LA RESPONSABILITE PENALE DES CHEFS D'ETAT ET DE GOUVERNEMENT
SERVICE DES AFFAIRES EUROPEENNES (Septembre 2001)
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Table des matières
- NOTE DE SYNTHESE
- ALLEMAGNE
- AUTRICHE
- BELGIQUE
- DANEMARK
- ESPAGNE
- GRÈCE
- ITALIE
- PAYS-BAS
- PORTUGAL
- ROYAUME-UNI
NOTE DE SYNTHESE
En
France, la responsabilité pénale du président de la
République fait l'objet
de l'article 68 de la
Constitution
, qui énonce : «
Le président
de la République n'est responsable des actes accomplis dans l'exercice
de ses fonctions qu'en cas de haute trahison. Il ne peut être mis en
accusation que par les deux assemblées statuant par un vote identique au
scrutin public et à la majorité absolue des membres les
composant ; il est jugé par la Haute cour de
justice.
»
Il apparaît donc clairement que, pour les actes accomplis dans l'exercice
de ses fonctions, la responsabilité pénale du chef de
l'État ne peut pas être engagée, sauf cas de haute
trahison.
Pour les autres actes, qu'ils aient été commis avant le
début du mandat ou en cours de mandat, l'ambiguïté de la
formulation constitutionnelle a provoqué un débat doctrinal.
Toutefois, le
Conseil constitutionnel
a estimé le 22 janvier
1999, dans sa
décision 98-408, relative à la Cour
pénale internationale
,
que, pendant la durée de son
mandat, la responsabilité pénale du président de la
République ne pouvait être mise en cause que devant la Haute cour
de justice, selon la procédure prévue par l'article 68 de la
Constitution, aussi bien pour les actes commis dans l'exercice de ses fonctions
et qualifiables de haute trahison que pour tous les autres actes.
D'après l'interprétation du Conseil constitutionnel, le
président de la République serait donc soumis à un
régime dérogatoire au droit commun pendant toute la durée
de son mandat pour l'ensemble des infractions qu'il aurait pu commettre.
L'interprétation que le Conseil constitutionnel a donnée à
l'article 68 de la Constitution a entraîné le
dépôt à l'Assemblée nationale d'une proposition de
loi constitutionnelle tendant à modifier l'article 68 de la
Constitution. Adoptée à l'Assemblée nationale le
19 juin 2001, elle sera prochainement discutée au Sénat.
Cette proposition ne modifie pas le régime de la responsabilité
pénale du président de la République pour les actes commis
dans l'exercice des fonctions présidentielles. En revanche, pour les
autres infractions, commises avant ou pendant le mandat, elle prévoit
d'appliquer le droit commun, en introduisant seulement un dispositif judiciaire
spécifique de filtrage visant à éliminer les demandes
infondées.
Dans les pays voisins, la question est résolue de manière
différente selon qu'il s'agit d'une monarchie ou d'une
république. Dans les monarchies constitutionnelles, les souverains
jouissent en effet d'une immunité absolue. Pour cette raison, la
présente étude analyse également le régime de la
responsabilité pénale des chefs de gouvernement. Elle prend en
compte dix pays européens, parmi lesquels cinq sont des
républiques et cinq des monarchies :
l'Allemagne, l'Autriche, la
Belgique, le Danemark, l'Espagne, la Grèce, l'Italie, les Pays-Bas, le
Portugal et le Royaume-Uni.
L'analyse des règles en vigueur dans ces dix pays permet de mettre en
évidence que :
- à la différence des monarques, les présidents de
la République ne jouissent pas d'une immunité absolue, mais ils
bénéficient d'un régime dérogatoire au droit commun
tant pour les infractions commises dans l'exercice des fonctions
présidentielles que pour les autres infractions ;
- dans les monarchies parlementaires, la responsabilité
pénale du Premier ministre relève parfois d'une procédure
dérogatoire au droit commun pour les infractions commises dans
l'exercice de ses fonctions, tandis que, pour les autres infractions, elle est
partout, sauf en Belgique, engagée selon la procédure de droit
commun.
1) À la différence des monarques, les présidents de la
République ne jouissent pas d'une immunité absolue, mais ils
bénéficient d'un régime dérogatoire au droit commun
tant pour les infractions commises dans l'exercice des fonctions
présidentielles que pour les autres infractions
a) Les infractions commises dans l'exercice des fonctions
présidentielles
Dans chacune des cinq républiques étudiées, la
responsabilité pénale du président de la République
pour des infractions commises dans l'exercice de ses fonctions peut être
mise en cause seulement après que le Parlement a adopté une
décision de mise en accusation. De plus, lorsque le Parlement est
bicaméral, l'accord des deux assemblées est nécessaire,
sauf en Allemagne.
