Projet de loi de finances pour 2002 - Tome IV - Justice : Services généraux
DERYCKE (Dinah)
AVIS 92 - TOME IV (2001-2002) - commission des lois
Rapport au format Acrobat ( 224 Ko )Table des matières
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LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
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INTRODUCTION
- I. UN BUDGET DE LA JUSTICE TOUJOURS PRIORITAIRE ET EN NETTE PROGRESSION
- II. UN ENCOMBREMENT CHRONIQUE PERSISTANT DE L'ENSEMBLE DES JURIDICTIONS
- III. UNE DIFFICILE ADÉQUATION DES MOYENS AUX BESOINS SUR LE TERRAIN
- IV. LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DE L'ÉQUIPEMENT ET DE LA GESTION DES JURIDICTIONS
- V. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DU JUSTICIABLE
- VI. LA REFONTE DU DISPOSITIF D'AIDE JURIDICTIONNELLE : UNE RÉFORME TRÈS ATTENDUE
- VII. LES TRIBUNAUX DE COMMERCE, UNE RÉFORME EN COURS
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ANNEXE
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR MME DINAH DERYCKE,
RAPPORTEUR POUR AVIS DU BUDGET
DES SERVICES GÉNÉRAUX DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
N° 92
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2001-2002
Annexe au procès-verbal de la séance du 22 novembre 2001
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale (1) sur le projet de loi de finances pour 2002 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME IV
JUSTICE :
SERVICES GÉNÉRAUX
Par Mme Dinah DERYCKE,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. René Garrec, président ; M. Patrice Gélard, Mme Dinah Derycke, MM. Pierre Fauchon, José Balarello, Robert Bret, Georges Othily, vice-présidents ; MM. Jean-Pierre Schosteck, Laurent Béteille, Jacques Mahéas, Jean-Jacques Hyest, secrétaires ; M. Jean-Paul Amoudry, Mme Michèle André, M. Robert Badinter, Mme Nicole Borvo, MM. Charles Ceccaldi-Raynaud, Christian Cointat, Raymond Courrière, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Michel Dreyfus-Schmidt, Gaston Flosse, Jean-Claude Frécon, Jean-Claude Gaudin, Charles Gautier, Paul Girod, Daniel Hoeffel, Pierre Jarlier, Roger Karoutchi, Lucien Lanier, Jacques Larché, Gérard Longuet, Mme Josiane Mathon, MM. Jacques Peyrat, Jean-Claude Peyronnet, Henri de Richemont, Josselin de Rohan, Bernard Saugey, Jean-Pierre Sueur, Simon Sutour, Alex Türk, Maurice Ulrich, Jean-Paul Virapoullé, François Zocchetto.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
11
ème
législ.) :
3262
,
3320
à
3325
et T.A.
721
Sénat
:
86
et
87
(annexe n°
31
)
(2001-2002)
|
Lois de finances . |
LES CONCLUSIONS DE LA COMMISSION DES LOIS
Après avoir procédé à l'audition
de Mme
Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, ministre de la justice, le mardi 27
novembre 2001, la commission des Lois du Sénat, réunie le
mardi 4 novembre 2001 sous la présidence de M. Pierre
Fauchon, vice-président, a examiné, sur le rapport pour avis de
M. René Garrec, en remplacement de Mme Dinah Derycke, les
crédits consacrés aux services généraux du
ministère de la justice (administration centrale - services judiciaires
- juridictions administratives) inscrits dans le projet de loi de finances pour
2002.
M. le Président René Garrec a souligné que les
crédits du ministère de la justice enregistraient une progression
de 5,7 %, trois fois supérieure à celle de l'ensemble des
crédits de l'Etat, même si la part relative du budget de la
justice dans le budget de l'Etat demeurait modeste, passant de 1,63 % en
2001 à 1,74 % en 2002.
Il a précisé que le budget pour 2002 se traduisait à la
fois par un effort de recrutement soutenu touchant toutes les catégories
de personnels (845 créations d'emplois pour les juridictions judiciaires
et 86 pour les juridictions administratives) et par une amélioration de
leur situation matérielle.
Il a noté l'effort de rationalisation des moyens humains entrepris par
le Chancellerie à travers la mise en place des pôles
économiques et financiers, ainsi que l'effort de transparence accrue
résultant de la diminution des effectifs affectés pour ordre dans
des juridictions et en réalité « mis à
disposition » d'autres administrations ou d'autres structures
publiques.
Il a en outre relevé la poursuite du programme d'investissement
immobilier et la persistance d'un faible taux de consommation des
crédits d'équipement toutefois en légère
amélioration ainsi que les efforts réalisés dans le sens
d'une meilleure maîtrise des frais de justice et d'une meilleure prise en
compte du justiciable.
Tout en saluant cet effort budgétaire substantiel, il s'est cependant
demandé s'il serait suffisant pour permettre une amélioration du
fonctionnement de la justice au quotidien, constatant que la situation des
juridictions restait caractérisée par des délais de
jugement excessifs et par une baisse de la productivité des magistrats
en matière civile.
Il a en effet relevé que la mise en oeuvre des nouvelles réformes
qu'il s'agisse de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la
présomption d'innocence comme de la réduction et de
l'aménagement du temps de travail, rendait difficile l'adéquation
des moyens effectifs aux besoins croissants. Il a d'ailleurs ajouté que
les nouveaux recrutements ne se traduiraient pas immédiatement par des
effectifs supplémentaires sur le terrain, en raison des délais de
recrutement et de formation.
Il a également rappelé l'urgence d'une réforme globale du
dispositif d'aide juridictionnelle compte tenu de l'insuffisante
rétribution des avocats à ce titre, tout en évoquant les
mesures provisoires prévues par le projet de loi de finances pour 2002
destinées à financer les engagements issus du protocole d'accord
signé le 1
er
décembre 2000 entre la Chancellerie
et les organisations représentant les avocats.
Après un échange de vues auquel ont participé notamment
MM. Jean-Jacques Hyest, Robert Badinter, Pierre Fauchon, Jacques
Larché, la commission a constaté l'insuffisance chronique des
moyens affectés à la justice, accrue par l'entrée en
vigueur de la loi du 15 juin renforçant la protection de la
présomption d'innocence, relevant que le budget pour 2002 n'y
remédiait qu'imparfaitement.
La commission des Lois a donc émis un avis défavorable
à l'adoption des crédits consacrés aux services
généraux dans le projet de budget du ministère de la
justice pour 2001.
En outre, la commission des Lois, réunie le mercredi 28 novembre 2001,
sous la présidence de M. René Garrec, toujours
particulièrement soucieuse de prolonger sa réflexion sur le
fonctionnement de la justice au quotidien, a décidé la
création d'une mission d'information sur l'évolution des
métiers de la justice.
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
La nette progression des crédits du ministère de la justice
inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002,
trois fois
supérieure à la moyenne des autres budgets civils (1,9%)
,
traduit
la priorité accordée
au renforcement des moyens
des juridictions dont la situation reste, cette année encore,
caractérisée par des délais de jugement excessifs, en
dépit d'une certaine stabilisation des flux d'affaires nouvelles.
Ce projet de budget de la justice pour 2002 traduit un effort de recrutement
soutenu et sans précédent destiné à répondre
au sentiment de malaise et aux attentes exprimés au début de
l'année 2001 par l'ensemble des professionnels du droit (magistrats,
fonctionnaires, avocats
1(
*
)
).
Les représentants des principales organisations professionnelles de
magistrats et de fonctionnaires de justice, entendus par votre rapporteur dans
le cadre de la préparation de cet avis budgétaire, ont toutefois
fait part de leurs craintes que
les moyens nouveaux soient absorbés
par la mise en oeuvre des réformes récentes
qu'il s'agisse de
la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption
d'innocence et les droits des victimes comme de la réduction du temps de
travail.
Aussi votre commission des Lois, toujours particulièrement soucieuse
d'une amélioration concrète du fonctionnement de la justice au
quotidien, a-t-elle souhaité analyser l'évolution des
crédits à la lumière des difficultés
constatées sur le terrain et de la prise en compte des incidences des
réformes nouvelles, qui ne sauraient être remises en cause par
l'insuffisance de moyens.
Après avoir présenté l'évolution
générale des crédits affectés aux services
généraux du ministère de la justice et rappelé
quelques données relatives à l'activité des juridictions,
le présent avis s'attachera donc plus particulièrement à
analyser la difficile adéquation des moyens humains pour répondre
aux besoins sur le terrain, avant d'aborder la poursuite du programme
d'investissement immobilier, les efforts accomplis en faveur de la
maîtrise des frais de justice et d'une meilleure prise en compte du
justiciable.
Seront en outre évoquées deux questions d'actualité :
d'une part, celle d'une nécessaire refonte du système d'aide
juridictionnelle vivement souhaitée par les avocats en raison de leur
insuffisante rétribution, d'autre part, celle de la réforme des
tribunaux de commerce adoptée par les députés.
I. UN BUDGET DE LA JUSTICE TOUJOURS PRIORITAIRE ET EN NETTE PROGRESSION
Déjà privilégié en 2001, le budget
de la
justice se caractérise cette année encore par
un accroissement
notable
des crédits (+ 5,68 %), se rapprochant ainsi de la
plus forte augmentation observée depuis 1995 (+ 6,08 % en
1996). Toutefois, exprimée en francs constants, cette croissance
nominale paraît plus modeste, puisque calculée par
référence à une base 100 en 1974, elle n'est plus que de
2,68 %.
Les crédits de paiement demandés pour 2002, qui enregistrent la
troisième plus forte progression nominale des dépenses de l'Etat
après l'aménagement du territoire et l'environnement,
franchissent le seuil encore jamais atteint des 4.687,41 millions d'euros (soit
plus de 30.000 millions de francs). Les autorisations de programme, en
revanche, accusent une diminution de -13,70 %, s'élevant à
362,067 millions d'euros (soit 2.375 millions de francs)
2(
*
)
.
Malgré une progression significative des crédits, en hausse de
30,7 % depuis 1997
3(
*
)
, on peut
néanmoins souligner en 2002
la part encore trop modeste du budget de
la justice
dans le budget de l'Etat (passant de 1,42 % en 1991
à
1,74 % en 2002
).
Source : Chancellerie
A. UNE PROGRESSION SOUTENUE DES CRÉDITS POUR 2002
L'évolution des crédits pour 2002 confirme
la
nette
progression
déjà
observée l'année
dernière.
Le tableau suivant récapitule l'évolution des crédits des
trois agrégats qui font l'objet du présent avis
présenté par votre commission des Lois; l'administration
générale
4(
*
)
, les services
judiciaires
5(
*
)
et les juridictions
administratives.
Les crédits consacrés d'une part, aux services
pénitentiaires et, d'autre part, aux services de la protection
judiciaire de la jeunesse, sont examinés dans le cadre de deux autres
avis présentés au nom de votre commission des Lois,
respectivement par nos excellents collègues MM. Georges Othily et
Patrice Gélard.
