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L'organisation et le financement du secours en montagne

Service des Affaires Européennes

Table des matières





NOTE DE SYNTHESE

En France, le secours en montagne est essentiellement assuré par des services publics, puisque les opérations de sauvetage sont avant tout menées par les gendarmes de haute montagne, par des membres des Compagnies républicaines de sécurité spécialement recrutés, ainsi que par des sapeurs-pompiers.

Cependant, les communes, qui sont responsables de l'organisation des secours sur leur territoire, peuvent être conduites à faire appel à des moyens privés. Elles doivent alors en assumer la charge.

Bien que la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne prévoie la possibilité pour les communes d'exiger des intéressés (ou de leurs ayants droit) le remboursement des frais de secours engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique d'activités sportives, le décret du 3 mars 1987, pris pour l'application de cette disposition, en a largement limité la portée. En effet, ce texte n'autorise les communes à obtenir le remboursement des frais de secours que dans les cas où les accidents sont consécutifs à la pratique de deux activités sportives : le ski alpin et le ski de fond. La circulaire du 22 septembre 1987, relative au remboursement des frais de secours et qui commente les dispositions du décret du 3 mars 1987, explique que " l'exception au principe de la gratuité des secours (...) est limitée aux accidents liés à la pratique du ski alpin et du ski de fond ; sont ainsi visées toutes les activités pratiquées à ski, y compris le ski de randonnée et le raid nordique ". Par conséquent, les secours privés mobilisés à la suite d'un accident dont a été victime un alpiniste restent à la charge des communes.

Cette situation a justifié le dépôt au Sénat en mars 1999 de la proposition de loi n° 267, qui vise à permettre aux communes d'exiger le remboursement des frais de secours qu'elles ont engagés à l'occasion d'accidents consécutifs à la pratique d'une activité sportive ou de loisir. Cette proposition de loi, qui touche toutes les activités de plein air, vise notamment celles qui sont pratiquées en montagne.

Pour apprécier la portée de ce texte dans le domaine particulier du secours en montagne, on a donc analysé comment ce dernier était organisé et financé dans les principaux pays européens concernés : l'Allemagne, l'Autriche, l'Espagne, l'Italie et la Suisse. Pour l'Allemagne, l'étude est limitée au Land de Bavière, le plus montagneux de tous les Länder.

1) L'Espagne a confié l'exécution des opérations de secours en montagne à un service public, tandis que, dans les autres pays, cette mission est assurée par des organismes de droit privé subventionnés par les pouvoirs publics

Depuis 1961, un service spécialisé de la garde civile espagnole
assume en effet toutes les opérations de secours et d'intervention en montagne.

En revanche, dans les autres pays étudiés, les opérations de secours sont menées par :

-
la Croix-Rouge en Bavière ;

-
une association sans but lucratif, le Service autrichien de secours en montagne, dans les différents Länder autrichiens concernés ;

- des associations régionales représentant le Corps national de secours alpin et spéléologique, qui constitue une section du Club alpin en Italie ;

- une association d'intérêt public, l'Organisation cantonale valaisanne des secours, dans le canton suisse du Valais et le Club alpin suisse dans les autres cantons de la Confédération helvétique.

2) Le secours en montagne est gratuit en Espagne et dans la plupart des cas en Italie, alors qu'il est payant dans les autres pays

La garde civile espagnole ne réclame aucune contribution aux bénéficiaires des opérations de secours. Cependant, en Espagne, dans certaines communautés autonomes qui ont créé des services de secours complémentaires, le débat sur la gratuité du secours en montagne s'est engagé récemment.

En Italie, les opérations de secours sont en général également gratuites, car les frais de transport et de secours sont à la charge du système sanitaire national si la victime reçoit effectivement des soins. C'est seulement si la personne secourue est indemne qu'elle doit payer les frais d'hélicoptère et de personnel que son appel a suscités.

