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I. UN BUDGET INADAPTÉ FACE À LA DÉGRADATION DE L'ENVIRONNEMENT DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE

A. UN ENVIRONNEMENT FRAGILE

Plusieurs années de conjoncture économique favorable auraient dû contribuer à conforter significativement l'environnement de la formation professionnelle.

Or, celui-ci apparaît aujourd'hui pourtant fragile, voire dégradé.

Plusieurs indices témoignent d'une telle dégradation dont la conjonction conduit à dresser un tableau quelque peu préoccupant de la situation actuelle de la formation professionnelle et surtout de ses perspectives d'évolution.

1. Un effort global de la Nation en diminution relative

En 19991(*), la Nation a dépensé 22 milliards d'euros (soit près de 145 milliards de francs) en faveur de la formation professionnelle et de l'apprentissage, soit une hausse de 1 % en francs constants.

Mais, d'année en année, les dépenses de formation tendent à se restreindre dans la richesse nationale. Alors qu'elles représentaient encore 1,75 % du PIB en 1996, elles n'atteignent plus que 1,64 % du PIB en 1999.

Evolution de la dépense globale de formation professionnelle

 

1996

1997

1998

1999

En milliards d'euros

21,2

21,4

21,6

22,1

En % du PIB

1,75

1,71

1,67

1,64

Source : MES-DARES

2. Une croissance de l'emploi non qualifié

La reprise de l'emploi ne s'est pas traduite par une amélioration des qualifications.

Au contraire, le nombre d'emplois non qualifiés s'est fortement accru depuis 1996. En mars 2001, on comptait ainsi un peu plus de cinq millions de salariés occupant un emploi non qualifié, soit 24 % de l'emploi salarié2(*).

Plus inquiétant encore, la croissance de l'emploi non qualifié a été plus rapide entre 1994 et 2000 que celle des autres emplois : 2,6 % contre 1,7 %3(*).

3. Un accès toujours difficile à des formations de plus en plus courtes et encore largement inégalitaires

En 1999, 29 % des salariés ont pu suivre une formation financée par leur employeur4(*).

Or, ce taux d'accès à la formation a désormais tendance à stagner, après avoir pourtant très fortement progressé dans la première moitié des années 1990. Il n'était ainsi que de 19 % en 1992.

Et la formation continue ne fait souvent que renforcer les inégalités de la formation initiale. De fait, en 1999, seuls 13 % des non qualifiés ont suivi une formation contre 34 % des personnes en emploi qualifié5(*).

Les formations tendent en outre à être plus courtes. Ainsi, 66 % des formations effectuées en 1999 ont duré moins d'une semaine6(*). Et la durée moyenne des formations dans les entreprises de plus de 10 salariés est passée de 40 heures à 35 heures entre 1996 et 19997(*).

4. Un léger fléchissement de la participation des entreprises

Dans le prolongement des années précédentes, le taux de participation financière des entreprises de 10 salariés et plus au financement de la formation professionnelle continue de diminuer. Il n'est plus que de 3,18 % de la masse salariale en 2000 contre 3,29 % en 1993.

Evolution du taux de participation financière des entreprises
depuis 1996 selon leur taille

(en % de la masse salariale)

 

1996

1997

1998

1999

2000 (provisoire)

10 - 19 salariés

1,73

1,69

1,77

1,84

1,68

20 - 49 salariés

1,87

1,90

1,89

2,01

1,97

50 - 249 salariés

2,52

2,52

2,53

2,44

2,42

250 - 499 salariés

 
 
 

2,99

2,91

500 - 1.999 salariés

3,48

3,47

3,54

3,55

3,52

2.000 salariés et plus

4,87

4,73

4,65

4,42

4,40

Ensemble

3,25

3,24

3,23

3,22

3,18

Source : Exploitation des déclarations fiscales des employeurs n° 24-83, CEREQ - « jaune budgétaire ».

Certes, cette participation reste encore très nettement supérieure à l'obligation légale qui n'est que de 1,5 %. Il reste que le fléchissement constaté révèle une certaine frilosité des entreprises à poursuivre leur investissement en formation, dans un contexte, il est vrai, passablement brouillé par la mise en place de la réduction du temps de travail.

5. Un essoufflement de la négociation collective

L'année 1999 s'était traduite par une augmentation exceptionnelle de la négociation collective sur la formation professionnelle. Cette hausse était d'ailleurs logique dans la mesure où la plupart des accords sur le temps de travail abordaient également pour partie la formation professionnelle.

