le ministre de l'intérieur.


Ils sont contrôlés au niveau de la province par la députation permanente, c'est-à-dire par l'organe exécutif de la province qui comprend quelques députés provinciaux (leur nombre varie en fonction du nombre d'habitants de la province) et le commissaire de la Reine. Celui-ci est nommé par décret royal parmi les députés provinciaux. Il est à la fois le représentant du gouvernement dans la province et le président de l'exécutif de la province.

2 - La nature du contrôle



Les actes des provinces

Les actes des communes

La loi sur les provinces du 10 septembre 1992, entrée en vigueur le 1er janvier 1994 prévoit les modalités du contrôle exercé sur les actes des provinces.

La loi sur les communes du 14 février 1992, entrée en vigueur le 1er janvier 1994 prévoit les modalités du contrôle exercé sur les actes des communes.


a) Le contrôle a priori

Il ne peut être exercé que s'il est expressément prévu par une loi. Dans ce cas, la loi doit indiquer les fondements du contrôle.




Les actes des provinces

Les actes des communes

Lorsque le ministre concerné par la décision refuse de donner son aval, il doit motiver sa décision et consulter le Parlement provincial.

Il peut également être prévu par un règlement provincial.

Le contrôle est organisé de la même façon que pour les provinces. La députation permanente peut refuser son accord. Elle doit consulter le conseil municipal.


Les cas où le contrôle a priori est exercé ont beaucoup diminué au cours des dernières années, notamment après l'entrée en vigueur des nouvelles lois sur les provinces et les communes.

Ainsi, le contrôle préventif sur les transactions immobilières des communes a été aboli. Il en va de même pour les budgets locaux qui ne sont plus soumis à contrôle préalable que s'ils ne sont pas en équilibre.

b) L'annulation des décisions

Les décisions des communes et des provinces peuvent être annulées par la Couronne pour violation du droit ou de l'intérêt général. Ce type de contrôle peut être appliqué à toutes les décisions des communes et des provinces.

L'initiative de la demande d'annulation appartient au représentant du gouvernement dans la collectivité, c'est-à-dire au bourgmestre ou au commissaire de la Reine.

Ils doivent informer le ministre concerné qui se concerte avec le ministre de l'intérieur, lequel propose à la Couronne de prendre un arrêté d'annulation. La décision d'annulation doit être motivée. Pendant l'examen de l'affaire, la décision peut être suspendue pour une durée d'au plus un an.

Les arrêtés d'annulation sont très rares. On en compte quelques-uns chaque année.

c) Le pouvoir de substitution

Il peut s'appliquer dans les domaines où les collectivités partagent leurs compétences avec l'Etat.

La loi sur les provinces dispose que le ministre de l'intérieur peut prendre une décision qu'une autorité provinciale était tenue de prendre en vertu d'une loi ou d'un règlement, mais qu'elle a refusé ou omis de prendre.

De même, la loi sur les communes prévoit que la députation permanente et le commissaire de la Reine se substituent respectivement au conseil municipal et au maire en cas de carence.

Dans la pratique, le pouvoir de substitution n'est presque jamais exercé.

*

* *

Dans l'ensemble, le pouvoir de contrôle sur les actes des collectivités territoriales est peu exercé et tend à se limiter au seul pouvoir d'annulation a posteriori. En revanche, les lois insistent sur le devoir d'information qui pèse sur les collectivités territoriales.

PORTUGAL



Le cadre constitutionnel

L'article 243 de la Constitution
prescrit :

" 1. La tutelle administrative sur les collectivités locales consiste en la vérification que les collectivités locales observent la loi. Elle est exercée dans les cas et selon les formes prévues par la loi.

" 2. Les mesures de tutelle restreignant l'autonomie locale sont précédées de la consultation d'un organe de la collectivité, dans les conditions que la loi définira.

" 3. La dissolution des organes des collectivités locales issus du suffrage direct ne peut être due qu'à des actions ou omissions illégales et graves. "


Les collectivités considérées

On a pris en compte les communes et les paroisses, subdivisions des communes.


En application de l'article 243 de la Constitution, le Parlement a adopté en 1989 la loi sur la tutelle administrative des collectivités locales. Celle-ci a été abrogée et remplacée par la loi n° 27 du 1er août 1996 sur le régime juridique de la tutelle administrative.

La loi de 1996 n'a pas modifié les principes du contrôle des actes des collectivités ni les moyens employés pour l'exercer, mais elle a transféré au tribunal administratif une partie du pouvoir de sanction auparavant exercé par le gouvernement.

