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1 octobre 1998 : Le retour des anciens parlementaires à la vie professionnelle ( etude de législation comparée )

 

LE RETOUR DES ANCIENS PARLEMENTAIRES À LA VIE PROFESSIONNELLE

SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES (octobre 1998)

Table des matières





NOTE DE SYNTHESE

En France, les députés qui ne se représentent pas ou qui sont battus bénéficient d'un régime de garantie de ressources.

Institué par un arrêté de bureau de l'Assemblée nationale de juillet 1994, il a été appliqué pour la première fois en 1997. La garantie de ressources, qui peut être accordée pendant les deux années qui suivent la fin de la législature, est dégressive :

- pendant un ou deux mois, selon que la législature est allée à son terme ou qu'il y a eu dissolution, tous les anciens députés perçoivent l'indemnité parlementaire de base ainsi que les indemnités de fonction et de résidence ;

- jusqu'au terme du sixième mois suivant la fin de la législature (c'est-à-dire pendant les cinq ou les quatre mois qui suivent la première période), seuls les anciens députés dont les ressources mensuelles sont inférieures à l'indemnité parlementaire perçoivent l'indemnité de fin de mandat, dont le montant varie en fonction des ressources mensuelles de l'intéressé de façon à lui assurer un revenu mensuel égal à l'indemnité parlementaire de base ;

- pendant les 18 mois qui suivent, les anciens députés dont les ressources personnelles sont inférieures à des plafonds variables en fonction de la période et de la situation de famille perçoivent l'allocation spécifique. Le total des ressources personnelles et de l'allocation spécifique ne peut dépasser lesdits plafonds.

Par ailleurs, aux termes de l'article L. 122-24-2 du code du travail, " Le contrat de travail d'un salarié membre de l'Assemblée nationale ou du Sénat est, sur sa demande, suspendu jusqu'à l'expiration de son mandat, s'il justifie d'une ancienneté minimale d'une année chez l'employeur à la date de son entrée en fonction (...).

" Il retrouve son précédent emploi, ou un emploi analogue assorti d'une rémunération équivalente, dans les deux mois suivant la date à laquelle il a avisé son employeur. Il bénéficie de tous les avantages acquis par les salariés de sa catégorie durant l'exercice de son mandat. Il bénéficie en outre, en tant que de besoin, d'une réadaptation professionnelle en cas de changement de technique ou de méthodes de travail (...) ".


Les salariés qui deviennent parlementaires bénéficient donc d'une garantie de réintégration professionnelle. Cependant, en cas de renouvellement du mandat, l'ancien parlementaire bénéficie seulement d'une priorité d'embauche.

Toutes ces dispositions, qui ont été introduites dans la législation française en 1978, s'appliquent également aux agents non titulaires de l'Etat, ainsi qu'aux personnels des collectivités locales, des établissements et des entreprises publiques, dans la mesure où ils ne bénéficient pas d'un régime plus favorable (1(*)).

Aucune autre mesure n'a été prise dans notre pays pour faciliter le retour des anciens parlementaires à la vie professionnelle. On s'est donc interrogé sur la situation chez nos voisins européens.

L'analyse des règles en vigueur dans six pays représentatifs de traditions juridiques diverses, l'Allemagne, le Danemark, l'Espagne, l'Italie, le Portugal et le Royaume-Uni, montre que :

- tous les pays étudiés sauf l'Espagne ont institué une indemnité transitoire au profit des anciens parlementaires ;



- seuls l'Espagne et le Portugal prévoient le droit à la réinsertion professionnelle à l'issue du mandat.

1) L'indemnité transitoire

Si l'on excepte l'Espagne, tous les pays étudiés ont institué une indemnité transitoire qui s'applique à tous les parlementaires élus. A la différence des sénateurs français, les sénateurs italiens sont donc susceptibles d'en bénéficier.

