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Projet de loi de finances pour 2001 : Affaires étrangères

 

B. CONTRIBUTIONS OBLIGATOIRES (CHAPITRE 42-31) : UNE DOTATION INSUFFISANTE ?

Elles s'établiront, en 2001, à 3 990,8 millions de francs.

1. Les contributions obligatoires aux autres organisations internationales :

. La contribution de la France à l'Institut du Monde arabe stagne depuis 1998 (60 millions de francs depuis cette date - art. 42-31-33), qui représente 70 % environ du budget de fonctionnement de l'IMA, les contributions des Etats arabes en assurant traditionnellement 30 %.

. Le droit de " dépaissance " sur les deux frontières des Pyrénées (article 42-31-34) sera réévalué en 2001 à hauteur de 421 000 francs. Il s'agit d'une rente versée chaque année par la France à l'Espagne depuis 1856 en contrepartie de la jouissance exclusive et perpétuelle, par les habitants de la vallée de Baïgorry, des pâturages du Quint Nord situés en territoire espagnol.

. Les contributions aux "autres organisations " (42-31-54) progresseront de 24,9 millions de francs en 2001 et atteindront 432,9 millions de francs. Elles correspondent au financement par la France d'organisations comme la commission de l'Océan indien, la commission du Pacifique sud, aux organisations internationales du cacao, du café...

. Seront également en progression les contributions aux " organisations internationales hors ONU " (42-31-20) qui s'élèveront à 502 millions de francs (+ 92,2 millions de francs).

. Enfin, les contributions de la France aux organisations à vocation scientifique dispersées, en 2000, entre quatre articles budgétaires, seront regroupées sur l'article 42-31-52 et progresseront grâce à une mesure de revalorisation de 16,6 millions de francs liée à l'effet change prix. Elles s'élèveront à 890,8 millions de francs.

2. Les contributions aux organisations du système des Nations Unies

a) La quote part française

Ces contributions représentent 52,7 % des contributions obligatoires totales (2 104,7 millions de francs) et s'accroissent de 723,2 millions de francs.

Ces contributions obligatoires financent les budgets " ordinaires " de fonctionnement des organisations ainsi que les budgets des opérations de maintien de la paix. Ces cotisations sont établies sur une base de quote-parts prédéterminées.

La France est le quatrième contributeur de l'ONU, avec une quote-part dans le budget ordinaire de 6,54 %, après les Etas-Unis, le Japon et l'Allemagne. Notre pays a été, cette année encore, le premier membre permanent du Conseil de Sécurité à avoir satisfait intégralement ses obligations financières en réglant, avant la fin du mois de janvier, sa contribution au budget ordinaire, fixée pour 2000 à 68,89 millions de dollars, soit 447,8 millions de francs.

La France appartient, par ailleurs, à toutes les institutions spécialisées où sa quote-part est sensiblement la même. Par contre, au titre des opérations de maintien de la paix, notre pays voit sa quote-part majorée de 25 % en raison de sa place de membre permanent du Conseil de Sécurité, soit 7,93 %.

b) La question des arriérés américains

La question des arriérés des contributions obligatoires s'est partiellement résorbée en 1999 où l'Organisation a retrouvé une situation financière plus saine. Le montant des contributions dues au 31 décembre 1999, tous budgets confondus, s'élevait à 1,76 milliard de francs, contre 2,31 milliards fin 1998. De même, on note une forte augmentation du nombre d'Etats ayant acquitté intégralement leurs contributions : ils étaient 126 au 31 décembre 1999 contre 117 à la même période en 1998 et seulement 100 fin 1997.

Les Etats-Unis restent le premier débiteur de l'Organisation (1,4 milliard d'arriérés), en dépit des versements effectués fin 1999 pour échapper à la sanction prévue par l'article 19 de la charte des Nations Unies. Viennent ensuite l'Ukraine et la Russie qui poursuit l'apurement de sa dette (80 millions de dollars contre plus de 500 en 1995).