Evolution des crédits de paiement (2001-2002)
|
|
Dotations 2001 |
Crédits demandés
|
Evolution
|
||
|
|
Montant |
% du total |
Montant |
% du total |
2001-2002 en %
|
|
Ensemble du ministère de la justice dont : |
4.434,509 |
(100 %) |
4.687,410 |
(100 %) |
+ 5,68 %
|
|
- administration générale |
581,41 |
13,11 % |
617,36 |
13,17 % |
+ 6,18 %
|
|
- services judiciaires |
1921,41 |
43,32 % |
2002,61 |
42,72 % |
+ 4,23 %
|
|
- juridictions administratives |
135,76 |
3,06 % |
142,82 |
3,05 % |
+ 4,74 %
|
(en millions d'euros)
Les
trois agrégats étudiés connaissent donc une progression
substantielle des crédits qui leur sont affectés.
Les crédits destinés à l'administration
générale enregistrent l'augmentation la plus marquée, soit
+ 6,18 %, compte tenu de la hausse des moyens matériels
(crédits informatiques +17,39 %) et des créations et
transformations d'emplois prévues par le projet de loi finances pour
2002. En revanche, les crédits consacrés aux services
judiciaires, qui représentent à eux seuls plus de 40 % du
budget de la justice, et ceux destinés aux juridictions administratives
progressent moins que le budget du ministère.
B. UN BUDGET MARQUÉ PAR UN RENFORCEMENT SUBSTANTIEL DES MOYENS HUMAINS
Conformément aux engagements du Premier ministre pris
le 17
mars 2001 en réponse aux inquiétudes de l'ensemble des personnels
du ministère de la justice et des professionnels du droit, le projet de
loi de finances pour 2002 marque la première étape d'un ambitieux
programme pluriannuel de créations d'emplois
touchant toutes
les catégories de personnels du ministère de la justice.
Les services judiciaires enregistrent au total une progression de
845 emplois budgétaires, dont 320 emplois de magistrats et 525
emplois de fonctionnaires des greffes, portant ainsi leurs effectifs totaux
à 27.601 agents. L'administration centrale bénéficie de
32 créations d'emplois destinées au renforcement des
tâches de gestion et de direction, ce qui porte ses effectifs à
1.863 agents. 86 emplois nouveaux sont créés au profit du Conseil
d'Etat et des juridictions administratives, qui compteront 2.441 agents
(voir infra II - C).
Evolution du nombre total des créations d'emplois
(1998-2002)
(
magistrats
+
fonctionnaires
)
|
|
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Juridictions judiciaires
|
300
|
370
|
382
|
525
|
845
|
|
Juridictions administratives |
61 |
61 |
85 |
90 |
86 |
1. Un effort soutenu en faveur des magistrats du corps judiciaire
-
-
-
- • Au 1 er juillet 2001, on dénombrait 6.846 magistrats dans les juridictions de métropole et d'outre-mer 6( * ) . Le projet de loi de finances pour 2002 prolonge l'augmentation continue du nombre de magistrats observée depuis quatre ans 7( * ) par la création de 320 emplois de magistrats, parmi lesquels :
- 46 sont destinés à la réforme des tribunaux de commerce ;
- 25 en application des décisions du conseil de sécurité intérieur du 27 janvier 1999 ;
- 169 sont destinés au renforcement des juridictions.
Les concours d'entrée à l'Ecole nationale de la magistrature (ENM) demeureront la principale voie de recrutement, comme l'a d'ailleurs confirmé Mme Marylise Lebranchu, Garde des Sceaux, au cours de son audition devant votre commission des Lois . Comme en 2001, 250 postes seront ouverts aux concours de l'ENM en 2002.
Afin de permettre à l'ENM d'absorber l'augmentation des auditeurs de justice, le projet de loi de finances pour 2002 prévoit un abondement de 5,2 millions d'euros de la dotation qui lui est allouée 8( * ) (+ 17,22 %).
Les représentants du syndicat de la magistrature se sont inquiété auprès de votre rapporteur pour avis de la faiblesse de cette enveloppe compte tenu de l'ampleur des charges nouvelles imposées à l'ENM, expliquant que cette dernière serait conduite à prélever près de 2 millions d'euros sur son fonds de roulement 9( * ) . Votre rapporteur pour avis tient à attirer l'attention de la Chancellerie sur le caractère exceptionnel d'un tel financement qui ne saurait être pérenne . Il paraît en effet essentiel de maintenir un fonds de roulement suffisamment important afin de ne pas remettre en cause l'équilibre financier de l'ENM.
Votre rapporteur se félicite de l'adoption récente de la loi organique n° 2001-539 du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au conseil supérieur de la magistrature, dont l'article 23 a permis la création de deux nouvelles voies de recrutement complémentaires de magistrats aux premier et second grades de la hiérarchie judiciaire. Ces concours seront ouverts à des candidats justifiant d'une expérience professionnelle les qualifiant particulièrement pour l'exercice des fonctions judiciaires. Un recrutement de 125 magistrats au second grade est prévu pour les années 2002 et 2003 10( * ) .
On peut regretter en revanche l'apport trop limité des voies de recrutements complémentaires prévu pour 2002, qu'il s'agisse de l'intégration directe (35 magistrats contre 57 en 1992), ou du détachement judiciaire (10 magistrats).
La loi organique du 19 janvier 1995 11( * ) autorisant les recrutements de magistrats exerçant à titre temporaire connaît cette année peu de succès puisque aucune nomination n'est intervenue en 2001, bien que sept candidatures soient en cours d'instruction 12( * ) depuis un an. C'est pourquoi le projet de loi de finances prévoit une économie de 865.377 euros de la dotation consacrée à la rémunération de ces recrutements, s'ajoutant à celle déjà inscrite en 2001 (2 millions d'euros).
Une extension de ce dispositif devrait cependant intervenir dans le cadre de la réforme des tribunaux de commerce, adoptée par l'Assemblée nationale en mars dernier, prévoyant le recrutement de conseillers de cour d'appel à titre temporaire, afin de permettre aux juges consulaires de participer aux formations de jugement de ces cours en matière commerciale 13( * ) .
Cet effort quantitatif est complété par ailleurs par des mesures nouvelles destinées à la réforme de la carrière des magistrats. Mise en place par la loi du 25 juin 2001 précitée, la restructuration du corps des magistrats judiciaires vise à remédier à la situation actuelle de blocage de l'avancement, et à rapprocher leurs carrières de celles des magistrats administratifs ou financiers.
Le projet de loi de finances pour 2002 solde le financement de cette réforme 14( * ) , dont le coût total s'élève à 28 millions d'euros . Une dotation de 16,125 millions d'euros complète donc les provisions déjà votées au titre des trois lois de finances précédentes (11, 89 millions d'euros) 15( * ) .
Cette enveloppe permettra d'assurer la mise en oeuvre du «repyramidage» du corps judiciaire 16( * ) déjà amorcé par anticipation. En effet, dès 2000, 411 emplois du second grade ont été élevés au premier groupe du premier grade. Au terme de cette réforme, les emplois hors hiérarchie (qui seraient portés à 10 % des effectifs contre 5 % à l'heure actuelle) et ceux du premier grade (portés à 60 % contre 36,9 % actuellement) constitueront la grande majorité des emplois de magistrats, les emplois du second grade ne représentant plus que 28,28 % du corps, au lieu de 57,91 % actuellement.
Pourtant, le président de l'association professionnelle des magistrats(APM), entendu par votre rapporteur, a émis des réserves quant aux délais de mise en oeuvre de cette mesure, soulignant le rythme trop lent des mouvements de magistrats effectués par la Chancellerie.
La plupart des dispositions de la réforme, qui n'entreront en vigueur qu'au 1 er janvier 2002, nécessitent encore d'importantes modifications réglementaires. Il paraît donc indispensable que le décret en Conseil d'Etat appelé à déterminer la liste des fonctions exercées à chaque niveau hiérarchique, ainsi que la liste des emplois classés hors hiérarchie soit publié rapidement.
On peut toutefois s'interroger sur les modalités de la réforme des carrières des magistrats, qui se limite à une revalorisation « par le haut », sans que soit envisagée une revalorisation générale, au bénéfice notamment des magistrats en début de carrière, ou des magistrats sur lesquels pèsent des sujétions ou des responsabilités particulières, comme l'avait justement regretté M. Pierre Fauchon, rapporteur pour le Sénat de la loi organique du 25 juin 2001 17( * ) .
2. Une amélioration des moyens en faveur des fonctionnaires du ministère de la justice
Plusieurs dispositions du projet de loi finances pour 2002 sont
destinées à appliquer le protocole d'accord signé le
1
er
décembre 2000 entre la Garde des Sceaux et quatre
organisations syndicales de fonctionnaires
18(
*
)
.
Cet accord faisait suite au mouvement lancé par l'ensemble des
fonctionnaires des greffes pour demander une amélioration de leurs
conditions de travail.
Au 31 juillet 2001, les effectifs budgétaires des services judiciaires
s'élevaient à 168 greffiers en chef, 6.854 greffiers, 11.360
personnels de catégorie C et 53 contractuels.
-
-
-
- • Conformément au plan pluriannuel de recrutement prévu par le protocole du 1 er décembre 2000, 10 postes de greffiers en chef et 500 postes de greffiers sont créés. Leur répartition se décompose comme suit :
- 30 emplois de greffiers pour la mise en oeuvre des décisions du conseil de sécurité intérieure du 27 janvier 1999 ;
- 35 emplois de greffiers et 4 emplois de greffiers en chef afin d'accompagner les réformes liées à l'accès au droit et au renforcement des maisons de justice ;
- 412 emplois de greffiers, 6 emplois de greffiers en chef et 15 emplois de contractuels, destinés au renforcement des juridictions.
Une autorisation exceptionnelle de recrutement anticipée a permis d'organiser dès cette année un concours de recrutement de 500 nouveaux greffiers. Ces effectifs entreront en fonction dès juin et septembre 2003. En outre, 40 greffiers seront recrutés au choix, et entreront en fonction dès juillet 2002.
Cette mesure s'ajoute au recrutement de 500 greffiers déjà intervenu en 2001 en application du protocole d'accord. Rappelons que les syndicats avaient jugé le nombre de créations de postes prévu par la loi de finances initiale pour 2001 insuffisant (260 postes) et exigé des créations d'emplois supplémentaires.
L'union syndicale autonome justice (USAJ) a regretté le déséquilibre entre les prévisions de créations d'emplois de magistrats et celles de fonctionnaires pour 2002. Votre rapporteur constate cette année encore la baisse du ratio magistrat/fonctionnaire, qui passe de 2,82 en 1999 à 2,61 en 2002, comme le montre le tableau ci-après 19( * ) :
Source : chancellerie
-
-
-
-
• En outre, des mesures nouvelles sont prévues en application du second volet du protocole d'accord signé le 1 er décembre 2000, destiné à faciliter une meilleure gestion des avancements des agents de catégories B et C . Il s'agit en effet de financer la deuxième étape des transformations d'emplois intervenues en 2001:
- une enveloppe d'un montant de 1,168 million d'euros est prévue afin d'engager le plan de transformation de 950 emplois d'agents administratifs en adjoints administratifs 21( * ) ;
Tout en reconnaissant l'effort accompli en faveur de l'amélioration des carrières des fonctionnaires de catégorie C, la confédération générale du travail des Chancelleries et services judiciaires (CGT) a regretté que les pyramidages prévus se limitent à la stricte application du protocole signé le 1 er décembre, sans épuiser au maximum les possibilités statutaires d'avancement. Elle a souhaité la transformation de l'ensemble des emplois d'agents en emplois d'adjoints administratifs.