En Allemagne, au Danemark et au Portugal, le montant mensuel de cette indemnité est le même que celui de l'indemnité parlementaire. En Italie, il s'élève à 80 % de la dernière indemnité parlementaire perçue. Dans ces quatre pays, l'indemnité transitoire est versée pendant une durée variable en fonction de la longueur du mandat exercé (un mois par année de présence dans l'Assemblée constitue la règle le plus souvent retenue). De plus, la durée de versement de cette indemnité est généralement plafonnée : à douze mois au Danemark, à dix-huit mois en Allemagne et à deux ans au Portugal. Elle ne l'est pas en Italie. Par ailleurs, la loi allemande est la seule à prévoir une réduction de l'indemnité transitoire si l'ancien député dispose d'autres ressources personnelles, quelle qu'en soit l'origine.

Le Royaume-Uni a choisi un système un peu différent : l'indemnité transitoire est versée en une seule fois. Son montant varie entre six et douze fois le montant mensuel de l'indemnité parlementaire, en fonction de l'âge de l'intéressé et du nombre d'années passées à la Chambre des Communes.

2) Le maintien du statut professionnel

Le maintien du statut professionnel est garanti aux fonctionnaires dans tous les pays sauf au Royaume-Uni, où les fonctionnaires doivent donner leur démission de la fonction publique lors de leur entrée à la Chambre des communes s'ils sont ouvriers ou travailleurs manuels, et avant même de se porter candidats aux élections législatives s'ils appartiennent aux autres catégories de fonctionnaires.

La situation est différente pour les salariés du secteur privé. Cependant, l'Espagne et le Portugal, qui ont accédé à la démocratie au milieu des années soixante-dix, garantissent aux parlementaires le droit de reprendre les fonctions professionnelles exercées avant le début du mandat.

Le droit du travail espagnol considère " l'exercice d'une fonction publique représentative " comme une cause de suspension du contrat de travail. Les salariés du secteur privé ont donc l'assurance de retrouver leur emploi à l'issue de leur mandat.

Il en va de même au Portugal, où la loi portant statut des députés applique les dispositions constitutionnelles selon lesquelles l'exercice de fonctions publiques ne saurait constituer une entrave sur le plan professionnel. Ceci explique que, outre le droit de reprendre les fonctions professionnelles exercées avant le mandat, cette loi prévoit aussi la possibilité pour un député de se faire remplacer temporairement (pour au moins quarante-cinq jours) à l'Assemblée de la République en raison d'une " activité professionnelle qui ne peut pas être différée ". Pendant les quatre ans que dure une législature, un député peut se faire remplacer plusieurs fois à condition que le cumul des périodes de remplacement n'excède pas dix-huit mois.

* *

*

Il apparaît donc que le système portugais est tout à fait comparable à celui qui existe pour les députés français, et que tous les deux sont plus favorables que ceux des autres pays étudiés.

ALLEMAGNE



Les fondements juridiques

La loi sur le statut juridique des membres du Bundestag, dite loi sur les députés, détermine notamment les indemnités des députés du Bundestag ainsi que les prestations versées aux anciens députés.

La loi sur les députés actuellement en vigueur est la loi du 21 février 1996, modifiée ultérieurement, qui a été adoptée à la fin de l'année 1995 après de longues négociations. Elle prévoit le versement d'une indemnité transitoire au profit des anciens députés.


Les anciens députés n'ont pas droit aux allocations de chômage ni à aucune aide à la reconversion professionnelle. En revanche, ils perçoivent, en vertu de l'article 18 de la loi sur les députés, une indemnité transitoire, conçue pour faciliter leur réinsertion professionnelle.

Cette indemnité est versée à tous ceux qui ont siégé au moins un an au Bundestag. Pour chaque année de présence au Bundestag (chaque fraction d'année supérieure à six mois équivaut à un an), un ancien député perçoit l'indemnité transitoire pendant un mois (2(*)). S'il a siégé pendant une législature, il la perçoit donc pendant quatre mois.