Si le Parlement se prononce sur la mise en accusation dans tous les pays,
l'étendue de la responsabilité et la juridiction de jugement
diffèrent d'un pays à l'autre.
En Grèce et en Italie, le président de la République n'est
responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de
haute trahison ou de violation de la Constitution. Il est alors jugé par
une juridiction
ad hoc
, composée en Grèce de hauts
magistrats de l'ordre judiciaire et en Italie des membres de la Cour
constitutionnelle et de citoyens.
En revanche, d'après les autres Constitutions, les possibilités
de mettre en cause la responsabilité pénale du président
de la République pour des actes commis dans l'exercice de ses fonctions
sont plus nombreuses :
- la Loi fondamentale allemande évoque les violations
délibérées, non seulement de Loi fondamentale, mais aussi
des autres lois fédérales ;
- la Constitution fédérale autrichienne distingue deux
procédures, l'une applicable aux
«
violations
» de son texte et l'autre aux
«
actes passibles de
poursuites pénales
(...)
en rapport avec l'exercice de ses
fonctions
» ;
- la Constitution portugaise mentionne seulement les délits commis
dans l'exercice de ses fonctions sans autre précision.
En Allemagne et en Autriche, le président de la République est
alors jugé par la Cour constitutionnelle, tandis qu'au Portugal il est
jugé par la juridiction suprême de l'ordre judiciaire.
b) Les infractions commises hors de l'exercice des fonctions
présidentielles
Le président de la République est partout soumis à un
régime dérogatoire : dans certains pays, aucune
procédure ne peut commencer en cours de mandat sans l'accord du
législateur et, dans les autres, les infractions
commises hors de
l'exercice des fonctions présidentielles ne peuvent être
jugées qu'après la fin du mandat.
En Allemagne, où le régime de l'immunité parlementaire
s'applique au président de la République «
par
analogie
», aucune poursuite n'est possible sans l'accord du
Bundestag. De même, en Autriche, le consentement de l'Assemblée
fédérale, c'est-à-dire des deux chambres réunies,
est nécessaire à l'engagement des poursuites.
En revanche, les constitutions grecque et portugaise prévoient la
suspension de la procédure pénale pendant la durée du
mandat. En Italie, où la question n'est pas définitivement
tranchée, la doctrine semble admettre la même solution.
2) Dans les monarchies parlementaires, la responsabilité
pénale du Premier ministre relève parfois d'une procédure
dérogatoire au droit commun pour les infractions commises dans
l'exercice de ses fonctions, tandis que, pour les autres infractions, elle est
partout, sauf en Belgique, engagée selon la procédure de droit
commun
a) Les infractions commises dans l'exercice des fonctions
ministérielles
Les infractions commises dans l'exercice des fonctions ministérielles
sont jugées selon le droit commun au Royaume-Uni et au Danemark.
Au Royaume-Uni, les infractions commises par le Premier ministre
relèvent, quelle que soit leur nature, de la procédure
pénale ordinaire, les ministres ne jouissant d'aucune immunité et
d'aucun privilège de juridiction.
Au Danemark, il existe une loi relative à la responsabilité des
ministres, qui s'applique notamment au chef du gouvernement. Elle
considère comme une infraction commise dans l'exercice des fonctions
ministérielles le fait de manquer à ses obligations,
intentionnellement ou par négligence grave, et limite la peine maximale
à un emprisonnement de deux ans, mais sans prévoir de
procédure spécifique.
En revanche, dans les autres monarchies parlementaires, les infractions
commises dans l'exercice des fonctions ministérielles sont jugées
selon une procédure dérogatoire au droit commun.
En Belgique
et aux Pays-Bas, ce régime spécifique s'applique à toutes
les infractions
liées à la fonction, alors que, en
Espagne, il ne concerne que les plus graves.
En Belgique, les dispositions constitutionnelles relatives à la
responsabilité pénale des ministres ont été
modifiées par la loi constitutionnelle du 12 juin 1998. Avant la
réforme, les ministres étaient mis en accusation par la Chambre
des représentants et jugés par la Cour de cassation. Le nouveau
régime se rapproche du droit commun, les ministres étant
jugés par la cour d'appel après que le parquet a intenté
l'action pénale. Cependant, la Chambre des représentants
vérifie que la requête du ministère public tendant à
demander la saisine de la chambre des mises en accusation est fondée.
Elle doit également autoriser toute arrestation.
Aux Pays-Bas, les infractions commises par les ministres dans l'exercice de
leurs fonctions sont jugées selon une procédure
spécifique, après autorisation du Parlement.
En Espagne, le statut pénal dérogatoire des ministres ne
s'applique qu'aux atteintes à la sûreté de l'État,
qui sont alors jugées par le tribunal suprême de l'ordre
judiciaire après que le Congrès des députés a pris
l'initiative de la mise en accusation et l'a approuvée.
b) Les infractions commises hors de l'exercice des fonctions
ministérielles
La Belgique est le seul pays qui prévoie une procédure
dérogatoire au droit commun pour les infractions commises par les
ministres en dehors de leurs fonctions.
