CHAPITRE II -
DES POLITIQUES PUBLIQUES
MANQUANT D'AMBITION
I. UNE POLITIQUE NATIONALE À COURTE VUE
A. BILAN DES MESURES GOUVERNEMENTALES POUR UN SECTEUR DUREMENT ÉPROUVÉ
1. Le plan gouvernemental en réponse à la tempête et à la marée noire
Afin de
venir en aide aux victimes de la tempête des 28 et
29 décembre 1999 et de la marée noire
consécutive au naufrage de l'Erika, le
12 décembre 1999, le ministère de l'Agriculture et de
la pêche a mis en place dès le 2 février 2000 et
conformément aux dispositions du plan gouvernemental
arrêtées
le 12 janvier 2000, un dispositif d'aides
exceptionnelles de l'ordre de 450 millions de francs (69 millions
d'euros).
Celles-ci sont intervenues
en complément des
mécanismes d'intervention au titre des calamités agricoles
,
qui ont représenté environ 50 millions de francs
(7,6 millions d'euros) et des indemnisations par les compagnies
d'assurances.
Ce dispositif a été mis en oeuvre dans les départements du
Finistère, du Morbihan, de la Loire-Atlantique, de la Vendée, de
la Charente-Maritime et de la Gironde par les services de l'Etat, sous
l'autorité des préfets, en liaison avec les collectivités
locales, les organismes bancaires et d'assurances et les représentants
des conchyliculteurs, pisciculteurs marins et pêcheurs. Le paiement de ce
aides a été assuré par l'Office national
interprofessionnel des produits de la mer et de l'aquaculture (OFIMER). Tous
les dossiers ont été examinés au cas par cas afin de
moduler les aides en fonction de l'ampleur du préjudice subi par chaque
entreprise.
Ce dispositif a été complété au mois de mars par
une mesure d'allègement de charges sociales
au niveau national du
fait de la dégradation sensible de l'ensemble du marché des
produits de la mer à la suite de ces sinistres.
Le bilan des aides mises en place s'établit ainsi qu'il suit à la
mi-août 2001.
a) Dans le secteur aquacole
Aide à la reconstitution des matériels
et des
stocks
Cette aide est intervenue en complément de l'indemnisation par le fonds
national de garantie des calamités agricoles et les assurances. Elle a
pris en compte les pertes de stock de poissons et de coquillages en cours
d'élevage, les dégâts dans les concessions et dans les
établissements. Elle a été calculée sur la base de
75 % du préjudice, déduction faite des indemnisations des
compagnies d'assurance et modulée sur la situation globale de
l'entreprise. Elle a été plafonnée à 200.000 francs
(30.490 €).
1.380 dossiers déposés à ce titre ont fait l'objet du
versement d'une avance pour un montant de 99,122 millions de francs (15,11
millions d'euros), correspondant à la moitié de l'indemnisation
retenue. La Charente-Maritime a été le département le plus
sinistré. Au titre de cette aide aura également été
prise en charge la reconstruction des claires ostréicoles
endommagées.
Au 9 août 2001, 980 dossiers ont été
soldés.
Avance sur l'indemnisation à recevoir au titre du fonds
international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par
les hydrocarbures (FIPOL)
Afin que les conchyliculteurs, les pêcheurs à pied et les
paludiers bénéficient rapidement d'un concours financier, l'Etat
a consenti une avance de la moitié de l'indemnisation à recevoir
au titre du FIPOL du fait des dommages aux biens mais également du
préjudice économique causé par la marée noire.
Cette avance a été plafonnée à 200.000 francs
(30.490 €) au 9 août 2001. 1.441 dossiers ont
fait l'objet d'un versement par l'OFIMER pour un montant de 39,45 millions
de francs (6,01 millions d'euros). Le Gouvernement a, par la suite,
décidé de transformer cette avance en complément
d'indemnisation
par la circulaire du 11 septembre 2000, garantissant
ainsi à chaque sinistré le remboursement à 100 % de
son préjudice, quel que soit le taux d'indemnisation retenu par le FIPOL.
Allégement des charges financières
L'Etat a pris en charge une partie des intérêts des prêts
professionnels échus ou à échoir en 2000, 2001 et 2002. Le
montant ne peut pas excéder 48.000 francs (7.318 €), sauf
situation particulièrement critique, auquel cas il peut être
porté à 62.000 francs (9.452 €). Il est modulé
en fonction de la situation globale de l'entreprise.