Le Congrès américain a adopté, à l'initiative des sénateurs Helms et Biden, un plan d'apurement de ces arriérés " paquet Helms-Biden II ", qui propose de verser aux Nations Unies 926 millions de dollars en trois tranches soumises aux conditions suivantes :

· 100 millions de dollars en échange de la certification par le Département d'Etat que les Nations Unies n'établissent pas une force de défense permanente ou ne cherchent pas à mettre en place une fiscalité internationale, conditions évidemment déjà remplies. Le paiement de cette tranche est donc intervenue en décembre 1999.

· Une seconde tranche de 582 millions de dollars est conditionnée à l'abaissement de la quote-part des Etats-Unis a budget général à 22 % au lieu de 25 % actuellement, la création d'un plafond de leurs contributions aux opérations de maintien de la paix à 25 % contre 30,2 % actuellement et la mise en place d'un compte spécial où seraient transférés les arriérés contestés des Etats-Unis.

· La troisième tranche serait la contrepartie du gel des budgets des trois principales institutions spécialisées : l'OMS, l'OIT et l'OAA, l'introduction d'un plafond de 22% au barème de ces institutions, l'abaissement de 22 à 20 % de la quote-part américaine au budget ordinaire des Nations Unies et la création d'un siège permanent au Comité consultatif pour les questions administratives et budgétaires.

C'est dans ce contexte de forte pression américaine que l'Assemblée générale devrait prochainement adopter un nouveau barème pour le budget ordinaire portant sur la période 2001-2003 et, parallèlement, entreprendre la refonte du barème des opérations de maintien de la paix.

c) L'explosion du coût des opérations de maintien de la paix

Les budgets des opérations de maintien de la paix ont connu, à partir de l'année 1992, une croissance exponentielle en raison de la mise en place d'opérations d'envergure telles que la FORPRONU. D'un montant de 449 millions de dollars en 1991, ils sont multipliés par quatre l'année suivante (1 660 millions de dollars), puis s'élèvent à 3 500 millions de dollars en 1994. En 1995, un mouvement de décrue s'amorce lentement pour s'accélérer à partir de 1996, en raison de la liquidation d'opérations figurant parmi les plus importantes (FORPRONU par exemple). Cette évolution a contribué à l'évolution globale des budgets de fonctionnement dont les principaux pays contributeurs avaient exigé la " croissance zéro ".

Mais avec la création de nouvelles opérations telles que la Mission des Nations Unies au Timor Est (MINUTO), la Mission des Nations Unies en République Démocratique du Congo (MONUC), la Mission des Nations Unies en Sierra Leone (MONUSIL) et la Mission des Nations Unies au Kosovo (MINUK), les budgets des opérations de maintien de la paix ont augmenté à nouveau très fortement, sans que cette hausse soit véritablement compensée par les quelques liquidations en cours (FORDEPRENU, MINURCA et MONUA notamment). Ils devraient atteindre plus de 2 milliards de dollars pour la période allant du 1er juillet 2000 au 30 juin 2001.

La France est le quatrième contributeur de l'ONU avec une quote-part aux budgets des opérations de maintien de la paix de 7,9277 % pour 2000. En 1999, notre pays a versé à l'Organisation près de 59 millions de dollars au titre des opérations de maintien de la paix. Les appels à contribution, reçus au titre de l'année 2000, s'élevaient à 151,6 millions de dollars au 31 août et devraient atteindre 166,5 millions de dollars au 31 décembre. Un montant de 73 millions de dollars a fait l'objet d'un versement. La dotation du chapitre 42-31 " contributions obligatoires ", calculée sur la base de prévisions établies antérieurement à l'installation ou à la montée en puissance de certaines opérations de maintien de la paix, s'est avérée rapidement insuffisante pour couvrir l'intégralité de nos obligations financières, ce qui place notre pays en position de débiteur de l'ONU soit en terme d'arriérés de contribution (sommes dues au titre de l'année 1999) soit en terme de retards de paiement (sommes dues au titre de l'année en cours). Le montant total dû à ce jour s'élève à 72 millions de dollars et ne sera intégralement régularisé que dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année, ce qui signifie un paiement effectif en février 2001 compte tenu des délais comptables habituels en la matière.

