L'IMMIGRATION ET LE DROIT D'ASILE

Table des matières

• NOTE DE SYNTHESE
  • I - SOUMIS A DES CONDITIONS DE REVENUS ET DE LOGEMENT, LE REGROUPEMENT FAMILIAL EST EN PRINCIPE LIMITE A LA CELLULE FAMILIALE AU SENS STRICT.
    • 1) Les conditions de revenus et de logement
    • 2) Les membres de la famille susceptibles de bénéficier du regroupement familial
  • II - LES REFORMES DES PROCEDURES D'OCTROI DU DROIT D'ASILE PORTENT SUR L'ACCELERATION DE L'EXAMEN DES DEMANDES ET SUR LA LUTTE CONTRE LES DETOURNEMENTS.
    • 1) Tous les pays sous revue ont récemment modifié leur loi sur le droit d'asile, à l'exception de l'Italie qui s'apprête elle-même à le faire.
    • 2) Toutes les réformes visent à simplifier et à accélérer l'examen des demandes et à empêcher les détournements du droit d'asile.
  • III - LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE CONSTITUE UNE PRIORITE DANS TOUS LES PAYS ETUDIES SAUF L'ESPAGNE.
• LES PRINCIPAUX TEXTES
  • ALLEMAGNE
  • BELGIQUE
  • ESPAGNE
  • ITALIE
  • PAYS-BAS
  • ROYAUME-UNI
• LA DEFINITION DU REGROUPEMENT FAMILIAL
  • ALLEMAGNE
    • 1) La reconnaissance de principe
    • 2) Les conditions
    • 3) Les personnes concernées
  • BELGIQUE
    • 1) La reconnaissance de principe
    • 2) Les conditions
    • 3)Les personnes concernées
  • ESPAGNE
    • 1) La reconnaissance de principe
    • 2) Les conditions
    • 3) Les personnes concernées
  • ITALIE
    • 1) La reconnaissance de principe
    • 2) Les limites
    • 3) Les personnes concernées
  • PAYS-BAS
    • 1) La reconnaissance de principe
    • 2) Les conditions
    • 3) Les personnes concernées
  • ROYAUME-UNI
• LES RECENTES MODIFICATIONS APPORTEES AUX LEGISLATIONS SUR LE DROIT D'ASILE
  • ALLEMAGNE
    • 1) Les limitations constitutionnelles du droit d'asile
    • 2) La procédure simplifiée et accélérée
    • 3) Les réfugiés originaires de régions en guerre
    • 4) Les recours contre les décisions de refus
  • BELGIQUE
    • 1) L'élimination de certaines demandes avant leur examen au fond
    • 2) Les recours contre les décisions de refus
  • ESPAGNE
    • 1) La subordination du droit d'asile à la qualité de réfugié
    • 2) Le pré-examen des demandes
    • 3) Les recours contre les décisions de refus
  • ITALIE
    • 1) L'irrecevabilité de certaines demandes
    • 2) Le pré-examen
    • 3) Les recours contre les décisions de refus
  • PAYS-BAS
    • 1) L'enquête préliminaire
    • 2) Les demandes irrecevables
    • 3) Les demandes manifestement infondées
    • 4) Les recours contre les décisions de refus
  • ROYAUME-UNI
    • 1) La généralisation de l'appel
    • 2) La procédure d'appel accélérée
    • 3) Les recours contre les décisions de refus
• LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE
  • ALLEMAGNE
    • 1) L'aggravation des sanctions applicables aux entrées irrégulières
    • 2) L'obligation d'un visa pour l'entrée de tous les mineurs, quel que soit leur pays d'origine
    • 3) La lutte contre le travail clandestin
    • 4) Les obligations des transporteurs
  • BELGIQUE
    • 1) Les infractions relatives à l'immigration
    • 2) Les obligations des transporteurs
    • 3) La lutte contre le travail clandestin
  • ESPAGNE
    • 1) Les dispositions prévues par les textes sur les étrangers
    • 2) Les dispositions du code pénal
  • ITALIE
  • PAYS-BAS
    • 1) L'exclusion du bénéfice de la politique sociale
    • 2) La lutte contre le travail clandestin
    • 3) La prévention des mariages blancs
    • 4) Le renforcement des contrôles
    • 5) Les obligations des transporteurs
  • ROYAUME-UNI
    • 1) La multiplication des infractions liées à l'immigration
    • 2) Les pouvoirs des fonctionnaires de l'immigration et des juges
    • 3) La lutte contre le travail clandestin
    • 4) L'exclusion des demandeurs d'asile du bénéfice de certaines prestations sociales
    • 5) Les obligations des transporteurs
• ANNEXE
  • Article premier de la convention de Genève sur le statut des réfugiés

NOTE DE SYNTHESE

Au milieu des années 70, tous les pays européens ont mis un terme à l'immigration économique d'origine extra-communautaire. Désormais, l'immigration légale ne concerne plus que quelques catégories de personnes : étudiants, stagiaires, personnes dotées d'une qualification professionnelle exceptionnelle, et surtout - dans le cadre de ce que l'on appelle communément le regroupement familial - membres de la famille d'un étranger régulièrement installé.

Dans ces conditions, pour qui ne relève pas de ces catégories particulières, la procédure d'asile est devenue la dernière voie légale d'accès. C'est pourquoi presque tous les pays européens l'ont modifiée au cours des dernières années dans le but de limiter le nombre des demandes et d'empêcher d'éventuels détournements.

Si l'on excepte les dispositions particulières applicables aux ressortissants des Etats membres de l'Union, l'immigration en Europe est donc essentiellement due au regroupement familial, aux demandes d'asile et à l'entrée de clandestins.

Dans la perspective de l'examen par le Sénat du projet de loi relatif à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, il a donc paru utile de faire porter l'examen des législations étrangères relatives à l'immigration et au droit d'asile sur trois points :

- la définition du regroupement familial ;

- les récentes modifications apportées aux législations relatives au droit d'asile ;

- la lutte contre l'immigration clandestine .

Les dispositions relatives au regroupement familial qui ont été examinées sont celles qui s'appliquent d'une façon générale aux étrangers quels que soient la nationalité et le statut administratif de celui qui est à l'origine du regroupement (travailleur, étudiant...). Il peut en effet y être dérogé par l'application de conventions internationales plus favorables.

Pour ce qui concerne la lutte contre l'immigration clandestine, il a été choisi d'analyser les mesures les plus significatives ainsi que les plus récentes.

Les pays étudiés sont l' Allemagne , la Belgique , l' Espagne , l' Italie , les Pays-Bas et le Royaume-Uni.

I - SOUMIS A DES CONDITIONS DE REVENUS ET DE LOGEMENT, LE REGROUPEMENT FAMILIAL EST EN PRINCIPE LIMITE A LA CELLULE FAMILIALE AU SENS STRICT.

Dans tous les pays étudiés, le regroupement familial est réservé aux membres de la famille d'un étranger titulaire d'un titre de séjour . De plus, l'étranger autour duquel s'effectue le regroupement doit justifier d'une durée minimale de résidence dans le pays. L'attribution de titres de séjour aux membres de la famille est toujours liée à la présence dans le pays de la personne à l'origine du regroupement. Elle est de plus subordonnée à la cohabitation de cette personne avec les bénéficiaires du regroupement. Ceci justifie l'existence de conditions de revenus et de logement . Ces dernières ne sont cependant pas applicables dans le cas des réfugiés titulaires du droit d'asile .

1) Les conditions de revenus et de logement

Tous les pays exigent que le chef de famille subvienne aux besoins de sa famille immigrée et que les conditions de logement soient acceptables.

Si les situations sont appréciées individuellement, certains textes (la loi allemande, le projet de loi italien, la circulaire néerlandaise) contiennent des dispositions très détaillées dans chacun de ces deux domaines. Ils prévoient par exemple une estimation de la taille des logements des étrangers par rapport aux critères retenus pour les logements sociaux du secteur public dans le pays, et une évaluation des revenus par rapport à des planchers fixés par la législation sociale.

2) Les membres de la famille susceptibles de bénéficier du regroupement familial

Le droit au regroupement familial concerne essentiellement le conjoint non séparé et les enfants mineurs. Les autres membres de la famille ne sont qu'exceptionnellement admis au titre du regroupement familial élargi.

a) Le conjoint

En règle générale, les couples non mariés ne peuvent pas bénéficier du regroupement familial . Les Pays-Bas prévoient cependant cette possibilité, de même qu'ils prévoient le regroupement des couples homosexuels. De même, au Royaume-Uni, depuis octobre 1997, le regroupement des couples non mariés, hétérosexuels ou homosexuels, est possible, mais il est soumis à des conditions extrêmement strictes.

Indépendamment des conditions de revenus et de logement, le regroupement des conjoints n'est pas automatique . D'autres conditions sont exigées, notamment pour prévenir les mariages " blancs ". Les pays les plus sévères à cet égard sont l'Allemagne, la Belgique et le Royaume-Uni.

Pour qu'il puisse faire venir son conjoint, l'étranger qui réside en Allemagne doit détenir un droit de séjour permanent ou, s'il n'a qu'un permis à durée limitée, doit avoir indiqué l'existence du lien conjugal lors de sa demande d'un titre de séjour. La Belgique exige que chacun des deux conjoints ait au moins dix-huit ans. Au Royaume-Uni, malgré l'abolition par le gouvernement travailliste de la " règle du but premier " (qui consistait à faire prouver, notamment grâce à un interrogatoire très précis portant sur toutes les habitudes du conjoint ou du futur conjoint, que le but premier du mariage n'était pas l'immigration), les époux, ou les futurs époux, doivent toujours apporter la preuve du caractère réel du mariage. Ceci suppose la conjonction de trois conditions : une rencontre préalable, l'intention de vivre ensemble de façon permanente et le non-recours aux fonds publics pour subvenir aux besoins du couple.

b) Les enfants

Seuls les enfants mineurs, à charge, et qui ne vivent pas de façon indépendante, peuvent bénéficier du regroupement familial. Le regroupement concerne généralement aussi bien les enfants naturels, issus du mariage ou nés hors mariage, que les enfants adoptifs. Cependant, certains pays exigent que l'adoption soit reconnue par leur législation.

L'Allemagne et le Royaume-Uni sont particulièrement stricts pour ce qui concerne le regroupement des enfants : les deux parents doivent en effet résider légalement dans le pays. De plus, en Allemagne, la limite d'âge au-delà de laquelle les enfants n'ont plus le droit d'immigrer pour raisons familiales est fixée à seize ans.

A l'opposé, les enfants majeurs peuvent, à titre exceptionnel , obtenir le droit de venir rejoindre leurs parents lorsqu'ils parviennent à établir leur dépendance financière et la nécessité du regroupement. Les Pays-Bas sont le pays le plus libéral à cet égard.

c) Les autres membres de la famille

Les possibilités de regroupement familial élargi sont très limitées . Elles concernent surtout les ascendants dans la mesure où, dépendant financièrement d'un enfant installé en Europe, ils sont seuls dans leur pays d'origine. L'Espagne, l'Italie et les Pays-Bas sont les trois pays qui admettent le plus volontiers l'immigration des ascendants.

* *

*

Dans tous les pays, les règles du regroupement familial se sont compliquées et se sont durcies avec le temps . La Belgique en fournit un bon exemple. En 1984, elle a introduit deux règles particulièrement restrictives :

- l'interdiction des regroupements familiaux en cascade, ce qui empêche un étranger qui aurait bénéficié du regroupement familial de faire venir sa famille ;

- l'interdiction des regroupements familiaux répétés, ce qui oblige tout étranger à réaliser sur deux années civiles toutes les opérations de regroupement autour de sa personne.

II - LES REFORMES DES PROCEDURES D'OCTROI DU DROIT D'ASILE PORTENT SUR L'ACCELERATION DE L'EXAMEN DES DEMANDES ET SUR LA LUTTE CONTRE LES DETOURNEMENTS.

1) Tous les pays sous revue ont récemment modifié leur loi sur le droit d'asile, à l'exception de l'Italie qui s'apprête elle-même à le faire.

Confrontés au flux croissant des demandeurs, tous les pays européens ont eu le souci depuis cinq ans de réformer leur loi sur le droit d'asile dans l'espoir de limiter le nombre des demandes et d'accélérer leur traitement.

En Allemagne , la réforme remonte à 1993 . Elle a d'abord concerné la loi fondamentale : le principe selon lequel " les persécutés politiques jouissent de l'asile " a été complété par des dispositions permettant d'exclure certaines catégories de demandeurs du bénéfice du droit d'asile. La réforme constitutionnelle a permis l'adoption d'une nouvelle loi sur la procédure d'asile . Elle définit quelques cas dans lesquels la demande d'asile est présumée " manifestement infondée ", et donc examinée selon une procédure simplifiée.

La loi belge de 1980 sur les étrangers a été amendée à de nombreuses reprises depuis son entrée en vigueur. En ce qui concerne le droit d'asile , les principales modifications ont été adoptées en 1993 et en 1996 . L'évolution s'est notamment traduite par un élargissement des motifs d'irrecevabilité, ces derniers se rapportant de plus en plus au fond de la demande.

En 1994, l'Espagne a profondément réformé sa loi de 1984 sur l'asile , essentiellement pour pouvoir rejeter rapidement les demandes injustifiées ou fondées sur des déclarations fausses.

Aux Pays-Bas , les dispositions relatives au droit d'asile sont contenues dans la loi de 1965 sur les étrangers , amendée plusieurs fois depuis son entrée en vigueur. Les Pays-Bas sont, grâce aux modifications adoptées en 1993, 1994 et 1995 , parvenus à mettre en place un dispositif calqué sur le modèle allemand.