Le montant global versé par l'OFIMER s'élevait, au 9
août 2001, à 7,327 millions de francs
(1,117 million d'euros).
Mesures d'allégement de charges sociales
-
Mesure ciblée
: destinée aux aquaculteurs et
pêcheurs à pied des six départements directement
touchés par la tempête ou la marée noire, elle a
été décidée au cas par cas, en fonction de la
situation du redevable, par le préfet sur proposition de la cellule
départementale d'indemnisation. Elle a été calculée
sur la base du salaire forfaitaire de la 4
ème
catégorie. Elle a porté sur un ou deux mois, pour les cotisations
dues au régime social des agriculteurs (MSA : mutualité
sociale agricole) ou à celui des marins (ENIM : Etablissement
national des Invalides de la Marine), ainsi qu'à la CNAFPM (Caisse
nationale d'allocations familiales des pêches maritimes) qui
prélève les cotisations d'allocations familiales pour les
assujettis à l'ENIM.
-
Mesure générale d'allègement des charges
sociales
: du fait de la dégradation du marché des
produits de la mer à la suite du naufrage de l'Erika, une mesure
générale d'allégement des charges sociales a
été décidée pour
l'ensemble des aquaculteurs
pour les cotisations dues à l'ENIM ou à la MSA. Elle a
porté sur un demi-trimestre.
Ont été concernées 3.600 entreprises de cultures
marines.
Exonération de redevance domaniale
: pour les
mêmes raisons, les concessions de cultures marines sur le domaine public
maritime ainsi que les autorisations de prise d'eau pour l'alimentation de
parcelles privées ont été exonérées du
paiement de la redevance domaniale en 2000. Sur l'ensemble des
départements littoraux, le coût de cette mesure a atteint
25 millions de francs (3,8 millions d'euros).
Actions de communication
Les conséquences négatives de la marée noire sur la
commercialisation des produits de la conchyliculture ont amené les
responsables professionnels du Comité national de la Conchyliculture
à mettre en place des actions de communication à destination du
grand public. L'OFIMER a ainsi versé 2,37 millions de francs
(O,36 million d'euros) en 2000 et 4,79 millions de francs
(0,73 millions d'euros) en 2001, à cette fin.
b) Dans le secteur de la pêche
Aide à la réparation des navires
endommagés du fait de la tempête et au remplacement des
matériels de pêche
Elle a été limitée à 75 % du montant du
préjudice après déduction des indemnités
d'assurance et plafonnée à 200.000 francs
(30.490 €).
199 dossiers se sont avérés éligibles pour un montant
d'aide de 3,42 millions de francs (0,521 millions d'euros).
Aide forfaitaire pour perte de revenu
Elle a été accordée à chaque marin embarqué
sur un navire rendu inutilisable du fait de la tempête et ayant au
préalable été embarqué au moins 15 jours sur
ce navire en décembre 1999. Elle a été
calculée au prorata du nombre de jours d'inactivité
constatés, sur la base du salaire forfaitaire net journalier sans
excéder 90 jours. Les jours pris en compte sont ceux où le
marin concerné n'a été ni embarqué sur un autre
navire de pêche, ni employé à terre.
230 marins ont été retenus pour un montant total de
1,38 million de francs (0,21 million d'euros).
Avance sur l'indemnisation à recevoir au titre du fonds
international d'indemnisation pour les dommages dus à la pollution par
les hydrocarbures (FIPOL)
Afin que les pêcheurs bénéficient rapidement d'un concours
financier, l'Etat leur a consenti, comme aux agriculteurs, une avance de la
moitié de l'indemnisation à recevoir au titre du FIPOL du fait
des dommages aux biens (engins de pêche), ainsi que des pertes de chiffre
d'affaires pour les captures, essentiellement de crustacés,
retirées du marché pour raison sanitaire. Cette avance a
été plafonnée à 200.000 francs
(30,490 €).
202 dossiers ont été déposés et
examinés par les cellules départementales pour un montant total
de 1,55 million de francs (0,236 million d'euros)
Afin de garantir une indemnisation complète des préjudices,
les avances ont été ensuite transformées
également en compléments d'indemnisation.