Enfin, les appels à contribution au titre de l'année 2001 sont estimés à près de 183 millions de dollars pour lesquelles une mesure nouvelle de 723 millions de francs a été obtenue dans le PLF 2001. Mais, dans l'hypothèse où le cours du dollar se maintiendrait à son niveau actuel, soit plus de 7,5 francs contre 6,5 francs début 2000, cette dotation ne suffirait pas pour garantir un paiement intégral de nos obligations financières au cours de l'année prochaine.

Au titre de sa participation en troupes et en matériels dans le cadre des opérations de maintien de la paix, la France bénéficie de remboursements de la part de l'Organisation.

La mise à disposition de contingents est rémunérée par l'Organisation des Nations Unies sur la base d'un remboursement standard pour les soldes, auquel il convient d'ajouter 70 dollars par homme et par mois pour les indemnités pour habillement et équipement, et 291 dollars par homme et par mois pour les indemnités des " spécialistes ". Déterminés en 1990, ces taux n'ont pas été revus depuis.

Compte tenu de l'importance des créances détenues à ce titre par de nombreux pays en voie de développement, l'ONU s'efforce de rembourser sa dette selon un rythme régulier et dans des délais assez courts. Ainsi, la France est très régulièrement remboursée de sa créance au titre de la solde des militaires français mis à la disposition de la FINUL. S'agissant de la MINURCA (Mission des Nations Unies en République Centrafricaine), créée en mars 1998, la France a obtenu, dès 1999, un premier versement de 3,08 millions de dollars.

L'ONU rembourse, en outre, une somme forfaitaire, harmonisée, quel que soit le pays d'origine des bénéficiaires, depuis le 1er juillet 1997, correspondant à ce à quoi pourraient prétendre les ayants droits si les mêmes sinistres (maladie, invalidités, décès) s'étaient produits sous la responsabilité de leurs autorités d'origine.

Les biens consommables, les équipements et les frais de transport sont remboursés sur la base de factures et justificatifs produits par les Etats, sous forme de " lettre d'attribution " (Letter of Assist, LOA) établies au préalable par le Secrétariat. Ces remboursements sont effectués selon un rythme variable pour des raisons tenant à la fois à la complexité des dossiers et aux disponibilités financières souvent insuffisantes de l'Organisation.

Le matériel appartenant aux contingents (Contingent owned equipment, COE) est défini comme étant " le matériel lourd, léger et articles consomptibles dont un contingent affecté par un pays à une opération de maintien de la paix dispose pour remplir sa mission, que ces biens lui appartiennent en propre ou aient été loués ".

Jusqu'en 1996, les biens vendus à l'Organisation faisaient l'objet d'une procédure d'amortissement sur 4 ans. Les biens loués étaient remboursés chaque année en tenant compte des taux d'amortissement des matériels. Selon cette formule, l'Etat contributeur produisait, à l'arrivée des troupes et des matériels sur le terrain, des inventaires appelés " in-surveys " pour permettre de déterminer sa créance. L'ONU examinait alors ces documents au regard de certains critères qui entraînaient souvent une révision à la baisse de la valeur initiale des inventaires.

Mais, constatant les difficultés rencontrées pour déterminer la valeur des matériels appartenant aux contingents et le retard qui en découle pour les remboursements aux Etats contributeurs de troupes et de matériels, l'Assemblée générale a autorisé le Secrétaire général à réformer les procédures de calcul des montants à rembourser (résolution A/49/233 du 23 décembre 1994). Le groupe de travail constitué à cet effet s'est mis d'accord sur la notion de location. Ce principe est décliné sous la forme d'un contrat de location (avec ou sans services) passé entre l'Organisation et le pays contributeur :

· la formule de location sans services permet à un pays de fournir du matériel à une mission de maintien de la paix, l'ONU assumant la responsabilité de son entretien. Le remboursement accordé à ce pays correspond alors à une indemnisation financière pour la non utilisation de ces matériels sur un théâtre national. Ladite indemnisation est calculée sur la base d'un taux d'amortissement, selon un barème prédéterminé.

