NOTE DE SYNTHESE

Le projet de loi relatif aux polices municipales, adopté en première lecture par l'Assemblée nationale le 30 avril 1998, prévoit de doter les polices municipales françaises d'un réel statut juridique. Il fixe leurs compétences et les conditions dans lesquelles elles doivent les exercer, déterminant notamment leurs relations avec la police nationale et la gendarmerie.

Avant d'analyser les dispositions étrangères relatives aux polices municipales, il convient de s'interroger sur leur place dans l'organisation de la sécurité intérieure. En effet, les rôles respectifs des polices municipales, de la police nationale et de la gendarmerie - pour ne citer que les principales forces de sécurité - diffèrent selon les pays.

Cette première question amène à séparer les pays étudiés ( Allemagne , Angleterre et Pays de Galles , Belgique , Espagne , Italie , Pays-Bas, Portugal et province canadienne du Québec ) en trois groupes.

- Dans le premier, qui comprend l'Angleterre et le Pays de Galles ainsi que les Pays-Bas, les polices municipales n'existent pas.

- Le deuxième, où les polices municipales assument un rôle prépondérant, comprend la Belgique et le Québec.

En Belgique, chaque commune a sa propre police, qui assume les compétences habituellement dévolues à la police nationale. Malgré le principe d'autonomie communale, l'organisation et le fonctionnement des polices municipales sont toutefois très largement fixés par des arrêtés royaux.

Au Québec, en revanche, seules les communes de plus de 5.000 habitants ont l'obligation d'avoir une police municipale ( 1( * ) ) , qui est compétente non seulement en matière de police administrative, mais également en matière de police judiciaire. Dans ce domaine, ses attributions croissent avec la taille de la commune. La police municipale n'est cependant jamais compétente dans les cas les plus importants, comme par exemple les enquêtes sur les crimes les plus graves.

- Dans le troisième, les polices municipales, même si elles ne portent pas ce nom, ne jouent qu'un rôle complémentaire dans la sécurité intérieure. Elles occupent donc une place comparable à celle qu'elles ont en France. L'Allemagne, l'Espagne, l'Italie et le Portugal appartiennent à ce groupe, auxquels les développements qui suivent sont donc consacrés.

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L'examen de l'organisation et du fonctionnement des polices municipales en Allemagne, en Espagne, en Italie et au Portugal permet de mettre en évidence :

- l'existence d'un cadre juridique général les régissant ;

- le rôle de coordination dévolu aux régions en Espagne et en Italie ;

- la participation des polices municipales espagnoles et italiennes à l'ensemble des fonctions policières et le rôle plus limité des polices municipales allemandes et portugaises.

1) En Allemagne, en Espagne, en Italie et au Portugal, une loi régit les polices municipales

Dans ces quatre pays, les compétences des polices municipales sont explicitement définies, notamment par rapport à celles des autres forces de sécurité. Cette situation contraste donc aujourd'hui avec celle de la France, où les polices municipales se sont développées au cours des dernières années en dehors de tout statut juridique exprès.

En Allemagne , où la police relève de la compétence des Länder , les lois et règlements des différents Länder sur la police précisent le rôle que peuvent jouer les services communaux chargés du maintien de l'ordre. En effet, il n'existe pas en Allemagne de " police municipale ", mais les collectivités locales, et notamment les communes, ont des services spécialisés dans le maintien de l'ordre public.

En Espagne , où seules les villes de plus de 5.000 habitants peuvent créer des polices municipales, celles-ci sont régies par la loi organique de 1986 sur les " forces et corps de sécurité ". Cette loi détermine notamment le statut des différentes forces de police, ainsi que leurs compétences respectives.

En Italie , il existe depuis 1986 une loi-cadre sur la police municipale qui définit ses attributions. La réforme de cette loi, actuellement à l'étude, devrait permettre d'améliorer la coordination des différentes forces de sécurité.

Au Portugal, les polices municipales sont actuellement régies par une loi de 1994 sur les services municipaux de police, qui leur interdit d'exercer les activités qui relèvent de la compétence des autres forces et services de police. Cependant, cette loi n'ayant pas reçu d'application pratique, le gouvernement envisage de déposer un projet de loi-cadre sur les polices municipales au cours de cette année.

