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II. UNE GESTION BUDGÉTAIRE ALARMANTE DES FORMATIONS EN ALTERNANCE

Les formations en alternance, touts formes confondues, concernent aujourd'hui près d'un million de personnes, soit trois fois plus qu'il y a 25 ans. Votre commission se félicite d'un tel développement car elles constituent un instrument précieux d'insertion professionnelle durable des jeunes et des adultes.

En apparence, le projet de budget pour 2002 pourrait sembler s'inscrire dans une perspective de « poursuite du développement des formations en alternance »15(*).

Il est vrai que les crédits budgétaires en leur faveur s'élèvent à 2.069 millions d'euros, soit 45 % des crédits de l'agrégat n° 2 consolidé.

Il est également vrai que ces crédits se fondent sur l'hypothèse d'un développement significatif des formations en alternance en 2002 : 389.000 nouveaux contrats seraient ainsi signés alors que 371.000 seulement l'ont été en 2000.

Cette présentation n'est pourtant pas conforme à la réalité budgétaire.

Les crédits budgétaires consacrés à l'alternance devraient en effet diminuer de 0,7 % en 2002, alors même que le financement des contrats en alternance apparaît d'ores et déjà problématique.

A. LES CONTRATS D'APPRENTISSAGE : DE LOURDES INCERTITUDES

1. Un développement toujours soutenu

Ces dernières années, la croissance de l'apprentissage a été rapide : entre 1993 et 2000, le nombre de contrats conclus a augmenté de 86 %, même si l'on constate un certain ralentissement depuis 1998.

Flux annuels d'entrées en contrats d'apprentissage

 

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

20011

20021

Nombre de contrats

127.887

164.970

178.091

198.169

211.880

218.767

228.422

237.876

230.000

240.000

Evolution annuelle

-

+29,0%

+8,0%

+11,3%

+6,9%

+3,3%

+4,4%

+4,1%

-

-

1 Prévisions budgétaires Source : DARES

Cette dynamique semble pourtant devoir se poursuivre : sur les trois premiers trimestres de l'année 2001, les flux d'entrée ont augmenté de 5,5 %.

Les contrats d'apprentissage

Le contrat d'apprentissage, d'une durée au moins égale à celle du cycle de formation qui fait l'objet du contrat (1 à 3 ans), est destiné aux jeunes de 16 à 25 ans révolus ayant satisfait à l'obligation scolaire. Il peut aussi bénéficier aux jeunes d'au moins 15 ans, s'ils justifient avoir effectué la scolarité du premier cycle de l'enseignement secondaire. Dans tous les cas, l'apprenti suit une formation générale théorique et pratique en vue de l'obtention d'une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme de l'enseignement professionnel ou technologique du second degré ou du supérieur, ou un ou plusieurs titres d'ingénieurs ou titres homologués. Dans l'entreprise, le maître d'apprentissage contribue à l'acquisition des compétences correspondant à la qualification recherchée et au titre ou diplôme préparé par l'apprenti.

Ces contrats ouvrent droit à une indemnité compensatrice forfaitaire (qui n'est pas applicable au secteur public) composée d'une indemnité au titre de soutien à l'embauche (6.000 francs) et d'une indemnité de soutien à l'effort de formation (10.000 francs ou 12.000 francs par an avec majorations possibles).

Toutefois, en application de l'article 131 de la loi de finances pour 1999 et de l'article 119 de la loi de finances pour 2001, l'aide à l'embauche est désormais réservée aux seuls apprentis titulaires d'un diplôme inférieur au niveau du baccalauréat et employés dans les entreprises de vingt salariés au plus.

Tous les employeurs, y compris les employeurs du secteur public non industriel et commercial, peuvent conclure un contrat d'apprentissage sur la base d'une déclaration en vue de la formation d'apprentis. Selon leur taille et leur activité (artisans et employeurs de moins de 11 salariés, employeurs de plus de 10 salariés), les entreprises bénéficient de deux régimes différents d'exonération de charges sociales. L'employeur s'engage à verser un salaire et à assurer une formation au jeune qui s'oblige en retour à travailler et à suivre la formation dispensée en centre de formation d'apprentis. Ce salairel varie de 25 % du SMIC pour les 16-17 ans au cours de la première année de leur contrat, à 78 % du SMIC (ou du salaire minimum conventionnel correspondant à l'emploi occupé s'il est plus favorable) pour les plus de 20 ans à partir de la troisième année.

2. Un risque d'insuffisance des dotations budgétaires

L'Etat finance l'apprentissage d'une double manière.

D'une part, il compense auprès des régimes sociaux l'exonération de cotisations sociales dont bénéficient les apprentis.

D'autre part, il verse à l'employeur une aide à l'embauche (mais depuis le 1er janvier 2001, cette aide ne concerne plus que les jeunes titulaires d'un diplôme de niveau inférieur à celui du baccalauréat et employés dans des entreprises de moins de 20 salariés) et une indemnité de soutien à la formation.

