C. LA RÉFORME DE LA POLITIQUE COMMUNE DE LA PÊCHE APRÈS 2002, ENJEU MAJEUR POUR LES PÊCHEURS FRANÇAIS
En janvier dernier, la Commission européenne a rendu son rapport intermédiaire synthétisant les trente consultations par la DG XIV a menées dans chaque Etat membre entre septembre 1998 et juin 1999 sur la politique commune de la pêche (PCP) après 2002. La Commission devra, en effet, présenter au Parlement européen et au Conseil un rapport final sur la situation de la pêche dans l'Union européenne, afin que celui-ci décide -au plus tard le 31 décembre 2002- d'apporter ou non des modifications à la PCP. Ce rapport devrait être présenté au début 2001.
1. Le rapport intermédiaire de la Commission
A partir de mars 1998, la Commission a adressé un questionnaire à 350 organisations professionnelles ; 175 d'entre elles ont répondu, dont pour la France, la Coopération maritime et l'Union des armateurs à la pêche de France. La commission a ensuite consulté les représentants professionnels de chaque Etat membre, ce qui a abouti au rapport intermédiaire dont votre rapporteur pour avis a souhaité relever les principales conclusions.
Accès à la bande des 6-12 milles
Il n'y a aucune demande en ce qui concerne l'établissement d'un régime de libre accès " jusqu'à la plage ". En revanche, des demandes ont été exprimées, en ce qui concerne le renforcement du régime actuel en faveur de la pêche côtière, au Royaume-Uni, en Irlande et au Portugal (exemples : extension de la limite actuelle jusqu'à 24 milles ou plus, abolition des droits de voisinage actuels, etc.).
Accès à la mer du Nord
Des pêcheurs espagnols, portugais, finlandais et suédois soutiennent l'abolition de toutes limitations d'accès discriminatoires. Des organisations d'Etats riverains de la mer du Nord ont exprimé leur inquiétude à propos de l'intensification de la pêche en mer du Nord qui pourrait résulter du libre accès à la zone, bien que l'accès à la majorité des ressources y soit déjà réglementé.
Shetland Box
Le maintien du cantonnement dans la zone du Shetland Box n'est pas unanimement soutenu. Si certaines organisations souhaitent le maintien du régime actuel (et soutiennent les cantonnements en général en tant qu'outil de conservation efficace), un grand nombre d'autres organisations, notamment en Espagne et aux Pays-Bas -ainsi qu'une grande fédération de pêcheurs du Royaume-Uni- sont opposées au Shetland Box. Selon elles, l'établissement de ce cantonnement n'a aucun fondement scientifique et relève de décisions purement politiques.
Taux admissibles de capture (TAC) et quotas
S'il est souvent estimé, le régime des TAC et quotas n'a pas réussi à limiter les taux d'exploitation des stocks, faute de mise en application efficace et d'avis scientifiques pertinents. Il n'y a cependant pas de consensus pour abandonner complètement le régime et le remplacer par un autre. Parmi les moyens permettant d'améliorer le régime actuel déjà cités, le renforcement de la surveillance, l'introduction des rejets en mer et l'adoption de nouveaux plans de contrôle de l'effort de pêche, méritent d'être retenus.
Quotas individuels transférables
La majorité des participants est opposée aux quotas individuels transférables (QAIT), car ils craignent la création d'oligopoles et des pertes d'emplois. Le soutien en faveur des QAIT est plus net aux Pays-Bas, en Espagne et au Danemark. Le libre-échange des quotas au sein de l'Union européenne (sous le contrôle des autorités nationales/publiques pour certains) est également approuvé en Espagne et aux Pays-Bas. Du Royaume-Uni, émane un soutien vigoureux en faveur du système existant d'attribution nationale de quotas.
