C. LE NIVEAU ENCORE TROP FAIBLE DES CONTRIBUTIONS VOLONTAIRES
Le chapitre 42-32 avait atteint, en 1998, un étiage sans précédent de 213,5 millions de francs après régulation budgétaire, soit moins de la moitié des crédits qui y étaient consacrés en 1991 (545,9 million de francs). Depuis cette date, la France ayant pris conscience des graves conséquences qu'entraînait cette trop forte réduction des contributions sur son influence dans les organisations du système onusien, a entrepris un effort : + 50 millions de francs en 1999, + 9,3 millions en 2000. En 2001 , cet effort se poursuivra à hauteur de 15 millions de francs hors transferts (+ 4,8 %). A périmètre constant, elle s'élèveront à 322,3 millions de francs ne permettant pas de retrouver le niveau de 1997 avant régulation.
Evolution des contributions volontaires depuis 1991
à périmètre constant
(en millions de
francs)
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1991 |
545,9 |
|
1992 |
645,5 |
|
1993 |
697,2 |
|
1994 |
600 |
|
1995 |
552 |
|
1996 |
405 |
|
1997 |
345,5 (267 après régulation) |
|
1998 |
228 (213,5 après régulation) |
|
1999 |
298 |
|
2000 |
307,3 |
|
2001 |
322,3 |
Cette hausse bénéficie uniquement aux organismes relevant des Nations Unies (42-32-10) et pas du tout aux autres " organismes internationaux " (42-32-20) dont la dotation avait été réduite de 20 millions de francs l'an passé.
1. Une influence menacée
La faiblesse persistante du niveau des contributions volontaires ayant des conséquences particulièrement pénalisantes pour les intérêts français aux Nations Unies, il est indispensable de poursuivre le mouvement à la hausse , amorcé en 1999, en abondant, dans le cadre des prochaines lois de finances, le chapitre 42-32 de manière significative pour permettre à la France de prendre une part active au processus de réforme de l'Organisation des Nations Unies lancé par le Secrétaire général, M. Kofi Annan, et plus généralement pour mener des politiques conformes à son rang et contribuant à préserver son statut de membre permanent du Conseil de Sécurité .
S'agissant du domaine économique, social et humanitaire, cette réforme prend appui sur les Fonds et Programmes du système des Nations Unies qui, tout en conservant leur spécificité, sont appelés à renforcer et à mieux coordonner leurs activités opérationnelles. Or, le mode de financement de ces Fonds et Programmes, fondé exclusivement sur des contributions volontaires, nous impose un effort budgétaire substantiel qui ne laisserait pas la France au simple rang de spectateur de la réforme .
Ce phénomène gagne également le financement des opérations de maintien de la paix et des activités post-conflit. Les contributeurs volontaires et surtout le premier d'entre eux, les Etats-Unis, à l'origine de la pénurie des ressources légitimes, peuvent acheter leur influence au sein du système des Nations Unies. C'est pourquoi, la France milite pour que les réformes qui résulteront de la réflexion issue des travaux du Rapport Brahimi soient imputées en totalité sur le budget ordinaire.
La faiblesse de nos contributions volontaires ne nous permet pas de répondre aux nouvelles sollicitations des institutions spécialisées et du secteur politique. Nous plafonnons en moyenne entre le 11 ème et 15 ème rang des contributeurs volontaires. Certes, nous sommes le 4 ème contributeur obligatoire, mais lorsque contributions obligatoires et volontaires sont cumulées, en moyenne, dans l'ensemble du système, nous sommes dépassés par le Royaume-Uni (qui a multiplié par trois ses contributions volontaires depuis deux ans) , l'Italie et même les Pays-Bas . Le dépassement par l'Italie est gênant, compte tenu de ses options contraires à nos intérêts, sur l'élargissement du Conseil de sécurité.
En 2000, au titre des contributions volontaires, la France a versé les contributions suivantes :
Au HCR : 48 millions de francs . Sur cette somme, 23 millions de francs ne sont pas affectés et 25 millions de francs sont alloués de la façon suivante : 9 millions en Afrique, 8 millions en Europe, 5 millions en Asie et 3 millions au titre de la coopération de l'OFPRA avec le HCR.
A l'Office de secours et de travaux pour les réfugiés en Palestine dans le Proche-Orient : 18 millions de francs.
A l'UNICEF et au PAM : 48 millions de francs pour l'UNICEF et 20 millions de francs pour le PAM . Ces contributions ne sont pas affectées et permettent à ces organisations de décider eux-mêmes des opérations à entreprendre.
Au Bureau coordinateur de l'assistance humanitaire (BCAH) : 1,5 million de francs. Cette contribution ne correspond aucunement à l'intérêt que la France porte à ces problèmes.