Cherchant à simplifier la procédure d'asile, le Royaume - Uni a, en 1993 et 1996 , légiféré sur cette question, d'abord en généralisant le droit de recours, puis en créant une procédure d'appel accélérée, applicable dans certains cas seulement.

En Italie , c'est la loi de 1990 sur les étrangers qui régit le droit d'asile. Cependant, un projet de loi a été déposé au Sénat en septembre 1997 . Son principal objectif consiste à accélérer le traitement des demandes par l'introduction d'une procédure de pré-examen permettant de rejeter une partie des demandes.

2) Toutes les réformes visent à simplifier et à accélérer l'examen des demandes et à empêcher les détournements du droit d'asile.

Toutes les réformes présentent de nombreux points communs. Les plus importants sont :

- la multiplication des procédures préalables d'examen de la recevabilité permettant de rejeter une partie des demandes avant l'examen au fond ;

- les obstacles mis à l'entrée rapide des postulants dans le pays dont ils demandent l'asile, afin de limiter les détournements ;

- l'expulsion sans délai des demandeurs déboutés, dans le même but.

a) La multiplication des procédures d'examen de la recevabilité

Les nouvelles législations, de même que le projet italien, tendent toutes à éliminer une partie des demandes avant l'examen au fond . En effet, le motif de la demande est désormais analysé dès la phase de recevabilité.

Si le vocabulaire diffère d'un pays à l'autre (vérification de la recevabilité, pré-examen, étude de l'admissibilité, examen du fondement...), tous les textes comportent deux règles permettant de rejeter rapidement une partie des demandes : le principe du pays de premier asile et la notion de " demande manifestement infondée ".

Le principe du pays de premier asile

Ce principe, qui constitue un élément décisif de la convention d'application des accords de Schengen , établit la responsabilité d'un seul des Etats parties à cette convention pour l'examen des demandes. En conséquence, les demandeurs peuvent être renvoyés dans le pays où ils ont arrivés en premier lieu.

Tous les pays sous revue rejettent donc les demandes dont l'examen, en application de ce principe, ne leur revient pas. Les lois belge et espagnole, ainsi que le projet de loi italien, reprennent ce principe général : ils excluent explicitement les demandes dont l'examen relève de la compétence d'un autre Etat en vertu des conventions internationales qui les lient.

En revanche, les lois allemande, anglaise et néerlandaise ont adopté la théorie des " pays tiers sûrs ". Elles comportent une liste de ces pays, réputés observer les prescriptions des principaux textes internationaux sur les droits de l'homme. Tous les demandeurs d'asile qui ont transité par un de ces pays y sont renvoyés.

Les " demandes manifestement infondées "

La définition des " demandes manifestement infondées " n'est pas la même dans tous les pays, mais l'expression recouvre à la fois les demandes frauduleuses (usurpations d'identité, papiers falsifiés, demandes fondées sur des déclarations fausses...) et celles qui ne correspondent pas aux critères de la reconnaissance de la qualité de réfugié énoncés par l'article premier (1( * )) de la convention de Genève.

Les demandes présumées manifestement infondées sont examinées selon une procédure accélérée, à l'issue de laquelle les postulants sont rapidement expulsés, même s'ils peuvent bénéficier d'un droit de recours.

Parmi les demandes manifestement infondées, il convient de faire une place particulière à celles qui sont ainsi qualifiées en raison du pays d'origine du postulant. En effet, si plusieurs pays évoquent l'absence de justification de la demande par rapport à l'article premier de la convention de Genève, l'Allemagne, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont établi une liste de " pays d'origine sûrs " , dont tous les ressortissants sont présumés ne pas pouvoir se prévaloir du droit d'asile. Ces listes ne comportent pas tous les pays qui sont supposés respecter les droits de l'homme, mais seulement ceux dont est originaire une fraction importante des demandeurs d'asile. On ne peut donc pas en conclure que les pays qui ne figurent pas sur cette liste sont automatiquement considérés comme non sûrs.

b) La lutte contre les détournements de la procédure d'asile

Les obstacles à l'entrée immédiate des postulants

Auparavant, les postulants pouvaient séjourner dans le pays auquel ils demandaient l'asile pendant toute la durée d'examen de leur dossier.

Cette règle ne s'appliquait cependant pas au Royaume-Uni où les services de l'immigration ont depuis longtemps la possibilité de placer en rétention les demandeurs d'asile et de n'accorder l'admission temporaire que lorsqu'il paraît vraisemblable que " l'individu se conformera à toutes les restrictions imposées ".

Plusieurs lois subordonnent désormais l'entrée dans le pays à la recevabilité de la demande. C'est le cas en Belgique, en Espagne et aux Pays-Bas. Le projet de loi italien prévoit une disposition analogue.

Il en va de même en Allemagne quand la procédure dite des aéroports s'applique, c'est-à-dire lorsque l'étranger arrive par voie aérienne et que, de plus, il vient d'un " pays d'origine sûr " ou est sans papiers.

Dans tous ces cas, l'étranger est placé en rétention aussi longtemps qu'il n'a pas été statué au fond sur sa demande.

L'expulsion sans délai des demandeurs déboutés

Les demandeurs déboutés, soit parce que leur demande a été considérée comme irrecevable, soit parce que l'asile leur a été refusé à l'issue de la procédure normale d'examen, doivent quitter rapidement le pays.

Lorsque la décision d'expulsion est consécutive à l'irrecevabilité de la demande, elle doit être exécutée très rapidement, dans un délai inférieur à une semaine en général. De plus, les recours déposés contre de telles décisions, lorsqu'ils sont possibles, sont le plus souvent non suspensifs.

Lorsque les dossiers sont examinés au fond selon la procédure normale et qu'ils sont finalement rejetés, le délai dont dispose le demandeur débouté pour quitter le pays est plus long. Les lois allemande et néerlandaise offrent les délais les plus longs : un mois.

Dans tous les pays, le demandeur peut déposer un recours contre la décision de rejet. Toutefois, en Espagne, ce recours n'a aucun effet suspensif. Il en va de même aux Pays-Bas où le recours n'est en principe pas suspensif, à moins que la décision de rejet ne l'indique expressément. Pour ne pas être expulsé, le demandeur débouté peut cependant présenter une requête en vue d'une mesure provisoire. De même, le projet de loi italien prévoit que le demandeur débouté puisse saisir le tribunal administratif régional et demander un permis de séjour pour " raisons de justice ", car le recours auprès du tribunal administratif n'a pas d'effet suspensif.

En revanche, en Allemagne, en Belgique et au Royaume-Uni, le demandeur débouté ne peut pas être expulsé tant que son recours n'a pas été examiné.

Le caractère suspensif du recours en Belgique et au Royaume-Uni doit cependant être tempéré. En effet, en Belgique, les demandeurs déboutés de façon définitive peuvent être mis en détention pendant une période de deux mois, susceptible d'être prolongée pour atteindre finalement huit mois. Il en va de même au Royaume-Uni, où le demandeur débouté peut voir la durée de son titre de séjour provisoire raccourcie, sans pouvoir exercer de recours contre cette décision. Le demandeur débouté peut alors être placé en détention.

III - LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE CONSTITUE UNE PRIORITE DANS TOUS LES PAYS ETUDIES SAUF L'ESPAGNE.

En Allemagne , en Belgique , aux Pays - Bas et au Royaume - Uni , le dispositif de lutte contre l'immigration clandestine s'est diversifié et alourdi au cours des dernières années .

Les principales mesures, communes à tous ces pays, sont :

- la création de nouvelles infractions relatives à l'entrée irrégulière ;

- l'aggravation des sanctions préexistantes ;

- le renforcement de la lutte contre le travail clandestin ;

- la multiplication des obligations imposées aux transporteurs.

Ainsi, la loi anglaise de 1996 sur l'immigration et l'asile crée de nouvelles infractions, parmi lesquelles le fait d'héberger un étranger en situation irrégulière. Cette infraction est punie de la même façon que l'entrée ou le séjour irréguliers (amende pouvant atteindre 50.000 francs et/ou peine de prison d'au plus six mois). De plus, les fonctionnaires du service de l'immigration peuvent désormais arrêter sans mandat toute personne qu'ils soupçonnent d'être entrée ou de séjourner irrégulièrement, ou de s'être procurée frauduleusement un titre de séjour.

De même, l'Allemagne a modifié en octobre 1997 sa loi sur les étrangers : désormais la simple tentative d'entrée irrégulière est punie, et l'aide à l'entrée clandestine d'étrangers est passible d'une peine de prison de cinq ans dès qu'elle concerne plusieurs personnes. L'ancienne formulation prévoyait cette peine seulement si l'immigration clandestine concernait plus de cinq personnes, ce qui avait encouragé le développement de filières organisées qui ne faisaient entrer que cinq personnes à la fois.

La lutte contre le travail clandestin a été renforcée dans tous les pays. Ainsi aux Pays-Bas, depuis 1993, l'embauche d'étrangers en situation irrégulière n'est plus une contravention mais un délit, et les sanctions applicables aux employeurs ont été alourdies. Parallèlement, les étrangers ne peuvent plus se faire attribuer le numéro d'identification sociale et fiscale, nécessaire à toute embauche, sans que les services de l'immigration soient consultés, ce qui empêche les étrangers en situation irrégulière d'obtenir ce numéro. De plus, la loi sur l'obligation de justifier son identité, entrée en vigueur le 1 ^er juin 1994, contraint toute personne âgée de plus de douze ans présente sur le territoire néerlandais à justifier son identité en cas de vérification. Or, des contrôles peuvent être notamment organisés sur le lieu de travail.

L'Allemagne, la Belgique, les Pays-Bas et le Royaume-Uni obligent les transporteurs à vérifier que les passagers qu'ils amènent sur leur territoire ont les documents requis pour l'entrée dans le pays. En cas de non-respect de cette obligation, des sanctions leur sont imposées (amendes et réacheminement dans le pays d'origine aux frais de la compagnie). La Belgique et le Royaume-Uni ont récemment étendu cette obligation aux passagers en transit.

En Italie , le projet de loi sur l'immigration, en cours d'examen par le Parlement italien, se fixe comme principal objectif la lutte contre l'immigration clandestine, en rendant possible l'expulsion réelle des étrangers en situation irrégulière.

A l'opposé, la lutte contre l'immigration clandestine ne constitue pas une priorité en Espagne . Le code pénal permet certes de lutter contre le travail clandestin. Par ailleurs, l'entrée ou le séjour irréguliers, le travail sans permis, ainsi que le fait de favoriser les situations de clandestinité sont sanctionnés, mais de façon peu importante.

* *

*

L'examen qui précède met en évidence la convergence de toutes les politiques d'immigration et d'asile. Le résultat de ces politiques a été récemment dégagé par l'INED, dans la livraison de décembre 1997 du bulletin " Population et sociétés " : " alors que le solde migratoire pour l'ensemble de l'Union avait été inférieur à 500.000 personnes par an durant les années 1985-1989, il dépasse le million par an au cours des années 1990-1994 (avec 1,3 million en 1992, chiffre record). Même si ces chiffres sont importants, il ne correspondent pas au raz-de-marée parfois redouté en 1990 : le renforcement de l'appareil législatif et réglementaire destiné à freiner l'immigration, la multiplication des contrôles de la part des pays d'accueil ont sensiblement limité l'afflux d'immigrants, en provenance notamment d'Europe de l'Est ".

LES PRINCIPAUX TEXTES

ALLEMAGNE

BELGIQUE

ESPAGNE

ITALIE

PAYS-BAS

ROYAUME-UNI

De façon générale, ces dispositions s'appliquent seulement aux étrangers qui ne bénéficient pas du droit de résider au Royaume-Uni , droit qui permet de venir vivre et travailler au Royaume-Uni sans restriction et sans être soumis aux dispositions sur l'immigration.

En effet, outre les citoyens britanniques, certains citoyens du Commonwealth qui possédaient le droit de résider au Royaume-Uni avant le 1 ^er janvier 1983, date d'entrée en vigueur de la loi de 1981 sur la nationalité, continuent à en bénéficier.

Pour cela, il faut que ce droit résulte de l'une des conditions suivantes :

- l'un des parents (naturel ou adoptif) était né au Royaume-Uni ou dans les colonies ;

- l'un des parents (naturel ou adoptif) était, au moment de la naissance ou de l'adoption, citoyen du Royaume-Uni ou des colonies ;

- dans le cas d'une femme mariée, son mari appartenait à l'une des deux catégories précédentes.

LA DEFINITION DU REGROUPEMENT FAMILIAL

ALLEMAGNE

1) La reconnaissance de principe

La loi de 1990 sur l'entrée et le séjour des étrangers précise que le regroupement familial constitue un droit qui se fonde sur la protection constitutionnelle offerte au mariage et à la famille . L'article 6 de la loi fondamentale énonce en effet : " Le mariage et la famille bénéficient de la protection particulière de l'ordre politique ".

En règle générale, la reconnaissance du droit au regroupement familial se traduit par l'attribution d'un permis de séjour d'une durée limitée aux membres de la famille . De plus, ce permis est lié à la présence en Allemagne de la personne autour de laquelle s'effectue le regroupement. Les permis à durée limitée obtenus au titre du regroupement familial peuvent ensuite, le cas échéant, et sous réserve du respect de certaines conditions (durée minimale de séjour, maîtrise de la langue allemande...), être transformés en permis à durée illimitée.