Stabilité relative et clés de répartition des quotas
Le principe de la stabilité relative est très largement approuvé. Dans nombre de cas, il est considéré comme un " pis-aller ", et sa modification ou abolition aggraverait la situation. La modification des clés de stabilité relative est réclamée avec force dans la république d'Irlande et en Irlande du Nord. Des ajustements des clés de répartition pour des espèces et des zones précises sont proposés dans nombre d'Etats membres. Selon l'argument le plus fréquemment utilisé, les clés en vigueur ne refléteraient pas les modes de pêche actuels.
Rejets
Les règles relatives aux rejets sont très critiquées. Les pêcheurs de certains Etats membres approuvent très largement le débarquement de toutes les captures. Certains se déclarent toutefois en faveur de la politique de rejets actuelle. Il s'agit, d'une part, des pêcheurs qui craignent le coût d'une interdiction des rejets et, d'autre part, de scientifiques qui pensent qu'il vaut mieux s'attaquer au problème des rejets par l'emploi d'engins plus sélectifs.
Système de contrôle de l'effort de pêche et POP
La définition actuelle de l'effort de pêche sous l'angle de la puissance motrice est très critiquée dans beaucoup d'Etats membres (Italie, Grèce, Pays-Bas, Portugal). En ce qui concerne les programmes d'orientation pluriannuels (POP), certains demandent un renforcement des sanctions imposées aux Etats qui ne respectent pas les objectifs de leur POP (par exemple) en Belgique, Allemagne, Portugal. Dans d'autres Etats membres, en revanche, les POP sont sévèrement critiqués et un assouplissement des règles actuelles est réclamé en particulier au Royaume-Uni et en Finlande.
Questions d'environnement
Les pêcheurs ont demandé une plus grande protection de l'environnement marin contre la pollution d'origine terrestre et d'autres activités industrielles. Dans certains cas, des mesures d'indemnisation des pêcheurs sont demandées pour les pertes de captures et d'engins causées par les phoques et autres mammifères marins (Ecosse, Grèce, Finlande).
Marchés et commerce des produits de la pêche
Si les transformateurs demandent plus de liberté et de facilité d'accès aux matières premières, les pêcheurs demandent une protection accrue contre les importations à bas prix en provenance des pays tiers.
Des mesures structurelles et des aides en faveur du renouvellement de la flotte, de la formation et du soutien des jeunes pêcheurs ainsi que de la flottille côtière sont préconisées dans de nombreux Etats membres.
Mise en application, contrôle et surveillance
Une demande générale est formulée en ce qui concerne le renforcement de la mise en application du contrôle et un appel à l'égalité des chances entre pêcheurs de l'Union. Les pêcheurs d'un Etat membre se plaignent fréquemment d'être davantage surveillés que leurs homologues d'autres Etats membres ou de pays tiers. Certains appellent même au renforcement des pouvoirs de la Commission dans ce domaine.
Recherche sur la pêche
Nombreux sont les pêcheurs qui prétendent que les données scientifiques sont " imparfaites " et qu'il y en réalité " plus de poisson " à pêcher, en dépit de preuves scientifiques contraires. Ils demandent une plus grande transparence, la diffusion des études scientifiques et une plus grande coopération avec les scientifiques. Les participants émettent fréquemment le voeu que soit encouragée la recherche multidisciplinaire sur tous les aspects de la pêche, sans se limiter aux aspects biologiques.
Aquaculture
La secteur de l'aquaculture se plaint souvent de ne pas être considéré comme faisant partie intégrante de la politique commune de la pêche et de ne pas bénéficier d'un soutien suffisant de la Communauté.
Méditerranée
Les organisations et associations méditerranéennes expriment sur l'application de la PCP dans cette région des points de vue spécifiques qui méritent une présentation à part. Nombre de participants ont ainsi souligné la " spécificité " de la pêche en Méditerranée, la nécessité de règles homogènes applicables à tout pêcheur dans la région, y compris ceux des pays tiers. Ils demandent le renforcement de la politique internationale de la Communauté dans la région, à l'égard des pays tiers et au sein des organisations multilatérales, de manière à garantir aux pêcheurs de la Communauté un traitement équitable. Les pêcheurs italiens ont fortement critiqué les mesures techniques en vigueur, tandis que les organisations espagnoles plaident pour une " approche régionale " de la Méditerranée par des POP régionaux par exemple.