En 2002, les crédits consacrés aux contrats d'apprentissage devraient augmenter de 3,2 % par rapport à ceux inscrits en loi de finances initiale pour 2001.

Crédits budgétaires en faveur du contrat d'apprentissage

(en millions d'euros)


 

Gestion 2000

LFI 2001

PLF 2002

Primes

746

758

786

Exonérations

801

802

825

Total

1.547

1.560

1.611

Votre commission se félicite que le projet de budget ne prévoit cette année aucune réduction des aides à l'apprentissage comme ce fut le cas dans les lois de finances pour 1999 et pour 2001.

Mais elle craint que le financement budgétaire de l'apprentissage ne soit pas pour autant assuré.

Elle observe ainsi que la hausse des crédits inscrits en loi de finances initiale ne serait que de 3,2 % en 2002 contre 15,8 % en 2001 en l'absence pourtant de toute mesure nouvelle.

Deux incertitudes planent en effet sur ces prévisions budgétaires.

D'une part, on peut observer que les crédits n'augmentent que de 3,2 % alors que le nombre de contrats prévus progresse lui de 4,3 %. Ce décalage semble résulter d'une réévaluation à la baisse de l'âge moyen de conclusion du contrat qui aurait alors une incidence sur le poids de l'aide de l'Etat, celle-ci étant croissante avec l'âge de l'apprenti. Cette analyse, d'ailleurs sujette à caution pour l'avenir16(*), doit pourtant être tempérée par une tendance à l'allongement de la durée du contrat qui a, elle, pour conséquence de renchérir le coût moyen de l'aide pour l'Etat. Il est alors probable que ces deux effets se neutralisent, conduisant alors au maintien du coût moyen par contrat hors hausse du SMIC.

D'autre part, ces dotations reposent sur une hypothèse de 240.000 contrats signés en 2002. Or, ce niveau a déjà presque été atteint en 2000 et les trois premiers trimestres de 2001 confirment la poursuite de cette dynamique. Dès lors, on peut craindre que les crédits ne soient sensiblement sous-évalués et se révèlent insuffisants en gestion comme ce fut le cas en 2000. Le budget 2000 avait en effet été établi sur la base de 230.000 entrées en apprentissage. Or, le nombre de contrats effectivement signés a été proche de 238.000. Il en a résulté une insuffisance de crédits de 200 millions d'euros (soit 1,3 milliard de francs) qui a dû être « partiellement compensée par la mobilisation des disponibilités sur d'autres lignes, laissant un report de charges de 500 millions de francs sur 2001 ».17(*)

Votre commission ne peut alors que s'inquiéter de ce risque de sous-estimation des dépenses budgétaires.

Elle considère, pour sa part, que la plus élémentaire prudence aurait consisté à prévoir des dotations plus élevées. Elle craint également que le Gouvernement, à moins qu'il ne fasse le pari d'un ralentissement de l'apprentissage, n'en soit réduit, en cours d'exercice, à imaginer de nouvelles mesures restrictives ou de nouveaux « tours de passe-passe » budgétaires, autant de mesures qu'elle avait dénoncées l'an passé
.

B. LES CONTRATS DE QUALIFICATION-JEUNES : UN FINANCEMENT DÉSORMAIS NON ASSURÉ

1. Une dynamique apparemment préservée malgré le désengagement budgétaire de l'Etat

Les contrats de qualification constituent également un instrument efficace d'insertion professionnelle des jeunes. On estime ainsi qu'environ 60 % des jeunes sous contrat de qualification restent, à l'issue de leur contrat, dans l'entreprise d'accueil, en décrochant dans leur très grande majorité un contrat à durée indéterminée.

Le contrat de qualification

Le contrat de qualification est un contrat de travail à durée déterminée (6 à 24 mois) destiné aux jeunes de 16 à 25 ans révolus qui n'ont pu acquérir une qualification au cours de leur scolarité ou dont la qualification ne permet pas l'accès à un emploi. Ce contrat prévoit une période de formation dont les enseignements généraux, professionnels et technologiques, représentent au minimum 25 % de la durée totale du contrat. Il doit déboucher sur une qualification professionnelle qui doit être sanctionnée par un titre homologué ou un diplôme de l'enseignement technologique, ou être reconnue dans les classifications d'une convention collective de branche, ou figurer sur une liste établie par la commission paritaire nationale de l'emploi de la branche professionnelle.

L'employeur bénéficie de l'exonération des cotisations de sécurité sociale et cotisations patronales dues au titre des accidents du travail et des allocations familiales dans la limite du SMIC ; une prise en charge forfaitaire de 60 francs (majoration possible de 25 %) par heure de formation et par jeune accueilli est assurée par l'employeur dans le cadre de sa participation au financement de la formation professionnelle. L'aide à l'embauche attachée à ces contrats, qui variait de 5.000 à 7.000 francs selon leur durée, a cependant été totalement supprimée à compter du 1er janvier 2001.