Les modifications apportées à la loi de 1990 ont multiplié les restrictions au regroupement familial. Les principes généraux s'accompagnent de nombreuses exceptions. On s'est efforcé de ne décrire que les grandes lignes.

2) Les conditions

De façon générale, le regroupement familial est subordonné à quatre conditions.

La personne qui demande à en bénéficier pour entrer en Allemagne ne doit pas être passible d'expulsion.

L'étranger autour duquel s'effectue le regroupement doit être titulaire soit d'un permis de séjour, d'une durée limitée ou non, soit d'un droit de séjour permanent , soit d'un titre de séjour exceptionnel (accordé pour des raisons humanitaires ou politiques), soit d'un titre de séjour particulier (attribué pour une durée limitée sans possibilité de prolongation et dans un but précis : stage, études...).

Il doit disposer d'un logement suffisamment spacieux , c'est-à-dire correspondant aux normes des logements locatifs publics, les critères d'appréciation devant être les mêmes que ceux utilisés pour les Allemands. Cette condition n'a pas besoin d'être remplie dans le cas d'un étranger à qui le droit d'asile a été reconnu.

Il doit pouvoir subvenir lui-même aux besoins de sa famille , par quelque moyen que ce soit (revenus professionnels ou autres ressources personnelles) (2( * )) . Si l'étranger autour de qui s'effectue le regroupement détient un titre de séjour particulier, les prestations de l'aide sociale ne peuvent pas être prises en compte lors du calcul des ressources.

Même si toutes ces conditions sont remplies, le regroupement familial peut être refusé si l'étranger a recours à l'aide sociale pour subvenir aux besoins d'autres étrangers membres de sa famille installés en Allemagne ou d'autres personnes vivant sous son toit, dans la mesure où l'entretien de ces personnes lui incombe.

3) Les personnes concernées

a) Le conjoint

En règle générale, le conjoint d'un étranger est admis à séjourner en Allemagne si lui-même remplit l'une des quatre conditions suivantes :

- le droit d'asile lui a été reconnu ;

- il a un droit de séjour permanent ;

- il n'a qu'un permis de séjour de durée limitée, mais le lien conjugal existait au moment de l'entrée en Allemagne et il a été mentionné lors de la demande du permis ;

- il a un permis de séjour d'une durée illimitée, est né en Allemagne ou y est arrivé enfant, y a séjourné de façon régulière pendant au moins huit ans, et est majeur.

Par ailleurs, le conjoint peut se voir accorder un permis de séjour autonome si son époux décède ou si les époux ont réellement mené une vie conjugale commune pendant quatre ans. Cette condition de durée est assouplie (trois ans seulement) lorsque les époux mettent fin à leur vie commune et que le fait de ne pas accorder au conjoint un permis de séjour autonome constituerait un grave préjudice pour lui.

b) Les enfants

Les enfants mineurs et célibataires d'un bénéficiaire du droit d'asile ont droit à un permis de séjour.

Dans les autres cas, pour que les enfants d'un étranger résidant en Allemagne aient droit à un permis de séjour, il faut que les conditions suivantes soient remplies :

- que les deux parents (un seul en cas de décès) aient un permis de séjour ;

- que les enfants aient moins de seize ans .

Lorsqu'ils atteignent l'âge de seize ans , les enfants ont droit à un permis de séjour autonome à condition de posséder un permis au titre du regroupement familial depuis 8 ans. Pour les enfants arrivés en Allemagne trop tard pour pouvoir bénéficier de cette disposition, le permis autonome est attribué au moment de la majorité, mais seulement si certaines conditions sont remplies (présence depuis 8 ans en Allemagne, maîtrise de la langue, autonomie financière ou formation en cours).

c) Les autres membres de la famille

Un permis de séjour peut leur être accordé lorsque c'est nécessaire pour éviter une situation d'une " dureté extraordinaire ".

Cette possibilité est exclue pour les détenteurs d'un titre de séjour exceptionnel ou particulier.

Selon que l'intéressé est mineur ou majeur, on utilise les critères applicables au conjoint ou aux enfants.

* *

*

En pratique, le regroupement familial concerne essentiellement les Turcs : en 1996, 14.000 conjoints et 1.800 enfants sont entrés en Allemagne au titre du regroupement familial.

La coalition CDU-CSU réfléchit depuis plusieurs années aux moyens susceptibles de limiter l'ampleur du regroupement familial : il est ainsi envisagé d'abaisser à 10 ans, au lieu de 16 ans actuellement, l'âge limite pour les enfants, d'instaurer un délai d'attente de deux ans après le mariage ainsi qu'un test linguistique pour les conjoints. Cependant, la protection constitutionnelle offerte par l'article 6 de la loi fondamentale limite ces tentatives : la Cour constitutionnelle a estimé par exemple qu'un délai d'attente de trois ans pour les conjoints était démesuré.

BELGIQUE

1) La reconnaissance de principe

Les dispositions relatives au regroupement familial sont contenues dans la loi sur l'accès au territoire, le séjour, l'établissement et l'éloignement des étrangers.

C'est la loi de 1980 qui a généralisé à l'ensemble des étrangers, travailleurs ou non, le droit au regroupement familial.

Elle fonde ce droit sur un principe dérogatoire au droit commun des étrangers : la famille d'un étranger autorisé ou admis à séjourner ou à s'établir en Belgique est admise de plein droit à séjourner .

La durée du permis initial accordé aux membres de la famille varie en fonction du statut de l'étranger en Belgique, mais ceux qui obtiennent à leur arrivée un titre de séjour d'une durée limitée peuvent obtenir un titre de séjour d'une durée illimitée au bout d'un an si les résultats de l'enquête menée par l'Office des étrangers (3( * )) ne s'y opposent pas.

2) Les conditions

L'étranger autour de qui s'effectue le regroupement familial doit posséder un titre de séjour d'une durée supérieure à trois mois.

La loi du 28 juin 1984 a introduit l'interdiction du regroupement familial en cascade . L'étranger qui a lui-même bénéficié des dispositions relatives au regroupement familial pour s'installer en Belgique ne peut pas faire venir sa famille.

La cohabitation est une condition du regroupement familial. Son non-respect justifie le refus de séjour. Cette condition est interprétée très strictement pour le conjoint : l'octroi d'une autorisation de séjour d'une durée illimitée est subordonné à une cohabitation effective et durable pendant la première année (4( * )) , au cours de laquelle des contrôles ont lieu.

La loi du 28 juin 1984 a introduit l'interdiction des regroupements répétés : passées l'année civile au cours de laquelle le droit au regroupement familial a été utilisé et l'année suivante, aucune immigration par regroupement familial ne peut plus avoir lieu autour du même étranger, sauf autorisation expresse.

Les dispositions relatives au regroupement familial ne peuvent pas être invoquées par les membres de la famille d'un étudiant étranger bénéficiaire d'un titre de séjour de plus de trois mois, à moins que celui-ci ne prouve qu'il dispose de moyens de subsistance et d'un logement suffisants.

* *

*

Les amendements successifs apportés à la loi de 1980 ont limité l'ampleur du regroupement familial en en modifiant les conditions :

- la loi du 28 juin 1984 a abaissé de 21 ans à 18 ans l'âge limite pour les enfants ;

- elle a également introduit l'interdiction du regroupement familial en cascade ainsi que les regroupements répétés ;

- la loi du 6 août 1993 a introduit la condition d'âge pour les conjoints.

3)Les personnes concernées

Le droit au regroupement familial concerne les personnes suivantes :

- le conjoint étranger , à condition que les deux époux soient âgés de plus de dix-huit ans et qu'ils vivent ensemble ;

- leurs enfants à charge et âgés de moins de dix-huit ans , à condition que l'étranger exerce l'autorité parentale et que le lien de filiation soit reconnu par la loi belge, ce qui exclut par exemple les adoptions prononcées à l'étranger ;

- indépendamment de leur âge, leurs enfants handicapés et à charge à condition que le handicap soit constaté par un médecin agréé et que l'étranger prouve qu'il dispose des moyens de subsistance et d'un logement suffisants.

Bien que la loi vise la cellule familiale au sens restreint et exclue les enfants majeurs, les ascendants et les collatéraux, ceux-ci peuvent bénéficier du pouvoir discrétionnaire d'accorder des permis de séjour dont dispose le ministre de la Justice en vertu de l'article 9-3 de la loi.

ESPAGNE

Si l'on excepte le cas particulier des titulaires du droit d'asile, les dispositions relatives au regroupement familial sont contenues dans le règlement d'exécution de la loi organique de 1985. Elles ont été précisées par une résolution du 15 février 1994 des trois ministères de l'Intérieur, des Affaires sociales, et du Travail et de la sécurité sociale.

1) La reconnaissance de principe

La loi organique de 1985 reconnaît aux étrangers les mêmes droits fondamentaux qu'aux Espagnols. En conséquence, son règlement d'exécution prescrit que " les membres de la famille des étrangers qui résident légalement en Espagne pourront résider avec eux (...) ".

La reconnaissance du droit au regroupement familial se traduit par l'attribution d'un titre de séjour dont la durée dépend de celle du titre de la personne autour de laquelle s'effectue le regroupement.

2) Les conditions

L'étranger autour duquel s'effectue le regroupement familial doit " résider légalement " en Espagne. La résolution de 1994, consécutive à un accord pris en conseil des ministres le 12 novembre 1993, prévoit que seuls les étrangers qui résident légalement en Espagne depuis plus d'un an et dont le permis de séjour a déjà été renouvelé peuvent bénéficier des dispositions relatives au regroupement familial.

La cohabitation est une condition du regroupement familial : ses bénéficiaires doivent vivre avec la personne autour de laquelle se fait le regroupement.

La résolution de 1994 prescrit que, si l'étranger détient un permis de travail, il faut que ce permis ait déjà été renouvelé.

Elle prévoit également que le regroupement puisse être subordonné à un examen d'ensemble de la situation de l'étranger, notamment pour vérifier la stabilité et l'importance de ses ressources financières . C'est pourquoi l'étranger autour duquel s'effectue le regroupement doit fournir des justificatifs de revenu et d'affiliation à la sécurité sociale. Il doit également apporter la preuve que son logement est suffisamment spacieux.

3) Les personnes concernées

Les personnes susceptibles d'être concernées sont les suivantes :

- le conjoint non séparé à condition que le mariage n'ait pas été conclu en fraude et que l'étranger ne réside pas déjà avec un autre conjoint, ce qui exclut les cas de polygamie ;

- les enfants mineurs , non mariés , qui n'ont pas créé d'unité familiale indépendante et ne mènent pas une vie indépendante ;

- les incapables ou les mineurs dont le représentant légal est le résident étranger .

- les ascendants s'ils dépendent économiquement du résident étranger et qu'il existe " des raisons qui justifient la nécessité d'autoriser leur résidence en Espagne ".

Un titre de séjour indépendant est octroyé :

- aux enfants lorsqu'ils atteignent la majorité ;

- à l'époux qui obtient un permis de travail, ou certifie avoir vécu en Espagne deux ans avec son conjoint, ou dont le conjoint décède.

* *

*

Pour les titulaires du droit d'asile, la situation diffère. En effet, le droit d'asile est étendu aux ascendants et aux descendants du premier degré, au conjoint non séparé ou au concubin stable. L'extension est automatique sauf pour les enfants majeurs ou indépendants : ces situations sont appréciées individuellement.

ITALIE

PAYS-BAS

La loi ne comporte aucune disposition sur le regroupement familial , qui est donc régi par la circulaire sur les étrangers et par la jurisprudence . On distingue le regroupement familial de la " formation de famille ", selon que le mariage a lieu avant ou après l'installation de l'étranger aux Pays-Bas. Les dispositions applicables sont presque identiques. La principale différence entre les deux régimes concerne les titulaires du droit d'asile, qui ne peuvent faire venir aux Pays-Bas sans conditions les membres de leur famille que si celle-ci existait avant leur admission comme réfugiés dans le pays.

1) La reconnaissance de principe

L'étranger qui réside légalement aux Pays-Bas et qui détient un titre de séjour, d'une durée limitée ou illimitée, a le droit de faire venir aux Pays-Bas certains membres de sa famille, à condition qu'ils disposent d'un passeport et n'aient aucun passé criminel.

Ils obtiennent alors un permis de séjour valable un an renouvelable .

2) Les conditions

L'étranger qui souhaite fonder un foyer aux Pays-Bas doit y résider depuis au moins trois ans. Cette condition n'est pas exigée pour le regroupement familial.

Celui-ci est subordonné à deux conditions principales : le logement et les revenus. Les conditions de revenu et de logement ne s'appliquent pas lorsque l'étranger est titulaire du droit d'asile, à moins que le regroupement ne concerne d'autres personnes que le conjoint et les enfants mineurs.

a) Le logement

Quel que soit le statut de l'étranger autour duquel se fait le regroupement, le logement dont il dispose doit être suffisamment vaste.

b) Les revenus

L'appréciation des revenus diffère selon que l'étranger possède un titre de séjour, d'une durée limitée, ou un permis, d'une durée illimitée. Elle varie aussi en fonction de son âge.

On peut cependant résumer ainsi les dispositions applicables : le montant mensuel des revenus doit être supérieur à un plancher apprécié par rapport au minimum vital pour une famille, tel qu'il est défini par la loi sur l'aide sociale (environ 4.000 francs ou 5.500 francs selon que la durée du titre de séjour est limitée ou illimitée). Ces revenus doivent être stables, c'est-à-dire garantis pendant au moins un an. Si ce n'est pas le cas, il faut que l'étranger ait travaillé sans interruption pendant les trois ans précédant la demande pour obtenir le droit de faire venir sa famille. Il n'est pas exigé que les revenus proviennent du travail. Ils peuvent provenir d'une prestation sociale (invalidité, chômage, maladie...)