En principe, la Croix-Rouge bavaroise, le Service autrichien de secours en montagne, le Club alpin suisse et l'Organisation cantonale valaisanne des secours facturent une partie des frais aux bénéficiaires des secours, voire à leurs ayants droit.

ALLEMAGNE (Land de Bavière)

Le secours en montagne relève de la compétence des Länder. Comme le massif alpin ne s'étend que sur le Land de Bavière, seule la législation bavaroise a été analysée.

I. L'ORGANISATION

La loi bavaroise du 8 janvier 1998 sur le sauvetage, qui régit notamment le secours en montagne, prévoit que les arrondissements et les communes forment des associations intercommunales responsables des opérations de secours sur un certain territoire. Ces associations confient l'exécution des opérations de secours à des organismes de droit privé avec lesquels elles concluent des contrats de droit public.

La loi désigne la Croix-Rouge comme responsable des opérations de secours en montagne, mais n'exclut pas que d'autres organismes puissent assumer cette tâche. Elle prévoit aussi que les sauvetages urgents et le transport par hélicoptère, bien que constituant une compétence exclusivement publique, puissent être réalisés par l'ADAC, société à responsabilité limitée spécialiste du sauvetage aérien.

II. LE FINANCEMENT

La loi détermine également les modalités du partage des dépenses entre, d'une part, le Land et, d'autre part, les caisses d'assurance maladie ou les victimes.

1) La participation du Land de Bavière aux dépenses d'équipement

L'article 23 de la loi prévoit que le Land rembourse aux organismes qui exécutent les opérations de sauvetage les coûts d'acquisition de l'équipement nécessaire (véhicules, sanitaires et autres, matériel de montagne, dispositif de télécommunications, programmes informatiques...), dans la mesure où ces coûts ne sont pas pris en charge par des tiers. De plus, le Land subordonne son remboursement à une durée d'utilisation du matériel d'au moins trois ans.

Chaque année, le ministre de l'Intérieur du Land détermine, en accord avec celui des Finances et après avoir entendu les responsables des organismes de sauvetage, les crédits budgétaires nécessaires.

2) Le remboursement des frais courants par les caisses d'assurance maladie ou par les victimes

Le coût des interventions (hors transport aérien) est évalué en fonction de tarifs négociés avec les caisses d'assurance maladie. Ces dernières remboursent les frais médicaux imputables à leurs assurés. En revanche, les personnes qui ne sont pas couvertes par l'assurance maladie doivent payer les frais de secours. Il en va de même pour les étrangers.

Les frais administratifs, qui sont évalués forfaitairement, et les autres frais fixes (mise à disposition de médecins par exemple), qui sont négociés avec les caisses d'assurance maladie, sont facturés aux victimes.

Les frais de transport aérien (entre 180 et 300 francs la minute, selon les circonstances) sont également facturés aux victimes.

AUTRICHE

Le secours en montagne relève de la compétence des Länder. Dans chaque Land, la loi sur le sauvetage, qui régit l'organisation générale de tous les secours, comporte les règles essentielles applicables en montagne. Ces règles varient d'un Land à l'autre.

En règle générale, les communes sont responsables de l'organisation des secours sur leur territoire et elles peuvent, si elles choisissent de ne pas exercer elles-mêmes cette mission, la transférer à une organisation de secours agréée, avec laquelle elles ont signé un contrat. Cette règle s'applique au cas particulier du secours en montagne, à moins que la loi du Land sur le sauvetage ne considère le cadre communal comme peu adapté à la réalisation des opérations de secours en montagne et ne les confie donc pas à la commune, mais au Land.

Dans le texte qui suit, on a analysé l'exemple du Land le plus concerné par le secours en montagne, le Tyrol, où ont eu lieu en 1998 35 % de toutes les opérations de sauvetage en montagne.