Le montant mensuel de l'indemnité transitoire est le même que celui de l'indemnité parlementaire (depuis le 1er avril 1998 12.350 DEM, c'est-à-dire environ 41.500 F). L'indemnité transitoire ne peut pas être attribuée pour une durée supérieure à dix-huit mois. En outre, à partir du deuxième mois, si l'ancien député dispose d'autres revenus, l'indemnité transitoire est réduite à concurrence du montant de ces revenus, quelle qu'en soit la provenance.

Avant la réforme de 1995, l'indemnité transitoire était versée pendant sept mois aux députés qui avaient siégé pendant une législature. De plus, elle pouvait être perçue pendant trente-six mois.

* *

*

Depuis plusieurs années, les fonctionnaires et assimilés, qui sont assurés de retrouver leur poste à l'issue de leur mandat, représentent plus de 40 % de l'effectif du Bundestag.

DANEMARK



Les fondements juridiques

La loi n° 488 du 11 juin 1997 sur l'élection au Folketing détermine le statut financier des parlementaires. Elle y consacre son chapitre 14 et prévoit au chapitre 15 des dispositions particulières pour le président de l'assemblée.

Par ailleurs, les ministres qui siègent au Folketing sont soumis à un autre régime, qui est régi par la loi sur la rémunération et la pension des ministres.

En toute hypothèse, la seule mesure concrète prévue pour faciliter le retour des députés à la vie professionnelle consiste en l'attribution d'une indemnité transitoire.


L'indemnité transitoire des anciens députés

La loi sur l'élection au Folketing prévoit que cette indemnité est versée à tout député qui quitte le Folketing, soit parce que son mandat n'a pas été renouvelé, soit parce qu'il est malade.

Son montant mensuel est celui de l'indemnité parlementaire (depuis le 1er avril 1998, 30.554 couronnes, c'est-à-dire environ 27.000 F). Elle est versée pendant une période dont la durée varie en fonction du nombre d'années passées au Folketing, conformément aux indications du tableau ci-après :



Nombre d'années passées au Folketing

De un à six ans

Plus de six ans et moins de douze ans

Plus de douze ans

Durée de versement de l'indemnité transitoire

Six mois

Autant de mois que d'années passées au Folketing

Douze mois

Dans des cas tout à fait exceptionnels, le bureau du Folketing peut prolonger la durée de versement de cette indemnité de douze mois.

L'indemnité transitoire des anciens ministres et des anciens présidents du Folketing

D'après la loi sur la rémunération et sur la pension des ministres, cette indemnité est versée pendant deux ans. Son montant est celui de la pension de retraite la plus élevée susceptible d'être versée à un ministre.

ESPAGNE



Les fondements juridiques

Le statut des travailleurs, qui est applicable aux salariés du secteur privé, prévoit la suspension automatique du contrat de travail au profit des personnes exerçant " une fonction publique représentative " et, corollairement, le droit de retrouver le poste occupé avant le début du mandat.

Le statut général des fonctionnaires prévoit que la position particulière de " services spéciaux " s'applique notamment aux fonctionnaires qui deviennent parlementaires. Cette position leur permet en principe de retrouver le poste même qu'ils occupaient avant de devenir parlementaires.


Aucune indemnité transitoire n'est prévue en fin de mandat pour les anciens parlementaires qui n'ont pas atteint l'âge de la retraite. En revanche, ils ont l'assurance de retrouver leur emploi, même lorsqu'ils ne sont pas fonctionnaires.

En effet, l'article 46-1 du statut des travailleurs prévoit que " l'exercice d'une fonction publique représentative " constitue, tout comme l'accomplissement du service militaire, une cause de suspension du contrat de travail.