Mais il semble qu'une telle tendance n'ait été que transitoire, les informations disponibles pour 2000 marquant un essoufflement évident de la négociation collective en ce domaine.

La négociation collective8(*) sur la formation professionnelle depuis 1996

 

1996

1997

1998

1999

2000

 

nombre

% du total

nombre

% du total

nombre

% du total

nombre

% du total

nombre

% du total

Négociation de branche

123

11,9

101

11,5

90

12,1

132

18,0

89

10,4

Négociation d'entreprise

236

2,5

257

2,2

288

2,2

1.458

4,1

960

3,2

Source : Bilan de la négociation collective - MES-DARES.

Certes, le nombre d'accords d'entreprise conclus en 2000 reste élevé, bénéficiant sans doute encore de l'effet d'entraînement de l'année précédente.

En revanche, s'agissant de la négociation de branche, l'année 2000 marque un repli sensible par rapport à la situation qui prévalait en 1996.

6. Un ralentissement prévisible de l'activité des organismes de formation

En septembre dernier, l'Observatoire permanent économique de la fédération de la formation professionnelle (FPP) publiait son enquête sur l'évolution du marché de la formation professionnelle, dont les conclusions sont plutôt pessimistes.

Après cinq ans de croissance annuelle moyenne de l'ordre de 5 %, les organismes de formation professionnelle prévoient un ralentissement très significatif de leur activité en 2001 de l'ordre de 6 %.

Ce ralentissement prévu aurait deux sources principales : le retard dans la mise en oeuvre du volet formation de la nouvelle convention d'assurance chômage et la dégradation de l'environnement économique.

Si ces prévisions doivent être interprétées avec prudence9(*), elles n'en soulignent pas moins de sérieuses inquiétudes sur l'évolution immédiate du marché de la formation professionnelle.

B. UN REPLI BUDGÉTAIRE ET FISCAL POURTANT CONFIRMÉ

Il semble cependant que le Gouvernement n'ait pas pris la mesure de la dégradation de l'environnement de la formation.

Le projet de budget pour 2002 est en effet, comme ses prédécesseurs, orienté à la baisse, prolongeant ainsi le désengagement budgétaire et fiscal de l'Etat du financement de la formation professionnelle malgré ce contexte défavorable.

1. Un désengagement progressif de l'Etat

L'Etat a longtemps été en France le principal contributeur au financement de la formation professionnelle. Il finançait ainsi encore près de 50 % de la dépense totale au début des années 1990.

Mais, depuis cette date, la dépense des entreprises et des ménages a crû bien plus vite que celle des financeurs publics et, notamment de l'Etat. Ainsi, alors que l'Etat finançait encore 40,6 % de la dépense totale de formation en 1996, il n'en finançait plus que 39,7 % en 1999.

Le financement final de la formation professionnelle
et de l'apprentissage depuis 1996

(en millions d'euros et en %)

 

1996

1997

1998

1999(1)

 
 

%

 

%

 

%

 

%

Etat

8.594

40,6

8.503

39,8

8.681

40,3

8.766

39,7

Régions

1.928

9,1

1.990

9,3

2.084

9,7

2.101

9,5

Autres collectivités territoriales

25

0,1

21

0,1

22

0,1

23

0,1

Autres administrations publiques

1.753

8,3

2.134

10,0

1.747

8,1

1.702

7,7

Entreprises

8.489

40,1

8.266

38,7

8.533

39,6

8.934

40,5

Ménages

399

1,9

436

2,0

498

1,3

535

2,4

TOTAL

21.188

100

21.350

100

21.565

100

22.060

100

Source : MES - DARES.

(1) Provisoire.


L'année 1999 marque à cet égard sans doute une étape importante pour le financement de la formation professionnelle : pour la première fois, les entreprises sont devenues les premiers financeurs, dépassant l'Etat.

2. Des crédits à nouveau orientés à la baisse en 2002

Il est à craindre que le projet de budget pour 2002 n'accentue cette tendance.

Les crédits de la formation professionnelle devraient en effet diminuer en 2002.

L'ampleur de cette baisse varie néanmoins selon le périmètre budgétaire retenu.

A ce propos, votre rapporteur ne peut que regretter une fois encore l'opacité des documents budgétaires.