Si l'étranger reçoit une allocation d'aide sociale, le regroupement familial est, en principe, interdit . Des exceptions peuvent cependant être accordées, par exemple pour des raisons humanitaires.

Le critère des revenus ne s'applique pas à certaines personnes : chômeurs âgés ou de longue durée, personnes seules avec de jeunes enfants...

3) Les personnes concernées

a) Le conjoint ou le concubin

Le mariage doit être valable et les époux doivent vivre ensemble. Il n'y a pas de condition d'âge, sauf si le mariage a lieu aux Pays-Bas : dans ce cas, le citoyen doit être âgé d'au moins dix-huit ans. Si l'étranger à l'origine du regroupement est lui-même venu aux Pays-Bas au titre du regroupement familial, il doit attendre 3 ans avant de pouvoir faire venir son conjoint ou son concubin.

Dans le cas de couples non mariés , une relation durable et sérieuse est exigée, les deux concubins doivent vivre ensemble et produire des certificats de célibat. De plus, l'étranger installé aux Pays-Bas est responsable des frais de séjour de son concubin : il doit signer une déclaration de cautionnement , et aucune autre personne ne peut se porter garant, pas même un membre de sa famille. La condition de revenus est appréciée plus sévèrement que pour un couple marié : un minimum mensuel d'environ 5.500 francs est exigé quelle que soit la durée du titre de séjour de l'étranger autour de qui s'effectue le regroupement. Le regroupement des couples homosexuels est admis.

En cas de rupture de la vie commune dans les trois ans qui suivent le regroupement (par séparation ou par divorce), le titre de séjour est retiré.

A contrario, le conjoint peut obtenir un titre de séjour autonome si le mariage a duré au moins trois ans et s'il a résidé pendant au moins un an aux Pays-Bas au titre de ce mariage. Le premier titre de séjour autonome est délivré pour une période d'un an, qualifiée de " période de recherche d'emploi ", et son renouvellement est subordonné à l'obtention d'un emploi. Les mêmes règles s'appliquent aux concubins.

b) Les enfants

Ils doivent être âgés de moins de dix-huit ans . Seuls les enfants légitimes, naturels ou adoptés, sont admis.

Les enfants majeurs peuvent être admis dans la mesure où ils dépendent financièrement de l'étranger installé aux Pays-Bas et où empêcher leur venue aux Pays-Bas constituerait une mesure trop rigoureuse. Une déclaration de cautionnement peut être demandée.

Si les enfants se marient ou commencent à mener une vie indépendante de leurs parents dans l'année qui suit leur installation aux Pays-Bas, le titre de séjour leur est retiré.

Inversement, les enfants obtiennent un titre de séjour autonome au bout d'un an s'ils étaient mineurs lors de leur arrivée aux Pays-Bas (au bout de trois ans s'ils étaient majeurs).

c) Les ascendants

Ils peuvent être admis au titre du regroupement familial dans certains cas : par exemple s'ils vivent seuls dans leur pays d'origine, si tous leurs enfants vivent aux Pays-Bas, ou s'ils sont à la charge de leurs enfants installés aux Pays-Bas. Une déclaration de cautionnement peut être demandée.

* *

*

Compte tenu de la facilité qu'ont les titulaires du droit d'asile de faire venir leur famille aux Pays-Bas, les ambassades ont reçu pour mission de vérifier très rigoureusement la réalité des liens familiaux entre les personnes qui demandent à bénéficier du regroupement familial et les réfugiés.

ROYAUME-UNI

Le droit au regroupement familial ne figure pas dans la loi. Cependant, les membres de la proche famille peuvent en bénéficier.

a) Le conjoint ou le concubin

Les époux, ou les futurs époux, doivent s'être déjà rencontrés et avoir l'intention de vivre ensemble de façon permanente. Ils doivent être capables de subvenir à leurs besoins sans recourir aux fonds publics. Le mariage ne doit donc pas être un mariage de convenance. La charge de la preuve pèse sur la personne qui souhaite venir s'installer au Royaume-Uni. De plus, au bout d'une période d'un an, le couple doit à nouveau prouver le caractère authentique du mariage.

En revanche, la " règle du but premier " ( primary purpose rule ), a été abrogée en juin 1997, peu après la formation du gouvernement travailliste. Cette règle, appliquée très strictement par les fonctionnaires britanniques, imposait au conjoint ou au futur conjoint de prouver que le but premier du mariage n'était pas l'immigration.

Depuis le 13 octobre 1997, les couples non mariés , hétérosexuels ou homexuels, peuvent bénéficier du regroupement familial. Les conditions qu'ils doivent remplir sont beaucoup plus strictes que celles exigées des couples mariés. Ils doivent en effet notamment établir que :

- si l'un des deux partenaires a été précédemment marié, le divorce a été prononcé de façon définitive ;

- la loi les empêche de se marier, pour des raisons autres que la consanguinité ou l'âge ;

- ils ont vécu maritalement pendant au moins quatre ans.

b) Les enfants

Les enfants à charge, âgés de moins de dix-huit ans , peuvent être admis au Royaume-Uni à condition que leurs deux parents y résident . Si seulement l'un des deux parents réside au Royaume-Uni, l'enfant n'est admis que si l'autre parent n'a aucune responsabilité dans l'éducation de l'enfant et si empêcher l'enfant de vivre au Royaume-Uni devait lui porter un préjudice important.

En pratique, les enfants de moins de douze ans dont seulement l'un des parents vit au Royaume-Uni sont généralement admis. Un examen médical et des tests de filiation peuvent être exigés.

Aucune différence n'est faite selon le statut des enfants : les enfants adoptifs, les enfants nés hors mariage ou nés d'un mariage précédent sont assimilés aux enfants du couple marié.

c) Les parents et les grands-parents

Les parents et les grands-parents âgés d' au moins soixante-cinq ans et qui n'ont pas de famille proche dans leur pays peuvent être admis si leurs enfants ou leurs petits-enfants les aident financièrement. Il faut donc prouver l'envoi régulier d'argent à l'étranger pour obtenir un permis pour un ascendant. Dans les faits, ces permis sont rarement délivrés.

d) Les autres membres de la famille

Les autres membres de la famille (frères, soeurs, oncles...) peuvent être admis à s'établir au Royaume-Uni s'ils vivent seuls dans leur pays et que personne n'est susceptible de les prendre en charge.

LES RECENTES MODIFICATIONS APPORTEES AUX LEGISLATIONS SUR LE DROIT D'ASILE

ALLEMAGNE

1) Les limitations constitutionnelles du droit d'asile

a) Le concept de " pays tiers sûr "

L'article 16a-2 de la loi fondamentale exclut les demandeurs qui ont transité par un pays présumé sûr . La même disposition prévoit deux catégories de " pays tiers sûrs " :

- les Etats membres de la Communauté européenne, devenue Union européenne ;

- les pays déclarés sûrs, parce que respectant la convention de Genève sur les réfugiés et la convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. C'est une loi ordinaire, soumise à l'approbation du Bundesrat, qui détermine la liste de ces pays. La liste, qui figure en annexe à la loi sur la procédure d'asile, comporte la Finlande, l'Autriche et la Suède, devenues depuis membres de l'Union, ainsi que la Norvège, la Pologne, la Suisse et la République tchèque. L'Allemagne est donc complètement entourée de " pays tiers sûrs ". Cette liste ne comporte pas la totalité des pays respectant les droits de l'homme, mais uniquement ceux par lesquels passent les demandeurs d'asile. Les éventuelles modifications à la liste de ces pays résultent d'un texte réglementaire (qui ne nécessite pas l'approbation du Bundesrat) qui devient toutefois caduc s'il n'est pas confirmé par une loi.

Une personne provenant de l'un de ces pays ne peut se prévaloir de l'article 16a-1 car elle aurait dû déposer sa demande d'asile dans le pays de transit, quelle que soit la durée de son séjour dans ce pays. Elle est donc reconduite d'office à la frontière ou dans le " pays tiers sûr " nonobstant tout recours, et ne bénéficie plus, comme sous l'empire de la loi de 1982, d'une autorisation provisoire de séjour en Allemagne. Cependant, elle peut déposer un recours en justice après son retour dans le pays tiers. L'arrivée en provenance d'un " pays tiers sûr " fait donc perdre à tout demandeur d'asile le bénéfice du droit de séjour en territoire allemand jusqu'à l'épuisement des recours disponibles.

La notion de pays tiers sûr existait dans la législation antérieure, mais elle n'était opposable au demandeur d'asile que si ce dernier y avait séjourné plus de trois mois, alors que désormais un simple passage suffit. Toutefois, si le demandeur est présent sur le territoire de l'Etat tiers sans avoir la possibilité de déposer une demande d'asile (vol de liaison par exemple), l'article 16a-2 ne peut pas lui être opposé.

b) Le concept de " pays d'origine sûr "

L'article 16a-3 de la loi fondamentale exclut les demandeurs provenant d'un " pays d'origine sûr " . Il qualifie ainsi les pays où n'existent ni persécutions politiques ni atteintes aux droits de l'homme.

La liste de ces pays est fixée par une loi ordinaire soumise à l'approbation du Bundesrat. Elle comprend la Bulgarie, le Ghana, la Pologne, la Roumanie, le Sénégal, la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie. Depuis la promulgation de la loi de 1993, la Gambie a été supprimée de la liste des " pays d'origine sûr ". Le Sénégal l'a aussi été, mais il a été ensuite réintroduit sur cette liste. Les modifications apportées à cette liste se font selon la même procédure que les modifications à la liste des " pays tiers sûrs ".

Toute demande d'asile d'un étranger provenant d'un " pays d'origine sûr " doit être rejetée, comme " manifestement infondée ", et le demandeur doit quitter le territoire dans le délai d'une semaine .

Cependant, il lui est possible d'engager une action en justice pour prouver le caractère non sûr de son pays d'origine et de déposer en même temps un recours pour suspendre l'exécution de la décision de refoulement. Cette possibilité est toutefois limitée : selon les termes de l'article 16a-4 de la loi fondamentale, les tribunaux ne peuvent suspendre l'exécution de la décision d'expulsion que s'il y a des " doutes sérieux sur la régularité de la mesure ". De plus, les moyens de preuve qui n'ont pas été produits par l'intéressé ne sont pas pris en considération, à moins qu'ils ne soient connus du tribunal ou ne soient de notoriété publique.

Le tribunal rend sa décision sur la demande de sursis dans la semaine qui suit l'expiration du délai accordé pour quitter le pays. Le tribunal peut prolonger le délai dont il dispose pour rendre sa décision par tranches d'une semaine, mais seulement en raison de circonstances particulières (surcharge exceptionnelle par exemple). Quant à la décision sur le caractère non sûr du pays d'origine, le demandeur doit l'attendre dans son pays.

2) La procédure simplifiée et accélérée

a) Les demandes " manifestement infondées "

La notion de demande " manifestement infondée " existait dans la loi de 1982 sur le droit d'asile. Elle prend une place essentielle dans la nouvelle loi. Elle ne correspond pas uniquement à des démarches frauduleuses.

D'après la loi de 1993, une demande est, en vertu de l'article 30, " manifestement infondée " dans l'un des cas suivants :

- l'étranger ne risque pas d'être refoulé dans un pays où sa vie ou sa liberté sont menacées du fait de sa race, de sa religion, de son appartenance à un groupe social particulier, ou de ses convictions politiques ;

- elle émane d'un individu qui séjourne en Allemagne pour des raisons économiques, pour échapper à une situation générale de détresse ou à un conflit armé ;

- elle s'appuie sur des moyens de preuve faux ou déformés ;

- l'identité du demandeur est fausse ;

- une autre demande d'asile a déjà été présentée avec une autre identité ;

- elle tend uniquement à prolonger le séjour en Allemagne ;

- l'étranger a enfreint ses obligations de coopérer avec les autorités administratives.

Dans toutes ces hypothèses, l'étranger dispose d'une semaine pour quitter le territoire fédéral, à partir de la notification de la décision de rejet de la demande.

Comme dans le cas de demandes émanant d'un ressortissant d'un Etat sûr, l'étranger peut, pendant cette période d'une semaine, déposer un recours pour obtenir le sursis à exécution de la mesure de refoulement. Celui-ci n'est accordé que s'il y a des " doutes sérieux sur la légalité de la mesure ".

b) La procédure dite des aéroports

Cette disposition a été ajoutée à la loi de 1993 par le Bundestag. Lorsque l'étranger arrive en Allemagne par voie aérienne et qu'il vient d'un " pays d'origine sûr " ou qu'il est sans papiers, la procédure d'examen de la demande commence dans l'aéroport. Si la demande est considérée comme " manifestement infondée ", l'étranger se voit opposer le refus d'entrer en Allemagne sauf si l'administration ne s'est pas prononcée sur la demande d'asile dans les deux jours.

* *

*

Les dispositions relatives aux " pays tiers sûrs " et aux " pays d'origine sûrs ", reprises dans la loi de 1993 sur la procédure d'asile ont été contestées devant la Cour constitutionnelle. Dans trois décisions séparées rendues le 14 mai 1996, celle-ci a affirmé la constitutionnalité des clauses relatives aux " pays tiers sûrs ", aux " pays d'origine sûrs ", ainsi que de la procédure spécifique applicable en cas d'entrée par voie aérienne.