La rémunération du jeune est calculée en fonction de son âge et de son ancienneté dans la mesure. Elle varie de 30 % du SMIC pour les 16-17 ans au cours de la première année du contrat, à 75 % du minimum conventionnel pour les plus de 20 ans à partir de la seconde année.

Dès lors, on ne peut s'étonner de la croissance soutenue de ce type de contrat qui témoigne de l'attractivité d'un dispositif répondant aussi bien aux aspirations des jeunes qu'à celles des employeurs.

Flux annuels d'entrées en contrats de qualification

 

1996

1997

1998

1999

2000

20011

20021

Nombre de contrats

96.604

101.364

116.787

118.548

134.306

123.000

135.000

Evolution annuelle

-

+4,9 %

+15,2 %

+1,5 %

+13,3 %

-

-

1 Prévisions budgétaires Source : DARES

Il semble désormais que les contrats de qualification aient atteint leur rythme de croisière, les flux d'entrée annuels devant à l'avenir se stabiliser entre 135.000 et 140.000.

Cette dynamique persistante des contrats de qualification contraste pourtant avec un évident repli budgétaire.

Depuis 1998, le Gouvernement a en effet progressivement supprimé les aides à l'embauche en contrat de qualification, le décret du 26 décembre 2000 prévoyant la disparition de toute prime à l'embauche et marquant ainsi la fin de ce processus.

Aussi, la diminution de 5,5 % des crédits budgétaires qui leur seront consacrés en 2002 apparaît principalement comme la conséquence mécanique de cette politique restrictive.

Crédits budgétaires en faveur des contrats de qualification

(en millions d'euros)


 

Gestion 2000

LFI 2001

PLF 2002

Primes

43

24

0

Exonérations

367

424,4

423,7

Total

410

448,4

423,7

2. Une grave crise de financement

L'essentiel du financement des contrats de qualification repose aujourd'hui sur les employeurs. Les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) au titre des formations en alternance prennent en effet en charge les dépenses de formation liées à ces contrats dans la limite forfaitaire, mais modulable, de 9,15 euros (soit 60 francs) par heure de formation. Ainsi, en 2000, les OPCA ont consacré 749 millions d'euros à ces dépenses, soit une prise en charge moyenne de 7.558 euros par contrat pour une durée moyenne de formation de 852 heures.

La régulation de ce système de financement est assurée par un organisme, l'AGEFAL, qui exerce en définitive une fonction de mutualisation et de péréquation.

L'AGEFAL

Agréée par arrêté du ministre chargé de la formation professionnelle en vertu des dispositions de l'article 45 de la loi de finances rectificative pour 1996, l'association de gestion du fonds des formations en alternance (AGEFAL), créée le 9 janvier 1987 par les partenaires sociaux, est chargée de la régulation du système de financement de l'alternance.

L'AGEFAL est alimentée par les disponibilités excédentaires des OPCA agréés au titre de l'alternance, la part des 35 % de la contribution alternance des entreprises non reversée par les OPCA de branches aux OPCA interprofessionnels en application de l'article 30 IV bis de la loi de finances pour 1985 modifié, les sommes versées au Trésor public par les entreprises, à défaut de versement à un OPCA, au titre de la contribution alternance.

En contrepartie, l'AGEFAL garantit les engagements de financement de formation souscrits par les OPCA déficitaires auprès des entreprises et couvre les besoins constatés de trésorerie de ces derniers.

Un commissaire du Gouvernement est désigné par le ministre chargé de la formation professionnelle auprès de l'AGEFAL, qui adresse chaque année un compte rendu d'activité à l'autorité administrative.

Au titre de 2000, les produits de l'AGEFAL se sont élevés à 177 millions d'euros et les dépenses à 238 millions d'euros.

Or, c'est aujourd'hui tout l'édifice du financement des contrats de qualification qui est en crise, la dégradation de la situation de trésorerie de l'AGEFAL l'empêchant désormais de jouer son rôle de régulateur dans des conditions satisfaisantes.

Trésorerie de l'AGEFAL

(en millions de francs)

 

Réalisations 1998

Réalisations 1999

Réalisations 2000

Prévisions 2001

Prévisions 2002

Trésorerie en début d'exercice

1.543

1.646

759

50

82

Encaissements de l'année

1.926

1.126

1.167

1.320

1.095

Décaissements de l'année

- 1.223

- 1.513

- 1.876

- 1.288

- 1.340

Trésorerie en fin d'exercice

2.146

1.259

50

82

- 163

Prélèvement de l'Etat

- 500

 
 
 
 

Contribution au fonds de concours

 

- 500

 
 
 

Trésorerie nette en fin d'exercice

1.646

759

50

82

- 163

Source : AGEFAL, novembre 2001.