Car ni le « bleu » au travers de l'agrégat « Participation de l'Etat à la formation professionnelle », ni le « jaune » au travers du « projet de budget de la formation professionnelle » ne permettent d'isoler l'ensemble des crédits en faveur de la formation. Ceux-ci s'élèveraient en 2002 à 3,9 milliards d'euros selon le bleu, mais à 5,2 milliards d'euros selon le jaune. L'écart est donc substantiel.

Aussi, votre rapporteur tient à rappeler ses observations de l'an passé en faveur d'une révision de la nomenclature budgétaire et à s'associer aux propositions formulées tant par M. Jacques Barrot, rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, que par la Cour des comptes, d'intégrer les concours accordés à l'AFPA figurant au chapitre 43-71 dans l'agrégat « Participation de l'Etat à la Formation professionnelle » tant ceux-ci relèvent à l'évidence de la formation professionnelle.

Toujours est-il qu'il devient alors difficile d'évaluer l'ampleur réelle de la diminution des crédits.

Les crédits du projet de budget de la formation professionnelle (hors programme TRACE10(*)) devraient diminuer de 2,2 % pour ne plus s'élever qu'à 5,2 milliards d'euros en 2002.

Les crédits de l'agrégat « Participation de l'Etat à la formation professionnelle » diminuent pour leur part plus rapidement. Ils baissent ainsi de 3,9 % pour atteindre 3,9 milliards d'euros.

Participation de l'Etat à la formation professionnelle

(en millions d'euros)

 

LFI 2001

PLF 2002

Evolution en %

A - Formations en alternance

2.083,6

2.069,1

- 0,7

Primes apprentissage

758,3

786,0

+ 3,7

Exonérations contrats d'apprentissage

801,5

824,7

+ 2,9

Primes de qualification-jeunes

23,9

0

- 100

Exonérations contrats de qualification jeunes

424,4

423,7

- 0,2

Primes qualification adultes

16,9

2,9

- 82,9

Exonérations contrats de qualification adultes

58,1

31,7

- 45,4

B - Actions de formation à la charge de l'Etat

719,5

527,4

- 26,7

a. Dépenses de fonctionnement de la formation professionnelle

 
 
 

Politique contractuelle

43,3

41,9

- 3,2

CFPER

64,2

53,5

- 16,7

Autres dispositifs

71,7

73,8

+ 2,9

b. Dépenses de rémunération de la formation professionnelle

 
 
 

Programme national de formation professionnelle

153,2

155,4

+ 1,4

Jeunes Etat

1,7

1,7

0,0

Stagiaires AFPA

152,4

146,9

- 3,6

AFR

228,7

38,1

- 83,3

c. Dépenses d'investissement de la formation professionnelle

4,2

12,4

+ 192,5

d. Validation des acquis de l'expérience

-

3,6

NS

C - Dotation globale de décentralisation

1.255,9

1.305,8

+ 4

Total Agrégat n° 2

4.059,0

3.902,3

- 3,9

Budget de la formation professionnelle

(en millions d'euros)

 

LFI 2000

LFI 2001

PLF 2002

43-06 - Dotation de décentralisation : formation professionnelle et à l'apprentissage

1.214,1

 

1.255,9

 

1.307,2

 

Apprentissage et rééquilibrage, aménagement du territoire

519,9

 

537,9

 

559,9

 

Actions décentralisées. Loi quinquennale (formations qualifiantes)

283,9

 

293,6

 

305,6

 

Actions décentralisées en faveur des jeunes

410,3

 

424,4

 

441,7

 

43-70 - Financement de la formation professionnelle

2.771,1

 

2.828,1

 

2.622,9

 

Formation en alternance

 
 
 
 
 
 

Primes des contrats d'apprentissage

627,1

 

758,3

 

786,0

 

Exonération des cotisations sociales des contrats d'apprentissage

719,7

 

801,9

 

824,7

 

Primes contrats de qualification

35,5

 

23,9

 
 
 

Exonération des cotisations sociales des contrats de qualification

405,5

 

424,4

 

423,7

 

Contrats de qualification adultes (primes)

18,3

 

16,9

 

2,9

 

Contrats de qualification adultes (exonérations de cotisations sociales)

60,5

 

58,1

 

31,7

 

Dépenses de fonctionnement des organismes

 
 
 
 
 
 

Subvention à divers organismes (FFPPS)

3,1

 

3,0

 

3,0

 

Centre INFFO (FFPPS)

4,3

 

4,3

 

5,0

 

Validation des acquis de l'expérience

 
 
 
 

3,6

 

Actions de formation : fonctionnement

 
 