3) Les réfugiés originaires de régions en guerre

Les " réfugiés originaires des régions en guerre ou en guerre civile " sont exclus du champ d'application du droit d'asile. Ils obtiennent un statut certes plus avantageux que celui des demandeurs d'asile, mais précaire, et seulement à la condition expresse de renoncer au droit d'asile. Cette disposition touche essentiellement la population de l'ex-Yougoslavie.

4) Les recours contre les décisions de refus

Une demande qui n'est pas " manifestement infondée ", soit à cause de l'un des critères de l'article 30, soit à cause de la provenance d'un Etat sûr, est examinée selon la procédure classique.

En cas de rejet de la demande , l'étranger dispose d'un mois pour quitter le territoire. Il peut, dans les deux semaines qui suivent la décision de rejet, intenter un recours devant le tribunal administratif du Land. Si ce dernier confirme la décision de rejet, le demandeur peut se pourvoir en cassation devant le tribunal administratif fédéral.

Pour cela, il faut que le recours soulève une question de droit. Ces recours ont un effet suspensif : l'intéressé peut attendre un mois après la clôture définitive de la procédure pour quitter le territoire. Hormis ce cas et celui où la décision de reconnaissance du droit d'asile est ensuite révoquée, les actions intentées contre des décisions prises en application de la loi de 1993 n'ont jamais d'effet suspensif .

* *

*

La révision constitutionnelle et la modification de la loi sur la procédure d'asile se sont accompagnées de réformes administratives. On a par exemple considérablement renforcé le personnel de l'Agence fédérale pour la reconnaissance des réfugiés étrangers qui est l'organe administratif d'examen des demandes. Cette agence, qui est rattachée administrativement au ministère de l'Intérieur, a son siège dans la banlieue de Nuremberg. Des bureaux régionaux ont été créés et son effectif total est passé de 350 personnes en 1985 à 5.500 en 1993.

L'ensemble de ces dispositions s'est traduit par une forte diminution des demandes d'asile (environ 127.000 en 1994 et 1995, 116.000 en 1996), mais on a également constaté la multiplication des requêtes contentieuses.

De plus, ce sont les Länder qui sont responsables de l'exécution des décisions d'expulsion. Or, la loi sur l'entrée et le séjour des étrangers leur donne la possibilité de suspendre l'exécution d'arrêtés d'expulsion pour des raisons humanitaires ou touchant aux droits de l'homme. Cette suspension ne requiert l'accord du ministre fédéral de l'Intérieur que si elle excède six mois. Les Länder ont ainsi la possibilité de faire obstacle à la politique fédérale.

BELGIQUE

1) L'élimination de certaines demandes avant leur examen au fond

Trois moyens permettent à l'Office des étrangers (service du ministère de l'Intérieur compétent pour l'examen de la recevabilité des demandes) de rejeter certaines demandes et d'empêcher l'entrée ou le séjour des étrangers en Belgique :

- l'identification de l'Etat responsable ;

- la non-prise en considération des demandes déjà formulées ;

- la vérification de la recevabilité de la demande.

a) L'identification de l'Etat responsable de l'examen de la demande

Immédiatement après le dépôt d'une demande d'asile, il est procédé à la détermination de l'Etat responsable en application des conventions internationales qui lient la Belgique. Si la demande a été déposée à la frontière, le demandeur est maintenu pendant cette phase d'examen dans un centre de transit. L'identification de l'Etat responsable doit se faire dans les six mois. Lorsque l'examen de la demande ne revient pas à la Belgique, le demandeur peut se voir opposer un refus d'entrer ou de séjourner (selon qu'il a présenté sa demande à la frontière ou dans le pays).

Il peut alors être assigné à résidence pendant le temps nécessaire à l'exécution du transfert, sans que cette période puisse excéder deux mois.

Le seul recours ouvert à l'étranger contre la décision déterminant l'Etat responsable de la demande est le recours en annulation devant le Conseil d'Etat .

b) La non-prise en considération des demandes déjà formulées

En l'absence de nouveaux éléments susceptibles de justifier une telle démarche, une nouvelle demande ne peut être prise en compte.

Or, la décision de ne pas prendre en compte une demande n'est susceptible que d'un recours en annulation devant le Conseil d'Etat, sans possibilité de demande de suspension.

c) La vérification de la recevabilité de la demande

Les cas d'irrecevabilité varient selon que le demandeur est entré ou non en Belgique, et selon qu'il y est entré régulièrement ou non.

On peut cependant résumer ainsi les motifs d'irrecevabilité :

- la demande est manifestement infondée parce qu'elle est frauduleuse ou sans rapport avec les critères d'application de la convention de Genève ;

- l'étranger a été renvoyé ou expulsé du pays depuis moins de dix ans ;

- depuis qu'il a quitté son pays, l'étranger a séjourné plus de trois mois dans au moins un pays tiers qu'il a quitté sans y être contraint ;

- l'étranger possède un titre de transport valable pour un pays tiers ;

- l'étranger met en cause l'ordre public et la sécurité nationale.

L'irrecevabilité de la demande, prononcée dans 90 % des cas, entraîne le refoulement à la frontière ou le refus d'accès au territoire.

Cependant, le demandeur peut déposer un recours urgent suspensif auprès du Commissariat général aux réfugiés et apatrides , qui est l'organe compétent pour reconnaître ou refuser la qualité de réfugié, c'est-à-dire pour l'examen au fond.

Ce recours doit être introduit dans le délai d'un jour ouvrable ou de trois selon que l'étranger est ou non assigné à résidence.

En cas de décision négative, un recours en annulation auprès du Conseil d'Etat est possible. L'intéressé peut également demander la suspension, en référé, au Conseil d'Etat .

Le recours auprès des tribunaux de l'ordre judiciaire est totalement prohibé depuis la loi du 6 mai 1993.

En revanche, si la demande est considérée comme admissible, l'intéressé peut accéder au territoire et y séjourner, ou y poursuivre son séjour s'il y était déjà. Il bénéficie d'un droit d'asile provisoire aussi longtemps qu'il n'a pas été statué au fond sur sa demande.

2) Les recours contre les décisions de refus

Si le Commissariat général aux réfugiés et apatrides rejette la demande, l'intéressé reçoit un ordre de quitter le territoire, à moins qu'il n'obtienne la permission de séjourner pour motif humanitaire. S'il n'obtient pas cette permission, l'étranger peut introduire un recours devant la Commission permanente de recours des réfugiés qui confirme ou infirme la décision du Commissariat général aux réfugiés. Ce recours doit être introduit dans les quinze jours. Pendant l'examen de celui-ci, l'étranger ne peut pas être éloigné.

Les décisions de la Commission permanente de recours des réfugiés ne sont susceptibles que d'un recours en cassation devant le Conseil d'Etat . Ces recours ne sont ni suspensifs ni susceptibles d'un recours en suspension.

Paradoxalement, les demandes recevables et ayant mérité un examen au fond ne peuvent pas faire l'objet d'un référé administratif ou d'une demande de suspension.

Les demandeurs déboutés de façon définitive peuvent être mis en détention pendant une période de deux mois susceptible d'être prolongée . Les prolongations sont soumises à contrôle judiciaire. Après huit mois de détention, la personne doit être remise en liberté.

ESPAGNE

1) La subordination du droit d'asile à la qualité de réfugié

La loi de 1984 distinguait le " réfugié " et le " bénéficiaire du droit d'asile ". L'asile pouvait être demandé par des personnes qui ne pouvaient se prévaloir de la qualité de réfugié. L'octroi du droit d'asile se justifiait par des raisons humanitaires, ce qui permettait alors de l'accorder pour des raisons économiques.

Avec la suppression de cette distinction, l'étranger qui n'a pas la qualité de réfugié ne peut plus bénéficier du droit d'asile et ne peut donc entrer et séjourner sur le territoire espagnol que dans le cadre de la législation générale sur les étrangers, beaucoup plus contraignante.

La loi de 1994 introduit cependant la possibilité d'accepter, " pour des raisons humanitaires ou d'intérêt public ", l'entrée en Espagne de personnes qui ne sont pas " réfugiés " au sens de la convention de Genève mais qui ont été contraintes d'abandonner leur pays à la suite de conflits ou de troubles graves à caractère politique, ethnique ou religieux. Les personnes ainsi admises en Espagne sont soumises au respect de la législation générale sur les étrangers.

2) Le pré-examen des demandes

a) Les cas d'irrecevabilité

Le ministre de l'Intérieur peut, par une résolution motivée, déclarer irrecevables certaines demandes, parce qu'elles sont manifestement abusives ou infondées. C'est le cas de :

- celles qui correspondent aux articles 1-F et 33-2 de la convention de Genève, c'est-à-dire celles qui émanent de personnes condamnées pour crime contre la paix ou l'humanité, pour crime de guerre...

- celles qui ne comportent aucun des critères reconnus par la convention de Genève ;

- celles qui sont formulées par des personnes déjà déboutées alors qu'aucun fait nouveau ne justifie un nouvel examen au fond ;

- celles qui se fondent sur " des faits, des données ou des allégations manifestement erronées, invraisemblables " ;

- celles qui sont déposées par des personnes jouissant déjà du droit d'asile dans un autre pays ;

- celles qui émanent de personnes provenant d'un Etat tiers dont elles auraient pu solliciter la protection.

Il en va de même pour les demandes dont l'examen relève de la compétence d'un autre Etat.

b) Les conséquences de l'irrecevabilité

L'irrecevabilité, qui doit être notifiée dans les quatre jours suivant le dépôt de la demande d'asile :

- entraîne l' obligation de quitter le territoire pour les étrangers qui ont déposé leur demande en Espagne ;

- empêche l'entrée en Espagne (5( * )) pour ceux qui ont déposé leur demande à la frontière. En effet, toute personne qui dépose sa demande d'asile à la frontière demeure au poste frontière, dans des dépendances spécialement aménagées, pendant toute la durée de l'examen de la recevabilité de sa demande. L'entrée en Espagne est désormais subordonnée à la recevabilité de la demande alors que, sous l'empire de la législation précédente, le dépôt d'une demande d'asile entraînait l'admission provisoire de l'étranger.

Après communication de la déclaration d'irrecevabilité, l'intéressé peut présenter, dans les vingt-quatre heures, une demande de réexamen qui suspend l'effet de la déclaration d'irrecevabilité. Le ministère de l'Intérieur se prononce sur la demande de réexamen dans un délai de deux jours. Pendant la phase de réexamen, le postulant demeure au poste frontière. Il peut donc y rester sept jours en tout.

L'intéressé peut déposer devant la juridiction administrative un recours contre la déclaration d'irrecevabilité. Dans le cas où la demande a été déposée à la frontière et où le représentant en Espagne du Haut-Commissariat (6( * )) des Nations Unies pour les réfugiés s'est exprimé favorablement, l'intéressé est autorisé à entrer en Espagne et à y demeurer jusqu'à ce que la juridiction ait statué sur son recours.

3) Les recours contre les décisions de refus

Les demandes jugées recevables sont ensuite examinées par une commission ad hoc . Les décisions de refus de cette dernière entraînent l'obligation de quitter le territoire, à moins que l'intéressé n'ait la possibilité de rester en Espagne conformément à la législation générale sur les étrangers, ou que ce droit lui soit accordé à titre exceptionnel " pour des raisons humanitaires ou d'intérêt public ".

Les recours, administratifs ou contentieux, contre de telles décisions n'ont pas d'effet suspensif .

* *

*

La loi de 1994 a eu pour conséquence une forte diminution du nombre des demandes : de 11.992 en 1994, elles sont passées à 5.678 en 1995 et à 4.730 en 1996.

ITALIE

* *

*

Indépendamment des réfugiés au sens de la convention de Genève, l'Italie, à la suite des arrivées importantes d'Albanais, de ressortissants de l'ex-Yougoslavie et de Somaliens, a, sur la base de circulaires, puis de décrets, été amenée à accorder des permis de séjour extraordinaires pour raisons humanitaires . Ces permis sont en principe accordés pour un an au plus aux étrangers pouvant être considérés comme " fugitifs temporaires " ou " fugitifs de guerre ".

PAYS-BAS

1) L'enquête préliminaire

Avant que le demandeur ne présente une demande en bonne et due forme, l'enquête préliminaire permet de reconstituer l'itinéraire du demandeur avant son arrivée aux Pays-Bas.

Si ce dernier a transité par un " pays tiers sûr ", la demande ne peut en principe pas être présentée aux Pays-Bas et l'étranger peut être renvoyé vers ce pays, où il aurait dû déposer sa demande.

La définition des " pays tiers sûrs " figure dans la loi sur les étrangers. Il s'agit :

- des pays membres de l'Union européenne ou de l'Espace économique européen (7( * )) ;

- des pays où le respect des principaux traités et conventions sur les réfugiés et sur les droits de l'homme est assuré. La liste de ces pays est fixée par un texte réglementaire. Ce dernier ne peut être adopté ou amendé qu'après avoir été soumis aux deux Chambres du Parlement.

Actuellement, la liste des " pays tiers sûrs " qui n'appartiennent ni à l'Union européenne ni à l'Espace économique européen inclut la Pologne, la Suisse et la République tchèque.

L'enquête préliminaire se déroule nécessairement dans l'un des trois " centres de présentation " où les postulants à l'asile ont l'obligation de déposer leur demande. L'un est situé dans l'aéroport de Schiphol et les deux autres se trouvent à Rijsbergen à la frontière méridionale et Zevenaar à la frontière orientale.