La trésorerie de l'AGEFAL menace en effet d'être négative en 2001. Dans ces conditions, l'AGEFAL s'est d'ores et déjà vue dans l'obligation de limiter ses engagements de 15 % cette année pour éviter des cessations de paiement.

Une telle limitation des engagements de l'AGEFAL est lourde de conséquences.

Certes, elle ne signifie pas forcément une diminution de 15 % du nombre de contrats de qualification car il reste toujours possible de moduler la durée des contrats et la rémunération des heures de formation.

Il reste que plusieurs OPCA ont d'ores et déjà limité le nombre de contrats pris en charge. Et cette limitation devrait se prolonger en 2002 compte tenu des prévisions financières très pessimistes de l'AGEFAL.

Votre commission considère cette situation d'autant plus regrettable qu'elle est très largement imputable aux initiatives hasardeuses du Gouvernement.

Entre 1997 et 2000, celui-ci a en effet ponctionné 2,37 milliards de francs (361 millions d'euros) sur l'AGEFAL avec pour résultat d'en assécher la trésorerie, de compromettre la continuité de son exploitation et de l'entraver dans sa mission de régulation.

Les ponctions de l'Etat sur les fonds de la formation professionnelle

Depuis 1996, l'AGEFAL et le COPACIF ont fait l'objet de prélèvements réguliers au profit de l'Etat.

L'article 29 de la loi de finances pour 1996 a inauguré ces prélèvements, en soumettant le COPACIF à une contribution exceptionnelle au budget de l'Etat qui s'est élevée à 1,465 milliard de francs (223 millions d'euros).

L'article 40 de la loi de finances pour 1997 a poursuivi le mouvement, mais en visant cette fois l'AGEFAL. Une contribution exceptionnelle de 1,370 milliard de francs (209 millions d'euros) a ainsi été prélevée sur la trésorerie de l'organisme.

L'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier a institué un nouveau prélèvement sur les disponibilités de l'AGEFAL de 500 millions de francs (76 millions d'euros).

En 1999, une contribution de 500 millions de francs (76 millions d'euros)a été versée à l'Etat par l'AGEFAL. La nature du prélèvement avait cette fois cependant évolué car il était affecté, via la création d'un fonds de concours, au financement des primes d'apprentissage.

Les disponibilités au titre de l'alternance ou du congé individuel de formation commençant à s'épuiser, il importait de diversifier les sources de ces ponctions répétées. Aussi la loi de finances pour 2000, dans son article 131, a habilité le COPACIF à gérer les excédents financiers au titre du capital de temps de formation, mais a parallèlement permis leur affectation exceptionnelle aux actions de l'Etat en matière de formation professionnelle. Une nouvelle contribution de 500 millions de francs (76 millions d'euros) était alors programmée.

Mais cette fois, le conseil d'administration du COPACIF, composé des partenaires sociaux, a refusé de verser cette contribution au fonds de concours. La rémission n'a pourtant été que de courte durée puisque l'article 50 de la loi de finances rectificative pour 2000 a inscrit ce prélèvement d'autorité.

Au total, de 1996 à 2001, ce sont 4.335 millions de francs (661 millions d'euros) qui ont été prélevés par l'Etat sur les fonds de la formation professionnelle, 2.370 l'étant sur les disponibilités de l'AGEFAL et 1.965 sur celles du COPACIF.

En outre, la loi de finances initiale pour 2001 avait prévu un nouveau versement de 150 millions de francs (23 millions d'euros) du COPACIF à un fonds de concours. Mais, le conseil d'administration du 21 octobre 2001 du COPACIF a refusé de verser cette contribution compte tenu de la situation de trésorerie de l'organisme. On peut toutefois craindre, comme ce fut le cas l'an passé, que le Gouvernement ne profite du collectif budgétaire de fin d'année pour inscrire ce prélèvement d'autorité.

Votre commission avait pourtant souligné à maintes reprises la menace que constituait la dégradation progressive de la trésorerie de l'AGEFAL, véritable « bombe à retardement » pour l'avenir du contrat de qualification.

« La situation de trésorerie de l'AGEFAL apparaît aujourd'hui très dégradée.

« Elle apparaît si inquiétante que le commissaire aux comptes de l'AGEFAL considère que l'insuffisance de couverture des engagements de l'AGEFAL est de nature à compromettre la continuité de son exploitation. (...)

« Dans ces conditions, il est à craindre que les flux d'entrée en formation par alternance ne se restreignent car les OCPA ne sont plus en mesure de prendre en charge ces contrats, compte tenu de la situation de trésorerie de l'AGEFAL, chargée de garantir leur financement au titre de sa mission de mutualisation des fonds de l'alternance.