Processus décisionnel - Dispositions institutionnelles
La demande d'une plus grande transparence de la part de la Commission ainsi que d'une participation et d'une contribution plus grandes du secteur à l'élaboration des décisions communautaires fait l'unanimité. La " régionalisation " du processus de gestion de la pêche est vigoureusement soutenue au Royaume-Uni, en Irlande, en Finlande et en Suède, mais elle suscite une certaine suspicion dans d'autres Etats, dont la France et l'Espagne à l'exception, pour cette dernière, de certaines associations méditerranéennes. Le débat a montré qu'une certaine confusion entoure le terme de " régional ". Pour certains, il signifie transfert des pouvoirs/compétences des institutions de la Communauté à l'échelon national/régional, tandis que pour d'autres il signifie simplement la prise en compte de particularités régionales dans les décisions de la Communauté, sans implications institutionnelles. De nombreux participants préconisent une politique de gestion flexible, en mesure de réagir rapidement aux problèmes locaux et aux situations de crise. Etant donné la lourdeur et la lenteur du processus décisionnel de la Communauté, ils proposent un transfert de pouvoirs aux autorités locales/régionales.
2. Les propositions des professionnels français
Le Comité national des pêches maritimes (CNPM) a fait ses propres propositions. Elles serviront de base au ministre de l'Agriculture et la pêche pour préparer un mémorandum qu'il remettra à Bruxelles au plus tard à l'automne prochain.
Les TAC et quotas
Les professionnels français jugent que le régime communautaire des TAC et quotas doit rester l'outil de base de la Politique commune de la pêche (PCP). Il est considéré comme un bon moyen de conservation et de gestion des ressources, à condition toutefois d'être réellement respecté par tous. Il nécessite cependant certains ajustements.
Les professionnels souhaiteraient obtenir de l'Union européenne un bilan global et par stock de l'application du système des TAC et quotas, dans l'objectif de définir des groupes d'espèces pour lesquelles différents modèles de stratégies de gestion pourraient être étudiés. Les conséquences socio-économiques de la politique des pêches sur les régions dépendantes de la pêche et des industries connexes doivent également être prises en compte. Est également demandé un meilleur suivi statistique de toutes les pêches -y compris la plaisance- ainsi que la connaissance de la consommation des quotas par chacun des Etats membres ;
Les professionnels souhaitent également bénéficier d'une meilleure transparence sur la façon dont les TAC et les quotas sont fixés. En particulier, il est important de distinguer les TAC " analytiques " de ceux dit " de précaution ", sur lesquels la profession voudrait être particulièrement consultée. Les professionnels sont réservés sur l'adoption de TAC et quotas pluriannuels et plurispécifiques. En revanche, les variations annuelles du volume des TAC doivent être limitées, dans une fourchette de plus au moins 15% par exemple. Il est en effet essentiel d'offrir aux producteurs les moyens de mieux anticiper les possibilités de pêche à venir, afin notamment d'adapter au mieux la production aux évolutions des marchés.
Les organisations professionnels françaises préconisent l'élaboration d'une typologie des rejets, car tous n'ont pas la même importance. Ainsi, des solutions adaptées pourraient être étudiées pour chaque catégorie de prises accessoires : mesures de prévention (évitement des engins, zones ou périodes à risque), d'échappement (par des efforts de sélectivité des engins) ou de valorisation commerciale selon les cas.
Leur apparaît, par ailleurs, clairement le besoin de déterminer les ayants droit légitimes sur les espèces actuellement non soumises à quotas, afin d'éviter de dangereux reports d'efforts de pêche par de nouvelles flottilles, qui seraient très risqués sur le plan de la gestion de la ressource. Dans certaines zones, il est souhaité l'encadrement de l'accès par un régime de TAC analytique qui respecterait les antériorités de pêche (poissons de grands fonds, certaines espèces de la Manche).