-
-
-
- • Par ailleurs, le projet de loi de finances prévoit également des mesures nouvelles d'un montant de 2,732 millions d'euros, destinées à l'application du troisième volet du protocole relatif aux revalorisations indemnitaires . En effet, les catégories de fonctionnaires bénéficient cette année d'un relèvement du taux indemnitaire, conformément aux engagements :
- une revalorisation de 1 % est attribuée aux fonctionnaires de catégorie C 23( * ) .
Les modalités de répartition de ces revalorisations ont fait l'objet d'opinions divergentes de la part des organisations syndicales entendues par votre rapporteur. Le syndicat des greffiers de France a regretté la répartition égalitaire de cette enveloppe, estimant qu'une différenciation en fonction de la charge de travail et des sujétions particulières imposées à certains fonctionnaires aurait été préférable. A contrario, le syndicat C-justice a regretté que cette revalorisation n'ait pas contribué à aligner le taux indemnitaire moyen des personnels de catégorie C sur celui des personnels de catégorie B.
Deux nouveaux arrêtés devraient être publiés prochainement afin de réévaluer les arrêtés du 20 septembre 2000 ayant fixé les taux moyens indemnitaires de ces fonctionnaires. Votre rapporteur pour avis souligne la revalorisation substantielle effectuée en faveur des personnels de catégorie C, dont le taux moyen indemnitaire a presque rattrapé celui des personnels de catégorie B ; ainsi que le montre le tableau suivant :
Source : Chancellerie
-
- • Un groupe de travail portant sur les questions statutaires 24( * ) , mis en place conformément au protocole d'accord, a défini des orientations intéressantes.
Les greffiers pourraient bénéficier d'une restructuration du corps, au moyen d'une revalorisation indiciaire 25( * ) et d'une fusion des premier et deuxième grades. La création d'un nouveau corps de secrétaires administratifs (de catégorie B) est également à l'étude, ce qui permettrait d'offrir de nouvelles perspectives d'avancement de carrière aux agents de catégorie C.
Afin d'anticiper la mise en oeuvre de ces futures réformes, le projet de loi de finances pour 2002 a inscrit une provision de 1,22 million d'euros .
L'ensemble des organisations syndicales de fonctionnaires entendues par votre rapporteur a regretté l'insuffisance du montant de cette enveloppe , eu égard à l'ampleur des réformes statutaires à accomplir . Ils se sont également interrogé sur l'emploi de ces crédits, s'étonnant qu'aucune réforme législative concrète n'ait été annoncée par la Chancellerie.
*
Compte
tenu du nombre de créations de postes de fonctionnaires, aucune
augmentation du nombre des assistants de justice n'est prévue en 2002,
la progression des effectifs les années précédentes ayant
en outre été jugée suffisante. Le nombre des assistants de
justice s'est effectivement considérablement accru depuis 1996, passant
de 203 à 1.250 en 2002
26(
*
)
.
Cette nouvelle forme d'assistance aux magistrats a été
saluée par l'ensemble des chefs de cour, qui font valoir
«
le soutien précieux apporté dans les travaux
préparatoires des magistrats
». Rappelons à cet
égard que le recours aux assistants de justice a été mis
en place à l'initiative du Sénat
27(
*
)
, et que toujours à son initiative, l'article
29 de la loi organique du 25 juin 2001 précitée a
complété ce dispositif, en permettant à la cour de
cassation de recruter des assistants de justice. Une réflexion est
actuellement engagée par la Chancellerie sur leurs missions, afin
d'éviter qu'ils ne deviennent un mode de régulation des flux
judiciaires.
Par ailleurs, dans le cadre du programme
« emplois-jeunes », la direction des services judiciaires
s'est engagée à recruter sous contrat de droit public 1.050
« agents de justice » âgés de 18 à 26
ans, pour une durée de 5 ans. Ces agents assurent des fonctions
d'accueil dans les juridictions, dans les maisons de justice et du droit, et au
sein des conseils départementaux d'accès au droit. Ils ont
bénéficié d'un tutorat effectué par un
fonctionnaire expérimenté et d'une formation en 2000
28(
*
)
.
Le plan de recrutement de ces agents de justice est presque achevé, la
direction de services judiciaires ayant autorisé 956 recrutements (au
31 juillet 2001)
29(
*
)
. Il ressort d'une
enquête, portant sur 279 personnes et effectuée fin septembre
2000, que 58,73 % de ces agents déclaraient un niveau de formation
égal ou supérieur à Bac + 2.
Un rapport d'évaluation doit être présenté par
l'inspection des services judiciaires à la fin de cette année,
ainsi que l'analyse par les cours d'appel de l'emploi et de la gestion des ces
effectifs.
II. UN ENCOMBREMENT CHRONIQUE PERSISTANT DE L'ENSEMBLE DES JURIDICTIONS
Le
renforcement substantiel des moyens affectés aux juridictions depuis
1998 n'a pas permis de remédier à l'encombrement chronique qui
altère le fonctionnement au quotidien de la justice.
Le constat d'une
justice « asphyxiée, débordée et
paralysée » dressé par la mission d'information de
votre commission des Lois chargée d'évaluer les moyens de la
justice
30(
*
)
, demeure largement
d'actualité cinq années plus tard
.
Votre commission des Lois demeure préoccupée par la difficile
régulation des flux contentieux qui ressort des dernières
statistiques. En effet, l'objectif de traiter les affaires dans des
« délais raisonnables », au sens qu'en donne la cour
européenne des droits de l'homme est encore loin d'être atteint.
A. EN MATIÈRE CIVILE : DES DÉLAIS EXCESSIFS
En dépit d'une diminution du flux d'affaires nouvelles, principalement imputable à l'amélioration de la situation économique, devant toutes les catégories de juridictions, à l'exception des tribunaux d'instance, la durée moyenne de traitement des affaires n'a fait l'objet d'aucune amélioration significative en 2000 ; comme le montre le graphique ci-dessous.
Source : Commission des Lois du Sénat
Seuls les tribunaux de grande instance affichent
une légère
diminution
de cette durée par rapport à 1999 avec 8,9 mois
(contre 9,3 mois), ce qui, au demeurant, reste encore éloigné de
l'objectif de six mois fixé par la loi de programme de 1995.
En revanche, toutes les autres catégories de juridictions n'enregistrent
au mieux qu'une
stabilisation
de la durée moyenne de traitement
des affaires, avec 20,2 mois pour la Cour de cassation, 10,2 mois pour les
conseils de prud'hommes (contre 10,3 mois en 1999), 5,1 mois (contre 5,2 mois
en 1999) pour les tribunaux d'instance, 5 mois pour les juridictions
commerciales
31(
*
)
, voire une
dégradation
de celle-ci avec 18,4 mois (contre 18,1 mois en 2000
et 17,4 mois en 1998) pour les cours d'appel.
Toutefois, cette situation, loin d'être homogène, n'apparaît
pas comme une fatalité, 11 cours d'appel ayant réussi à
réduire leur délai moyen de traitement. On peut à cet
égard relever les
progrès enregistrés
par les cours
d'appel de Douai et d'Orléans, marquant respectivement une
amélioration de leurs délais moyens de traitement.
Ces résultats encourageants
s'expliquent par la mise en oeuvre de
projets de résorption des stocks
ayant conduit à une
modification de l'organisation et des méthodes de travail au sein de ces
deux cours d'appel, à la mise en place d'une spécialisation
accrue des contentieux par matière et à un renforcement de la
concertation entre les différentes professions (magistrats,
fonctionnaires, avocats, avoués).
Par ailleurs,
le volume des stocks d'affaires en cours
accumulés
constitue un baromètre pertinent de la capacité de la justice
à maîtriser ses flux de contentieux en temps réel.
Evaluée à partir du nombre d'affaires terminées dans
l'année, la capacité de traitement des juridictions
exprimée en nombre de mois illustre les difficultés actuelles de
l'institution judiciaire.
Pour l'année 2000, l'évolution des stocks exprimés en
nombre de mois fait apparaître
une situation contrastée,
ainsi que le montre le graphique ci-dessous. On assiste ainsi à une
amélioration significative de la situation des cours d'appel, qui
passent de 17,73 mois en 1999 à 15,8 mois, mais à
une quasi
stagnation
de celle des tribunaux d'instance, avec
9,51
mois contre
9,69 mois en 1999, et de celle des tribunaux de grande instance, dont les
délais de traitement nécessaires à la résorption
des stocks passent de
11,6
mois en 1999 à
11,8
mois en 2000.
Source : Commission des Lois du
Sénat
La trop lente diminution des stocks se révèle
particulièrement préoccupante et
pèse sur la
productivité des magistrats
. En effet, les nombreuses
créations d'emploi intervenues ces dernières années
semblent n'avoir produit que des effets très limités sur la
capacité de chaque magistrat à traiter les stocks existants,
comme le montre la diminution du nombre d'affaires civiles terminées par
magistrat du siège devant les cours d'appel, comme devant les tribunaux
de grande instance ou d'instance (voir tableau ci-dessous).
PRODUCTIVITÉ DES MAGISTRATS - ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE TRAVAIL
|
Nombre
d'affaires civiles terminées par magistrat
|
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
Evolution 1999/1996 |
|
Cours d'appel |
230 |
229 |
217 |
210 |
- 8,7% |
|
Tribunaux de grande instance |
419 |
408 |
385 |
335 |
- 20,05% |
|
Tribunaux d'instance |
536 |
528 |
531 |
528 |
- 1,49% |
Source : Chancellerie
Ces difficultés révèlent que l'augmentation des effectifs
budgétaires destinée au renforcement des juridictions s'est
avérée
insuffisante
. Si en 1998, la quasi-totalité
des créations d'emplois a été dévolue à cet
objectif
33(
*
)
, depuis lors cet effort s'est
ralenti. En 1999, 94 créations d'emplois ont été
destinées au renforcement des juridictions (soit 61 % du total des
créations d'emplois), contre 67 en 2000 (soit 32 % du total), et
seulement 5 emplois en 2001 (soit 0,02 % du total). D'autres
priorités comme l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000
renforçant la protection de la présomption d'innocence ont
absorbé les nouveaux effectifs budgétaires. Le projet de loi de
finances pour 2002
34(
*
)
marque à cet
égard une évolution favorable, en affichant à nouveau
comme priorité le renforcement des juridictions.
Il est également permis d'espérer une amélioration de la
situation actuelle des juridictions qui se caractérise par des
délais excessifs. L'institution d'un
mécanisme de filtrage des
pourvois en cassation
manifestement non fondés
35(
*
)
est susceptible d'avoir des effets très
positifs sur la résorption des stocks à la cour de cassation (37.