Après cet examen préalable, qui dure en général 24 heures, une demande sur six est rejetée. Dans ce cas, l'étranger doit quitter le pays immédiatement . Dans les autres cas, il est transféré dans un " centre d'accueil et d'enquête " où se déroule la suite de la procédure.

Il est impossible de déposer un recours administratif contre la décision d'expulsion prise par le ministère de la Justice sur la base des dispositions relatives aux " pays tiers sûrs ". En revanche, il est possible de déposer un recours contentieux . Comme il s'agit d'une mesure mettant en jeu la liberté de l'intéressé, le recours doit être déposé aussi rapidement que possible.

2) Les demandes irrecevables

Une demande est considérée comme irrecevable quand elle correspond à l'un des catégories suivantes :

- elle relève de la compétence d'un autre Etat ;

- la demande a déjà été refusée de façon définitive aux Pays-Bas, et aucun fait nouveau ne l'étaye ;

- l'étranger a déjà déposé une autre demande aux Pays-Bas sous un autre nom ;

- le demandeur ne coopère pas avec l'administration néerlandaise ;

- l'étranger est déjà autorisé à séjourner aux Pays-Bas ;

- l'étranger n'a pas de document de voyage et ne s'est pas déclaré comme demandeur d'asile dès son arrivée à la frontière néerlandaise.

L'irrecevabilité entraîne la mise en rétention dans un bureau de la police puis dans une maison d'arrêt. Les vérifications achevées, l'étranger est ensuite refoulé. L'étranger peut également être invité à quitter le pays par ses propres moyens. Dans ce cas, il est conduit à la gare la plus proche.

Il est impossible de déposer un recours administratif contre une décision d'irrecevabilité. En revanche, il est possible de déposer un recours contentieux . Ce recours doit être déposé aussi rapidement que possible.

3) Les demandes manifestement infondées

D'après la loi, une demande est manifestement infondée dans l'un des cas suivants :

- elle s'appuie sur des faits qui laissent penser qu'elle ne correspond pas aux critères de la convention de Genève ;

- l'étranger possède une autre nationalité que celle de son pays d'origine et cet autre pays pourrait lui offrir la protection dont il a besoin ;

- un pays dans lequel le demandeur a préalablement résidé pourrait l'admettre jusqu'à ce qu'il ait trouvé une protection durable ailleurs ;

- pour justifier sa demande, l'étranger a produit des documents faux ou falsifiés et, interrogé sur ce point, il a soutenu leur authenticité ;

- l'étranger a produit des documents qui n'ont aucune relation avec sa personne ;

- le demandeur provient d'un " pays d'origine sûr ", défini comme un pays où la situation générale permet de penser qu'il n'y a aucune raison de craindre une quelconque persécution au sens où l'entend la convention de Genève.

La liste des " pays d'origine sûr " est établie par le ministre de la Justice. Actuellement, cette liste comprend les pays suivants : la Bulgarie, le Ghana, la Pologne, la Roumanie, le Sénégal, la Slovaquie, la République tchèque et la Hongrie. Les Pays-Bas ont retenu les mêmes " pays d'origine sûr " que l'Allemagne, pour éviter que les demandeurs d'asile originaires de ces pays ne poursuivent leur voyage vers les Pays-Bas pour y déposer une nouvelle demande.

Si une demande est considérée comme manifestement infondée, le demandeur est, comme dans les cas d'irrecevabilité, mis en rétention puis refoulé si les vérifications confirment le manque de fondement de la demande.

Il est impossible de déposer un recours administratif contre une décision déclarant qu'une demande est manifestement infondée. En revanche, il est possible de déposer un recours contentieux . Ce recours doit être déposé le plus rapidement possible.

Un étranger provenant d'un " pays d'origine sûr " a cependant la possibilité d'avancer des faits ou des circonstances spécifiques qui permettent de penser que, dans son cas, il y a tout de même des raisons de craindre une persécution. En effet, de façon générale, la loi prévoit qu'un étranger qui redoute d'être soumis à des persécutions, à la torture ou à un traitement inhumain s'il était expulsé ne puisse l'être que sur la base d'une décision expresse du ministre.

Le gouvernement prépare un projet de loi pour ajouter un cas supplémentaire de demande manifestement infondée : celui où le demandeur a volontairement détruit tous ses papiers, afin d'empêcher son éventuel refoulement vers un pays tiers sûr. A priori, le fait de ne disposer d'aucun papier signifierait les avoir volontairement détruits, à moins que le demandeur puisse prouver le contraire.

4) Les recours contre les décisions de refus

Si la demande est examinée selon la procédure normale et finalement rejetée, l'étranger n'est pas reconnu comme réfugié. Il doit, à moins qu'on ne lui accorde un permis de séjour provisoire (valable un an et renouvelable) pour raisons humanitaires, quitter le territoire dans le délai qui lui est indiqué, et qui ne peut excéder quatre semaines.

Il peut déposer un recours administratif contre cette décision puis faire appel contre l'éventuelle décision négative prise à la suite du recours.

En effet, comme l'entrée et le séjour des étrangers relèvent de la compétence du ministère de la Justice, c'est un service de ce ministère, le service pour l'immigration et la naturalisation ( Immigratie- en Naturalisatiedienst : IND) qui examine les demandes d'asile.

Or, à l'exception des décisions fondées sur le principe des " pays tiers sûrs " et de celles qui rejettent les demandes irrecevables ou manifestement infondées, toutes les décisions de l'IND peuvent faire l'objet de deux types de recours. La loi prévoit le recours, gracieux ou hiérarchique, auprès du ministre de la Justice et l'appel auprès de la Chambre des étrangers du tribunal de grande instance de La Haye.

a) Les recours auprès du ministère de la Justice

Ils doivent être déposés dans un délai de quatre semaines après notification de la décision. La décision du ministre est prise dans un délai de six semaines ou de seize semaines selon qu'il s'agit d'un recours gracieux ou hiérarchique. Ce délai peut être prolongé si le ministre prend l'avis de la Commission consultative en matière d'étrangers.

Le fait de former un recours ne signifie pas que l'étranger est autorisé à attendre la décision aux Pays-Bas car le recours n'est pas suspensif . La décision d'expulsion n'est suspendue que :

- si une décision du ministre l'indique ;

- s'il n'est pas certain que l'étranger ne fasse pas l'objet de persécutions s'il est renvoyé dans son pays ;

- si une autre demande d'admission a été déposée et si le recours a des chances d'être confirmé.

En règle générale, pour éviter d'avoir à quitter le pays, l'étranger doit présenter une requête en vue d'une mesure provisoire auprès du tribunal de grande instance de La Haye. L'étranger n'est pas expulsé tant qu'il n'a pas été statué sur la demande de mesure provisoire.

b) L'appel devant la chambre administrative spéciale du tribunal de La Haye

Depuis la réforme de 1993, seule la chambre administrative spéciale de La Haye examine les recours contentieux relatifs aux décisions en matière d'asile.

Elle tient également des sessions à Amsterdam, Bois-le-Duc, Haarlem et Zwolle.

Cette chambre a le dernier mot car le recours en cassation a été supprimé . Sa réintroduction partielle est envisagée : un projet de loi tendant à le rétablir dans certains cas a été déposé le 18 décembre 1997.

L'appel n'étant pas suspensif , l'étranger doit demander une mesure provisoire s'il souhaite rester sur le territoire des Pays-Bas.

* *

*

Les réformes législatives ont eu pour conséquence une baisse importante du nombre des demandes d'asile comme en témoigne le tableau suivant :

Cependant, en 1997, les chiffres ont à nouveau augmenté : entre le 1 ^er janvier et la fin du mois d'octobre, 23.600 demandes ont été enregistrées.

ROYAUME-UNI

1) La généralisation de l'appel

a) Le principe

Toute personne qui se voit refuser l'entrée ou le séjour au Royaume-Uni peut déposer un recours contre la décision du ministère de l'Intérieur. Ce recours a un effet suspensif : aucune expulsion ne peut être prononcée tant que son examen n'est pas achevé.

Le recours doit être déposé très rapidement après la notification de la décision : dans les sept jours, et dans les deux jours seulement si le demandeur n'a pas été admis à entrer au Royaume-Uni ou s'il est détenu.

Le dossier du recours doit être transmis dans un délai de quarante-deux jours au juge compétent qui doit à son tour traiter l'affaire dans les quarante-deux jours suivant la réception de ce dossier.

Le droit administratif britannique se caractérise par sa sectorisation et par la multiplication des juridictions spécialisées. Les questions relatives à l'immigration sont traitées par un immigration adjudicator (voir annexe n° 2), qui juge seul. Les questions relatives au droit d'asile sont confiées à un special adjudicator .

Les adjudicators ne sont pas des magistrats professionnels. Certains sont employés à temps plein et d'autres à temps partiel. Leurs décisions sont susceptibles d'un second recours devant l' Immigration Appeal Tribunal qui siège à Londres mais qui tient des sessions à Hatton Cross, où la plupart des appels sont entendus, à Leeds, Birmingham, Manchester, Glasgow, Cardiff et Belfast.

Ensuite, si la décision rendue par l' Immigration Appeal Tribunal pose une question de droit, il est possible de saisir la Court of Appeal , mais seulement avec la permission de l' Immigration Appeal Tribunal ou avec celle de la Court of Appeal elle-même.

b) L'exception relative aux pays tiers sûrs

La loi de 1996 autorise le ministère de l'intérieur à prononcer l' expulsion immédiate des demandeurs qui ont transité par un " pays tiers sûr ".

L'expulsion immédiate n'empêche pas l'intéressé de faire appel, mais ce droit ne peut pas être exercé au Royaume-Uni. L'appel n'a donc pas d'effet suspensif . Il doit être interjeté dans les vingt-huit jours suivant le départ du Royaume-Uni.

Les " pays tiers sûrs " comprennent, outre les pays membres de l'Union, plusieurs Etats dont la liste est arrêtée par un texte réglementaire soumis à l'approbation du Parlement.

Cette liste comprend le Canada, les Etats-Unis, la Norvège et la Suisse.

2) La procédure d'appel accélérée

Les demandes manifestement infondées ne suivent pas la procédure normale d'appel. Elles suivent une procédure accélérée qui se caractérise par la réduction des délais de recours devant l' adjudicator et par l' absence du second niveau de recours .

La loi de 1993, modifiée par celle de 1996, considère comme manifestement infondées les demandes :

- déposées par des personnes démunies de passeport ou munies d'un passeport non valable ;

- ne correspondant pas aux conditions fixées par l'article 1 ^er de la Convention de Genève (peur d'une persécution fondée sur l'appartenance raciale, la nationalité...) ;

- frauduleuses parce que les documents produits sont faux ;

- introduites après une décision négative du ministère de l'Intérieur concernant le demandeur (refus d'entrée dans le pays ou ordre d'expulsion) ;

- émanant d'un étranger originaire d'un pays où il n'y a " en général aucun risque sérieux de persécution ", c'est-à-dire d'un pays " sûr ".

Conformément à la loi, un texte réglementaire a fixé la liste des pays " sûrs ". Cette liste, dite " liste blanche " comprend sept pays : l'Inde, le Pakistan, le Ghana, la Bulgarie, Chypre, la Pologne et la Roumanie.

Elle a été établie grâce à trois critères :

- il n'existe pas de risque de persécution dans ces pays ;

- une proportion importante des demandes d'asile enregistrées au Royaume-Uni provient de ces pays ;

- une large part des demandes émanant des ressortissants de ces pays se sont révélées infondées.

Cette procédure d'appel accélérée permet de traiter les demandes qui en relèvent beaucoup plus rapidement. En effet, le demandeur ne dispose alors que de deux jours pour déposer son recours, et l' adjudicator doit rendre sa décision au plus tard dix jours après avoir reçu le dossier.

Cette procédure spéciale ne s'applique pas lorsqu'il paraît vraisemblable que le demandeur a été torturé dans son pays d'origine. Dans ce cas, c'est au demandeur qu'il appartient d'établir la preuve qu'il a été victime de tortures.

3) Les recours contre les décisions de refus

En vertu de la généralisation de l'appel, introduite par la loi de 1993, tout demandeur débouté dispose d'un droit de recours suspensif .

Toutefois, le demandeur à qui un droit de séjour provisoire dans le pays a été accordé pour la durée de l'examen de sa demande peut voir, à la suite de la décision de refus du droit d'asile, la durée de son titre de séjour provisoire écourtée . Il lui est impossible de déposer un recours contre une telle décision et il peut être mis en rétention en attendant le renvoi hors du pays.

* *

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Les mesures prises ont eu pour conséquence une baisse importante du nombre des demandes d'asile : un peu moins de 30.000 en 1996, ce qui représente une baisse d'un tiers par rapport à 1995.

LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE

ALLEMAGNE

1) L'aggravation des sanctions applicables aux entrées irrégulières

La loi d'octobre 1994 sur la lutte contre la criminalité a modifié la loi sur les étrangers. Les dispositions qui en résultent permettent de sanctionner non seulement les entrées irrégulières mais aussi le fait de les favoriser.

La sanction maximale applicable à l'entrée irrégulière est l'emprisonnement d'une durée d'un an. La nouvelle infraction , " faire entrer clandestinement des étrangers ", peut être sanctionnée d'une peine de prison de cinq ans si l'introduction de clandestins est réalisée en contrepartie d'avantages financiers, ou de façon répétée, ou si elle concerne plus de cinq personnes. La simple tentative d'introduction de clandestins est punissable.

La peine est plus importante lorsque l'entrée irrégulière est organisée par une bande organisée ou par quelqu'un qui se livre à cette activité de façon régulière et contre rémunération : la durée de l'emprisonnement peut alors atteindre dix ans.