En effet, le régime mis en place par la loi constitutionnelle du
12 juin 1998 s'applique à toutes les infractions commises par les
ministres en exercice, qu'elles soient ou non liées à leurs
fonctions. Ce régime particulier subordonne notamment la saisine de la
chambre des mises en accusation à une décision de la Chambre des
représentants. Toutefois, les infractions commises avant le début
de leurs fonctions ministérielles par des ministres en exercice sont
jugées selon le droit commun.
Dans les autres monarchies parlementaires, les infractions commises hors de
l'exercice des fonctions ministérielles relèvent de la
procédure pénale ordinaire et sont jugées sans que le
Parlement intervienne à aucun moment de la procédure. Elles sont
jugées par les juridictions de droit commun, sauf en Espagne, où
les affaires impliquant des membres du gouvernement ne peuvent être
instruites et jugées que par la chambre pénale du Tribunal
suprême.
* *
*
Les présidents de la République allemand, autrichien, grec, italien et portugais se trouvent donc dans une situation comparable à celle du président français. En revanche, dans les monarchies, où les souverains jouissent d'une immunité absolue, les chefs de gouvernement sont soumis au même régime que les autres ministres et bénéficient d'une protection limitée, notamment pour les infractions commises en dehors de leurs fonctions.
ALLEMAGNE
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
Le
président fédéral est élu pour cinq ans au
suffrage universel indirect
: il est élu par
l'Assemblée fédérale, qui se compose des membres du
Bundestag et d'un nombre égal de délégués des
Parlements des
Länder
.
L'article 61 de la Loi fondamentale
, consacré aux conditions
de mise en accusation du président fédéral devant la Cour
constitutionnelle,
prévoit la mise en cause de
la
responsabilité pénale du président fédéral
en cas de violation délibérée de la Loi fondamentale ou
d'une autre loi fédérale.
Il est généralement admis que cette formulation permet la mise en
cause de la responsabilité pénale du président
fédéral pour toute infraction commise dans l'exercice de ses
fonctions.
L'article 61 de la Loi fondamentale définit également la
procédure de mise en accusation :
«
La demande de mise en accusation du président
fédéral doit être présentée par un quart au
moins des membres du Bundestag ou un quart des voix du Bundesrat.
»
La décision de mise en accusation doit être prise
à la majorité des deux tiers des membres du Bundestag ou des deux
tiers des voix du Bundesrat.
»
L'accusation est soutenue par un représentant de
l'organe qui accuse.
»
Après avoir été mis en accusation, le président
fédéral est jugé par la Cour constitutionnelle
fédérale, qui peut, si elle constate l'infraction,
déclarer sa déchéance. Avant sa décision
définitive, la Cour peut rendre une ordonnance provisoire pour
l'empêcher d'exercer ses fonctions.
Pour les infractions commises en dehors de l'exercice des fonctions
présidentielles, l'article 60 de la Loi fondamentale prévoit
que les alinéas 2 à 4 de l'article 46, relatifs
à l'immunité des membres du Bundestag, sont applicables
«
par analogie
». Ainsi, durant son mandat, le
président fédéral ne peut, sauf flagrant délit,
être poursuivi ou arrêté qu'avec l'accord du Bundestag, qui
peut, en outre, demander à tout moment la suspension de la
procédure.
Par ailleurs, l'article 78b du code pénal dispose que, lorsque la
loi empêche le déroulement normal des poursuites, le délai
de prescription, qui varie entre trois et trente ans selon la
gravité de la peine encourue, cesse de courir.
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
Loi fondamentale n'a pas prévu de régime spécifique pour
la responsabilité pénale des membres du gouvernement.
En application de l'article premier de la loi du 17 juin 1953
relative au statut juridique des membres du gouvernement, ces derniers sont
réputés exercer une
fonction publique
, et l'exposé
des motifs de cette loi précise que les textes qui visent non pas les
fonctionnaires
stricto sensu
, mais les agents de l'État de
façon générale ou les personnes qui détiennent une
autorité publique, s'appliquent aux membres du gouvernement.
Par ailleurs, l'article 11 du code pénal, qui définit la
notion d'agent public, assimile les détenteurs d'une autorité
publique aux fonctionnaires.
Comme l'ensemble des ministres, le chancelier fédéral se trouve
donc soumis aux règles de droit commun de la responsabilité
pénale des fonctionnaires et encourt les mêmes sanctions, y
compris la déchéance des fonctions et des droits
électoraux à titre temporaire.