Mesure d'allégement des charges sociales
Du fait de la dégradation du marché des produits de la mer
à la suite du naufrage de l'Erika, le bénéfice de la
mesure d'allégement des charges sociales a été
étendu à
l'ensemble des pêcheurs
. Elle a
porté sur un demi-trimestre.
Le montant global versé par l'OFIMER au titre des mesures
d'allégement des charges sociales, tant pour les conchyliculteurs que
pour les pêcheurs s'est élevé à 154,7 millions
de francs (23,58 millions d'euros).
2. Un plan global pour la pêche, affectée par une nouvelle hausse du prix du carburant
Dès le mois d'août 2000, la situation du
secteur a
connu une nouvelle dégradation avec une hausse très
sévère et sans précédent du prix du carburant.
La gravité de cette évolution et ses conséquences pour le
secteur ont conduit le Gouvernement à décider très
rapidement de mettre en place un
plan global pour la pêche
,
permettant de compenser la hausse des coûts et de les ramener à un
niveau supportable pour l'équilibre des entreprises.
Le gazole vendu aux pêcheurs bénéficiant d'une totale
détaxation, il a été décidé de mettre en
oeuvre l'aide des pouvoirs publics grâce à un
allègement
partiel, et dans certains cas total, des charges sociales et portuaires
(taxe de criée et part vendeur de la redevance d'équipement des
ports de pêche -REPP-). Les modalités de ce dispositif ont
été arrêtées en concertation avec la
représentation professionnelle afin de tenir compte, dans sa modulation,
de la sévérité des difficultés rencontrées
par les flottilles en fonction des différents métiers
pratiqués.
A l'approche de la fin de l'année, toutefois, les représentants
professionnels ont à nouveau sollicité l'aide de l'Etat en raison
d'un prix du gazole toujours élevé.
En réponse à cette demande, le Gouvernement a
décidé de
reconduire pour deux mois supplémentaires en
2001 le dispositif
, en place depuis le 1
er
septembre, tout
en réduisant son intensité de moitié au mois de
février pour tenir compte des tendances observées sur le
marché énergétique.
La prise en charge de la part
« vendeur » de la REPP, quant à elle, a en revanche
été maintenue jusqu'au
1
er
septembre 2001.
Parallèlement, le plan global mis en place en faveur des pêcheurs
comportait un important
volet structurel
dont la mise en oeuvre se
poursuite par un travail de recherche avec le concours de l'ADEME.
Il vise à établir un diagnostic de la flotte de pêche et
à identifier les gisements d'économie de carburants au niveau des
techniques et des pratiques d'exploitation des navires. Une réflexion
est également menée, sous l'égide de l'OFIMER, afin
d'améliorer l'efficacité et les performances du secteur tout au
long de la filière.
Face aux efforts financiers consentis par les pouvoirs publics pour venir en
aide aux pêcheurs,
la Commission européenne a ouvert une
procédure d'enquête formelle à l'encontre du dispositif
français
comme elle l'a fait pour l'Italie, l'Espagne, la Belgique
et les Pays-Bas.
La France a répondu aux observations communautaires en soulignant le
caractère exceptionnel et temporaire des allègements de charges
consentis pour le secteur de la pêche.
Votre rapporteur pour avis se félicite de ces mesures qui, à
défaut de s'attaquer aux difficultés structurelles du secteur,
ont néanmoins permis de limiter les difficultés
financières des entreprises de pêche. Il souhaite que ce
dispositif puisse être accepté par les autorités
communautaires. Il veut croire que le Gouvernement s'est assuré de sa
compatibilité avec le droit communautaire. Il serait, en effet,
inadmissible qu'à l'issue de la procédure ouverte par la
Commission européenne, la France se trouve condamnée et que les
entreprises de pêche aient à rembourser les aides que l'Etat leur
a consenties pour faire face à cette situation de crise.
B. ÉTIQUETAGE : UNE POLITIQUE DE LA TRAÇABILITÉ QUI MÉCONNAÎT LE RÔLE CENTRAL DES CRIÉES
1. Exigence d'une meilleure information du consommateur
Les
produits de la pêche et de l'aquaculture ont pendant longtemps
été présentés au consommateur de façon
très indifférenciée. En dehors du nom de l'espèce,
peu d'informations étaient apportées au consommateur pour guider
son choix.