Une modification des lois sur les étrangers et sur la procédure d'asile, adoptée en octobre 1997 , permet désormais de punir la tentative d'entrée irrégulière . De plus, l'aide à l'entrée irrégulière de plusieurs personnes est dorénavant passible d'une peine d'emprisonnement de cinq ans , alors que l'ancienne formulation prévoyait cette peine seulement lorsque l'immigration clandestine concernait plus de cinq personnes. Ceci avait encouragé le développement de filières organisées qui s'arrangeaient pour ne faire entrer qu'au plus cinq personnes à la fois, en utilisant des voitures particulières.

Il faut cependant noter que la loi fixe les pénalités maximales mais que les juridictions allemandes se montrent assez clémentes.

2) L'obligation d'un visa pour l'entrée de tous les mineurs, quel que soit leur pays d'origine

L'article 2-2 de l'ordonnance de 1990 exemptait les mineurs âgés de moins de 16 ans et ressortissants de certains pays (Etats de l'ex-Yougoslavie, Maroc, Turquie et Tunisie) de l'obligation d'un visa pour entrer en Allemagne lorsque l'un de leurs parents séjournait régulièrement en Allemagne.

Or, cette disposition s'est traduite par une augmentation très importante du nombre d'entrées de mineurs non accompagnés appartenant à l'un de ces pays :

Le gouvernement, craignant que cette exemption ne favorise le travail clandestin d'enfants ou la prostitution, a modifié l'ordonnance au début de l'année 1997. Désormais, l'obligation du visa s'impose pour l'entrée de tous les mineurs, quel que soit leur pays d'origine. Lorsqu'il s'agit d'enfants qui vivent en Allemagne, le visa leur est, à titre exceptionnel et jusqu'au 30 juin 1998, octroyé d'office.

3) La lutte contre le travail clandestin

Les étrangers employés clandestinement sont passibles d'une amende. Son montant, 1.000 DEM (9( * )) jusqu'au 31 décembre 1997, a été multiplié par dix au 1 ^er janvier 1998.

Les employeurs sont punis beaucoup plus sévèrement.

- Ils sont passibles d'une amende de 500.000 DEM à partir du 1 ^er janvier 1998 (100.000 auparavant) et sont exclus pour deux ans des marchés publics s'ils emploient de façon illégale de la main-d'oeuvre étrangère.

- La sanction est aggravée si, de plus, les conditions d'emploi de la main-d'oeuvre étrangère clandestine sont totalement disproportionnées par rapport à celles de la main-d'oeuvre allemande. Dans ce cas, ils peuvent se voir infliger une peine de prison de trois ans ou une amende, voire une peine de prison d'une durée comprise entre six mois et cinq ans dans les cas les plus graves.

- Si l'emploi de la main-d'oeuvre étrangère clandestine est réalisé sur une grande échelle ou si l'infraction est renouvelée, la sanction applicable est une amende ou une peine de prison d'une durée maximale d'un an.

Ces sanctions s'appliquent aussi bien à celui qui emploie directement la main-d'oeuvre qu'à celui qui la fournit. De plus, l'employeur doit payer les frais d'expulsion d'un travailleur étranger qui doit quitter le territoire.

4) Les obligations des transporteurs

Les transporteurs n'ont pas le droit d'amener en Allemagne des étrangers qui ne sont pas en possession des documents nécessaires pour leur entrée.

Ils ont donc l'obligation de reconduire à la frontière, immédiatement et à leurs propres frais, les étrangers qui sont expulsés par la police des frontières. Dans le cas d'un étranger entré illégalement en se prévalant du droit d'asile ou d'un autre moyen d'empêcher l'expulsion, cette obligation se prolonge pendant trois ans après l'entrée sur le territoire allemand.

De plus, un transporteur peut se voir infliger une amende comprise entre 500 DEM et 5.000 DEM par passager.

Au mois de mars 1996, l'administration chargée de la police des frontières et les compagnies aériennes ont, pour faciliter leur coopération, mis en place des groupes de travail dans les principaux aéroports.

BELGIQUE

1) Les infractions relatives à l'immigration

• L'entrée ou le séjour irréguliers en Belgique sont punis d'un emprisonnement de huit jours à trois mois et/ou d'une amende de 26 à 200 BEF. En cas de récidive dans le délai de trois ans, ces peines sont aggravées : emprisonnement d'un mois à un an et/ou amende comprise entre 100 et 1.000 BEF (10( * )).

Si cette infraction est commise par un étranger qui a été expulsé moins de dix ans auparavant, la peine est beaucoup plus importante : les sanctions sont les mêmes qu'en cas de récidive. De plus, dans ce cas, l'amende et la peine de prison se cumulent.

• Le fait d'assister un étranger à entrer ou à séjourner de façon irrégulière en Belgique est puni d'un emprisonnement de huit jours à trois mois et/ou d'une amende comprise entre 1.700 et 6.000 BEF.

Cette infraction est également applicable quand elle ne se rapporte pas à la Belgique mais a été commise dans un " Etat partie à une convention internationale relative au franchissement des frontières extérieures, liant la Belgique, en violation de la législation de cet Etat relative à l'entrée et au séjour des étrangers ".

En revanche, elle n'est pas applicable si " l'aide est offerte à l'étranger pour des raisons purement humanitaires ".

En cas de récidive dans le délai de trois ans, les peines sont alourdies.

• Celui qui aide un étranger à entrer ou à séjourner de façon irrégulière en Belgique en profitant de la situation de vulnérabilité de l'étranger, en le contraignant ou en le menaçant est puni beaucoup plus sévèrement : la durée de l'emprisonnement varie de un à cinq ans et l'amende, qui s'ajoute à l'emprisonnement, est comprise entre 500 et 25.000 BEF.

Ces peines sont alourdies lorsque l'infraction constitue l'activité habituelle d'un particulier ou l'activité, principale ou accessoire, d'une association. Dans ce dernier cas, les travaux forcés pendant quinze ans et une amende de 100.000 BEF constituent la peine maximale applicable.

2) Les obligations des transporteurs

Les transporteurs aériens, maritimes ou routiers, publics ou privés, sont passibles d'une amende administrative de 150.000 BEF par passager transporté lorsqu'ils amènent en Belgique des personnes dépourvues des documents nécessaires à l'entrée dans le pays et qu'ils n'ont pas effectué les vérifications requises.

Depuis 1996, cette amende est également applicable lorsque les étrangers transitent par la Belgique et qu'ils ne détiennent pas les papiers requis pour le transit en Belgique ou pour l'entrée dans le pays vers lequel ils se dirigent.

L'amende administrative se double d'une amende d'un montant de 3.000 BEF par passager lorsque le transporteur amène en Belgique ou y fait transporter au moins cinq personnes qui ne sont pas en règle. Le conjoint et les parents au premier degré ne sont pas pris en compte lors du calcul du nombre des passagers.

En outre, les transporteurs sont tenus d'acheminer, ou de faire acheminer, les passagers dépourvus des documents nécessaires dans le pays d'où ils viennent ou dans tout autre pays où ils peuvent être admis.

3) La lutte contre le travail clandestin

La loi du 1 ^er juin 1993 impose des sanctions aux employeurs occupant des étrangers en séjour illégal en Belgique. Elle prévoit, pour autant que les faits soient passibles de sanctions pénales, des amendes administratives d'un montant compris entre 150.000 et 500.000 BEF par étranger illégalement employé.

Les sanctions pénales consistent en un emprisonnement d'un mois à un an et en une amende comprise entre 6.000 et 30.000 BEF.

De plus, l'employeur qui a commis l'infraction consistant à faire travailler des étrangers en situation irrégulière doit payer " les frais d'hébergement, de séjour, de soins, de santé et de rapatriement de l'étranger concerné et ceux des membres de sa famille séjournant irrégulièrement avec lui ".

Par ailleurs, la loi du 23 mars 1994 " portant certaines mesures sur le plan du droit du travail contre le travail au noir " étend à tous les secteurs la carte d'identité sociale , dont l'utilisation était auparavant limitée au secteur de la construction. Cette carte est remise par l'employeur au salarié, qui doit la conserver sur le lieu de travail.

ESPAGNE

1) Les dispositions prévues par les textes sur les étrangers

Indépendamment des actes plus graves (participation à des activités présentant un danger pour l'ordre public, condamnations antérieures à des peines de prison d'une durée supérieure à un an...), la loi organique et son règlement d'exécution condamnent notamment :

- le séjour irrégulier sur le territoire espagnol ;

- le travail irrégulier en Espagne ;

- la promotion ou la protection de la situation irrégulière des étrangers.

Les deux premières infractions sont sanctionnées soit par une décision d'expulsion, assortie d'une interdiction d'entrée en Espagne d'une durée de trois à cinq ans, soit par une amende d'un montant inférieur ou égal à 500.000 pesetas (soit environ 20.000 francs).

La dernière ne peut pas être sanctionnée par une décision d'expulsion. En revanche, le coupable doit payer une amende d'au plus 500.000 pesetas.

2) Les dispositions du code pénal

Les articles 312 et 313 du nouveau code pénal punissent :

- le trafic illégal de main-d'oeuvre ;

- l'embauche de travailleurs étrangers sans permis ;

- le fait de promouvoir ou d'encourager l'immigration clandestine de travailleurs.

Les sanctions applicables consistent en une peine de prison d'une durée comprise entre six mois et trois ans et en une amende (six à douze mois-amende).

ITALIE

PAYS-BAS

1) L'exclusion du bénéfice de la politique sociale

a) Le numéro d'identification sociale et fiscale

Le numéro d'identification sociale et fiscale est un numéro d'identification propre à chaque personne. Attribué automatiquement à toute personne née aux Pays-Bas et fourni aux étrangers par l'administration fiscale sur demande, il est utilisé par tous les organismes nationaux ou locaux qui octroient ou perçoivent des fonds publics (administration fiscale, services sociaux municipaux, associations professionnelles...).

Au début de l'année 1991, les services fiscaux ont mené une enquête à Amsterdam pour évaluer l'emploi fait par des étrangers en situation irrégulière du numéro d'identification sociale et fiscale.

Il est apparu que plus de la moitié des étrangers interrogés qui possédaient un tel numéro étaient en situation irrégulière. En conséquence, depuis novembre 1991, ce numéro n'est plus attribué aux étrangers qu'après consultation des services de l'immigration . Or, ce numéro est notamment nécessaire pour toute embauche et toute demande de prestations sociales.

Parallèlement à cette nouvelle réglementation, une opération de régularisation a été entreprise. Elle est valable jusqu'en 1998. Les étrangers qui ont travaillé de façon légale et ininterrompue pendant au moins six ans peuvent obtenir un titre de séjour.

b) L'interconnexion des fichiers

Tous les résidents d'une commune donnée sont inscrits sur le registre de ladite commune, et ce registre est utilisé par de nombreuses administrations : services sociaux, fiscaux, fonds de pension, organismes d'assurances...

Depuis 1996, l'interconnexion des registres communaux et du fichier central des étrangers est effective , permettant ainsi d'exclure du bénéfice des prestations sociales tous les étrangers en situation irrégulière.

La future loi dite du couplage ( Koppelingswet ) prévoit de généraliser l'interconnexion des fichiers. Le projet de loi a été adopté par la deuxième Chambre, mais pas encore par la première.

Il comporte deux exceptions : l'aide médicale urgente et la scolarisation des enfants de moins de dix-huit ans dans l'enseignement public ne seraient pas interdits aux étrangers en situation irrégulière.

2) La lutte contre le travail clandestin

Le gouvernement a commandé en 1994 une étude sur le travail clandestin. D'après les résultats de l'enquête, il ne représentait en moyenne que 0,5 % du volume total de travail mais on observait de fortes disparités selon les secteurs, en fonction de la qualification de la main-d'oeuvre employée. Ainsi, le travail clandestin fournissait 43 % de la main-d'oeuvre dans la confection, 17 % dans l'agriculture et 7 % dans l'hôtellerie et la restauration.

La loi sur l'emploi des étrangers a été modifiée en conséquence. Depuis 1993, l'embauche illégale n'est plus une contravention mais un délit et les sanctions applicables aux employeurs ont été alourdies : la sanction maximale consiste en une peine de prison d'un an et une amende pouvant se monter à 100.000 florins (soit environ 300.000 francs).

3) La prévention des mariages blancs

Elle fait l'objet d'une loi, en vigueur depuis le 1 ^er novembre 1994. Tout mariage d'un étranger (entre deux étrangers ou entre un Néerlandais et un étranger) nécessite une déclaration du service des étrangers selon laquelle au moins un des futurs époux séjourne régulièrement aux Pays-Bas. L'officier d'état civil peut refuser de prononcer un mariage en cas de doute.

Depuis l'introduction de cette loi, on a constaté une baisse importante du nombre de mariages mixtes à La Haye, à Amsterdam, à Rotterdam et Utrecht. Ainsi, à La Haye on avait, en 1994, enregistré 704 mariages mixtes. Pendant les neufs premiers mois de 1995, il n'y en a eu que 160.

4) Le renforcement des contrôles

a) Le personnel

Les effectifs du personnel chargé du contrôle des étrangers ont été multipliés par deux en quelques années. De plus, la suppression des contrôles aux frontières à l'intérieur de l'espace Schengen, a permis le redéploiement de 200 gendarmes, désormais affectés au contrôle des étrangers à l'intérieur du pays.

b) Les moyens du contrôle

Pour permettre au personnel compétent de pouvoir effectivement réaliser les contrôles nécessaires, quatre mesures essentielles ont été prises :

- la modification de la loi sur les étrangers pour assurer l'efficacité des contrôles aux frontières ;

- la transformation du fichier central des étrangers ;

- l'obligation de justifier son identité ;

- la création d'un nouveau titre de séjour pour les étrangers.