Pour les infractions commises en dehors des fonctions ministérielles,
les membres du gouvernement ne jouissent d'aucune immunité. Seuls, les
ministres qui ont la qualité de membres du Bundestag jouissent de
l'immunité parlementaire prévue par l'article 46 de la Loi
fondamentale. Le chancelier fédéral, qui est aussi le chef de la
majorité parlementaire, en bénéficie.
AUTRICHE
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
Le
président fédéral est élu pour six ans au
suffrage universel direct
.
L'article 68-1 de la Constitution fédérale
indique
que : «
Le président fédéral est
responsable de l'exercice de ses fonctions devant l'Assemblée
fédérale (1(
*
)) conformément à
l'article 142
». Or,
l'article 142
précise que
la responsabilité pénale du président
fédéral dans l'exercice de ses fonctions peut être mise en
cause en cas de
«
violation
» de la Constitution
fédérale
.
La procédure de mise en accusation prévue à
l'article 68 est la suivante :
« S
ur décision du Conseil national ou du Conseil
fédéral, le chancelier fédéral convoque
l'Assemblée fédérale pour la mise en jeu de cette
responsabilité
;
»
La décision de mise en accusation requiert la
présence de plus de la moitié des membres de chacune des deux
assemblées et une majorité de deux tiers des suffrages
exprimés.
»
Après avoir été mis en accusation, le président
fédéral est jugé par la Cour constitutionnelle, qui peut
le condamner «
à la perte de la charge, et, en cas de
circonstances particulièrement aggravantes, à la privation
temporaire des droits politiques
».
Par ailleurs,
l'article 143 de la Constitution
fédérale
prévoit qu'il peut également
«
être mis en accusation pour actes passibles de poursuites
pénales lorsque ceux-ci sont en rapport
avec l'exercice de ses
fonctions
». La Cour constitutionnelle est alors exclusivement
compétente : si une instruction est déjà en cours
auprès d'une juridiction pénale, elle doit lui être
transférée. Pour le sanctionner, outre la déchéance
et la privation des droits politiques, la Cour peut également prononcer
une peine prévue par le code pénal.
S'agissant des actes détachables de la fonction présidentielle,
l'article 63 de la Constitution fédérale prévoit que
«
le président fédéral ne peut faire l'objet
d'une poursuite par les autorités publiques qu'avec le consentement de
l'Assemblée fédérale
». La demande de
poursuite est transmise au Conseil national, qui décide si
l'Assemblée fédérale doit en être saisie. Si tel est
le cas, le chancelier fédéral doit la convoquer sans délai.
Lorsque la décision de mise en accusation n'est pas adoptée, les
poursuites pénales ne peuvent être entreprises qu'à
l'expiration du mandat. Par ailleurs, l'article 58-3 du code pénal
dispose que, lorsque la loi empêche le déroulement normal des
poursuites, le délai de prescription de l'action pénale, qui
varie entre un et vingt ans selon la gravité de la peine encourue,
cesse de courir.
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
Selon
l'article 76 de la Constitution fédérale
, le
chancelier fédéral, comme tous les membres du gouvernement, est
«
responsable devant le Conseil national conformément
à l'article 142
». Or,
l'article 142
précise que la responsabilité pénale du chancelier
fédéral dans l'exercice de ses fonctions peut être mise en
jeu pour
« violation »
de la loi
.
La mise en accusation requiert la présence de plus de la moitié
des membres du Conseil national et résulte d'une décision prise
à la majorité des voix. Le chancelier fédéral est
ensuite jugé par la Cour constitutionnelle, qui peut le sanctionner de
la même façon que le président fédéral
lorsque ce dernier est jugé pour violation de la Constitution.
De plus, les dispositions de
l'article 143 de la Constitution
fédérale
(analysées à la page
précédente) s'appliquent également au chancelier
fédéral, lorsque celui-ci commet des infractions
« en rapport avec l'exercice de ses fonctions »
.
Les infractions qui n'ont aucun rapport avec l'exercice des fonctions
ministérielles sont jugées selon les règles du droit
commun, à moins que le ministre ne soit également membre du
Conseil national et ne jouisse, à ce titre, de l'immunité
parlementaire, ce qui est souvent le cas pour le chancelier.
BELGIQUE
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
D'après l'article 88 de la Constitution, « la personne du roi est inviolable ; ses ministres sont responsables. »
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
responsabilité pénale du chef de gouvernement est mise en jeu
conformément aux dispositions de
l'article 103 de la
Constitution
, qui résultent de
la loi constitutionnelle du
12 juin 1998
et
qui s'appliquent à tous les membres du
gouvernement.