Afin de répondre aux attentes légitimes des consommateurs, de
plus en plus demandeurs d'informations sur les produits, et afin de valoriser
les produits de la pêche et de l'aquaculture, il est apparu
nécessaire de mettre en place des dispositions rendant obligatoire
l'apport d'une information minimale au consommateur et d'inciter les
professionnels de la pêche et de l'aquaculture à rechercher, pour
les produits qui le méritent, l'obtention de signes officiels de
qualité.
Un nouveau cadre réglementaire communautaire prenant effet au
1
er
janvier 2002 et de nouvelles ambitions
Le
17 décembre 1999
, le Conseil des ministres de l'Union
européenne chargés de la pêche a arrêté un
nouveau règlement de base sur l'organisation commune de marché
dans le secteur des produits de la pêche et de l'aquaculture (OCM).
Afin de s'adapter aux nouvelles conditions de marché, le nouveau
règlement met en place une réglementation applicable au
1
er
janvier 2002, devant
garantir un meilleur
étiquetage et une meilleure information des consommateurs concernant les
produits vivants, frais ou réfrigérés
.
L'article 4 prévoit que, pour être proposés à
la vente au détail au consommateur final, tous les produits de la mer
devront comporter la dénomination commerciale de l'espèce, la
méthode de capture ou de production (pêche en eau douce, en mer ou
aquaculture) et la zone de production du poisson (Atlantique Nord ou Sud, Mer
du Nord, Méditerranée...). La
traçabilité
instaurée tout au long de la chaîne de commercialisation devra
être assurée par un étiquetage ou un emballage du produit
ou par tout document commercial comprenant au minimum le nom scientifique du
produit, son classement tarifaire et, le cas échéant, le
numéro d'agrément sanitaire de l'entreprise. En cas
d'importation, l'importateur communautaire répondra de l'exactitude des
informations contenues sur l'étiquette ou mentionnées dans le
document commercial d'accompagnement.
Ces dispositions pourraient stimuler la demande, dans la mesure où les
gens sont plus enclins à consommer un produit sur lequel ils disposent
d'informations complètes. Les consommateurs risquent moins d'être
trompés sur l'origine et la valeur des produits de la pêche et de
l'aquaculture mis en vente, ce qui peut parfois être le cas, notamment
avec les produits non emballés. Ces mesures éviteront aussi aux
consommateurs d'acheter du poisson produit ou commercialisé dans des
conditions défavorables à sa préservation. En outre, les
différentes précisions concernant l'origine permettront aux
inspecteurs chargés du contrôle de procéder à des
vérifications par recoupement avec les données recueillies
à bord des bateaux ou lors des débarquements.
Dans son Livre Vert sur la future politique commune de la pêche, la
Commission va plus loin en suggérant de mettre en place, sur une base
volontaire mais encadrée, un éco-étiquetage
présentant aux consommateurs les enjeux de leurs choix, sur la base
d'une information relative aux effets environnementaux de tel ou tel produit ou
à la durabilité de la ressource considérée.
La Commission convient toutefois des difficultés du projet
:
obtenir des critères d'appréciation adéquats, assurer
l'indépendance du contrôle de la conformité et l'exactitude
de l'information donnée aux consommateurs, identifier le produit
certifié tout au long de la chaîne de commercialisation,
résoudre le cas des poissons « non
certifiés » dont les captures s'effectuent pourtant
conformément à la politique commune de la pêche.
Les professionnels sont très réservés
sur
l'idée d'une écolabellisation. Outre les difficultés
soulevées par la Commission elle-même, plusieurs arguments sont
avancés à l'encontre de ce projet. L'éco-labellisation est
présentée comme :
- inutile, puisque la réglementation communautaire visant à
gérer de manière responsable l'exploitation des ressources
halieutiques constitue déjà le cahier des charges d'une
éco-labellisation ;
- trompeuse, car distinguer ainsi les engins de pêche pour leur
sélectivité est impossible du fait du caractère toujours
approximatif de cette sélectivité ;
- discriminatoire, puisque l'éco-étiquetage jetterait a
contrario le discrédit sur tous les produits n'en
bénéficiant pas quoique respectant la réglementation
communautaire ;
- utopique enfin, car la traçabilité qu'impliquerait
l'éco-labellisation est loin d'être garantie.