000 affaires civiles en stock en 2000).
Le développement des modes de résolution amiable des conflits
(transaction, conciliation, médiation civile), favorisé par la
loi n° 98-1163 relative à l'accès au droit
36(
*
)
, dont les principales dispositions sont
désormais entrées en vigueur, constitue également un
facteur d'amélioration de la situation des juridictions, l'accès
au droit n'étant plus nécessairement synonyme d'accès
à une juridiction. La réforme du divorce actuellement en cours
permettra de développer la médiation familiale
37(
*
)
, et devrait permettre un allègement de la
charge des juridictions grâce à la simplification de la
procédure de divorce par consentement mutuel, s'il devait être
prononcé au terme d'une seule audience.
B. EN MATIÈRE PÉNALE : UNE RÉGULATION ASSURÉE PAR DES CLASSEMENTS SANS SUITE TROP NOMBREUX
Le
nombre d'affaires transmises au parquet
en 2000 (5.039.643) marque
une progression de 2,2 %
par rapport à l'année
précédente. Il est regrettable que les classements sans suite
très nombreux constituent le mode de régulation de ce flux
contentieux.
Les affaires non élucidées
constituent la majeure partie
des saisines des parquets : 62,3 % en 2000 (en hausse de 2,3 %
par rapport à 1999). Les principales motivations de l'absence de
poursuites sont : l'absence d'identification de l'auteur de l'infraction
(dans 65,1 % des affaires traitées); l'insuffisance des charges,
ou l'existence de motifs juridiques faisant obstacle à la poursuite
(dans 7 % des affaires traitées).
Le volume d'affaires susceptibles d'être traitées n'a donc
représenté que 28 % de l'ensemble des affaires
traitées par le parquet au cours de l'année.
Toutefois, les
efforts statistiques accomplis par le ministère de la justice permettent
désormais d'exploiter un nouvel indice concernant les affaires dites
poursuivables
38(
*
)
.
Parmi les 1.289.087 affaires dites poursuivables,
les poursuites
judiciaires
accusent
une baisse
de 1,6 % par rapport à
1999 et représentent 48,7 % tandis que
les procédures
alternatives réussies
(247.481) connaissent une progression
rapide
39(
*
)
, représentant 19 % de
ces affaires (contre 16,9 % en 1999)
40(
*
)
.
Ces procédures se décomposent en quatre catégories :
le rappel à la loi (46,8 % des mesures alternatives) ; des
mesures concourant à la réparation du dommage ou à
l'indemnisation de la victime (14,6 %) ; l'injonction
thérapeutique ou l'orientation vers une structure sanitaire et sociale
(15,3 %), et enfin la substitution d'une sanction administrative ou
disciplinaire déjà prononcée à la sanction
pénale (dans 20 % des cas).
Elles permettent de développer des réponses pénales
rapides, diversifiées et adaptées aux actes de délinquance
élucidés, et de réduire significativement les classements
de pure opportunité. Elles présentent en outre
l'intérêt de pouvoir être exécutées non
seulement par le procureur de la République, mais également par
un délégué du procureur (670 délégués
détiennent une habilitation actuellement), dont le statut a
récemment été renforcé par un décret du 29
janvier 2001
41(
*
)
.
Toutefois, le taux de classement « sec » pour
inopportunité des poursuites (32,1 % du total des affaires
poursuivables) se caractérise par
une stabilisation
et
paraît
encore trop élevé
, un tiers de ces affaires
restant privé de toute réponse pénale.
Il ressort de l'analyse des motifs de classement que dans 42,5 % des cas,
l'absence de poursuites se justifie par la faible gravité de
l'infraction. Mais comme l'a reconnu la Chancellerie, «
il n'est
pas impossible que ce motif de classement ait été invoqué
lorsque l'engorgement des tribunaux correctionnels conduisait à des
délais de comparution excessifs
. »
Notons que pour la première fois, la Chancellerie a pu communiquer un
taux de classement sans suite pour les seules procédures mettant en
cause des mineurs, qui s'établit à 22,5 % en 2000, soit un
niveau inférieur à celui dégagé pour l'ensemble des
procédures.
En 1999, la durée moyenne de traitement des affaires pénales
(10,9 mois), mesurée uniquement pour les procédures ayant
atteint le stade d'un jugement portant condamnation enregistre
une
progression moyenne de 0,3 mois
par rapport à 1998.
Le délai moyen de traitement des cours d'assises, en forte hausse par
rapport à l'année précédente, s'élève
à 56,5 mois en 1999 (contre 51 mois en 1998). Il s'établit
à 11,2 mois pour le traitement des délits (contre 10,8 mois), et
à 8,6 mois s'agissant des contraventions de cinquième classe.
C. LES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES : UN ENCOMBREMENT PERSISTANT
Le
transfert de compétences aux cours administratives d'appel a permis au
Conseil d'Etat
de réduire progressivement ses stocks d'affaires
en instance
42(
*
)
, dont le délai
théorique d'élimination s'est stabilisé à
11
mois en données nettes
. En 2000, 90 % des affaires sont
enregistrées depuis moins de deux ans, marquant un rajeunissement des
stocks. Toutefois, on observe une légère augmentation des
affaires en stock depuis deux ans (8.479 affaires en stock en 1998, contre
10.159 en 2000).
La situation des
cours d'appel
paraît en revanche
préoccupante.
En 2000, le stock global des affaires en cours
(37.723) est en hausse de 3 % et a été multiplié par
cinq entre 1992 et 1999.
Il représente le triple de leur
capacité de jugement annuelle
, empêchant toute
amélioration significative du délai théorique
d'élimination des stocks, qui s'élève à
2 ans et
11 mois
.
Cependant, la création des cours administratives d'appel de
Marseille
43(
*
)
en septembre 1997 et de Douai en
septembre 1999 a permis une progression du volume des affaires traitées,
qui se situe à 13.000 en 2000 (+ 13,3 %).
Le rapport des affaires traitées sur les affaires enregistrées
reste encore
insuffisant
, avec 78 % en 2000, ne permettant pas
d'envisager un ralentissement notable de la hausse des stocks. L'effort de
productivité consenti par les magistrats des cours administratives
d'appel doit toutefois être souligné. Le nombre d'affaires
réglées par magistrat s'est accru (88,16 affaires
réglées par magistrat en 1999, contre 93,84 en 2000).
La diminution du nombre d'affaires enregistrées devant
les tribunaux
administratifs
observée depuis 1998
44(
*
)
, ne se confirme pas pour 2001, qui semble marquer une
reprise de
l'augmentation des contentieux
.
Toutefois, malgré le nombre encore élevé des stocks
d'affaires en cours (201.534), le nombre d'affaires traitées (118.991)
marque une progression de 6 % en 2000, un tiers des juridictions ayant
amélioré de plus de 10 % le nombre de dossiers
traités par rapport à 1999. Ces résultats sont le fruit
d'un effort de productivité
accompli au sein de ces juridictions,
qui a permis une stabilisation du stock de dossiers qui diminue de 4 %,
inversant ainsi la tendance observée depuis dix ans
45(
*
)
.
Ce fléchissement trouve
également sa traduction dans l'amélioration du délai
théorique d'élimination des stocks, qui s'élève
à
1 an et 8 mois
.
Dans un tel contexte, on ne peut qu'accueillir favorablement les
40 créations de postes de magistrats des tribunaux et des cours
d'appel
administratives prévues par le projet de loi de finances
pour 2002, auxquelles s'ajoutent
46 créations d'emplois de
fonctionnaires
46(
*
)
.
Ces recrutements s'inscrivent dans le prolongement d'un mouvement amorcé
depuis 1998, 163 postes de magistrats et 185 emplois d'agents de greffe ayant
été créés depuis cette date, ce qui a permis une
progression de plus de 34 % des effectifs totaux entre 1991 et 2002.
Les représentants des organisations syndicales ont jugé ces
créations d'emplois insuffisantes compte tenu de
l'insuffisante
anticipation des départs à la retraite
, appelés
à connaître une accélération à partir de 2005
jusqu'en 2015.
Cet effort est en outre tempéré par la suppression des
crédits correspondant à 11 magistrats recrutés à
titre temporaire institués par la loi n° 95-125 du 8
février 1995 relative à l'organisation des juridictions et
à la procédure civile, pénale et administrative.
De plus, en dépit de ces efforts, le sous-dimensionnement des effectifs
des cours administratives d'appel par rapport aux besoins demeure. En effet,
les organisations syndicales entendues par votre rapporteur
47(
*
)
ont fait part de leur
crainte d'une absorption des
moyens nouveaux du fait de la mise en oeuvre des réformes nouvelles
.
Même si l'impact de la loi n° 2000-597 du 30 juin 2000 relative
au
référé devant les juridictions administratives
n'a pu être encore évalué, sa mise en place est susceptible
à moyen terme
d'alourdir la charge de travail
actuelle de
l'ensemble des magistrats administratifs et d'allonger le délai de
traitement des affaires au fond. Une montée en puissance du volume des
référés pourrait rendre
insuffisants les nouveaux
moyens dégagés
.
Les organisations syndicales se sont particulièrement
inquiété des conséquences du projet de loi relatif aux
droits des malades et à la qualité du système de
santé adopté par l'Assemblée nationale en octobre
2001
48(
*
)
, et plus particulièrement des
dispositions relatives à la présidence par un magistrat
administratif des chambres disciplinaires de première instance et des
ordres professionnels, ainsi que celles relatives aux commissions
régionales d'indemnisation et de conciliation, pour lesquelles aucun
emploi supplémentaire n'a été envisagé
49(
*
)
.
En parallèle, il convient toutefois de noter l'effort prévu par
le projet de loi de finances pour 2002 en faveur de
l'amélioration
de la situation matérielle des personnels des juridictions
administratives
qui se traduit par :
- des relèvements indemnitaires
concernant les membres et
agents du
Conseil d'Etat
50(
*
)
, les
membres des tribunaux administratifs et des cours d'appel afin de rapprocher le
pourcentage moyen de leurs primes de celui des autres corps issus de l'Ecole
nationale d'administration (762.245 euros)
51(
*
)
et les agents de greffe (253.248 euros) ;
- une indemnisation des astreintes et des permanences
des agents de
greffe des tribunaux administratifs, des cours d'appel et des agents du Conseil
d'Etat pour le traitement du contentieux soumis au juge des
référés (195.598 euros) ;
-
une revalorisation des indemnités
susceptibles d'être
allouées aux personnels prêtant leur concours à la
commission pour la transparence financière de la vie politique (23.002
euros) ;
- la création d'une prime spécifique
pour les
correspondants informatiques dans les juridictions administratives (68.602
euros).
III. UNE DIFFICILE ADÉQUATION DES MOYENS AUX BESOINS SUR LE TERRAIN
L'augmentation quantitative des moyens doit en effet être évaluée à la lumière des difficultés qu'a connues cette année l'institution judiciaire.