Inspiré par le double principe selon lequel la procédure
d'exception qui régit la responsabilité pénale d'un
ministre «
ne se justifie que dans la mesure où elle tend
à permettre à celui-ci de continuer d'exercer normalement sa
fonction
», mais qu'elle ne cherche pas à
«
protéger la personne du ministre
»,
le
nouveau
régime s'applique aux infractions commises par des
ministres en exercice,
qu'elles soient ou non liées à
leurs fonctions
, ainsi qu'aux infractions commises dans l'exercice de leurs
fonctions par d'anciens ministres.
En revanche,
le droit commun s'applique
aux infractions commises par
d'anciens ministres en dehors de leurs fonctions, ainsi qu'
aux
infractions commises avant le début de leurs fonctions
ministérielles par des
ministres en exercice.
L'article 103 énonce en effet :
«
Les ministres sont jugés exclusivement par la cour
d'appel pour les infractions qu'ils auraient commises dans l'exercice de leurs
fonctions. Il en est de même des infractions qui auraient
été commises par les ministres en dehors de l'exercice de leurs
fonctions et pour lesquelles ils sont jugés pendant l'exercice de leurs
fonctions. Le cas échéant, les articles 59 (2(
*
)) et 120 (3(
*
)) ne sont pas
applicables.
»
La loi détermine le mode de procéder contre eux,
tant lors des poursuites que lors du jugement.
»
La loi désigne la cour d'appel compétente, qui
siège en assemblée générale, et précise la
composition de celle-ci. Les arrêts de la cour d'appel sont susceptibles
d'un pourvoi devant la Cour de cassation, chambres réunies, qui ne
connaît pas du fond des affaires.
»
Seul le ministère public près la cour d'appel
compétente peut intenter et diriger les poursuites en matière
répressive à l'encontre d'un ministre.
»
Toute réquisition en vue du règlement de la
procédure (4(
*
)), toute citation directe devant la
cour d'appel et, sauf le cas de flagrant délit, toute arrestation
nécessitent l'autorisation de la Chambre des représentants.
»
La loi détermine la procédure à suivre
lorsque les articles 103 et 125 (5(
*
)) sont tous deux
applicables.
»
Aucune grâce ne peut être faite à un ministre
condamné conformément à l'alinéa premier sauf
à la demande de la Chambre des représentants.
»
La loi détermine dans quels cas et selon quelles
règles les parties lésées peuvent intenter une action
civile.
»
La loi prise pour l'application de l'article 103 de la Constitution,
c'est-à-dire
la loi du 25 juin 1998 réglant la
responsabilité pénale des ministres
, développe les
particularités de la procédure applicable (qualité des
magistrats appelés à exercer les fonctions de juge d'instruction
et de procureur, composition du collège habilité à
ordonner les mesures de contrainte, autorisation de la Chambre des
représentants pour que la chambre des mises en accusation puisse
être saisie...). La loi précise également que les
infractions commises dans l'exercice des fonctions ministérielles sont
jugées par la cour d'appel de Bruxelles.
Avant la réforme de 1998, les ministres étaient mis en accusation
par la Chambre des représentants et jugés par la Cour de
cassation. Ce régime continue de s'appliquer, à titre
transitoire, «
aux faits qui ont fait l'objet d'actes
d'information
[et]
aux poursuites intentées avant l'entrée
en vigueur de la loi portant exécution
» de
l'article 103 de la Constitution.
DANEMARK
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
D'après l'article 13 de la Constitution, « la responsabilité du roi ne peut être engagée ; sa personne est inviolable et sacrée. »
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
Qu'il
s'agisse ou non d'infractions commises pendant l'exercice des fonctions
ministérielles, la responsabilité pénale du chef du
gouvernement est engagée selon les règles du droit commun.
En effet,
la loi du 15 avril 1964
sur la responsabilité
des ministres
, qui s'applique à tous les membres du gouvernement,
définit les infractions commises pendant l'exercice des fonctions
ministérielles et précise les peines qui leur sont applicables,
mais elle ne prévoit aucune procédure spécifique.
Cette loi qualifie d'infraction commise pendant l'exercice des fonctions le
fait de manquer à ses obligations (que celles-ci soient
déterminées par la Constitution, par la loi, ou qu'elle
résulte des fonctions ministérielles), intentionnellement ou par
négligence grossière. Une telle infraction est passible d'une
amende ou d'une peine de prison d'au plus deux ans, à moins qu'une
disposition législative explicite ne prévoie une peine plus
importante. La loi de 1964 précise que le fait, pour un ministre, de
fournir des informations inexactes ou trompeuses au Parlement, ou, lorsque ce
dernier est saisi d'une question, de garder le silence sur des
éléments importants ne constitue pas une infraction commise
pendant l'exercice des fonctions. Cette loi dispose également que le
droit commun s'applique en matière de prescription, sans qu'aucun
délai puisse toutefois être inférieur à
cinq ans. Par conséquent, le délai de prescription varie
entre cinq et quinze ans, en fonction de la peine encourue.