 
 
 
 

Politique contractuelle (FFPPS)

51,1

 

43,3

 

41,9

 

Ingénieurs (FFPPS)

12,6

 

10,7

 

10,7

 

Catégoriel (FFPPS)

18,1

 

15,3

 

17,6

 

International communautaire +FORE (FFPPS)

3,7

 

3,7

 

5,8

 

Organisations syndicales (FFPPS)

11,1

 

11,1

 

11,1

 

Actions hors champ de la décentralisation de 1993 - APP (FFPPS)

16,8

 

16,3

 

16,3

 

Actions en faveur des jeunes à la charge de l'Etat (FFPPS)

4,6

 

4,3

 

4,3

 

Contrats de plan Etat-régions (FFPPS)

60,5

 

64,2

 

53,5

 

Actions de formation : rémunération

 
 
 
 
 
 

Programme national de formation professionnelle (FFPPS)

141,2

 

153,3

 

155,4

 

Actions en faveur des jeunes à la charge de l'Etat (FFPPS)

2,0

 

1,7

 

1,8

 

Stagiaires AFPA

152,4

 

152,4

 

153,3

 

Allocation formation reclassement - Allocation de fin de formation

387,4

 

228,7

 

38,1

 

Frais de gestion du CNASEA

32,4

 

29,3

 

32,3

 

Actions expérimentales

3,1

 

3,1

 
 
 

43-71 - Formation professionnelle des adultes

667,5

 

697,1

 

712,4

 

Subvention de fonctionnement à l'AFPA

660,9

 

688,7

 

704,3

 

Subvention à divers organismes

6,6

 

6,5

 

6,5

 

AFPA - CPER

 
 

1,9

 

1,6

 

44-70 - Dispositifs d'insertion des publics en difficulté

519,0

 

466,4

 

565,8

 

Programme en faveur des chômeurs de longue durée (fonctionnement)

220,1

 

201,7

 

193,3

 

Programme en faveur des chômeurs de longue durée dans les DOM (fonctionnement)

 
 
 
 
 
 

Programme en faveur des chômeurs de longue durée (rémunération au titre du Livre IX du code du travail)

216,1

 

185,8

 

198,0

 

Programme en faveur des cadres (fonctionnement)

10,6

 

2,1

 
 
 

Programme en faveur des cadres (rémunération au titre du Livre IX du code du travail)

1,8

 

0,3

 
 
 

Trajectoire d'accès à l'emploi (fonctionnement)

10,7

 

11,7

 

18,3

 

Trajectoire d'accès à l'emploi (protection sociale)

 
 
 
 
 
 

Jeunes en insertion : bourses d'accès à l'emploi

 
 
 
 

76,2

 

Réseau d'accueil et orientation des jeunes (PAIO), missions locales

59,8

 

64,7

 

79,9

 

Dotations en capital

71,5

 

59,9

 

65,0

 

Acquisitions immobilières de l'AFPA

0,4

 
 
 
 
 

Dotation en capital Fonds de la formation professionnelle

16,1

 

4,2

 

12,3

 

Formation Professionnelle des adultes

54,9

 

55,6

 

52,7

 

Total du budget de la formation professionnelle
Total du budget (hors programme TRACE)

5.243,2
5 232,5

 

5 307,4
5 295,7

 

5 273,3
5 178,8

 

Mais le périmètre le plus significatif est sans doute l'agrégat n° 2 « consolidé » par la subvention de l'Etat à l'AFPA (article 43-71). Dans ce cadre, les crédits s'élèveront en 2002 à 4,6 milliards d'euros, soit une baisse de 2,8 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2001.

Aussi, en l'absence de « bleu budgétaire » spécifiquement dédié à la formation professionnelle, le présent avis s'attachera principalement à analyser les crédits de cet « agrégat consolidé » isolé dans le « bleu » relatif à l'emploi.

Il reste que cette diminution prévue en 2002 s'inscrit dans un mouvement de baisse continue des crédits depuis 1998.

Pour s'en tenir à cet agrégat n° 2 « consolidé », les crédits devraient diminuer de 1,7 % en francs courants entre 1998 et 2002, soit une diminution de 6,2 % en francs constants sur la période.