Le détournement du régime des quotas par la captation de quotas est également jugé préjudiciable à l'ensemble de la profession. Les TAC et quotas doivent assurer les retombées économiques les plus fortes aux Etats titulaires des droits de pêche. Cela doit passer par un renforcement des obligations des acteurs économiques, tant en matière d'exploitation des navires que d'établissement, afin d'apporter un juste retour à l'Etat du pavillon des fruits de l'activité générée par la pêche de ses quotas.
Les mesures techniques
Les professionnels français souhaitent des règles plus simples ainsi qu'une information claire et partagée par tous, y compris par les contrôleurs avec qui ils sont en relation en mer.
Les professionnels français considèrent que l'amélioration de la sélectivité des engins doit faire l'objet d'une meilleure recherche au niveau européen, avec la collaboration des professionnels eux-mêmes. De nombreuses études montrent que les modifications techniques, si elles réduisent les captures accessoires ou accidentelles et les captures sous taille, entraînent souvent une amélioration du rendement ou des conditions de travail (moins de tri, plus de sécurité).
Souvent dubitatifs sur le bien-fondé et l'efficacité d'une réglementation, les professionnels français demandent à ce que les effets directs et indirects, biologiques et socio-économiques de la mise en place de mesures techniques soient systématiquement étudiés, cela dans chaque cas de figure (pêcherie/espèce/engin).
Ils souhaitent également participer à la prise de décision concernant les mesures techniques. Ils se méfient des décisions dont la teneur répond à des objectifs politiques ou à des revendications environnementalistes.
D'autre part, ils ne veulent pas être les seuls à s'imposer des contraintes supplémentaires, et rappellent leur attachement à une gestion concertée et transparente des mesures techniques, dans un souci de partage de l'effort, entre pavillons comme entre métiers, et d'équité dans le respect des règlements.
Le contrôle
Sans contrôle, les instruments de gestion de la PCP sont inefficaces. Les professionnels français sont donc demandeurs :
- d'un contrôle communautaire. Dans le contexte actuel où chaque Etat européen considère que l'autre contourne les contrôles, les professionnels français sont nombreux à opter pour un transfert de l'organisation du contrôle à l'Union européenne : le contrôle est alors réalisé par des agents dépendants de la Commission européenne ;
- d'une intégration des nouveaux outils de contrôle. Attentifs au développement du contrôle du positionnement par satellite ainsi qu'à l'amélioration des livres de bord dans le but d'obtenir des statistiques de pêche plus précises, les professionnels français insistent avant tout sur la confidentialité de telles procédures et souhaitent qu'elles réduisent les contraintes liées au contrôle. Ils souhaitent aussi un meilleur suivi statistique des débarquements.
Les programmes d'orientation pluriannuels (POP)
Les réductions importantes de capacité n'ont pas fait la preuve de leur efficacité dans le rétablissement des stocks. Il est jugé que c'est une mesure trop globale qui ne tient pas compte des différences constatées dans l'état des différents stocks sur une même zone ou, même, selon les zones. Les critères (puissance et tonnage) ne sont pas satisfaisants : ils peuvent même s'avérer parfaitement inadaptés (pour les engins dormants).
En outre, les professionnels français font valoir que les POP ne sont pas un instrument adapté aux pêches réalisées hors Union européenne ou aux pêcheries nouvelles en raison :
- des effets pervers liés à l'élévation du coût des navires neufs et, surtout, d'occasion. Cette situation est un handicap pour la rentabilité des entreprises et peut conduire à une pression de pêche plus forte si l'armateur a des difficultés à respecter ses échéances. Les POP contribuent en outre au vieillissement de la flotte. L'obsolescence des navires et les coûts d'entretien élevés sont des handicaps majeurs dans le cadre d'une concurrence internationale. Elle présente également des risques importants pour la sécurité ;
- d'une application variable. Les professionnels français estiment que l'application des POP est d'une rigueur variable selon les Etats, voire peu fiable, quand certains Etats n'hésitent pas à refuser purement et simplement de faire respecter les objectifs de la PCP. Ils soulignent qu'il n'est pas concevable de poursuivre une telle politique si le respect des objectifs n'est pas imposé à tous les Etats. Aussi, proposent-ils que les POP interviennent en appoint de la régulation des captures par le système des TAC et quotas.