« Votre commission estime alors qu'à force d'avoir joué à l'apprenti-sorcier, le Gouvernement a réussi à assécher la trésorerie de l'AGEFAL. Dès lors, deux solutions sont aujourd'hui ouvertes : soit diminuer les entrées en formation par alternance comme semble le prévoir le présent budget, soit verser une contribution à l'AGEFAL afin d'équilibrer sa trésorerie et de lui permettre de faire face à ses engagements. »18(*)


Or, il est à craindre que le Gouvernement ne respecte pas son engagement « à prendre toutes les dispositions (...) pour assurer la couverture effective des engagements pris par l'AGEFAL »19(*).

Les propos de Mme Nicole Péry à l'Assemblée nationale n'ont en effet rien de rassurant.

« Vous avez les uns et les autres, particulièrement Jacques Barrot et Patrick Malavieille, évoqué les tensions relatives au financement des contrats de qualification, en soulignant les difficultés de certains organismes collecteurs paritaires à assurer la prise en charge de nouveaux contrats en cette fin d'année. Je vais vous dire très directement ce que je pense de cette situation et répondre de façon précise à l'interrogation de Jacques Barrot. A mon sens, malgré la situation conjoncturelle de sa trésorerie, l'AGEFAL doit pouvoir abonder les fonds de ces organismes de telle sorte que le flux d'embauches ne soit pas ralenti. J'ai donc cherché à comprendre d'où vient ce chiffre de 15.000 contrats qui seraient gelés par manque de moyens. Selon les propos qui me sont rapportés, il est vraisemblable que l'AGEFAL, par précaution eu égard au volume financier de ses avoirs, a donné consigne aux organismes de ne pas monter plus de 85 % de dossiers par rapport au nombre de contrats signés l'année dernière. Mais cette mesure de précaution ne signifie pas du tout que l'argent ne sera pas versé. Je pense au contraire qu'il le sera, ce qui permettra d'assumer tous les contrats.

« Cependant, si jamais nous avions une mauvaise surprise, et encore une fois je ne le pense pas, il est évident que le Gouvernement prendrait, conformément au courrier que j'ai signé le 16 octobre 2000 et qui a valeur d'engagement, « toutes les dispositions qui s'imposent pour assurer la couverture de nouveaux contrats d'ici à la fin de l'année »
. (...)

« J'ai demandé à mes services si, dans le passé, l'AGEFAL avait été confrontée à une telle difficulté. Il m' a été rapporté que cela s'était produit à la fin des années 80 et que l'Etat avait alors choisi de garantir une ligne de crédits ouverte par l'AGEFAL auprès d'un établissement bancaire. Cela ne veut pas dire que nous ferons forcément la même chose.

« Bref, malgré l'augmentation régulière du nombre des contrats, j'ai la conviction que l'équilibre financier n'est pas menacé
 ».20(*)

De toute évidence, le Gouvernement n'apparaît pas disposé à tenir ses engagements, rien n'étant prévu en ce sens dans le présent projet de loi de finances.

3. Une solution de bon sens

Nous sommes pourtant au pied du mur, la trésorerie de l'AGEFAL risquant d'être négative de près de 25 millions d'euros en 2002 et l'organisme au bord du dépôt de bilan.

Votre commission tient alors, en l'absence de toute initiative du Gouvernement, à formuler une proposition à la fois raisonnable et praticable, susceptible de permettre la continuité de l'exploitation de l'AGEFAL.

Cette proposition consiste en un recyclage des prélèvements à venir de l'Etat sur les fonds de la formation professionnelle afin de rendre possible une mutualisation exceptionnelle des disponibilités de ces différents fonds.


L'Etat doit ainsi prélever en 2001, 150 millions de francs (23 millions d'euros) sur la trésorerie du COPACIF. Toutefois, le conseil d'administration du COPACIF du 21 octobre 2001 a refusé de procéder au versement de cette somme à un fonds de concours pour éviter l'assèchement de sa trésorerie qui est elle aussi très fragile. Mais le Gouvernement pourrait profiter de l'examen du collectif 2001 pour inscrire ce prélèvement d'autorité.

Le COPACIF

L'article L. 961-13 du code du travail introduit par l'article 29 de la loi de finances pour 1996 a créé un fonds national habilité à recueillir les excédents financiers des organismes collecteurs gérant les contributions des employeurs au financement du congé individuel de formation. L'organisation de ce fonds a été confiée aux organisations syndicales interprofessionnelles de salariés et d'employeurs représentatives au plan national.

Le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF), institué par les partenaires sociaux par l'avenant du 21 septembre 1982 pour veiller au bon fonctionnement de la gestion paritaire du dispositif du congé individuel de formation, et agréé par arrêté du 5 juin 1996 du ministère chargé de la formation professionnelle, a ainsi vocation à gérer les excédents financiers des OPACIF et à les réaffecter aux organismes déficitaires après constatation de besoins de trésorerie.

En outre, en application de l'article 131 de la loi de finances pour 2000, il est désormais compétent pour recevoir les disponibilités excédentaires dégagées au titre du capital du temps de formation, et les affecter aux OPACIF déficitaires.