A. LA RECHERCHE D'UNE GESTION DES EFFECTIFS PLUS EFFICIENTE
1. Les effectifs réellement présents dans les juridictions
-
- • On constate un important décalage entre les effectifs budgétaires de magistrats et les effectifs réellement présents sur le terrain . Alors que l'effectif budgétaire s'est accru de 1.049 magistrats de 1997 à 2002, l'effectif réel n'aura augmenté que de 966 magistrats entre la fin 1997 et la fin 2002. Ce décalage correspond au délai de recrutement et de formation (31 mois à l'ENM). Ce raisonnement est également valable pour l'ensemble des personnels de greffes, dont la formation dure actuellement 12 mois.
-
- • L'augmentation des effectifs doit également s'analyser au regard des départs en retraite. On peut d'ailleurs s'interroger sur l'exactitude de l'estimation des départs en retraite effectuée par la Chancellerie.
Ainsi, la plupart des représentants des organisations syndicales de magistrats et de fonctionnaires se sont inquiété de l'évolution défavorable de la pyramide des âges à partir de 2004, et ont regretté l'absence de toute anticipation de la Chancellerie à cet égard.
-
- • Les difficultés liées au nombre élevé de vacances de postes atténuent également l'impact du renforcement des effectifs. Actuellement, le taux de vacances des magistrats s'élève à 321,32 postes de magistrats (évaluation au 1 er septembre 2001), ce qui réduit d'autant le nombre de magistrats présents sur le terrain.
Au total, 4,69 % des effectifs budgétaires de magistrats ne sont à ce jour pas occupés réellement dans les juridictions, soit un chiffre très supérieur au taux de vacances des personnels des greffes (1,09 %).
Le tableau ci-dessous retrace l'ensemble des données évoquées précédemment :
Évolution de l'effectif budgétaire
des
magistrats et du nombre d'emplois occupés
54(
*
)
|
Année |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
2002 |
|
Effectif budgétaire |
6 187,00 |
6 327,00 |
6 539,00 |
6 846,00 |
7166 |
|
Créations d'emplois |
70 |
140 |
212 |
307 |
320 |
|
Postes occupés au 1 er janvier |
5 878,80 |
5 985,24 |
6 202,32 |
6 408,28 |
6524,68 |
|
Départs en retraite |
- 58 |
- 64 |
- 56 |
- 50 |
- 46 |
|
Solde des emplois occupés |
5 820,80 |
5 921,24 |
6 146,32 |
6 358,68 |
6 344,28 |
|
Sorties de l' ENM |
147 |
154 |
161 |
200 |
208 |
|
Concours exceptionnel |
- |
99 |
91 |
- |
125 |
|
Solde autres entrées/sorties |
17,44 |
28,08 |
10,36 |
- |
- |
|
Total des emplois occupés au 31/12 |
5 985,24 |
6 202,32 |
6 408,68 |
6 558,68 |
6 844,68 |
|
Vacances de postes |
201,76 |
124,68 |
130,32 |
287,32 |
321,32 |
|
Taux de vacances |
3,26 % |
1,97 % |
1,99 % |
4,48 % |
4,69 % |
Source : Chancellerie
Relevons toutefois que
l'accroissement du nombre de magistrats
placés
observé ces dernières années a
constitué
une réponse adaptée au problème des
vacances de postes
. Cette disposition permet d'affecter temporairement dans
une juridiction des magistrats en cas de congés d'un magistrat
titulaire, ou de vacance de poste, ou pour renforcer les juridictions.
L'augmentation du nombre de magistrats placés ces dernières
années
55(
*
)
(passant de 17 en 1985,
à 1.987 en 2001), a donc permis aux chefs de cour de mieux gérer
localement leurs effectifs.
La loi organique du 25 juin 2001 précitée a d'ailleurs
consolidé ce dispositif, en étendant de 4 à 8 mois ce
renforcement temporaire, et en permettant l'exercice de ces fonctions au sein
des cours d'appel.
Interrogée lors de son audition devant votre commission des Lois par
notre excellent collègue Michel Dreyfus-Schmidt sur
la lenteur
de la procédure actuelle de nominations des magistrats susceptible
d'engendrer des vacances de postes
, Mme Marylise Lebranchu, Garde des
Sceaux, a expliqué que les contraintes liées à la
procédure de la « transparence »
56(
*
)
ne permettaient pas d'assurer une gestion des
effectifs adaptée aux besoins immédiats. Elle a souligné
qu'il était souvent difficile de faire figurer dans le même projet
de nomination le magistrat faisant l'objet d'une mutation et le magistrat
appelé à le remplacer. Elle a annoncé qu'une
réflexion serait menée afin de concentrer le plus grand nombre de
mouvements de magistrats sur une même transparence.
-
- • Votre rapporteur pour avis tient également à évoquer l'existence de difficultés relationnelles entre les magistrats et les fonctionnaires travaillant au sein d'une même juridiction. Ce déficit de communication constitue un handicap au bon fonctionnement de la justice au quotidien , qui exige une collaboration permanente entre les magistrats et les fonctionnaires de toutes les catégories.
Par ailleurs, un rapport de l'inspection générale des services judiciaires sur la communication interne et le dialogue, remis au Garde des Sceaux en juin 2001 57( * ) , dresse le constat d'un certain malaise. Deux séries d'explications de ce phénomène sont d'ailleurs avancées. Les magistrats demeurant principalement axés sur l'activité juridictionnelle, s'impliqueraient peu dans la vie de la juridiction, tandis que les fonctionnaires exprimeraient une distance croissante à l'égard des magistrats, en raison d'un manque de reconnaissance 58( * ) .
Face à un tel constat, la Chancellerie a engagé une réflexion, en proposant notamment la création d'organismes régionaux de participation communs aux magistrats et aux fonctionnaires des services judiciaires. La réflexion devra se poursuivre afin d'aboutir à des résultats concrets et à des gains de productivité.
2. Une gestion des effectifs plus transparente et rationnelle
-
- • La gestion des effectifs fait cette année l'objet d'un effort de transparence visant à réduire le nombre de « mises à disposition » internes qui désignent des situations dans lesquelles des magistrats et des fonctionnaires sont « affectés pour ordre » dans les juridictions et en réalité mis à disposition d'autres juridictions, de l'administration centrale ou d'autres structures publiques.
- Parallèlement aux détachements officiels 60( * ) (253 magistrats détachés), 59 magistrats dont les postes budgétaires sont localisés dans les juridictions, font l'objet de mises à disposition auprès de la direction des services judiciaires ou d'autres organismes d'intérêt général ou privé 61( * ) .
Il est également prévu une transformation en détachements de certaines mises à disposition (tel est le cas des six magistrats recrutés comme maîtres de conférences à l'ENM), ainsi que le transfert sur le budget de l'administration centrale de 20 emplois de magistrats du premier grade, qui constitueront des postes « relais », sur lesquels seront déployés les magistrats mis à disposition.
Votre rapporteur se félicite de l'effort engagé cette année pour remédier à cette situation et revenir à un principe de bonne gestion . En effet, les mises à disposition bénéficiant aux cours d'appel et à la Cour de Cassation seront régularisées grâce aux créations d'emplois qui permettront un redéploiement des emplois entre juridictions.
- La mise à disposition touche également l'ensemble des fonctionnaires des juridictions, puisque l'administration centrale prélève actuellement 29 emplois de catégorie A, 53 emplois de catégorie B et 57 emplois de catégorie C (139 emplois de fonctionnaires au total) 62( * ) . Le projet de loi de finances pour 2002 marque la volonté de refléter plus fidèlement la présence des fonctionnaires sur le terrain et prévoit à cet effet le transfert des services judiciaires vers l'administration centrale de 24 emplois de greffiers. Il paraît toutefois important que cet effort soit poursuivi dans les années à venir.
La CFDT interco-justice a jugé ces transformations insuffisantes et a souhaité des créations d'emplois supplémentaires afin de mettre un terme à « l'utilisation » des postes affectés aux services déconcentrés.
-
- • Votre rapporteur pour avis se félicite également de la limitation de la durée des fonctions de certains magistrats au sein de la même juridiction , introduite par la loi organique du 25 juin 2001 relative au statut des magistrats et au Conseil supérieur de la magistrature (10 ans pour les fonctions spécialisées et 7 ans pour les chefs de juridiction).
-
- • Votre rapporteur salue également l'effort de rationalisation des moyens humains entrepris depuis quatre ans à travers la mise en place de pôles de compétences spécialisés .
Un rapport remis en mars 2001 au Garde des Sceaux a fait état du succès des pôles économiques et financiers , qui apparaissent comme une expérience réussie 67( * ) . Leur intervention a eu un effet très positif sur la qualité et le traitement des affaires économiques et financières, avec une baisse significative des procédures en stock, notamment à Paris.
Ils ont bénéficié de l'affectation de 75 magistrats spécialisés et de 118 fonctionnaires . L'article 91 de cette loi a en outre prévu la possibilité de recruter des assistants spécialisés auprès des cours d'appel ou des tribunaux de grande instance, chargés d'apporter une assistance technique aux magistrats dans le déroulement de la procédure 68( * ) .
Le tableau ci-dessous récapitule l'ensemble des moyens en personnel de ces pôles :
Effectifs des pôles économiques et financiers
|
|
Magistrats |
Fonctionnaires |
Assistants spécialisés 1 |
Assistants de justice |
Total |
||
|
Parquet |
Instruction |
Parquet |
Instruction |
||||
|
Paris |
31 |
27 |
34 |
60 |
9 |
19 |
180 |
|
Marseille 2 |
4 |
3 |
6 |
3 |
2 |
5 |
23 |
|
Lyon 2 |
4 |
3 |
13 |
2 |
4 |
26 |
|
|
Bastia |
1 |
2 |
|
2 |
3 |
1 |
9 |
|
TOTAL |
75 |
118 |
16 |
29 |
238 |
||
|
(1)
Non compris les trois assistants spécialisés affectés dans
les juridictions spécialisées non constituées en
pôles financiers.
|
|||||||
Source : Chancellerie
La qualité du travail des assistants spécialisés est
appréciée et reconnue par l'ensemble des magistrats. Une
première circulaire du 19 février 1999 a précisé
les conditions dans lesquelles devait s'effectuer leur assistance aux
magistrats. La Chancellerie, sur le fondement des propositions du groupe de
suivi, juge indispensable l'adoption de dispositions législatives
permettant de doter ces assistants
d'un véritable statut
. Ils
pourraient être rebaptisés « conseillers
techniques » et voir leurs compétences
étendues
69(
*
)
.
En outre, la Garde des Sceaux a annoncé
la création prochaine
de deux nouveaux pôles économiques (à Lille et
Fort-de-France), ainsi que la création de 21 postes de magistrats d'ici
2003
. On peut toutefois regretter qu'aucune dotation dans le budget 2002
n'ait été prévue en faveur de ces pôles.
Le Gouvernement envisage également la création d'
un pôle
de santé publique
et d'environnement
sur le modèle des
pôles économiques et financiers
70(
*
)
, auxquels seraient affectés
des assistants
spécialisés
.