ESPAGNE
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
D'après l'article 56-3 de la Constitution, « la personne du roi est inviolable et n'est pas soumise à responsabilité . »
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
responsabilité pénale du Premier ministre est mise en jeu
conformément aux dispositions de
l'article 102 de la
Constitution
, qui s'applique à tous les membres du gouvernement et
qui établit une distinction entre les atteintes à la
sûreté de l'État commises dans l'exercice des fonctions
ministérielles et les autres infractions.
Dans le premier cas, la mise en accusation ne peut résulter que d'une
résolution des députés, prise à la majorité
absolue, mais, dans le second, elle a lieu selon la procédure de droit
commun. Toutefois, quelle que soit la nature de l'infraction, la juridiction de
jugement est le tribunal suprême de l'ordre judiciaire.
L'article 102 de la Constitution énonce en effet :
«
1. La responsabilité pénale du président et
des autres membres du gouvernement pourra être engagée, s'il y a
lieu, devant la chambre pénale du Tribunal suprême.
»
2. Si l'accusation concerne un cas de trahison ou tout autre
délit contre la sûreté de l'État commis dans
l'exercice de leurs fonctions, elle ne pourra être portée que sur
l'initiative du quart des membres du Congrès des députés
et avec l'approbation de la majorité absolue de celui-ci.
»
3. La prérogative royale de grâce ne sera
applicable à aucun des cas mentionnés au présent
article.
»
En application de cette disposition constitutionnelle, la loi organique du
1
er
juillet 1985 relative au pouvoir judiciaire précise
que l'instruction et le jugement des affaires impliquant les membres du
gouvernement relèvent de la compétence de la chambre
pénale du Tribunal suprême.
Dans le procès des groupes antiterroristes de libération, le
Tribunal suprême fut saisi en août 1995 du dossier d'accusation
remis par le juge Garzón qui mettait notamment en cause Felipe
González, Premier ministre à l'époque des faits. Le
5 novembre 1996, le Tribunal suprême décida de ne pas mettre
Felipe González en accusation, de sorte qu'il fut seulement
appelé à témoigner.
GRÈCE
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
Le
président de la République hellénique est élu pour
cinq ans au
suffrage universel indirect
: il est élu par les
députés.
L'article 49 de la Constitution limite les possibilités de mise
en cause de la responsabilité pénale du président de la
République aux actes de haute trahison et aux violations
délibérées de la Constitution
, dans la mesure
où ils sont réalisés pendant l'exercice de ses fonctions.
Pour les autres actes, la procédure est suspendue pendant la
durée du mandat.
L'article 49 de la Constitution énonce en effet :
«
1. Le président de la République n'est responsable
des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions qu'en cas de haute
trahison ou de violation délibérée de la Constitution.
Pour les actes qui n'ont pas de rapport avec l'exercice de ses fonctions, la
procédure pénale est suspendue jusqu'à l'expiration du
mandat présidentiel.
»
2. La proposition de mise en accusation et de traduction en
justice du président de la République est soumise à la
Chambre des députés. Elle doit être signée par un
tiers au moins de ses membres ; elle est adoptée par une
résolution prise à la majorité des deux tiers du nombre
total de ses membres.
»
3. Si la proposition est adoptée, le président de
la République est traduit devant la juridiction définie à
l'article 86 (6(
*
)) et les dispositions qui la
régissent s'appliquent en l'espèce.
»
4. A partir de sa traduction devant cette juridiction, le
président de la République s'abstient de l'exercice de ses
fonctions ; il est remplacé selon les dispositions de
l'article 34 (7(
*
)) et il les reprend de nouveau
à partir du prononcé du jugement d'acquittement par la cour de
l'article 86, à moins que son mandat n'ait expiré.
»
5. Une loi, votée par la Chambre des
députés en assemblée plénière, règle
les modalités de l'application des dispositions du présent
article.
»
Les articles 153 à 158 du règlement du Parlement, qui
développent les dispositions de l'article 49 de la Constitution,
décrivent la procédure applicable (proposition de mise en
accusation, enquête préliminaire confiée à une
commission parlementaire constituée à la proportionnelle des
groupes, discussion des conclusions de la commission d'enquête...).
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
responsabilité pénale du Premier ministre est mise en jeu
conformément aux dispositions de
l'article 86 de la
Constitution
, qui s'applique à tous les membres du
gouvernement :
«
1. La Chambre des députés a le droit de mettre en
accusation ceux qui sont ou qui ont été membres du gouvernement
et les secrétaires d'État, en vertu des lois sur la
responsabilité des ministres, devant une juridiction ad hoc qui,
présidée par le président de la Cour de cassation, est
constituée de douze magistrats, tirés au sort par le
président de la Chambre des députés en séance
publique parmi tous les conseillers à la Cour de cassation et tous les
présidents des cours d'appel nommés antérieurement
à la mise en accusation, ainsi qu'il est prévu par la loi.