Les professionnels seraient favorables à une réorientation du
projet d'étiquetage, afin de mettre prioritairement l'accent sur la
« qualité » du produit commercialisé
, ce
qui serait une démarche nouvelle pour le secteur.
En effet, les produits de la pêche et de l'aquaculture sont pendant
longtemps restés à l'écart des signes officiels de
qualité. Seulement six produits de la pêche
bénéficiaient encore récemment en France d'un signe de
qualité. En 2000, trois nouvelles démarches ont été
engagées. Plusieurs d'entre elles se développent également
dans le secteur conchylicole, autour notamment des moules de bouchot. Dans le
secteur piscicole où seul le saumon bénéficiait de signes
officiels de qualité, des démarches ont été
validées pour la crevette et le bar, d'autres ont été
engagées pour la dorade ou le turbot.
En outre, au sein de la filière pêche, les mareyeurs
français se sont engagés dans une démarche de
certification de services qui devrait aboutir à l'été 2002.
Enfin, un cahier des charges concernant le mode de production biologique des
poissons d'élevage a été homologué par
arrêté ministériel en août 2000. Un projet concernant
le bar est à l'étude.
La promotion des « démarches
qualité » des produits de la pêche et de
l'aquaculture : des avancées limitées
-
Coquillages
:
transposition tardive d'une directive
communautaire et mesures de circonstance
En application de la directive n° 91/492 CEE du Conseil du
15 juillet 1991 fixant les règles sanitaires régissant
la production et la mise sur le marché des mollusques bivalves vivants,
modifiée par la directive n° 97/61/ CE du Conseil du
20 octobre 1997, le Gouvernement a pris le
15 décembre 1999 un décret en Conseil d'Etat
n° 99-1064. Afin d'améliorer la traçabilité des
échanges de coquillages avant leur mise sur le marché pour la
consommation humaine, ce décret complète les obligations
relatives aux documents d'accompagnement des lots de coquillages afin qu'y soit
mentionnée, notamment, l'identification des zones de production. De
plus, la durée de conservation de ces documents ainsi que des
résultats des analyses microbiologiques d'autocontrôles dans les
établissements d'expédition est portée à un an au
lieu de six mois. En application de ces nouvelles dispositions, un
arrêté interministériel a été publié
le 28 février 2000, simplifiant et précisant le
régime des documents d'accompagnement (bon de transport).
Le comité national de la conchyliculture, agissant en tant
qu'organisation interprofessionnelle au sens du code rural, a par ailleurs
adopté le 11 mai 2000 un accord relatif à la
dénomination et à la classification des huîtres creuses.
Cet accord a été rendu obligatoire jusqu'au
11 mai 2003. Il fixe en particulier le calibrage par taille et les
appellations (huîtres fines, spéciales ...).
En outre, la marée noire consécutive au naufrage de l'Erika a
entraîné la mise en oeuvre d'un dispositif de contrôle de
salubrité adapté aux circonstances, basé sur une
multiplication du nombre de points de prélèvements et une
intensification des fréquences d'analyses à tous les niveaux de
la filière (milieu de production, établissements, distribution).
Ces analyses ont montré une amélioration de la situation
dès le début du deuxième trimestre, elles ont conduit
à la réouverture des zones de production où avaient
été décidées des interdictions de récolte au
moment de l'arrivée des nappes de pétrole. Le dispositif de
contrôle renforcé a été maintenu tout au long de
2000.
-
Produits de la pêche : zèle affiché, mais
résultats embryonnaires
Sans attendre l'application des dispositions relatives à l'information
des consommateurs dans le règlement communautaire portant nouvelle OCM,
le Gouvernement a voulu anticiper en préparant un projet de
décret en concertation avec les professionnels. Il rendait obligatoire
l'introduction, dans la dénomination de vente des produits
d'aquaculture, de la mention « élevé en milieu
naturel » pour les coquillages et de la mention
« élevé en eau de mer » ou
« élevé en eau douce » pour les poissons et
autres espèces. Il prévoyait également, pour les produits
d'aquaculture commercialisés à l'état frais, l'indication
obligatoire de la date de récolte.
Ce projet de décret, après avoir reçu l'aval du Conseil
national de la consommation, a été notifié à la
Commission européenne, dont l'accord était nécessaire
à la publication.