Un commissaire du Gouvernement est désigné par le ministre chargé de la formation professionnelle auprès du COPACIF, qui adresse chaque année un compte-rendu d'activité à l'autorité administrative.

En 2000, il a recueilli 150 millions d'euros de disponibilités excédentaires au titre de 1999 et versé 45 millions d'euros au titre des besoins de trésorerie des OPACIF.

Votre commission suggère pour sa part, à défaut d'un abandon pur et simple du principe de cette nouvelle ponction et d'un soutien direct de l'Etat à l'AGEFAL, une solution alternative : l'Etat renoncerait à prélever les 150 millions de francs sur le COPACIF, mais celui-ci serait alors autorisé à verser 100 millions de francs à l'AGEFAL.

Une telle solution aurait un triple avantage.

D'une part, elle permettrait de rétablir pour partie la situation de trésorerie de l'AGEFAL en 2002 et de réduire en conséquence d'autant son désengagement du financement des contrats de qualification. Plus de 2.000 contrats de qualification supplémentaires verraient ainsi leur financement garanti.

D'autre part, la perte de trésorerie pour le COPACIF serait moins élevée : 100 millions de francs au lieu de 150. Cela lui garantirait alors le maintien d'une trésorerie légèrement positive21(*) et donc l'existence d'une indispensable marge de manoeuvre pour le financement des congés individuels de formation.

Trésorerie du COPACIF

(en millions de francs)

 

Réalisation 2000

Prévisions 2001

Prévisions 2002

Trésorerie en début d'exercice

130

927

213

Encaissements de l'année

1.086 (1)

266

350

Décaissements de l'année

- 289

- 480

- 450

Trésorerie en fin d'année

927

713

113

Prélèvement de l'Etat

 

- 500

 

Trésorerie nette en fin d'exercice

927

213

113

Source : COPACIF - octobre 2001.

(1) dont 566 millions de francs issus de l'affectation des excédents du CTF.


Enfin, cette solution permettrait à l'Etat de respecter, en définitive à bon compte, la parole donnée.

Votre commission conçoit fort bien les limites d'une telle solution qui n'a, par définition, qu'une portée de circonstance.

Elle juge donc souhaitable d'explorer, dans les meilleurs délais, les conditions d'une nouvelle mutualisation des versements des entreprises au titre de la formation.

La législation actuelle, issue des lois de 1993 et de 1996, permet en effet tant une mutualisation horizontale vers les OPCA qu'une mutualisation verticale via l'AGEFAL et le COPACIF, véritables fonds nationaux de péréquation.

Mais elle n'autorise pas d'éventuels transferts de trésorerie entre ces fonds de péréquation, en fonction des besoins et des disponibilités réciproques.

Ce cloisonnement pourrait se justifier par le souci d'assurer l'affectation effective de la participation des employeurs au type de formation qu'elle a pour vocation de financer : apprentissage, alternance, congé individuel de formation, plan de formation.

Or, cette justification initiale a désormais perdu sa cohérence, dès lors qu'il existe une « porosité » évidente entre les différents types de participations et que l'Etat prélève les disponibilités restantes pour alimenter en bloc le budget général.

Dès lors, la mise en place d'une possibilité, bien entendu encadrée, de péréquation « au sommet » entre l' AGEFAL et le COPACIF permettrait d'éviter une régulation strictement budgétaire des fonds de la formation et d'assurer en définitive leur affectation finale à leur objectif initial : le financement de la formation.

C. LES CONTRATS DE QUALIFICATION-ADULTES : UNE RÉFORME INACCEPTABLE DE L'AIDE DE L'ÉTAT

1. Une indispensable relance

Votre commission est, depuis l'origine, favorable au dispositif des contrats de qualification adultes (CQA) qu'elle avait qualifié d'« utile » lors de l'examen de la loi du 29 juillet 199822(*). Elle considère en effet que, s'agissant du seul véritable contrat d'insertion en alternance pour les adultes, il est susceptible de favoriser le retour à l'emploi des demandeurs d'emploi les plus en difficulté.

Une récente enquête de la DARES23(*) souligne d'ailleurs l'effet très positif des CQA pour l'insertion professionnelle durable d'adultes très éloignés de l'emploi : 70 % des employeurs d'adultes en contrats de qualification seraient ainsi prêts à les recruter à l'issue de leur contrat.

Le contrat de qualification adulte

La loi d'orientation n° 98-657 du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions a ouvert, à titre expérimental, le contrat de qualification aux demandeurs d'emploi de 26 ans et plus, et ce jusqu'au 31 décembre 2000. La loi de finances pour 2001 a prorogé cette phase d'expérimentation jusqu'au 30 juin 2002.

Le contrat de qualification adulte est un contrat d'insertion en alternance qui vise à permettre à son bénéficiaire d'acquérir une qualification professionnelle reconnue.

Les employeurs souhaitant conclure des contrats de qualification adulte doivent au préalable conclure une convention avec un organisme de formation ou adhérer à un accord-cadre, et être habilités par le préfet.