I. L'ORGANISATION

La loi n° 40 du 25 mai 1987 du Land du Tyrol considère le secours en montagne comme une tâche " supra-locale ", qui revient donc au Land. Ce dernier peut confier l'exécution des opérations de secours en montagne à des organisations reconnues d'utilité publique répondant aux conditions suivantes :

- être susceptibles de mener à bien toutes les opérations de secours en montagne telles que les définit la loi ;

- avoir leur siège dans le Land ;

- employer essentiellement des bénévoles ;

- disposer de personnes expérimentées et de matériel en quantité suffisante.

En pratique, c'est la direction tyrolienne du Service autrichien de secours en montagne (Österreichischer Bergrettungsdienst), association sans but lucratif, qui assume ces opérations, sans que le Land l'en ait explicitement chargée par contrat. Les deux seuls contrats existant entre cette association et le Land concernent en effet la fourniture de prestations par ce dernier (mise à disposition de chiens d'avalanche par exemple).

II. LE FINANCEMENT

De façon générale, la loi prévoit que les organisations de secours, qu'elles agissent au niveau communal ou à celui du Land, peuvent réclamer aux victimes, à leurs ayants droit ou aux personnes assujetties à une obligation d'entretien, un dédommagement dont le montant est fixé dans le contrat qui lie chaque organisation à la commune ou au Land. Comme le Service autrichien de secours en montagne n'est pas lié au Land du Tyrol par un tel contrat, cette possibilité est exclue.

Le Land finance la moitié des dépenses, tandis que l'autre moitié est couverte par des dons et par les recettes provenant des interventions. En fonction des circonstances, la section locale du Service autrichien de secours en montagne décide en effet de demander ou non le remboursement des frais engagés aux victimes. En règle générale, celles-ci paient :

- 150 schillings (c'est-à-dire environ 70 francs) par sauveteur et par heure d'intervention ;

- une contribution correspondant à l'utilisation du matériel et aux frais de communication.

Le sauvetage aérien, lorsqu'il est exécuté par l'armée, est gratuit.

* *

*

La loi du Land du Vorarlberg prévoit que toute personne qui a bénéficié d'opérations de secours ou qui y a recouru à tort paie les dépenses qu'elle a occasionnées, à moins que l'organisation de secours agréée n'ait prévu des forfaits, qui peuvent d'ailleurs être fixés par la commune.

La loi du Land de Salzburg comporte une disposition analogue.

ESPAGNE

I. L'ORGANISATION

L'arrêté du ministre de l'Intérieur n° 15 de mai 1981 a créé, au sein de la garde civile (1(*)), le Service de secours et d'intervention en montagne, Servicio de Rescate e Intervención en Montaña (SEREIM).

Il l'a chargé de plusieurs missions, parmi lesquelles " le secours et le sauvetage des populations et des personnes accidentées, perdues ou isolées en montagne ou dans des endroits difficiles d'accès ".

Ce service, susceptible d'intervenir sur tout le territoire espagnol, comprend presque 300 personnes, réparties en 7 unités territoriales (Pyrénées, Sierra Nevada, Monts cantabriques, Sierra de Guadarrama, Catalogne, Baléares et Canaries).

Par ailleurs, certaines communautés autonomes (Catalogne, Asturies, Pays basque, Madrid et Canaries) ont créé des groupes de pompiers et de policiers spécialisés dans le secours en montagne, mais qui n'interviennent que sur le territoire de leur communauté.

II. LE FINANCEMENT

Qu'il soit assuré par le SEREIM ou par les services ad hoc des communautés autonomes, le secours en montagne constitue un service public financé par le budget de l'Etat ou par celui des communautés autonomes et fourni gratuitement.

Toutefois, certaines communautés ont ouvert le débat sur la gratuité et se proposent de faire payer une partie des frais aux bénéficiaires des secours ou aux entreprises du secteur touristique.

ITALIE

I. L'ORGANISATION

1) Au niveau national

Les opérations de secours en montagne sont assumées par le Club alpin italien, plus précisément par l'une de ses sections, le Corps national de secours alpin et spéléologique (CNSAS).