2) Les lois espagnole et italienne confient aux régions le soin de coordonner les polices municipales

En application de ce principe, toutes les communautés autonomes espagnoles , à l'exception de celle des îles Canaries, ont adopté des lois de coordination des polices municipales . Ceci permet de fixer des critères communs de sélection, de rémunération, de formation et de promotion des policiers municipaux d'une même communauté autonome, ainsi que de déterminer les moyens techniques mis à leur disposition.

En Italie, les régions ont également légiféré pour uniformiser le statut et le fonctionnement des polices municipales, mais la plupart des règles ainsi adoptées n'ont pas été mises en pratique.

3) La participation des polices municipales espagnoles et italiennes à l'ensemble des fonctions policières les différencie des polices municipales allemandes et portugaises

a) L'intégration des polices municipales espagnoles au dispositif policier

La loi organique espagnole de 1986 distingue trois catégories de " forces et corps de sécurité " : ceux de l'Etat, composés de la police nationale et de la garde civile, ceux des communautés autonomes et ceux des collectivités locales. Comme par ailleurs seules les communes peuvent créer des corps de police, la troisième catégorie ne comporte que les polices municipales.

Totalement intégrées au dispositif policier, la plupart des polices municipales sont armées. Elles ne jouent cependant qu'un rôle secondaire en matière de police judiciaire : dans ce domaine, tout comme les polices des communautés autonomes, elles " collaborent " avec les forces de police de l'Etat, seules compétentes.

La loi de 1986 prévoit que les policiers municipaux portent obligatoirement un uniforme, dont les principales caractéristiques sont déterminées au niveau national.

b) Les larges prérogatives des polices municipales italiennes

Bien qu'ils n'appartiennent pas explicitement aux forces de sécurité, les policiers municipaux italiens peuvent être considérés comme des policiers à part entière. En effet, outre leurs pouvoirs de police administrative dans les matières relevant de la compétence des communes, ils ont des fonctions de police de la route, de sécurité publique et de police judiciaire. Les agents de la police municipale sont agents de police judiciaire et les responsables de service sont officiers de police judiciaire.

De plus, s'ils respectent certaines conditions de moralité, les policiers municipaux sont agents de sécurité publique . Cette qualité leur permet de porter une arme sans avoir à demander de licence .

Un décret du ministre de l'Intérieur fixe les catégories d'armes dont peuvent être équipés les policiers municipaux qui sont agents de sécurité publique. Actuellement, seules les très petites communes ont une police municipale non armée.

La loi-cadre précise que l'uniforme des policiers municipaux doit se distinguer de ceux de la police d'Etat et des forces armées.

c) Les compétences très limitées des polices municipales allemandes et portugaises

En Allemagne, les services municipaux du maintien de l'ordre, responsables de la sécurité publique, ont des compétences variables d'un Land à l'autre. Le plus souvent cependant, outre leurs activités de patrouille, ils peuvent procéder à des vérifications d'identité, à des arrestations, voire à des expulsions.

Les agents de ces services sont rarement armés. Ils portent un uniforme. Dans le Land de Rhénanie-Palatinat par exemple, un règlement précise que l'uniforme de ces agents doit se distinguer nettement de celui de la police.

Au Portugal, la loi de 1994 limite les compétences des services municipaux de police aux seules missions de police administrative qui reviennent aux communes. En conséquence, elle n'autorise que le port d'une arme de défense. Elle prévoit par ailleurs que leur uniforme se distingue nettement de celui des autres forces de sécurité.

Dans les faits, comme la loi de 1994 n'est pas appliquée, la plupart des communes portugaises disposent de " gardes municipaux " chargés de veiller au respect des arrêtés municipaux.

Le projet de loi-cadre actuellement en préparation devrait permettre d'augmenter le rôle des polices municipales en les associant pleinement au maintien de l'ordre public.

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Les polices municipales étrangères constituent donc un ensemble hétérogène. Seules les polices municipales allemandes, espagnoles, italiennes et portugaises sont comparables aux polices municipales françaises. Dans ce groupe, il convient cependant d'opposer l'Espagne et l'Italie, où la police municipale constitue une police à part entière, à l'Allemagne et au Portugal, où les polices municipales sont avant tout des services municipaux.

Il faut également préciser qu'en Italie, comme au Portugal, une réforme des polices municipales est actuellement à l'étude et que, dans ces deux pays, il est envisagé de confier le maintien de l'ordre public sur le territoire communal à la police municipale.