»
2. Aucune poursuite, instruction ou enquête
préliminaire contre les personnes mentionnées au
paragraphe 1 pour des actes ou omissions commis dans l'exercice de leurs
fonctions n'est permise sans une résolution préalable ad hoc
de la Chambre des députés.
»
Si, au cours d'une enquête administrative, ont
été relevés des éléments susceptibles
d'établir la responsabilité d'un membre du gouvernement ou d'un
secrétaire d'État, selon les dispositions de la loi sur la
responsabilité des ministres, ceux qui ont mené l'enquête
transmettent, après la fin de celle-ci, ces éléments
à la Chambre, par l'intermédiaire du procureur compétent.
»
3. Au cas où la procédure engagée à
la suite d'une proposition de mise en accusation d'un ministre ou
secrétaire d'État n'a pas été menée à
son terme pour une raison quelconque, y compris celle de la prescription, la
Chambre des députés peut, à la demande de celui qui avait
été accusé, constituer par une résolution une
commission spéciale de députés et de hauts magistrats, en
vue de l'examen de l'accusation, ainsi qu'il est prévu par le
règlement.
»
La loi n° 2509 du 19 juin 1997 sur la responsabilité
pénale des ministres
, qui développe les principes
énoncés à l'article 86 de la Constitution,
précise que les
infractions sans rapport avec les fonctions
ministérielles sont jugées conformément au
code de
procédure pénale.
Cette
loi dispose également
que le droit commun s'applique en matière de prescription, sans qu'aucun
délai puisse être inférieur à cinq ans. Elle
précise que le délai de prescription cesse de courir pendant la
législature au cours de laquelle l'infraction a été
commise.
ITALIE
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
Le
président de la République italienne est élu pour sept ans
au
suffrage universel indirect
: il est élu par les
députés et les sénateurs réunis en Congrès.
L'article 90 de la Constitution
limite les possibilités
de mise en cause de la responsabilité pénale du président
de la République aux actes de haute trahison et aux violations de la
Constitution
. Il énonce en effet :
«
Le président de la République n'est pas
responsable des actes accomplis dans l'exercice de ses fonctions, sauf en cas
de haute trahison ou de violation de la Constitution.
»
En pareil cas, il est mis en accusation par le Parlement
réuni en séance commune, à la majorité absolue de
ses membres.
»
D'après les articles 134 et 135 de la Constitution, le président
de la République est alors jugé par les quinze membres de la Cour
constitutionnelle, auxquels s'ajoutent seize citoyens tirés au sort
à partir d'une liste
ad hoc
que le Parlement dresse tous les neuf
ans.
La procédure prévue par l'article 90 de la Constitution
aurait pu être utilisée contre le président Cossiga,
accusé d'avoir violé la Constitution en diffusant des
informations fournies par les services secrets. Sa démission, en avril
1992, l'a empêché.
Pour les actes accomplis hors de l'exercice de ses fonctions, la question
n'est
pas tranchée
: la doctrine estime que le
président ne peut pas être poursuivi pendant la durée de
son mandat, mais que les juridictions pénales ordinaires devraient
être compétentes.
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
responsabilité pénale du Président du conseil est mise en
jeu conformément aux dispositions de
l'article 96 de la
Constitution
, qui s'applique à tous les membres du gouvernement et
qui
ne vise que les actes commis pendant l'exercice des fonctions
ministérielles
:
«
Le président du conseil des ministres et les ministres,
même après la cessation de leurs fonctions, sont soumis, pour les
délits commis dans l'exercice de leurs fonctions, aux juridictions
ordinaires, après autorisation du Sénat de la République
et de la Chambre des députés, selon les règles
établies par une loi constitutionnelle.
»
Cette rédaction de l'article 96 de la Constitution est assez
récente : elle résulte d'une modification adoptée en
1989. Auparavant, les ministres étaient jugés par la
Cour constitutionnelle. Celle-ci n'a exercé cette compétence
qu'une fois : entre 1977 et 1979, pour juger les ex-ministres Gui et
Tonassi impliqués dans le scandale Lockheed.
Les infractions commises en dehors de l'exercice des fonctions
ministérielles relèvent de la procédure pénale
ordinaire.
PAYS-BAS
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
D'après l'article 42-2 de la Constitution, « la personne du roi est inviolable. »
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
Constitution est muette sur ce point.
Pour les infractions commises dans
l'exercice de ses fonctions
, la responsabilité du chef du
gouvernement est mise en jeu conformément aux dispositions de
la loi
du 22 avril 1855
, qui s'applique à tous les membres du
gouvernement.
La loi de 1855 précise que les ministres veillent à l'application
de la Constitution et des autres lois, et qu'ils sont responsables en cas de
non-respect de cette obligation.