Le contrat de qualification adulte est ouvert aux demandeurs d'emploi depuis au moins douze mois durant les dix-huit mois qui ont précédé leur embauche et âgés de 26 ans ou plus. Une dérogation à la condition d'ancienneté d'inscription comme demandeur d'emploi et une prolongation de la période de référence sont possibles dans certains cas (bénéficiaires du RMI, travailleurs handicapés).

Le dispositif prévoit un temps de formation supérieur ou égal à 25 % de la durée du contrat, l'exonération des charges sociales pour l'employeur, l'utilisation des fonds de l'alternance pour le financement de la formation et la possibilité de renouveler le contrat si ses objectifs ne sont pas atteints.

La rémunération est calculée sur la base du SMIC à taux plein ou sur la base des minima conventionnels. Les employeurs bénéficient d'une prime à l'embauche de 10.000 francs à laquelle vient s'ajouter, à l'issue du contrat, une prime additionnelle de 10.000 francs si la personne embauchée est restée demandeur d'emploi 24 mois au cours des 36 mois qui ont précédé l'embauche et qu'elle se voit confier un contrat de travail à durée indéterminée dans l'entreprise. Ces aides peuvent exceptionnellement être majorées dans le cas des employeurs qui accueillent des adultes handicapés.

Pourtant, ce dispositif fonctionne mal. Alors que le Gouvernement annonçait, au moment de l'examen de la loi du 29 juillet 1998, 25.000 entrées dans le dispositif en 2000, elles ont été inférieures à 7.000, en dépit de la « relance » réalisée par le Gouvernement en mars 2000.

L'enquête précitée de la DARES observe ainsi que « cette mesure a connu une montée en charge moins rapide que prévu : près de 10.000 contrats ont été enregistrés entre la fin décembre 1998 et la fin décembre 2000 (dont 3.000 durant la première année d'expérimentation), ce qui reste en deçà de l'objectif initial ».

Il est vrai que les résultats quantitatifs sont pour l'instant très modestes.

Flux annuels d'entrées en contrat de qualification adultes

(en nombre de contrats signés par an)

1998

1999

2000

2001 (1)

2002 (1)

4

3.236

6.677

14.000

14.000

(1) Prévisions budgétaires

Source : DARES


Plusieurs éléments concourent à expliquer ces débuts difficiles.

Comme tout dispositif non pérenne, le CQA souffre de son caractère expérimental : il constitue encore un instrument peu proposé, peu demandé et mal maîtrisé au sein d'une large palette des dispositifs d'aide au retour à l'emploi qui lui sont alors souvent privilégiés. Ainsi, l'ANPE s'est pour l'instant faiblement mobilisée en faveur du CQA qui reste rarement prescrit par le service public de l'emploi. De même, les employeurs manifestent un certain attentisme tant que le régime définitif du CQA n'est pas stabilisé. Enfin, les demandeurs d'emploi restent mal informés de l'existence de ce dispositif.

Le CQA est également un dispositif complexe et lourd à gérer. Cette complexité pèse sur les employeurs qui doivent alors s'engager dans une procédure lente et difficile. La complexité touche aussi les organismes de formation, qui doivent pour leur part faire face à de réelles difficultés pour la construction de l'ingenierie formation dans la mesure où les publics visés, en grandes difficultés, doivent se voir proposer des parcours très individualisés et donc lourds à mettre en oeuvre.

Enfin, les conditions d'accès au CQA se révèlent très restrictives et paradoxalement contre-productrices. La condition d'ancienneté au chômage (12 mois sur les 18 derniers mois) est ainsi discriminante et tend à retarder la prise en charge des publics les plus difficiles, qui ont pourtant pu être identifiés bien avant.

Pour autant, deux évolutions importantes sont intervenues ces derniers mois, qui devraient être de nature à lever la plupart des difficultés du CQA et à relancer le dispositif.

D'une part, la nouvelle convention d'assurance chômage du 1er janvier 2001 a prévu, à son article premier, § 4, qu'« accès privilégié aux contrats de qualification adultes sera aménagé en faveur des salariés involontairement privés d'emploi ayant besoin d'acquérir une qualification favorisant le retour à l'emploi avec une prise en charge des coûts de formation correspondant par le régime d'assurance chômage ».

Dans cette perspective, l'article 2 de la loi n° 2001-624 du 17 juillet 2001 autorise l'UNEDIC à financer les CQA. L'UNEDIC s'est d'ores et déjà engagée à participer à hauteur de 1 milliard de francs par an24(*), sur la période 2001-2003 pour financer des actions de formation et d'accompagnement dans ce cadre. Une convention en ce sens doit être signée avec l'AGEFAL dans les prochains jours pour préciser les modalités d'application d'une telle participation.

D'autre part, les partenaires sociaux, par l'accord paritaire du 6 juin 2001, ont pérennisé le dispositif jusqu'alors expérimental du CQA, tout en y apportant certaines innovations.