Toutefois, au moment de transmettre le décret au Conseil d'Etat, la
procédure a fait long feu, le Gouvernement estimant inutile de prendre
un décret en Conseil d'Etat pour couvrir la période de
six mois qui séparait de l'entrée en vigueur des
dispositions communautaires.
Votre rapporteur pour avis déplore cet empressement vain,
motivé par l'effet d'affichage plutôt que par une volonté
réelle de répondre aux attentes des consommateurs à
l'égard de la pêche.
Les attentes des consommateurs se sont exprimées récemment
à travers le rapport d'étape du Conseil national de la
consommation devant le Ministre en juillet dernier. Ce rapport a mis au jour
quelques inquiétudes relatives notamment aux modes de nutrition dans la
filière aquacole, ou à l'introduction de nouvelles technologies
du vivant telles la triploïdie chez les huîtres.
2. Méconnaissance du rôle central des criées en matière de traçabilité pour la pêche fraîche
La
traçabilité des produits de la mer commence dès leur
débarquement à terre.
Votre rapporteur pour avis estime
à ce titre impératif que soit reconnu le rôle des
criées
-absentes du Livre Vert de la Commission sur la future PCP-,
qui sont à même d'être un lieu de passage obligé et
un centre d'enregistrement et d'identification pour tout le poisson frais
commercialisé.
Non seulement la criée permet de lutter contre le « black
fish » et les débarquements sauvages, mais, en outre, elle a
les moyens d'entraîner la filière pêche vers plus de
qualité et de traçabilité. A cette fin, elle tend à
développer une harmonisation des tris sous criées et un
système d'information sur les marchés susceptibles d'apporter
plus de transparence.
Préalable au développement des actions qualité,
l'harmonisation des tris sous criées selon des normes communes doit
être un objectif prioritaire de la filière « pêche
fraîche
». Elle facilite les échanges d'informations
entre les différents partenaires de la filière comme entre les
différents ports, sur la base d'un langage commun. Cette harmonisation
des dénominations, des critères de taille et de qualité
constitue le support indispensable à une identification claire des
produits.
Depuis 1999, l'OFIMER accompagne l'association interprofessionnelle
Normapêche Bretagne dans la mise en oeuvre d'un programme de cette
nature, sur la base d'un audit des pratiques sous quatorze criées
bretonnes réalisé en 1998.
Des projets similaires ont démarré avec le soutien de l'Office
dans d'autres régions : un audit des structures de
débarquement en Méditerranée et un audit des pratiques de
commercialisation en Basse-Normandie.
C'est, en effet, à la fois par la normalisation des produits et par
un recours aux nouvelles technologies de l'information et de la communication
que la traçabilité peut être organisée en Europe.
Toutefois, cet effort d'investissement des criées à l'heure
où leurs revenus sont en baisse ne peut pas reposer uniquement sur la
filière pêche, qui supporte déjà de lourdes charges.
La criée assure de nombreuses prestations, depuis l'enregistrement
jusqu'au contrôle vétérinaire, en passant par la perception
de taxes prélevées sur le prix du poisson, qui constituent autant
de tâches régaliennes et qui répondent à une demande
croissante des pouvoirs publics en ces temps de crises alimentaires.
Il serait donc naturel que l'Etat rémunère les criées pour
l'accomplissement de ces missions qu'il leur délègue.
Votre
rapporteur pour avis tient à attirer l'attention du Gouvernement sur
cette question du financement des criées, qui met en jeu leur
pérennité et leur rôle dans le service public et, plus
largement, dans l'aménagement du territoire
.
Il insiste à ce propos sur la nécessité
d'interpréter les textes relatifs au financement des investissements des
criées d'une manière qui autorise le subventionnement public le
plus large.
Ainsi, l'informatisation des criées devrait pouvoir
bénéficier de financements publics jusqu'à 100 %, au
titre de projet d'équipement collectif à terre, améliorant
la mise en marché ; elle ne doit pas être
considérée de manière restrictive comme une simple
adaptation des modalités de commercialisation, ce qui ne la rendrait pas
éligible aux financements publics pouvant atteindre 100%. Les
réserves financières de l'IFOP permettent cette
interprétation, tout à fait légitime au demeurant.