En effet, la loi du 26 janvier 1963 sur la réorganisation du Club alpin italien a explicitement chargé ce dernier du " secours aux alpinistes et randonneurs accidentés ou en danger, quelle que soit la cause, ainsi que de la récupération des corps ".

La loi du 24 décembre 1985 portant nouvelles dispositions relatives au Club alpin italien a redéfini ses missions, abrogeant ainsi en partie la loi précédente. Cependant, en matière de secours en montagne, elle a réitéré presque à l'identique la formulation de 1963.

De plus, la loi du 24 février 1992 instituant le service national de protection civile cite le Club alpin italien comme l'une de ses structures opérationnelles.

2) Au niveau régional

Le CNSAS est représenté par des services régionaux ou provinciaux. Chacun d'eux a la personnalité morale et doit être constitué en association.

Dans la région la plus concernée par le secours en montagne, le Val-d'Aoste, une loi régionale de 1975 a institué le Secours alpin valdôtain (SAV), auquel elle a confié l'organisation et la gestion du secours en montagne. Le SAV est une institution régionale qui représente le CNSAS dans la région.

II. LE FINANCEMENT

1) Le Corps national de secours alpin et spéléologique

Une loi du 18 février 1992 comporte des mesures en faveur des volontaires du Corps national de secours alpin et spéléologique, destinées à faciliter les opérations de secours qu'ils exécutent. Elle détermine les crédits nationaux affectés au Club alpin italien au titre du secours apporté aux alpinistes et aux spéléologues :

- 1.000 millions de lires (soit environ 200 millions de francs), pour l'indemnisation des journées de travail perdues ;

- 300 millions de lires pour le paiement des primes d'assurance des sauveteurs ;

- 200 millions de lires pour financer la gestion d'un centre de coordination de toutes les activités du CNSAS.

Par ailleurs, certaines régions et provinces autonomes apportent un soutien financier au Club alpin italien.

Un décret présidentiel du 27 mars 1992 portant orientation et coordination des activités régionales en matière d'assistance sanitaire d'urgence prévoit, dans certains cas, la prise en charge par le système sanitaire national des frais de secours et de transport. La gratuité pour la personne secourue constitue la règle non seulement lorsque le sauvetage se termine par une hospitalisation, mais également lorsque le service d'urgence estime que l'hospitalisation n'est pas justifiée.

Comme le décret présidentiel confie aux régions le soin de prendre les mesures d'application nécessaires, des conventions spécifiques ont été signées entre le CNSAS et les autorités sanitaires locales. Cependant, de telles conventions n'existent pas dans toute l'Italie.

2) Le Secours alpin valdôtain

En application de la loi régionale de 1993 sur l'organisation du système d'urgence sanitaire, les opérations de secours sont généralement gratuites. En effet, seules les personnes secourues qui n'ont pas besoin de soins médicaux doivent payer :

- le dédommagement des secouristes, selon un tarif fixé par un décret du président du gouvernement régional ;

- les frais d'hélicoptère, selon un tarif horaire préétabli.

Avant l'entrée en vigueur de cette loi régionale, le budget du SAV était alimenté par :

- une subvention régionale qui couvrait notamment les dépenses administratives et les investissements en matériel ;

- les recettes provenant des interventions, car le principe de la gratuité des secours pour les personnes accidentées n'existait pas.

SUISSE

I. L'ORGANISATION

Le secours en montagne relève de la compétence des cantons.

A la fin du XIXème siècle, le Club alpin suisse
(CAS) a décidé de prendre en charge le secours en montagne. Le CAS entretient donc une centaine de postes de secours dans le Jura et dans le massif alpin, sauf dans le canton du Valais, celui-ci disposant de sa propre organisation de secours.

En effet, c'est à une association d'intérêt public, l'Organisation cantonale valaisanne des secours, que le canton a délégué la gestion des secours lorsqu'il a réformé sa loi sur l'organisation des secours en 1996. La police cantonale a alors été déchargée de la responsabilité des secours en montagne.