L'article 46-1 du même texte précise que :

" (...) La mise en disponibilité forcée (3(*)), donnant droit à la conservation du poste et au calcul de l'ancienneté à partir de son entrée en fonction, est accordée si l'intéressé est désigné ou élu à une charge publique rendant impossible sa présence au travail. La réintégration devra être demandée dans le mois suivant la cessation de la charge publique. "

Ces dispositions sont complétées par celles de l'article 48-1 selon lequel " Les causes légales de suspension disparaissant, le travailleur aura le droit d'être réintégré dans le poste de travail qui lui a été réservé dans tous les cas visés à l'article 45 numéro 1, à l'exception de ceux des points a) et b) (4(*)) de ce même numéro et article, pour lesquels il faut s'en tenir aux règles convenues. "

ITALIE



Les fondements juridiques

Les règlements des fonds de solidarité des députés et des sénateurs (documents n° 3 et 4) prévoient le versement d'indemnités transitoires au profit des anciens parlementaires. Dénommées " indemnités de fin de mandat " à la Chambre des députés et " indemnités de solidarité " au Sénat, elles obéissent toutes les deux aux mêmes règles.

Les deux fonds de solidarité sont alimentés par des prélèvements sur l'indemnité parlementaire.


L'indemnité transitoire se monte à 80 % de la dernière indemnité parlementaire perçue.

La durée de son versement varie avec la durée du mandat effectué : un mois par année de présence (ou par fraction d'année d'au moins six mois) dans l'assemblée. Il est tenu compte des années passées dans l'autre assemblée. Il n'est pas prévu de durée maximale de versement. En revanche, les anciens sénateurs ne peuvent pas percevoir une indemnité transitoire inférieure à 8 millions de lires (environ 27.000 francs français).

PORTUGAL



Les fondements juridiques

La loi n° 7 du 1er mars 1993, modifiée ultérieurement, détermine le statut des députés.

En application de l'article 50-2 de la constitution selon lequel " Nul ne peut subir un préjudice dans son affectation, son emploi, sa carrière professionnelle ou dans les avantages sociaux auxquels il a droit, en raison de l'exercice de ses droits politiques ou de l'exercice de fonctions publiques ", l'article 19 de la loi portant statut des députés affirme le droit de reprendre les fonctions professionnelles exercées avant le début du mandat.

Par ailleurs, la loi n° 4 du 9 avril 1985 sur le statut financier des titulaires de charges politiques prévoit le versement d'une indemnité transitoire au profit des anciens députés.


1) Le maintien du statut professionnel

Il est précisé à l'article 19 de la loi portant statut des députés qui énonce :

1. Les députés ne peuvent pas subir un préjudice dans leur affectation, leurs avantages sociaux ou leur emploi permanent en raison de l'exercice de leur mandat.

2. Les députés ont le droit d'être dispensés de toute activité professionnelle, publique ou privée, pendant la législature.

3. L'exercice du mandat est, à tous égards, comptabilisé comme temps de service, sauf pour ce qui suppose l'exercice effectif de l'activité professionnelle, sans préjudice des dispositions des articles 4 et 5 (5(*)) du présent statut.

4. En cas de fonction temporaire exercée en vertu de la loi ou d'un contrat, l'exercice du mandat de député suspend le décompte des délais
 ".

Conséquence des dispositions constitutionnelles affirmant le droit d'accès de tous aux fonctions publiques, l'article 19 garantit en particulier la stabilité de l'emploi, le maintien des avantages sociaux et le droit de reprendre les fonctions professionnelles antérieures, celles-ci pouvant être exercées à titre intérimaire par quelqu'un d'autre pendant la durée du mandat.

Cette garantie ne peut cependant pas être absolue. Ainsi, les promotions qui supposent l'exercice réel de l'activité professionnelle ne peuvent pas être accordées.

2) La possibilité de remplacement temporaire

En vertu de l'article 5 de la loi portant statut des députés, tout député peut demander son remplacement temporaire au sein de l'Assemblée de la République pour une période qui ne saurait être inférieure à quarante-cinq jours, à condition de présenter un motif pertinent.

Ces motifs, limitativement énumérés au même article, comprennent notamment une " activité professionnelle qui ne peut pas être différée ".

Pendant la durée de la législature, quatre ans, il est possible de demander à plusieurs reprises son remplacement temporaire à condition que le cumul des périodes de remplacement n'excède pas dix-huit mois.