Les membres de la police et de la gendarmerie chargés de la surveillance des frontières peuvent arrêter et, en cas de besoin pour établir l'identité des intéressés, fouiller et détenir les personnes qu'ils soupçonnent de séjourner irrégulièrement sur le territoire des Pays-Bas. La durée de la détention est limitée à six heures (compte non tenu des heures comprises entre minuit et 9 heures), mais elle peut être prorogée de quarante-huit heures en cas de suspicion.

Le fichier central des étrangers est entièrement automatisé . Il est donc interrogeable à distance à tout moment par tout agent pratiquant une vérification d'identité.

La loi sur l'obligation de justifier son identité , adoptée en 1993, est entrée en vigueur au 1 ^er juin 1994. Désormais, toute personne âgée de plus de douze ans présente sur le territoire néerlandais doit justifier son identité en cas de vérification. Des contrôles peuvent être organisés sur le lieu de travail.

Depuis le début de l'année 1997, tous les étrangers disposent d'un titre de séjour identique qui porte la mention du type de permis dont dispose le titulaire. Il s'agit d'un document infalsifiable (comportant notamment un hologramme), que les étrangers doivent présenter lors des vérifications d'identité.

c) L'efficacité des contrôles

Le nombre des expulsions a beaucoup augmenté au cours des dernières années :

En effet, il a été décidé de ne plus tolérer comme auparavant la présence d'étrangers en situation irrégulière. Pour que cet engagement devienne une réalité, les Pays-Bas ont signé avec plusieurs pays (l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, la France, le Luxembourg, la Pologne, la Slovénie et la Roumanie, par exemple) des accords aux termes desquels ces pays s'engagent à reprendre leurs ressortissants qui séjournent illégalement aux Pays-Bas.

5) Les obligations des transporteurs

Les compagnies maritimes et aériennes doivent s'efforcer d'empêcher l'entrée d'étrangers sans papiers, qu'il est ensuite très difficile d'expulser. C'est pourquoi elles ont l'obligation de :

- prendre des copies des papiers des étrangers qu'elles transportent, afin de les remettre à la police des frontières ;

- réacheminer les étrangers qui ne disposent pas des papiers nécessaires pour l'entrée, ainsi que les demandeurs d'asile arrivés sans papiers et à qui le droit d'asile a été refusé.

Le ministère de la Justice réfléchit depuis quelques mois à l'introduction d'amendes à la charge des transporteurs.

ROYAUME-UNI

1) La multiplication des infractions liées à l'immigration

La loi sur l'immigration et l'asile de 1996 a modifié la loi de 1971. Elle a multiplié les infractions liées à l'immigration et alourdi les sanctions.

Désormais, non seulement le fait d'entrer sciemment de façon illégale au Royaume-Uni ou d'y séjourner sans titre valable, mais aussi le fait d'obtenir ou de tenter d'obtenir frauduleusement un permis constituent des infractions.

Ces infractions sont sanctionnées par une amende d'un montant d'au plus 5.000 livres (soit un peu moins de 50.000 francs) et/ou par une peine de prison pouvant atteindre six mois.

Le fait de faciliter l'entrée de quelqu'un, tout en sachant qu'il s'agit d'un immigré clandestin ou d'un demandeur d'asile, peut être sanctionné par une peine de prison pouvant atteindre sept ans. Le moyen de transport éventuellement utilisé pour commettre l'infraction peut être saisi.

Cette infraction n'est pas punie lorsqu'elle est commise par quelqu'un qui agit sans but lucratif ou dans le cadre d'un organisme qui prête secours aux réfugiés.

Le fait d'héberger un étranger en situation irrégulière est puni de la même façon que l'entrée illégale.

2) Les pouvoirs des fonctionnaires de l'immigration et des juges

Les fonctionnaires du service de l'immigration peuvent arrêter, sans mandat, toute personne qu'ils soupçonnent d'être entrée illégalement, de séjourner irrégulièrement, de s'être procurée frauduleusement un permis de séjour, ou d'avoir tenté de le faire. Ils peuvent de même arrêter sans mandat toute personne qu'ils soupçonnent d'avoir organisé ou facilité une entrée ou un séjour irrégulier.

• Les juges, convaincus par une déclaration écrite faite sous serment, de l'existence d'un motif de suspicion peuvent délivrer à la police un mandat permettant de pénétrer et de fouiller des locaux susceptibles d'abriter un étranger en situation irrégulière.

3) La lutte contre le travail clandestin

La loi sur l'immigration et l'asile de 1996 érige en infraction l'emploi d'un étranger âgé de plus de seize ans en situation irrégulière. La sanction applicable consiste en une amende d'un montant d'au plus 5.000 livres par employé.

Les employeurs doivent donc vérifier la situation des personnes qu'ils s'apprêtent à embaucher. Lors de la discussion du projet de loi, les employeurs se sont plaints du transfert de responsabilité que l'Etat réalisait ainsi à leur charge. L'opposition travailliste avait déposé un amendement tendant à dispenser les entreprises de moins de dix salariés de cette obligation.

4) L'exclusion des demandeurs d'asile du bénéfice de certaines prestations sociales

Convaincu que la plupart des demandeurs d'asile n'étaient pas de " vrais " réfugiés, le ministre responsable de la sécurité sociale a, au début de l'année 1996, pris un règlement obligeant les étrangers à déposer leur demande d'asile dans les 24 heures (12( * )) suivant leur arrivée pour ne pas être privés de certaines prestations sociales.

En juin 1996, la Court of Appeal (voir annexe n° 2) a jugé cette réglementation illégale. Estimant que le ministre avait outrepassé ses pouvoirs, elle a demandé que le Parlement légifère sur ce point.

Lors de la discussion du projet de loi sur l'immigration et l'asile de 1996, la disposition contestée par la Court of Appeal a été réintroduite.

Cette clause ne paraît cependant pas efficace car, en octobre 1996, la High Court a estimé que la loi de 1948 sur l'assistance obligeait les collectivités locales à fournir aux demandeurs d'asile le strict nécessaire (gîte et couvert). Cette décision a été réitérée en décembre 1997 par la High Court , mais la Court of Appeal ne s'est pas encore prononcée.

5) Les obligations des transporteurs

La loi de 1987 sur la responsabilité des transporteurs en matière d'immigration oblige les compagnies aériennes et maritimes à vérifier que les passagers qu'elles amènent au Royaume-Uni sont en possession des documents nécessaires. Dans le cas contraire, elles encourent une amende de 2.000 livres par passager irrégulièrement transporté et doivent payer les frais de rapatriement des étrangers.

La loi de 1987 a été amendée en 1993 : l'obligation des transporteurs a été étendue aux ressortissants de certains pays qui transitent par le Royaume-Uni sans même s'y arrêter. Les pays concernés sont l'Afghanistan, la Chine, l'Erythrée, l'Ethiopie, le Ghana, l'Iran, l'Irak, la Libye, le Nigeria, l'Ouganda, la Somalie, le Sri Lanka, la Turquie et le Zaïre.

Les compagnies de ferry contestent la loi de 1987 et sont depuis quelques semaines en discussion avec les services du ministère de l'Intérieur.

La loi de 1987 ne s'applique pas à l'Eurostar.

* *

*

Le gouvernement travailliste n'a encore pris aucune mesure contraire à la politique d'immigration menée par les conservateurs. Il a seulement décidé, dès le mois de juin 1997, l' abrogation de la principale règle visant à empêcher les mariages blancs avec des citoyens britanniques .

Depuis 1980, la primary purpose rule , précédemment exposée (voir p. 41), était en effet appliquée de façon très stricte (un interrogatoire, mené par les fonctionnaires du ministère des Affaires étrangères en poste à l'étranger, comportait notamment de nombreuses questions sur toutes les habitudes du conjoint ou du futur conjoint). Elle avait cependant été assouplie en 1992 de façon à ne pas empêcher le rapprochement de conjoints mariés depuis au moins cinq ans ou qui avaient des enfants. Si la primary purpose rule a été abrogée, les trois autres conditions applicables au regroupement des conjoints étrangers (rencontre préalable des futurs époux, intention de vivre ensemble de façon permanente et non-recours aux fonds publics) continuent de s'appliquer, et la charge de la preuve pèse sur les demandeurs. Ce n'est donc pas l'administration qui doit démontrer le caractère factice du mariage.

En contrepartie de cet assouplissement, le gouvernement travailliste propose la création d'une nouvelle infraction : le fait d'usurper l'identité de quelqu'un pour obtenir un acte de naissance. Il est en effet apparu que certaines personnes se faisaient délivrer les actes de naissance d'enfants décédés pour faire ensuite établir des passeports.

ANNEXE

Article premier de la convention de Genève sur le statut des réfugiés

Article 1er. - Définition du terme " réfugié "

A. - Aux fins de la présente Convention, le terme " réfugié " s'appliquera à toute personne :

1) Qui a été considérée comme réfugiée en application des Arrangements du 12 mai 1926 et du 30 juin 1928, ou en application des Conventions du 28 octobre 1933 et du 10 février 1938 et du Protocole du 11 septembre 1939, ou encore en application de la Constitution de l'Organisation internationale pour les réfugiés ;

Les décisions de non-éligibilité prises par l'Organisation internationale pour les réfugiés pendant la durée de son mandat ne font pas obstacle à ce que la qualité de réfugié soit accordée à des personnes qui remplissent les conditions prévues au paragraphe 2 de la présente section ;

2) Qui par suite d'événements survenus avant le 1er janvier 1951 et craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n'a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner.

Dans le cas d'une personne qui a plus d'une nationalité, l'expression " du pays dont elle a la nationalité " vise chacun des pays dont cette personne a la nationalité. Ne sera pas considérée comme privée de la protection du pays dont elle a la nationalité, toute personne qui, sans raison valable fondée sur une crainte justifiée, ne s'est pas réclamée de la protection de l'un des pays dont elle a la nationalité.

B. - 1) Aux fins de la présente Convention, les mots " événements survenus avant le premier janvier 1951 " figurant à l'article 1, section A, pourront être compris dans le sens de soit :

a) " événements survenus avant le premier janvier 1951 en Europe " ; soit :

b) " événements survenus avant le premier janvier 1951 en Europe ou ailleurs ",

et chaque Etat Contractant fera, au moment de la signature, de la ratification ou de l'adhésion, une déclaration précisant la portée qu'il entend donner à cette expression au point de vue des obligations assumées par lui en vertu de la présente Convention.

2) Tout Etat Contractant qui a adopté la formule (a) pourra à tout moment étendre ses obligations en adoptant la formule (b) par notification adressée au Secrétaire général des Nations Unies.

C. - Cette Convention cessera, dans les cas ci-après, d'être applicable à toute personne visée par les dispositions de la section A ci-dessus :

1) Si elle s'est volontairement réclamée à nouveau de la protection du pays dont elle a la nationalité ; ou

2) Si, ayant perdu sa nationalité, elle l'a volontairement recouvrée ; ou

3) Si elle a acquis une nouvelle nationalité et jouit de la protection du pays dont elle a acquis la nationalité ; ou

4) Si elle est retournée volontairement s'établir dans le pays qu'elle a quitté ou hors duquel elle est demeurée de crainte d'être persécutée ; ou

5) Si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle ne peut plus continuer à refuser de se réclamer de la protection du pays dont elle a la nationalité ;

Etant entendu, toutefois, que les dispositions du présent paragraphe ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de se réclamer de la protection du pays dont il a la nationalité, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures ;

6) S'agissant d'une personne qui n'a pas de nationalité, si, les circonstances à la suite desquelles elle a été reconnue comme réfugiée ayant cessé d'exister, elle est en mesure de retourner dans le pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle ;

Etant entendu, toutefois, que les dispositions du présent paragraphe ne s'appliqueront pas à tout réfugié visé au paragraphe 1 de la section A du présent article qui peut invoquer, pour refuser de retourner dans le pays dans lequel il avait sa résidence habituelle, des raisons impérieuses tenant à des persécutions antérieures.

D. - Cette Convention ne sera pas applicable aux personnes qui bénéficient actuellement d'une protection ou d'une assistance de la part d'un organisme ou d'une institution des Nations Unies autre que le Haut Commissaire des Nations Unies pour les réfugiés.

Lorsque cette protection ou cette assistance aura cessé pour une raison quelconque, sans que le sort de ces personnes ait été définitivement réglé, conformément aux résolutions y relatives adoptées par l'Assemblée générale des Nations Unies, ces personnes bénéficieront de plein droit du régime de cette Convention.

E.- Cette Convention ne sera pas applicable à une personne considérée par les autorités compétentes du pays dans lequel cette personne a établi sa résidence comme ayant les droits et les obligations attachés à la possession de la nationalité de ce pays.

F.- Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser :

a) Qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un crime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes ;

b) Qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés ;

c) Qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.

(1) D'après l'article premier de la convention de Genève, " le terme " réfugié " s'appliquera à toute personne craignant avec raison d'être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques (...) "

(9) Un DEM équivaut à 3,35 francs.

(10) Un franc belge équivaut à 16 centimes français

(11) 1.000 lires valent un peu plus de 3 francs.

(12) Les deux tiers des étrangers déposent leur demande après leur entrée au Royaume-Uni.