La spécialisation de certaines fonctions, accompagnée d'une
mutualisation des moyens
, présente des atouts qu'il conviendrait
d'exploiter davantage. Cette analyse est d'ailleurs partagée par
l'inspection des services judiciaires en ce qui concerne la fonction du juge de
la détention et des libertés mise en place par la loi du 15 juin
2000 renforçant la présomption d'innocence.
«
L'organisation retenue de façon dominante pour assurer
les fonctions de juge des libertés et de la détention, dans les
juridictions disposant d'une capacité de choix, repose sur un objectif
de cohérence à travers la concentration de l'exercice de ces
fonctions sur un nombre limité de magistrats
».
Les représentants de l'union syndicale de la magistrature ont
d'ailleurs fait part à votre rapporteur pour avis de l'utilité de
mettre en place
un « pool » de magistrats
prêts à intervenir ponctuellement en renforcement des
juridictions, pour faire face à l'afflux des recours dans les cas de
crise grave ou de catastrophe naturelle
. Ce modèle pourrait
être calqué sur le dispositif des magistrats placés. Elle a
en effet relevé le manque de moyens des juridictions face aux
catastrophes de l'Erika, du tunnel du Mont-Blanc, et a souligné la
nécessité de mettre en place un pole de compétence
technique.
B. LES CONTRAINTES LIÉES À L'ENTRÉE EN VIGUEUR DES RÉFORMES NOUVELLES
1. Le poids de l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000 renforçant la protection de la présomption d'innocence et les droits des victimes
Sans
remettre en cause l'incontestable progrès apporté par la loi
n°2000-516 du 15 juin 2000 renforçant la protection de la
présomption d'innocence et les droits des victimes, qui offre de
meilleures garanties à la défense et de nouveaux droits aux
victimes, force est de constater que sa mise en oeuvre
a absorbé une
grande partie des créations d'emplois intervenues entre 1999 et
2002
.
L'ampleur de cette réforme et les besoins humains induits ont d'ailleurs
nécessité
un échelonnement de l'entrée en
vigueur de ses principales dispositions
. Certaines
71(
*
)
ont été d'application immédiate,
d'autres mesures concernant l'enquête, la garde à vue, le
déroulement de l'instruction ne sont entrées en vigueur qu'au
1
er
janvier 2001.
Par ailleurs le législateur, à la demande du Gouvernement, a
décidé, par une loi du 30 décembre 2000 de reporter au 16
juin 2001, l'entrée en vigueur d'une partie des dispositions de la loi
relatives au troisième volet relatif à la juridictionnalisation
des peines
72(
*
)
.
Ce report était
destiné à répondre aux inquiétudes des
organisations professionnelles de magistrats et de fonctionnaires
exprimées à la fin de l'année 2000.
Le projet de loi finances pour 2002, avec 80 emplois de magistrats et 23
emplois de greffiers supplémentaires, solde la dernière tranche
des créations d'emplois anticipées depuis l'exercice 1999.
Au total,
427 créations d'emplois de magistrats
(soit plus
de 40 % des créations d'emplois
73(
*
)
)
et 266 créations d'emplois de
greffiers
(soit près d'un quart des créations d'emplois)
sont intervenues
depuis quatre ans. Les cours d'appel n'ont toutefois
bénéficié d'aucun renforcement pour faire face à
leurs nouvelles responsabilités.
La première phase de localisation des emplois créés en
2001, prévue par la circulaire du 8 février 2001 confirme
l'importance des moyens consacrés à la mise en oeuvre de la
réforme
. Sur les 209 emplois de magistrats et les 214 emplois de
greffiers déjà localisés, respectivement 179 et 118 l'ont
été exclusivement au bénéfice de la mise en oeuvre
de la loi du 15 juin 2000. Signalons que le parquet
bénéficie largement de la répartition des nouveaux
effectifs (près de la moitié des localisations).
Toutefois, malgré l'ampleur des moyens dégagés, un rapport
de l'inspection générale des services judiciaires remis au Garde
des Sceaux en juin 2001
74(
*
)
laisse
craindre
«
une altération de la capacité de réponse
des juridictions faute d'une adaptation des moyens et de
l'organisation
».
La charge de travail nouvelle résultant de la création du juge
des libertés et de la détention a été
estimée respectivement à 110 et 96 emplois équivalent
temps plein de magistrats du siège et de greffiers. Cette
évaluation a été réalisée juridiction par
juridiction sur les quatre dernières années
75(
*
)
, en tenant compte du nombre moyen de décisions
relatives à la détention (placement en détention, mise en
détention et prolongation, mise en liberté) et du temps moyen de
traitement des procédures. Compte tenu des diverses étapes
procédurales à respecter, les débats contradictoires se
tenant durant les permanences du juge des libertés et de la
détention se déroulent à des horaires très tardifs,
pesant sur l'ensemble des services de la juridiction
76(
*
)
. De plus, l'instauration d'un service du juge de la
libertés et de la détention
77(
*
)
a conduit à fragiliser l'organisation des petites juridictions n'ayant
qu'un seul magistrat susceptible d'exercer les fonctions des juges des
libertés et de la détention , le président.
En outre, de l'avis général des chefs de juridiction entendus par
l'inspection générale des services judiciaires,
l'instauration
d'un appel en matière criminelle pèsera lourdement sur le
fonctionnement de l'institution judiciaire.
Cette mesure n'a encore pas
produit son plein effet. Les statistiques actuellement disponibles ne retracent
que l'activité du premier trimestre 2001, qui enregistre un taux d'appel
de près de 27 %
78(
*
)
. Comme l'a
admis la Chancellerie, la montée en puissance de cette réforme
nécessitera un renforcement des effectifs de magistrats (conseillers,
magistrat du parquet) et des greffiers, qui assument une part significative de
la charge des assises.
De plus,
la juridictionnalisation de l'application des peines a
engendré des contraintes
nouvelles, conduisant les magistrats et les
greffiers à réduire leur participation au service des audiences
civiles dans leur tribunal. L'exemple du tribunal de grande instance de Lyon
est significatif, les quatre juges de l'application des peines participant
à des audiences correctionnelles en tant que président ou
assesseurs ayant demandé à être déchargés de
ces fonctions.
En outre, les représentants des organisations professionnelles de
magistrats et d'avocats se sont inquiété du
formalisme
procédural accru
par la loi du 15 juin 2000, qui accentue les
sujétions particulières imposées en matière de
reprographie. Le président de l'association professionnelle des
magistrats s'est inquiété de l'impact de la délivrance
gratuite de la première copie pénale à l'ensemble des
avocats (décret du 31 juillet 2001), qui s'inscrit dans le mouvement de
la protection de la présomption d'innocence, et qui aggrave
considérablement la charge de travail de l'ensemble des personnels.
L'union syndicale des magistrats a annoncé son intention de
rédiger avec les syndicats de fonctionnaires et des hauts fonctionnaires
de la police nationale « un livre blanc » sur les
dysfonctionnements de la loi du 15 juin 2000
79(
*
)
.
Il paraît donc indéniable que les besoins demeurent importants.
2. La mise en place des trente-cinq heures
L'aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) dans la fonction publique, et donc dans les juridictions, doivent intervenir à partir du 1 er janvier 2002 dans les conditions fixées par le décret du 25 août 2000 80( * ) .
-
- • Le ministère de la justice s'est engagé depuis le mois de juin 2000 dans un processus de concertation avec l'ensemble des organisations syndicales des services judiciaires (administration centrale et juridictions) . Plus de dix diagnostics sur le temps de travail de ces personnels ont été réalisés par des consultants extérieurs, dont les conclusions ont été débattues avec les instances nationales des organisations professionnelles et les responsables des services territoriaux.
Des discussions ont été engagées sur la base de ces propositions en septembre 2001 entre la Chancellerie et les principales organisations syndicales. Ces dernières n'ont pas souhaité retenir le principe d'un compte épargne temps.
L'ensemble des représentants des organisations syndicales de fonctionnaires entendues par votre rapporteur pour avis a fait part de leur mécontentement à l'égard, tant des modalités d'application des trente-cinq heures proposées par la Chancellerie, que de la méthode de consultation retenue 82( * ) , soulignant le manque de dialogue social .
L'USAJ et le syndicat des greffiers de France ont en particulier regretté l'absence de dérogation accordée aux personnels sur lesquels pèsent de lourdes contraintes citant le cas du greffe du juge de la détention et des libertés en soulignant que les personnels de la protection judiciaire de la jeunesse et de l'administration pénitentiaire bénéficieraient au contraire d'un régime différencié (1.560 heures annuelles au lieu de 1600).
L'ensemble des organisations syndicales a estimé insuffisantes les mesures d'accompagnement prévues par le projet de loi de finances pour 2002, qui accorde une dotation d'un montant de 2,732 millions d'euros afin de prendre en charge dans les juridictions les astreintes et les heures supplémentaires résultant de la mise en oeuvre de cette réforme . Ils ont par ailleurs regretté qu'aucune des créations d'emplois prévues par le projet de loi de finances pour 2002 ne soit destinée à accompagner la mise en place des trente-cinq heures.
En dépit des fortes réserves manifestées tout au long des négociations et exprimées devant votre rapporteur pour avis, et après deux mois de pourparlers, deux accords cadres, concernant respectivement les personnels de l'administration centrale 83( * ) et les fonctionnaires des services judiciaires 84( * ) , et destinés à la mise en oeuvre « des trente-cinq heures » au ministère de la justice ont été signés par les principales organisations syndicales.
La négociation avec les organisations professionnelles des magistrats pour la mise en ouvre du temps de travail n'a pas produit les effets escomptés . Un diagnostic de la charge de travail des magistrats a été effectué par un consultant extérieur à partir de questionnaires adressés aux magistrats, dont les principaux éléments ont été débattus avec les magistrats à la fin du mois de juillet 2001. Mais, comme l'a d'ailleurs admis la Garde des Sceaux à l'occasion du congrès de l'USM le 20 octobre 2001 85( * ) , « il n'y a pas eu véritablement de mesure ou d'audit, faute de délai suffisant pour mener ce type d'enquête ».
Un régime spécifique aux personnels d'encadrement doit être défini, portant non seulement sur la réduction du temps de travail, mais également sur le régime des astreintes, les congés et l'organisation du travail. D'après les informations fournies par la Chancellerie, la compensation de la variabilité et de l'importance des horaires de travail par un nombre de jours forfaitaires pourrait être la voie choisie.
L'ensemble des représentants des organisations professionnelles de magistrats a regretté que la mise en oeuvre des trente-cinq heures n'ait pas été gagée par des créations d'emplois de magistrats. Ils ont souligné que l'enveloppe prévue par le budget 2002 n'était pas à la hauteur des engagements du Gouvernement eu égard à la rémunération des astreintes 86( * ) et aux conditions de récupération 87( * ) . Le syndicat de la magistrature a considéré que la définition d'une norme de travail ne constituait pas une bonne méthode d'évaluation.