II. LE FINANCEMENT

Les frais qu'engage le CAS pour assurer les opérations de secours en montagne sont couverts par des recettes provenant de plusieurs sources.

Les principales sont :

- les recettes provenant des interventions ;

- le soutien financier des cantons ;

- la contribution de la Garde aérienne suisse de sauvetage (Rega) ;

- les cotisations de ses adhérents, les dons qu'il reçoit et le produit des ventes de matériel qu'il réalise.

1) Les recettes provenant des interventions

Les frais de secours sont facturés aux victimes, en fonction d'un tarif établi en accord avec la Commission des tarifs médicaux de la caisse nationale d'assurance accidents.

En pratique, ils sont remboursés par les caisses d'assurance maladie ou par les compagnies d'assurance. L'assurance maladie obligatoire rembourse les frais de sauvetage à hauteur de 50 % et dans la limite d'un plafond annuel de 5.000 francs suisses (soit environ 20.000 FRF). Elle prend également en charge 50 % des frais de transport sanitaire.

Les recettes provenant des interventions, dont le montant varie évidemment en fonction du nombre d'interventions, couvrent un peu moins de la moitié des dépenses de secours.

2) Le soutien financier des cantons

Une recommandation faite dans le cadre de la conférence de la Direction cantonale de justice et de police (c'est-à-dire de la réunion des ministres de la Justice et de la Police des différents cantons) fixait ainsi le montant de la participation des cantons au secours en montagne :



75.000 francs suisses à partir de

1967

100.000 francs suisses à partir de

1973

150.000 francs suisses à partir de

1977

Le montant de 150.000 francs suisses n'a jamais été indexé. De plus, certains cantons ne se conforment pas à leur obligation. Ainsi, pendant les deux années 1995 et 1996, le canton de Berne n'a rien versé, faute d'une loi cantonale lui permettant de le faire. Cependant, le nombre de cantons participant au système a augmenté au cours des dernières années : en 1998, les deux tiers ont participé.

Les cantons versent en moyenne quatre centimes suisses par an et par habitant. Leur contribution représente presque 20 % des dépenses engagées au titre des secours.

* *

*

Par ailleurs, certains cantons de montagne aident directement les stations de secours, par exemple en mettant des locaux à disposition ou en apportant une aide financière ponctuelle.

3) La contribution de la Rega

Fondation de droit privé, sans but lucratif, la Rega est la plus grande organisation suisse de sauvetage aérien. Elle est financée par les contributions de ses donateurs, au nombre de 1,4 million. Ces dons couvrent environ les deux tiers de ses coûts. Le solde provient des prestations des caisses d'assurance et des caisses d'assurance maladie pour ses interventions.

La Rega verse actuellement 235.000 francs suisses par an au CAS. Cette somme, qui est fixée dans le contrat de collaboration qui lie les deux organismes couvre presque un tiers du montant total des frais de secours.

4) Les autres recettes du CAS

Le solde, soit un peu plus de 10 % du montant total des frais de secours, est couvert par les cotisations des adhérents du CAS (environ un franc suisse par an et par adhérent), les dons et les ventes de matériel de sauvetage.

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Dans le Valais, conformément à la loi cantonale sur l'organisation des secours, l'Organisation cantonale valaisanne de secours a conclu avec les assureurs une convention mentionnant très précisément le contenu de la facture adressée aux victimes. Aux termes de la loi, seuls les frais non récupérables sont pris en charge par le canton : " Le canton prend en charge les frais non récupérables occasionnés par des opérations de sauvetage engagées par la centrale d'alarme et d'engagement sanitaire après l'échec d'une procédure de recouvrement auprès des personnes secourues ou de leurs ayants droit et après application de la législation sur l'aide sociale. "



(1) Corps militaire placé sous la double autorité du ministère de l'Intérieur et de celui de la Défense, la garde civile exerce les compétences de la police en milieu rural.