Aucune des ces organisations n'aura, en 2000, subi de réduction des contributions volontaires, le HCR et le PAM ayant bénéficié d'une augmentation contrairement aux années passées. En revanche, il n'y a pas eu de contribution exceptionnelle importante, comme en 1999, pour le Kosovo. Le soutien que le ministère des Affaires étrangères peut apporter aux organisations humanitaires onusiennes sous forme de contributions volontaires demeure beaucoup trop limité . Ainsi, nous plafonnons entre le 10 e et le 16 e rang des contributeurs. Douzième contributeur au PAM, la France finance 1,09 % du budget total, loin derrière les Etats-Unis (52 %), la Commission européenne (11,2 %) et le Japon (6 %). Au HCR, nous sommes le 15 e avec une part de financement de 0,74 % contre 30 % pour les Etats-Unis et 14 % pour le Japon.
2. Une représentation satisfaisante en personnels
Globalement, selon les résultats de l'enquête arrêtée le 30 juin 1999, la France reste bien représentée par des personnels français au sein du système des Nations Unies. 4 563 Français sont employés au sein du Système des Nations Unies (contre 4 602 en 1997), dont 1 561 à des postes d'administrateurs contre 1 468 en 1997. Ainsi avec 7,92 % du total des effectifs et près de 6,8 % des administrateurs, la France y est-elle globalement bien représentée. Une disproportion subsiste, il est vrai, entre Genève et New York, où les Français sont moins nombreux en raison, semble-t-il, d'un certain manque de compétitivité des salaires, de l'éloignement géographique et de l'environnement culturel anglo-saxon.
La part des administrateurs français au sein des Nations Unies a progressé de 5,75 % à 6,74 %, en l'espace de deux ans, ce dans un contexte de concurrence accrue.
Compte tenu de la pyramide des âges de leur personnel, les Nations Unies se trouvent à la veille d'un renouvellement de grande ampleur de leurs agents. " Un nombre record de fonctionnaires " (jusqu'à 400 par an) devront " prendre leur retraite au cours des cinq prochaines années ", selon les termes mêmes du rapport du Secrétaire Général des Nations Unies sur la " réforme de la gestion des ressources humaines ", présenté lors de la dernière Assemblée Générale des Nations Unies. Les institutions spécialisées se trouvent dans une situation similaire. La France qui, comme ses principaux partenaires, sera affectée par cette évolution, devra faire montre de vigilance pour répondre à cette vague de recrutements. Ce " renouvellement des générations " entraînera dans le même temps un fort mouvement de promotion interne pour lequel notre pays n'apparaît pas a priori mal placé, au regard du volume et de la qualité de son vivier d'administrateurs de grade P4-P5.
Au Secrétariat , nos ressortissants occupent aujourd'hui 10,17 % du total des postes (contre 10,61 % en 1997). On observe une forte concentration de nos compatriotes à Genève (près de 23 % du personnel des Nations Unies), contrastant avec la faiblesse relative de notre présence tant à New York, malgré une légère amélioration (5,33 % des postes contre 4 % en 1997), qu'à Vienne, où notre présence connaît une certaine érosion (4,43 % contre 5,38 % en 1997).
Nous détenons au total 7 ,28 % des emplois d'administrateurs (contre 7,19 % en 1997) pour l'ensemble des services du Secrétariat (10,29 % des administrateurs à Genève mais 5,57 % à New York et 7,0 % à Vienne), pourcentage qu'il convient de rapporter à celui de notre contribution obligatoire au budget de l'organisation (6,49 %).
S'agissant des postes soumis à répartition géographique, il est à noter que la France se situe au-dessus du point médian de sa " fourchette ", ce qui rend notre pays inéligible aux concours nationaux de recrutement des administrateurs des Nations Unies.
A la Cour Internationale de Justice , notre représentation se maintient à un niveau élevé, en croissance, avec 23,88 % des effectifs globaux (contre 19,3 % en 1997) et près de 29 % des postes d'administrateurs (contre 27 % en 1997). Il est à noter que, pour ce type d'institutions aux dimensions réduites (67 postes dont 16 administrateurs), un changement de quelques unités induit une forte variation du pourcentage de présence.
Dans les fonds, programmes et organes subsidiaires de l'Assemblée générale et de l'ECOSOC , on note une augmentation relative de notre présence en 1999 avec près de 4 % des effectifs globaux contre 3,75 % en 1997. Nos positions sont toutefois encore mal assurées dans cette " famille " d'organisations où l'influence anglo-saxonne est souvent marquée, comme au PNUD, à l'UNICEF voire à la CNUCED. Notre très bonne représentation au HCR est menacée. Cette catégorie comprend également les différentes Commissions régionales des Nations Unies, notamment la CEE-NU (Commission Economique pour l'Europe) où, exception notable, la France apparaît solidement représentée avec près de 11 % des postes d'administrateurs.