IV. LA POURSUITE DE L'AMÉLIORATION DE L'ÉQUIPEMENT ET DE LA GESTION DES JURIDICTIONS
A. UN AMBITIEUX PROGRAMME D'INVESTISSEMENT IMMOBILIER
1. La persistance d'une sous-consommation des crédits d'équipement en dépit des efforts accomplis
Le volume des dotations budgétaires allouées à l'équipement des juridictions judiciaires traduit cette année encore la priorité accordée par la Chancellerie à la remise en état du parc immobilier judiciaire (1.200 juridictions réparties sur 1.300 sites et 1.800.000 m 2 de terrain) amorcée depuis 1987 88( * ) .
Pour la première fois depuis 1995, les autorisations de programme d'un montant de plus de 83,850 millions d'euros (soit 550 millions de francs) comme les crédits de paiement d'un montant plus de 79 millions d'euros (soit 520 millions de francs) accusent respectivement un recul de 27,9 % et de 37,8 % ; ainsi que le montre le tableau ci-après. Cette décélération résulte mécaniquement de l'achèvement des opérations lourdes autorisées par la loi de programme relative à la justice du 6 janvier 1995.
Source : chancellerie
La
baisse des crédits d'équipement demandés pour 2002
constitue
un effort non négligeable de transparence eu égard
à la préoccupante
sous-consommation des crédits du
ministère de la justice.
On constate en effet depuis quelques années
un décalage
significatif
entre le montant de crédits de paiements ouverts en
lois de finances et celui des crédits consommés par la
Chancellerie. En 2000, près de 74 millions d'euros (485 millions de
francs), soit 40 % de la ressource disponible, n'ont pu être
consommés
89(
*
)
. L'année 2001,
malgré une sensible amélioration du taux de consommation des
crédits de paiement par la Chancellerie
90(
*
)
, confirme cette tendance.
Cette situation entraîne
une multiplication des reports de
crédits
d'un exercice sur l'autre, régulièrement
dénoncée par la Cour des comptes
91(
*
)
, car portant
atteinte à la
lisibilité de l'autorisation budgétaire parlementaire
.
L'écart entre les crédits de paiement initiaux adoptés par
le Parlement et les crédits de paiement ouverts abondés des
multiples reports n'a donc cessé de se creuser, passant de 50,7 millions
d'euros en 1997 à 93,7 millions d'euros en 2000.
L'enveloppe des
crédits pour 2001, constituée à hauteur de 38 % des
reports issus de l'exercice 2000
92(
*
)
, confirme
ce constat
.
La complexité du processus même de construction
93(
*
)
(délais nécessaires aux études
préparatoires, lancement des appels d'offres, réalisation
concrète des travaux)
94(
*
)
explique les
difficultés du ministère de la justice à consommer les
crédits d'équipement. Toutefois, l'évaluation des
provisions demandées chaque année paraît encore trop
déconnectée de l'état d'avancement des programmes de
construction et des études de faisabilité
ce qui
entraîne inévitablement
une surestimation des
crédits
par rapport à la
réalité des
besoins
.
Compte tenu de ces difficultés persistantes, votre rapporteur pour avis
se félicite de
la création d'une agence de maîtrise
d'ouvrage des travaux du ministère de la justice
95(
*
)
, appelée à se substituer à la
délégation générale du programme pluriannuel
d'équipement. Cet établissement bénéficie d'une
dotation globale de fonctionnement de près de 6 millions d'euros (39
millions de francs) et de 40 emplois dont 25 par transfert de l'administration
centrale et 15 par création non budgétaire
96(
*
)
.
Ses missions sont précisées par le décret du 31
août 2001, et consistent à assurer à la demande de l'Etat
ou avec son accord, dans le cadre de conventions de mandat, les
opérations de construction, d'aménagement, de
réhabilitation, de restauration et de ré-utilisation d'immeubles
de l'Etat. Les autorisations de programme concernées par les conventions
de mandat représenteront 69 % des crédits
d'équipement du ministère.
La mise en place d'une agence spécifique dotée de techniciens
compétents, permettra sans doute
une accélération du
processus de construction
.
2. Les opérations en cours
Les crédits d'investissement destinés
à
la poursuite du programme pluriannuel d'équipement
97(
*
)
s'élèvent pour 2002 à 27,4
millions d'euros. Ils sont destinés à la poursuite des grandes
opérations engagées à Grenoble, Narbonne, Toulouse (12
millions d'euros); au lancement d'études complémentaires et de
travaux à Basse-Terre (7 millions d'euros) et au lancement
d'études à Chartres et Fort de France (7 millions d'euros) .
Ces opérations seront pilotées par l'agence de maîtrise
d'ouvrage des travaux du ministère de la justice.
Pour l'année 2002, les autorisations de programmes allouées
aux opérations déconcentrées d'équipement (hors
palais de justice de Paris) d'un montant de 44 millions d'euros (290 millions
de francs) marquent une augmentation.
Cette enveloppe est destinée à
la mise en
sécurité et à l'adaptation des bâtiments aux besoins
du service public
, affichées comme des priorités à la
suite des avis défavorables rendus par les commissions de
sécurité à l'égard de certains sites judiciaires
« à risque »
98(
*
)
.
Cette dotation se décompose, d'une part, en opérations
individualisées affectées à la
construction-restructuration des bâtiments judiciaires
99(
*
)
(16 millions d'euros) et, d'autre part, en
crédits déconcentrés consacrés à la
rénovation et à la maintenance lourde
(28 millions d'euros).
En outre, s'ajoutent plus de 12 millions d'euros d'autorisations de programme
(80 millions de francs)
100(
*
)
, destinés
comme chaque année à la rénovation du palais de justice de
Paris, dans l'attente de la réalisation du programme de construction
d'un nouveau tribunal de grande instance à Paris.
3. La construction d'un nouveau tribunal de grande instance à Paris, une opération urgente en attente
La
construction d'un nouveau tribunal de grande instance à Paris
101(
*
)
, annoncée fin 1999 par Mme Elisabeth Guigou,
alors Garde des Sceaux, est encore loin d'être achevée, et
constitue
une illustration des difficultés
rencontrées par
la Chancellerie pour exécuter son programme d'investissement.
Son financement
est déjà
partiellement
engagé
, une enveloppe de 53 millions d'euros (350 millions de
francs) d'autorisations de programme, ainsi qu'une provision de plus de 7
millions d'euros (50 millions de francs) de crédits de paiement ayant
déjà été accordées par la loi de finances
rectificative pour 1999. Ces sommes ont été
intégralement reportées en 2000
, complétées
par la loi de finances initiale pour 2001
102(
*
)
qui a accordé 12 millions d'euros (80 millions de francs) de
crédits de paiement supplémentaires.
A ce jour,
le taux de consommation des crédits
disponibles est
très bas
, s'élevant à
moins de 1 %
. Les
dépenses engagées ont été limitées au seul
financement d'une étude de faisabilité portant sur les trois
sites répondant aux critères de sélection techniques et
urbanistiques (un bâtiment près de Tolbiac dans la Zone
d'Aménagement Concertée (ZAC) Seine-Rive gauche, la prison de la
Santé et l'hôpital Saint-Vincent-de-Paul). Ces trois études
n'ont pas abouti.
A l'heure actuelle, aucune décision n'a été prise.
L'étude de faisabilité, loin d'être achevée, n'a pas
encore produit de résultats concrets (prix d'acquisition du futur
terrain) et doit désormais prendre en compte deux nouveaux sites mis
à disposition par la ville de Paris
103(
*
)
. Ce programme d'équipement ne devrait donc
pas connaître d'avancée significative au cours de
l'année 2002.
Toutefois, la Chancellerie veut marquer sa volonté de faire
avancer
cette opération. Il est permis d'espérer que la nouvelle agence
de maîtrise d'ouvrage pourra accélérer ce chantier.
Notons à cet égard que 750 millions d'euros d'autorisations
de programme supplémentaires sont d'ailleurs inscrits dans le projet de
loi de finances rectificative pour 2001
104(
*
)
.
B. LA MAÎTRISE DES FRAIS DE JUSTICE, UN ÉQUILIBRE PRÉCAIRE
La
dotation inscrite au projet de loi de finances pour 2002, d'un montant de
293,19 millions d'euros (1923,2 millions de francs), enregistre une
progression
de 16,022 millions d'euros (+ 5,8 %), contrastant
avec l'année 2001, au cours de laquelle un ralentissement des
dépenses avait pu être observé
105(
*
)
.
Cette
augmentation substantielle
résulte d'une hausse
prévisible des dépenses de 14 millions d'euros. Des mesures
nouvelles d'un montant de 1,95 million d'euros expliquent également
cette augmentation, qui correspondent à la revalorisation du tarif des
huissiers de justice intervenant dans la procédure pénale
(2,2 millions d'euros), au financement de la désignation d'un
administrateur
ad hoc
pour les mineurs isolés entrant sur le
territoire (0,167 million d'euros)
106(
*
)
,
à la compensation des charges supportées par le groupement des
cartes bancaires et les fournisseurs d'accès à l'internet pour le
traitement des réquisitions judiciaires (0,152 million d'euros).
Cette progression s'explique principalement par des revalorisations
tarifaires
ainsi que par
l'entrée en vigueur des réformes
récentes
, comme la loi n° 98-468 du 17 juin 1998 relative
à la prévention et à la répression des infractions
sexuelles ainsi qu'à la protection des mineurs
107(
*
)
et la loi n° 99-515 du 23 juin 1999
renforçant l'efficacité de la procédure
pénale
108(
*
)
.
Notons également que la loi du 15 juin 2000 relative au renforcement de
la présomption d'innocence a amélioré les conditions
d'indemnisation des personnes mises en détention provisoire et ayant
bénéficié d'un non-lieu, d'un acquittement ou d'une
relaxe
109(
*
)
. De même cette loi a
institué l'indemnisation de certains frais exposés par les
personnes poursuivies (même sans avoir été placées
en détention) dans des procédures ayant abouti à des
résultats identiques. La mesure de 3,9 millions d'euros prévue
par le projet de loi de finances pour 2002 anticipe une montée en charge
de ces demandes.
L'évolution future du chapitre des frais de justice
«
particulièrement sensibles tant aux évolutions
pénales des enquêtes qu'aux modifications juridiques liées
aux réformes récentes
doit et devra faire l'objet d'un suivi
et d'une attention particulière
», comme l'a
souligné très justement la Cour des comptes
110(
*
)
. La hausse de la dotation inscrite cette
année au projet de loi de finances qui succède à la
diminution constatée en 2001 confirme que la maîtrise des
dépenses s'avère être
un exercice difficile
.
On peut toutefois noter que la progression des frais de justice pour 2002
demeure largement inférieure au
rythme soutenu
des augmentations
de crédits constaté les années précédentes,
(+ 10 % en moyenne par an entre 1989 et 1998), traduisant ainsi
l'efficacité du
suivi des dépenses mis en place en 1996
.
Ce dispositif repose sur la
transmission à
la Chancellerie
tous les six mois par chaque cour d'appel des informations relatives aux
dépenses effectuées dans son ressort.