La demande de poursuites peut émaner du Roi, qui en avise alors les deux
assemblées, ou de la Deuxième chambre (c'est-à-dire de la
chambre basse), après qu'une commission d'enquête a mené
des investigations, l'autre assemblée étant alors
prévenue.
Si le procureur général auprès du Tribunal suprême
(l'équivalent de notre Cour de cassation) estime que les poursuites sont
justifiées, le ministre est jugé par le Tribunal suprême.
Les infractions qui ne relèvent pas de la loi du 22 avril 1855
sont jugées selon la procédure de droit commun.
PORTUGAL
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
Le
président de la République portugaise est élu pour cinq
ans au
suffrage universel direct
.
L'article 130 de la Constitution
, consacré aux conditions de
mise en cause de sa responsabilité pénale, établit
une
distinction entre les infractions commises dans l'exercice de ses
fonctions
, quelle qu'en soit la nature,
et les autres
.
Les premières sont jugées par le tribunal suprême de
l'ordre judiciaire après que la mise en accusation a été
décidée par les députés à la majorité
des deux tiers. En revanche, la procédure de droit commun s'applique aux
secondes, mais seulement après expiration du mandat.
L'article 130 de la Constitution énonce en effet :
«
1. Le président de la République répond des
délits commis dans l'exercice de ses fonctions devant le Tribunal
suprême de justice.
»
2. L'initiative de la procédure appartient à
l'Assemblée de la République, sur proposition d'un
cinquième des députés effectivement en fonction et par
délibération approuvée à la majorité des
deux tiers d'entre eux.
»
3. La condamnation entraîne la destitution et
l'impossibilité d'être réélu.
»
4. Le président de la République répond des
délits commis en dehors de l'exercice de ses fonctions devant les
tribunaux ordinaires et une fois son mandat terminé.
»
Par ailleurs,
l'article 120 du code pénal
, relatif à
la suspension de la prescription,
prévoit que le délai de
prescription cesse de courir lorsque des motifs juridiques empêchent la
procédure pénale de commencer
. Par conséquent, si
l'exercice du mandat présidentiel retarde la procédure, il n'y
met pas fin.
2) La responsabilité pénale du chef du gouvernement
La
responsabilité pénale du Premier ministre est mise en jeu
conformément aux dispositions de
l'article 196 de la
Constitution
, qui s'applique à tous les membres du gouvernement et
qui vise toutes les infractions, qu'elles soient ou non
réalisées pendant l'exercice des fonctions
ministérielles
:
«
1. Aucun membre du gouvernement ne peut être détenu
ou arrêté sans l'autorisation de l'Assemblée de la
République, sauf pour infraction intentionnelle punie d'une peine de
prison dont la durée maximale est supérieure à trois ans
et en cas de flagrant délit.
»
2. Si une procédure pénale est engagée
contre un membre du gouvernement et que celui-ci est définitivement
accusé, l'Assemblée de la République décide s'il
doit, ou non, être suspendu de ses fonctions afin que la procédure
puisse suivre son cours. La décision de suspension est obligatoire en
cas d'infraction visée à l'alinéa
précédent.
»
En outre, en précisant que le délai de prescription cessait de
courir à partir du moment où l'Assemblée de la
République était saisie d'une demande d'autorisation par le juge
compétent, la loi a consacré la jurisprudence ainsi que les avis
donnés par le Procureur général de la République.
ROYAUME-UNI
1) La responsabilité pénale du chef de l'État
Selon la common law , le souverain, de qui toute justice émane, « ne saurait mal faire ». Par conséquent, sa personne est inviolable et bénéficie d'une immunité totale, aussi bien pénale que civile.
2) La responsabilité pénale du chef de gouvernement
Le principe fondamental du « règne du droit » se traduit notamment par l'égalité de tous devant la loi. Ainsi, les infractions commises par le Premier ministre, dans l'exercice de ses fonctions ou non, sont jugées selon le droit commun. Le Premier ministre ne bénéficie d'aucune immunité pénale, ni de privilège de juridiction.
(1)
L'Assemblée fédérale est la réunion des deux
chambres du Parlement : le Conseil national, composé de
députés élus par circonscription, et le Conseil
fédéral, qui représente les Länder.
(2) L'article 59 concerne l'immunité parlementaire.
(3) L'article 120 traite de l'immunité des membres des conseils de
communauté et de région.
(4) Il s'agit de la requête du ministère public tendant à
demander le non-lieu ou le renvoi devant la cour d'appel.
(
5
) L'article 125 définit les conditions de la mise en jeu
de la responsabilité pénale des membres des exécutifs des
communautés et des régions.
(6) Voir la seconde partie sur la responsabilité pénale du chef
du gouvernement.
(7) C'est-à-dire par le président de la Chambre des
députés.