Au siège du PNUD , notre pays compte aujourd'hui -après la démission d'un compatriote de niveau D2 en juin 1999- 43 administrateurs sur un total de 825, soit plus de 5 %. Nous ne détenons, par ailleurs, pas moins de 10 postes de coordinateur-résident et 8 postes d'adjoint, " positions-clés " au sein de l'organisation, ce qui place notre pays en deuxième position, derrière les Etats Unis. Notre place est à comparer avec notre rang de contributeur (11 ème en 1999).
Quant à l'UNICEF dont nous sommes le 11 ème contributeur, la France se situe au 3 ème rang, avec un total de 90 administrateurs, derrière les Etats-Unis (184) et le Royaume-Uni (102). Si nous sommes plutôt bien représentés aux niveaux P4 et P5, notre présence n'en est pas moins légère au niveau décisionnel, surtout depuis le départ de deux de nos compatriotes, l'un du poste de Directeur adjoint des ressources humaines et l'autre du Cabinet de la Directrice générale.
La " surreprésentation " en personnel de la France au sein du HCR (2 ème position), eu égard à son modeste rang en tant que donateur (15 ème place), a conduit le Haut Commissariat à geler progressivement les recrutements d'administrateurs français, dont le nombre décline maintenant régulièrement depuis quelques années (1996 : 92 ; 1999 : 76). Le " comité des nominations " du HCR fait désormais barrage à toute candidature française, quelle que soit sa qualité.
L'échec de la candidature du français Bernard Kouchner au poste de Haut-commissaire pour les Réfugiés est à cet égard révélatrice puisque c'est un Néerlandais qui a été nommé, les Pays-Bas étant l'un des principaux bailleurs de fonds.
Dans les institutions spécialisées (OMS, BIT, OAA, UNESCO, OACI), notre présence, globalement bonne et stable, est en légère augmentation avec 14,9 % des effectifs totaux en 1999 contre 13,66 % en 1997. Nous détenons 8,46 % des postes d'administrateurs contre 8,43 % en 1997, ce taux atteignant 5,75 % au BIT (où nous dépassons notre quota géographique), 7,86 % à l'OAA et près de 12 % à l'UNESCO.
Dans les institutions à vocation financière (Banque Mondiale, FMI), si la présence française au sein des institutions à caractère financier s'est -parfois sensiblement- accrue au cours de la dernière période et correspond désormais à notre quote part du capital, son niveau gagnerait à être encore rehaussé. Ainsi avec un peu plus de 5 % des postes de cadres supérieurs au FMI et à la Banque Mondiale, nous occupons une position favorable par comparaison avec l'Allemagne ou le Japon, mais nous demeurons derrière les pays anglo-saxons, en particulier le Royaume-Uni.
Bien que difficilement mesurable, l' incidence de la réduction de nos contributions volontaires se manifeste de trois façons :
- la réduction de nos contributions volontaires contrarie le recrutement de nos compatriotes sur les postes de consultants directement financés par ces fonds. Or, il s'agit là, dans certains cas, d'une voie d'accès à des postes d'administrateurs dans le système des Nations unies ;
- le faible niveau de nos contributions volontaires nous est parfois ouvertement présenté comme un handicap pour le recrutement de nationaux français . Tel est, en particulier, le cas au HCR ;
- de façon générale, il est admis que le niveau et l'évolution des contributions obligatoires sont, dans les faits, un élément d'appréciation de l'opportunité de retenir une candidature dont la phase finale du processus de recrutement.
De ce point de vue, la faiblesse de nos contributions volontaires ne peut que nous placer dans une situation défavorable par rapport à des pays mettant en oeuvre une politique plus dynamique de soutien financier de l'ONU et de ses institutions spécialisées.
Par ailleurs, les dotations habituellement inscrites dans ce chapitre au profit des organismes internationaux à vocation scientifique (2,3 millions de francs - 42-32-30) font l'objet d'un transfert en direction du chapitre 42-11 relatif à la coopération culturelle et scientifique. Il s'explique par une modification de la nomenclature du budget civil de la recherche et du développement.
Un article nouveau est en outre créé (article 42-32-40) pour le financement de la francophonie (Fonds multilatéral unique - FMU). Il est abondé à hauteur de 237,3 millions de francs expliquant l'essentiel de l'augmentation des crédits consacrés aux contributions volontaires.