Evolution des crédits de la formation professionnelle depuis 1998

(en millions d'euros)


 

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI 200111(*)

PLF 2002

Crédits agrégat n° 2

4.080

4.028

3.965

4.055

3.906

Crédits de l'article 43-71

621

640

667

697

712

Total

4.701

4.668

4.632

4.752

4.618

Evolution annuelle

-

- 0,7 %

- 0,8 %

+ 2,6 %

- 2,8 %

Au total, sur la période, se confirme donc une tendance au désengagement de l'Etat du financement de la formation professionnelle, celui-ci privilégiant d'ailleurs la mobilisation de ressources extra-budgétaires.

3. La discrète non-reconduction du crédit impôt formation

Ce désengagement budgétaire devrait en outre s'accompagner en 2002 d'un désengagement fiscal puisque le projet de loi de finances ne prévoit pas la reconduction du crédit d'impôt formation.

En 2000, 32.527 entreprises relevaient du régime du crédit d'impôt. Parmi elles, 3.724 ont bénéficié d'un crédit d'impôt positif d'un montant net moyen de 11.100 euros.

Le crédit d'impôt formation

Institué par la loi de finances pour 1988, le crédit d'impôt pour dépenses de formation a pour objectif de favoriser l'accroissement des dépenses de formation dans les entreprises.

Dans ce cadre, les entreprises qui accroissent leurs dépenses de formation professionnelle d'une année sur l'autre peuvent bénéficier, sur option, d'une réduction d'impôt égale à 35 % de l'excédent des dépenses de formation de l'année N par rapport à l'année N-1. Le crédit d'impôt est plafonné à un million de francs par entreprise et par an.

Afin de bénéficier de ce crédit, les entreprises doivent, de façon irrévocable, opter pour ce régime. En sont donc exclues les entreprises qui ont renoncé au crédit d'impôt après avoir initialement opté pour celui-ci.

Les dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt sont les seules dépenses de formation professionnelle visées au livre IX du code du travail, qui excèdent la participation obligatoire des employeurs (1,5 % de la masse salariale pour les entreprises de dix salariés et plus), ainsi que les dépenses engagées au titre de l'accueil d'élèves en stages.

Le crédit d'impôt s'impute sur l'impôt sur les sociétés ou sur l'impôt sur le revenu dû au titre de l'année au cours de laquelle les dépenses éligibles se sont accrues.

Le dispositif du crédit d'impôt, codifié à l'article 244 quater C du code général des impôts, a été reconduit pour la période 1994-1998 par la loi quinquennale du 20 décembre 1993, puis pour la période 1999-2001 par la loi de finances pour 1999.

Votre commission s'élève très fermement contre la suppression subreptice de ce dispositif. Aucun document budgétaire ne mentionne en effet la disparition du crédit d'impôt, que le Gouvernement comptait visiblement entériner dans la plus parfaite discrétion.

Cette non-reconduction est d'autant plus inadmissible que le crédit d'impôt formation reste aujourd'hui encore un dispositif utile, efficace et susceptible d'inciter les entreprises à investir dans la formation de leurs salariés. Il reste en outre une dépense fiscale d'un coût raisonnable pour l'Etat : 42 millions d'euros en 2000.

La majorité plurielle semblait d'ailleurs partager cette analyse.

Ainsi, en 1998, au moment de la reconduction du dispositif pour la période 1999-2001, M. Didier Migaud, rapporteur général, estimait que « la reconduction du crédit d'impôt pour dépenses de formation, qui constitue une incitation à l'accroissement des dépenses de formation non obligatoires, paraît opportune ».12(*)

De son côté, M. Patrick Malavieille, rapporteur pour avis de la formation professionnelle, observait au même moment que « le crédit d'impôt formation est une disposition de nature à corriger les inégalités d'accès à la formation et à la qualification »13(*).

Pour sa part, le Gouvernement considérait à l'époque qu'il importait de reconduire le crédit d'impôt « afin d'encourager la poursuite de la participation des entreprises en faveur de la formation professionnelle et de l'accueil d'élèves ».14(*)

Votre commission ne saurait être plus convaincante et s'étonne alors du revirement subit du Gouvernement sur ce point, ou de cet oubli regrettable.

Elle observe de surcroît que la reconduction du crédit d'impôt lui paraît aujourd'hui d'autant plus nécessaire que la participation des employeurs à la formation professionnelle tend désormais à diminuer. La suppression du crédit d'impôt risque alors d'accélérer cette tendance.

Votre commission regrette donc ce nouveau mauvais coup porté à la formation des salariés, qui plus est au pire instant. Elle proposera donc un amendement reconduisant ce dispositif, à l'identique, pour trois ans.

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