Ils font en outre observer que les limitations devraient concerner seulement les flottes pêchant sur les espèces dont les quotas sont surconsommés. Le développement de la gestion par l'effort de pêche et des permis de pêche spéciaux (PPS) pourrait remplacer avec plus de finesse les objectifs de réduction de flotte. Les mécanismes actuels du système devraient être modifiés : en excluant les navires pêchant hors les eaux de l'Union ; en tenant compte, dans la détermination des objectifs, des nouvelles pêcheries ; par révision des critères (puissance et tonnage), au moins pour certains métiers.
Pêche responsable et environnement
Les professionnels français font leur la notion de " pêche responsable ", comme l'illustre leur comportement au travers de leur coopération avec l'Ifremer, de leur souhait de gérer les quotas par les OP, de la mise en place des licences spéciales et des PPS, des déclarations statistiques volontaires ou encore de la mise en place de plans de pêche.
Mais il est nécessaire de s'appuyer sur des diagnostics fins, rapides et fiables de l'état des stocks. Trois champs de développement peuvent être distingués : l'amélioration du suivi statistique, voire un meilleur contrôle, le développement d'une recherche halieutique appropriée et d'une gestion adaptée; l'intégration des paramètres socio-économiques dans l'évaluation et la gestion des ressources exploitées.
Ils estiment que l'approche de précaution est trop souvent confondue avec le principe de précaution, tristement célèbre par son application dans le cas du filet maillant dérivant et utilisé par les uns et les autres, et trop souvent par les environnementalistes à des fins protectionnistes et conservatrices. Les professionnels français souhaitent donc une information claire, de préférence sur le terrain, de l'approche de précaution. Ils veulent aussi participer plus activement à l'élaboration des points de référence sur lesquels se basent les avis de gestion.
La pêche responsable implique également la prise en compte des rejets. A ce sujet, les professionnels français reprennent volontiers la proposition évoquée dans le cadre des mesures techniques, qui consiste à développer la recherche technologique pour réduire les rejets en améliorant la sélectivité des engins, c'est-à-dire premièrement en réduisant la capture accidentelle d'espèces protégées ou menacées et, deuxièmement, en valorisant à bord ou au débarquement les espèces non commerciales associées aux espèces cibles.
Ils soulignent que la pêche n'est pas la seule cause de mortalité non naturelle des espèces marines. Il faut aussi dénoncer d'autres sources de mortalité causées par d'autres utilisateurs comme la pollution et la dégradation de certains écosystèmes ayant une grande influence sur le cycle de ces espèces (frayères détruites par l'extraction de graviers, nourriceries polluées par des rejets en mer de produits toxiques, fonds à coquillages altérés par le transfert de vases provenant de zones touristiques ou colonisées par des espèces sauvagement introduites comme la crépidule).
Ils considèrent en conséquence que la place de l'environnement dans la PCP repose souvent sur l'idée que la pêche est seule responsable de l'état des stocks. Or, sans une préservation de l'environnement marin où vivent les ressources exploitées, il est impossible de maintenir l'état de ces stocks à des niveaux permettant une exploitation durable. Pour les professionnels français, il est donc grand temps de prendre en compte l'ensemble des interactions entre l'homme et la mer communautaire pour réaliser une véritable conservation de gestion des ressources marines.
Votre rapporteur pour avis estime que ces positions doivent être fermement défendues par le Gouvernement lors des prochaines négociations européennes.