· la formule de la location avec services dispose qu'un pays qui fournit le matériel se charge de son entretien. Ce pays est remboursé sur la base d'un taux fixe tenant compte de l'utilisation du matériel et du coût des pièces détachées et l'entretien.

La résolution 50/222 du 10 mai 1996 de l'Assemblée générale, portant adoption des propositions de réforme des procédures de remboursement des matériels appartenant aux contingents, stipule que leur mise en oeuvre interviendra au 1er juillet 1996, le choix étant laissé aux pays contributeurs de se voir appliquer la nouvelle ou l'ancienne procédure pour les opérations en cours. Pour sa part, la France a, selon l'avis du ministère de la Défense, opté pour le maintien des anciennes procédures pour les missions en cours de liquidation.

La nouvelle procédure est progressivement entrée en vigueur, selon un calendrier découpé en cinq phases :

Phase I (premier trimestre 1995) : mise au point d'un projet de directives sur les types d'articles adoptés comme normes pour le matériel appartenant aux contingents.

Phase II (mars à mai 1995) : mise au point d'un document unique sur les conditions types dans lesquelles le remboursement peut être autorisé.

Phase III (mai-juin 1995) : détermination d'un barème fixe des taux de remboursement annuels pour chacun des systèmes et d'un taux forfaitaire de remboursement unique pour tous les autres matériels et articles consomptibles.

Phase IV (jusqu'à mi-1999) : application de la méthode révisée de remboursement. Un premier bilan de la phase IV a été dressé en avril 1999. A cette occasion, il s'est confirmé que la nouvelle méthode répondait bien à l'objectif de simplification des procédures. En revanche, et malgré les assurances données par le Secrétariat, la nouvelle procédure est plus onéreuse que l'ancienne, qu'elle soit appliquée à titre rétroactif ou pour les opérations créées depuis le 1er juillet 1996.

Phase V (mi-1999 à fin 2000) : au cours de la 54ème session, l'Assemblée générale a approuvé les recommandations du groupe de travail de la phase V relatives à la réforme. En revanche, l'Assemblée générale a repoussé au début de la 55ème session le réexamen des taux applicables aux sommes à rembourser aux Etats contributeurs de troupes. Dans son rapport, le Secrétaire général proposait pourtant de relever de 21,1% les taux applicables. Si les pays en développement fournisseurs de troupes étaient favorables à une telle augmentation, l'Union européenne et les Etats-Unis ont indiqué que la méthode de calcul retenue n'était pas totalement satisfaisante et demandé au Secrétariat de la revoir et de la compléter.

Au titre de ces remboursements, la France a reçu, de 1996 à août 2000, 169,1 millions de dollars de remboursement dont 7,6 en 2000 et 6,1 en 1999. Sur les cinq dernières années, les remboursements au titre notamment de la FINUL représentent 21,7 millions de dollars. Au titre de la MINUK, la France ne reçoit pas de remboursements résultant de la mise à disposition de 72 policiers, ceux-ci recevant de l'Organisation une indemnité journalière de subsistance.

En outre, le gel des budgets ordinaires des organisations du système des Nations Unies, voire leur diminution, ne correspond pas à une diminution des besoins. Cette évolution conduit donc à ne plus financer sur les contributions obligatoires que les budgets de fonctionnement et d'anciennes opérations qui sont peu valorisantes. L'importance des contributions volontaires en est accrue car elles correspondent aux financement des grosses opérations que les contributeurs les plus importants, et donc influents, peuvent choisir. Elles correspondent également à toutes les mesures de réforme de l'organisation où, à nouveau, seuls ceux qui payent suffisamment peuvent influer sur la décision.