1 - Les organes chargés du contrôle

C'est le gouvernement qui est chargé de ce contrôle, par l'intermédiaire du ministre des Finances et de l'Equipement et de celui de la Planification et de l'Administration du territoire, agissant chacun dans son domaine de compétences.

En pratique, c'est le gouverneur civil, représentant du gouvernement dans le district, qui exerce le contrôle du gouvernement.

Les districts, qui existent depuis 1835, sont des " circonscriptions administratives qui servent à délimiter l'activité administrative locale de l'Etat ". Ils sont au nombre de dix-huit et continueront d'exister jusqu'à la création des régions administratives, constitutionnellement prévue.

2 - La nature du contrôle

a) Le contrôle de légalité

Conformément à la Constitution et à la loi, la tutelle administrative ne concerne que le contrôle de légalité. Il est exercé a posteriori de trois façons différentes :

- les inspections, réalisées régulièrement en fonction d'un plan annuel, permettent de vérifier la " conformité des actes et des contrats des organes et des services avec la loi " ;

- les enquêtes, qui consistent en une vérification de la légalité des actes et des contrats à la suite d'une dénonciation motivée et présentée par n'importe quelle personne physique ou morale, ou à la suite d'une inspection, sont menées sur décision du gouvernement ;

- les investigations peuvent être ordonnées par le gouvernement lorsqu'il existe des indices sérieux d'illégalité, dont le volume et la gravité empêchent la vérification dans le cadre d'une enquête.

Les comptes rendus des différents contrôles sont transmis au gouvernement qui les remet, le cas échéant, au ministère public. Celui-ci peut alors saisir le tribunal administratif qui prend la sanction. Dans les cas les plus graves, il peut s'agir de la perte du mandat ou de la dissolution selon que le coupable est un individu ou un organe collégial. Avant l'entrée en vigueur de la loi de 1996, les décisions de dissolution étaient prises par le gouvernement tandis que le tribunal administratif prononçait les pertes de mandat.

Par ailleurs, la loi insiste sur le devoir de coopération et d'information des collectivités territoriales à l'égard de l'autorité de contrôle.

b) L'approbation préalable

Les principaux contrats administratifs des collectivités (travaux publics, embauches, fournitures...) sont soumis au contrôle préventif de la Cour des comptes tandis que le ministère de la Planification et de l'Administration du territoire doit approuver les plans d'occupation des sols.

ANNEXE

ALLEMAGNE : Récapitulation des moyens permettant à l'autorité de contrôle d'exercer le contrôle de légalité sur les actes des communes dans les différents Länder, sauf dans les trois villes-Länder de Berlin, Brême et Hambourg


Land

Droit

d'être informé

Droit de faire opposition

et de demander la suspension

Droit de donner

des instructions

Droit de prendre des mesures de substitution

Droit de nommer

un commis-saire

Droit de dissoudre le conseil municipal

Droit de prononcer la cessation du mandat du maire

Bade-Wurtemberg

X

X

X

X

X

 

X

Basse-Saxe

X

X

X

X

X

 
 

Bavière

X

X (2)

 

X (2)

X

X

 

Brandebourg

X

X

X

X

X

 
 

Hesse

X

X

X

X

X

X (3)

 

Mecklembourg-Poméranie

X

X

X

X

X

X

 

Rhénanie du Nord-Westphalie

X

X

X

X

X

X

 

Rhénanie-Palatinat

X

X

X

X

X

X

 

Sarre

X (1)

X

X

X

X

 
 

Saxe

X

X

X

X

X

 

X

Saxe-Anhalt

X

X

X

X

X

 

X

Schleswig-Holstein

X

X

X

X

X

 
 

Thuringe

X

X

 

X (2)

X

X

 

(1) La loi communale prévoit non seulement le droit qu'a l'autorité de contrôle d'être informée, mais également le devoir qu'a la commune d'informer l'autorité de contrôle dans les cas particulièrement difficiles.

(2) Il s'agit pour l'autorité de contrôle d'un devoir et non d'un droit.

(3) Il s'agit pour l'autorité d'un contrôle d'un devoir lorsque le conseil est durablement empêché de fonctionner. Par ailleurs, l'autorité de contrôle peut recourir à ce moyen lorsque tous les autres ont été inefficaces.



(1) Comme la plupart des compétences des collectivités territoriales sont attribuées aux communautés autonomes, ce sont elles qui contestent les actes des collectivités. En pratique, l'Etat joue donc un rôle subsidiaire.

(2)
L'article 117 de la Constitution accorde en effet aux régions l'autonomie législative dans quelques domaines limitativement énumérés.