3) L'indemnité transitoire des anciens députés

La loi n° 4 du 9 avril 1985 sur le statut financier des titulaires de charges politiques prévoit que les anciens députés qui n'ont pas droit à une pension de retraite parce qu'ils n'ont pas siégé au moins douze années se voient attribuer une indemnité provisoire. Son montant mensuel est celui de l'indemnité parlementaire. Elle est versée pendant un nombre de mois égal au nombre de semestres de présence à l'Assemblée, dans la limite de vingt-quatre.

La loi exclut le cumul de l'indemnité transitoire avec la rémunération assurée aux titulaires de certains mandats électifs ou de certaines fonctions publiques limitativement énumérées (maire, adjoint ou maire exerçant ses fonctions à temps plein, ambassadeur, procureur général de la République, juge au Tribunal constitutionnel, président de la Cour des comptes...).

ROYAUME-UNI



Les fondements juridiques

En vertu d'une résolution votée par la Chambre des communes, en mai 1991, les anciens députés bénéficient d'une indemnité de départ, versée en une seule fois.


L'indemnité de départ est versée aussi bien à ceux qui ne se représentent pas aux élections législatives qu'aux candidats non réélus.

Son montant est exprimé en pourcentage de l'indemnité parlementaire annuelle (45.066  depuis le 1er avril 1998, soit environ 450.000 F). Ce pourcentage varie entre 50 et 100 en fonction, d'une part, de l'âge de l'intéressé quand il quitte l'assemblée et, d'autre part, du nombre d'années pendant lesquelles il a siégé, comme l'indique le tableau qui suit.


Montant de l'indemnité de départ par rapport à l'indemnité parlementaire annuelle

 

Nombre d'années passées à la Chambre des Communes

Age de l'intéressé

moins de 10 ans

10 ans

11 ans

12 ans

13 ans

14 ans

15 ans et plus

Moins de 50 ans

50 %

50 %

50 %

50 %

50 %

50 %

50 %

50 ans

50 %

50 %

52 %

54 %

56 %

58 %

60 %

51 ans

50 %

52 %

55 %

58 %

62 %

65 %

68 %

52 ans

50 %

54 %

58 %

63 %

67 %

72 %

76 %

53 ans

50 %

56 %

62 %

67 %

73 %

78 %

84 %

54 ans

50 %

58 %

65 %

72 %

78 %

85 %

92 %

55 à 64 ans

50 %

60 %

68 %

76 %

84 %

92 %

100 %

65 ans

50 %

58 %

65 %

72 %

78 %

85 %

92 %

66 ans

50 %

56 %

62 %

67 %

73 %

78 %

84 %

67 ans

50 %

54 %

58 %

63 %

67 %

72 %

76 %

68 ans

50 %

52 %

55 %

58 %

62 %

65 %

68 %

69 ans

50 %

50 %

52 %

54 %

56 %

58 %

60 %

70 ans et plus

50 %

50 %

50 %

50 %

50 %

50 %

50 %

*

* *

A l'inverse de ce qui existe dans les autres pays, les fonctionnaires ne retrouvent pas leur poste à la fin de leur mandat parlementaire. Ils ont en effet l'obligation de donner leur démission de la fonction publique lors de leur entrée à la Chambre des communes s'ils sont ouvriers ou travailleurs manuels, et avant même de se porter candidat aux élections législatives s'ils appartiennent aux autres catégories de fonctionnaires.




(1) On n'a pas examiné dans le cadre de cette étude le cas des fonctionnaires élus parlementaires. Leur situation est régie par le statut des fonctionnaires et non par celui des parlementaires.

(2) La loi autorise l'ancien parlementaire à demander le versement des sommes dues en une seule fois ou, au contraire, le versement d'une indemnité réduite de moitié pendant une durée double.

(3) Par opposition à la mise en disponibilité volontaire, c'est-à-dire demandée par l'intéressé, pour raisons familiales par exemple.

(4) L'exercice d'une fonction publique représentative est prévu au point f.

(5) L'article 4 concerne la suspension du mandat et l'article 5 le remplacement temporaire des députés.