Ainsi, l'accord prévoit notamment la suppression de toute condition liée à une durée minimale d'ancienneté comme demandeur d'emploi, la possibilité de conclure des CQA à durée indéterminée, l'autorisation pour les entreprises de travail temporaire de conclure des CQA et la fixation de la rémunération minimale à hauteur de 80 % du minimum conventionnel (au lieu de 1000 % précédemment) sans pouvoir être inférieure au SMIC.

Votre commission considère ces évolutions comme très positives et estime qu'elles sont de nature à relancer efficacement le dispositif des CQA.

Elle observe d'ailleurs d'ores et déjà un léger frémissement autour de ces contrats : sur les neuf premiers mois de l'année 2001, les flux d'entrée ont progressé de 30 %.

2. Une réforme inopportune de l'aide de l'Etat

Votre commission aurait alors espéré que le projet de budget accompagne avec force cette tentative de réforme.

Or, il n'en est rien. Le soutien budgétaire aux contrats de qualification adultes devrait se réduire très fortement en 2002 (- 54 %) et s'accompagner d'une réforme pour le moins hasardeuse du régime de l'aide de l'Etat y afférant, alors même que le projet de budget se fonde sur l'hypothèse ambitieuse de 14.000 en CQA en 2002.

Crédits budgétaires en faveur du contrat de qualification adultes

(en millions d'euros)


 

LFI 2000

LFI 2001

PLF 2002

Primes

18,3

16,9

2,9

Exonérations

60,5

58,1

31,7

Total

78,8

75,0

34,6

Cette réduction des crédits, au-delà du simple ajustement aux besoins, s'explique avant tout par la réforme du régime d'aide de l'Etat qu'autorise l'article 70 du présent projet de loi de finances. Cette réforme aurait un double volet.

S'agissant des exonérations, il est prévu de supprimer le régime actuel d'exonération totale des cotisations sociales pour le remplacer par le dispositif d'allégement de droit commun lié à la réduction du temps de travail.

Votre commission observe à cet égard que l'aide deviendrait ainsi moins favorable et serait conditionnée au passage aux 35 heures, dont on connaît pourtant toutes les difficultés d'application dans les petites et moyennes entreprises qui constituent pourtant le principal utilisateur des CQA. Dès lors, l'attractivité et la simplicité du dispositif seraient réduits d'autant pour des employeurs qui ont toujours du mal à s'approprier le dispositif.

S'agissant des primes, il est envisagé d'en moduler le montant en fonction de la durée du contrat, mais surtout de modifier leur date de versement : celles-ci seraient versées non plus à la signature du contrat, mais au bout d'un an (ou à l'issue du contrat s'il est d'une durée inférieure à un an). Il en résulte un gain de trésorerie évident pour l'Etat en 2002 qui n'aura quasiment aucune prime à verser l'année prochaine, mais qui devra en supporter la charge en 2003.

Ce report paraît pourtant totalement inadapté. L'embauche d'un adulte en contrat de qualification nécessite en effet pour l'employeur un accompagnement lourd qui passe souvent par un aménagement des postes de travail, un accompagnement social et la mise en oeuvre d'un tutorat. Or, tout cela a un coût immédiat, qui intervient dès l'embauche et que la prime à l'embauche a précisément pour vocation de compenser. Si son versement était différé, elle perdrait donc sa signification.

Au total, votre commission craint fort que la relance du CQA, voulue par les partenaires sociaux, ne soit très fortement entravée par ces innovations budgétaires qui lui apparaissent bien inopportunes.

*

* *

En matière de formation en alternance, la politique du Gouvernement s'est en définitive résumée depuis 1997 à une simple politique de régulation budgétaire de l'alternance.

Dès qu'une forme de l'alternance tend à se développer, le Gouvernement réduit systématiquement les aides budgétaires y afférentes. Ce fut le cas en 1999 et en 2001 pour l'apprentissage. Ce fut encore le cas, en 1999 et en 2001, pour les contrats de qualification jeunes. Ce sera le cas en 2002 pour les contrats de qualification adultes. Pour éviter une dérive du coût budgétaire de l'alternance, le Gouvernement se désengage progressivement et massivement au risque de limiter l'attractivité de ces formations et, finalement, de réduire les entrées en alternance.

Votre commission regrette cette vision strictement budgétaire qu'a le Gouvernement de l'alternance. Elle lui semble à « contre-vue », mais surtout bien périlleuse dans un contexte de ralentissement sensible de l'activité. Elle observe d'ailleurs que les entrées en alternance, toutes formes confondues, ont diminué de 1,5 % en septembre 2001 par rapport à septembre 2000. Elle craint donc qu'il ne faille y voir l'amorce d'un retournement de tendance, auquel le projet de budget pour 2002, par sa frilosité, ne sera pas en mesure d'apporter de réponse.

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