A partir de
1998
111(
*
)
, cette politique de maîtrise
des dépenses s'est étoffée. Initialement limitée
aux frais de justice pénale, elle s'est étendue à
l'ensemble des frais de justice. Un mécanisme destiné à
inciter les juridictions à ne pas relâcher leurs efforts a
été également mis en place, les cours d'appel
présentant les meilleurs résultats en termes de maîtrise
des dépenses se voyant attribuer une dotation
complémentaire
112(
*
)
. La
généralisation d'une comptabilité analytique par cabinet
d'instruction ou par affaire, l'informatisation des régies des
juridictions, actuellement expérimentées dans quelques sites,
doivent prochainement compléter ce dispositif
113(
*
)
.
Plusieurs réformes législatives et modifications
réglementaires sont intervenues pour accompagner ce suivi de la
dépense, comme par exemple la loi n° 99-515 du 23 juin 1999
renforçant l'efficacité de la procédure pénale qui
a permis une meilleure maîtrise de frais de gardiennage des
véhicules
114(
*
)
, ou encore le
décret n°2001-71 du 29 janvier 2001, qui instaure une tarification
spécifique pour les missions confiées aux
délégués du procureur de la République
115(
*
)
.
A cet égard, on peut noter
la mesure d'économie
prévue
cette année (0,533 million d'euros) sur le
montant de la dépense des frais commerciaux avancés par l'Etat
dans les
procédures collectives de redressement et liquidation
judiciaires des entreprises en difficulté en cas
d'impécuniosité du débiteur
.
Ces frais constituent
une lourde charge pour le Trésor Public
. Le
montant de cette dépense s'élevait en 2000 à 28,4 millions
d'euros, dont 11,13 millions d'euros pour des frais autres que ceux des
greffes. De plus, en rapportant ce montant au nombre de jugements d'ouverture
de procédure collective, il est apparu une disparité
préoccupante entre les juridictions.
Afin de remédier à cette évolution, l'article 75 du projet
de loi de finances pour 2002
116(
*
)
tend en
effet
à clarifier et à limiter le champ d'application de
l'actuel article L. 627-3
du code de commerce
, qui
détermine les frais de procédure pouvant faire l'objet d'une
avance de l'Etat en cas d'impécuniosité du débiteur
(émoluments des huissiers, redevance de greffes, frais d'insertion et
d'impression des jugements). Votre rapporteur pour avis estime que ces mesures
devraient utilement limiter la progression des frais de justice et contribuer
à leur meilleure maîtrise
117(
*
)
.
V. UNE MEILLEURE PRISE EN COMPTE DU JUSTICIABLE
Votre
rapporteur pour avis souhaite évoquer les efforts entrepris ces
dernières années pour améliorer la qualité du
service rendu au justiciable.
Les entretiens de Vendôme
ont été institués
par la Garde des Sceaux le 5 mars 2001 afin de permettre aux
juridictions d'engager une réflexion sur le fonctionnement de
l'institution judiciaire. Ils ont contribué à faire avancer la
réflexion sur la question d'une justice de qualité et plus
accessible, qui figurait parmi les cinq thèmes abordés lors des
échanges dans les juridictions, même s'ils n'ont pas
rencontré le succès escompté en raison de la
brièveté des délais imposés et du sentiment de
grande lassitude au sein des juridictions.
1. Le renforcement des moyens en faveur d'une justice de proximité
Le
développement de nouvelles structures judiciaires de proximité
constitue un des grands chantiers de la réforme de la justice
actuellement. Les
maisons de justice et du droit
, fondées
à l'origine par une circulaire du 19 mars 1996 de la direction des
affaires criminelles et des grâces, sont devenues des acteurs
incontournables de l'institution judiciaire, au demeurant reconnus et
appréciés. Elles ont pour mission essentielle d'assurer une
présence judiciaire sur le terrain, et de concourir à la
prévention de la délinquance.
La loi n° 98-1163 du 18 décembre 1998 relative à
l'accès au droit et à la résolution amiable des conflits
a consacré leur existence juridique les dotant d'un véritable
statut. Votre rapporteur pour avis regrette que le décret
n° 2001-1009 du 29 octobre 2001 déterminant leurs
modalités de création et de fonctionnement ne soit intervenu que
trois ans après l'entrée en vigueur de la loi.
Les maisons de justice et du droit sont instituées par
une convention
de création signée entre l'institution judiciaire et les services
déconcentrés
. Leur fonctionnement administratif est
assuré sous l'autorité des chefs de juridiction par le greffier
en chef du tribunal de grande instance où elles se situent.
33 greffiers y étaient affectés en juin 2001.
Leur financement
est assuré par une mise en commun des moyens de
l'Etat (dégagés sur les crédits de la politique de la
ville et du ministère de la justice) et de ceux des collectivités
locales. Le ministère de justice prend ainsi en charge la
rémunération du magistrat et du greffier assurant le
fonctionnement de la maison de justice et du droit, une aide à
l'installation d'un montant de 7.600 euros (50.000 francs), ainsi que les frais
de téléphone et des petites fournitures de bureau (3.800 euros).
74 maisons de justice et du droit
sont actuellement réparties
dans 65 cours d'appel et 9 devraient ouvrir d'ici la fin de
l'année. Ces maisons de justice et du droit ont rencontré
un
grand succès auprès de leurs utilisateurs
, comme l'a
montré une enquête commanditée par le ministère de
la justice. 84 % des personnes interrogées ont en effet
estimé
satisfaisante la réponse apportée à leurs
attentes
118(
*
)
. Rappelons que le projet de
loi de finances pour 2002 prévoit la création de 35 emplois de
greffiers afin de renforcer les moyens qui leur sont alloués. 63 agents
de justice y exercent actuellement des fonctions d'assistants animateurs.
En parallèle, il convient également de relever le rôle
d'information et de communication vis à vis des citoyens joué par
les
conseils départementaux d'accès au droit
(CDAD), anciennement dénommés conseils départementaux
de l'aide juridique. Ils ont le statut de groupement d'intérêt
public et sont dotés de la personnalité morale et placés
sous la présidence du président du tribunal de grande instance.
Il appartient au procureur de la République de contrôler leur
fonctionnement. Ils ont pour mission essentielle de recenser les besoins
d'accès au droit, de définir une politique locale d'accès
au droit dans le département et d'évaluer la qualité et
l'efficacité des dispositifs auxquels ils apportent leur
concours
119(
*
)
.
Il existait 27 CDAD avant l'entrée en vigueur de la loi du
18 décembre 1998 précitée, qui a permis leur
généralisation et un renforcement de leurs moyens. Au
1
er
juillet 2001, on en dénombrait
53
, couvrant la
moitié des départements. La commission Bouchet
120(
*
)
a signalé des initiatives
intéressantes, comme la mise en place d'une politique de
prévention des expulsions par le CDAD des Bouches-du-Rhône.
Toutefois, cette commission fait état
d'un bilan de l'action des CDAD
contrasté
. Elle a imputé les difficultés actuelles de
fonctionnement à certaines lourdeurs et à la faiblesse des moyens
mis en oeuvre, et relevé les difficultés d'un partenariat
obligatoire.
De plus, le Conseil économique et social
121(
*
)
fait état de résultats très
inégaux selon les départements :
«
véritable réussite dans certains d'entre eux,
simple façade dans d'autres, [...]
[imputable]
à la
personnalité du président
[du tribunal]
: on peut
être un excellent magistrat sans être pour autant motivé et
qualifié pour animer un réseau aussi large
. ».
2. Une amélioration de l'accueil du justiciable
L'amélioration de l'accueil offert au justiciable
a
constitué une des préoccupations du ministère de la
justice à l'occasion de la mise en place des trente-cinq heures. En
effet, il a été proposé à l'ensemble des
fonctionnaires dans le cadre des négociations sur les trente-cinq heures
actuellement en cours cinq jours de repos annuels supplémentaires en
contrepartie
d'une plus grande amplitude d'ouverture des services au public
et d'un meilleur accueil du justiciable
.
La CGT des Chancelleries et des services judiciaires s'est
inquiété de cette mesure, estimant que le temps
supplémentaire passé à l'accueil engendrerait
nécessairement des retards dans le traitement des dossiers.
Votre rapporteur pour avis souhaite également évoquer
l'expérimentation réussie d'un guichet unique des greffes
(GUG) lancée en 1998. Elle a concerné cinq sites
pilotes : Angoulême, Compiègne, Limoges, Nîmes et
Rennes, et vise à simplifier la démarche du justiciable. Elle
consiste à offrir un point d'accueil centralisé et un point
d'entrée procédural pour l'ensemble des juridictions
situées sur un même site.
Ce guichet unique permet à tout citoyen de recevoir des informations
précises, d'avoir la possibilité de recourir à des modes
diversifiés de règlement des différends, d'être
orienté vers les professionnels spécialisés et les
instances de conciliation et de médiation, d'introduire une
requête à l'occasion d'une affaire dispensée de
ministère d'avocat, d'être renseigné sur le
déroulement de la procédure et de former un recours.
Une enquête de satisfaction fait état de la réussite de
cette expérimentation tant du point de vue du justiciable que des
magistrats et fonctionnaires. Ces GUG ont permis des gains de
productivité en raison des tâches transférées
à l'accueil. D'autres cours d'appel ont donc mis en place des services
de GUG (Agen, Douai, Toulouse, Versailles...). De nouvelles
expérimentations sont prévues en 2002 notamment à Aix en
Provence, Bordeaux, Dijon, Fort de France.
Par ailleurs, on peut évoquer la mise en place concomitante d'un guichet
unique des greffes dématérialisé dénommé
«
visio-greffe
122(
*
)
» dans l'arrondissement de
Limoges,
permettant aux usagers de la justice situés dans des communes
très éloignées du siège du TGI de Limoges
d'accomplir des actes de greffe, de recevoir des informations sur l'état
d'avancement de leur procédure, de retirer des documents
« officiels » en temps réel sans se déplacer
et sous le contrôle de fonctionnaires de justice.
Ce dispositif est
opérationnel depuis mai 2001
sur les
différents sites du ressort du tribunal de grande instance de Limoges.
Une extension de cette expérimentation est envisagée en 2002.
Quatre ou cinq ressorts seront expérimentés dans des zones
rurales (métropole et outre mer).
VI. LA REFONTE DU DISPOSITIF D'AIDE JURIDICTIONNELLE : UNE RÉFORME TRÈS ATTENDUE
A. UNE STABILISATION DES ADMISSIONS APPELÉES TOUTEFOIS A AUGMENTER MÉCANIQUEMENT
Le
nombre des admissions au bénéfice de l'aide juridictionnelle n'a
cessé de croître depuis 1991, dernière année de mise
en oeuvre de l'ancien dispositif de l'aide juridictionnelle, jusqu'en 1997,
passant de 348.587 à 709.606, soit une augmentation de 103 % en six
ans.
Depuis lors, ce nombre tend toutefois à se stabiliser, voire à se
réduire (704.650 en 1999 contre 698.779 en 2000), comme le montre le
graphique ci-dessous :
Source : infostat justice septembre 2001, n° 60
En revanche, la lente décroissance observée depuis 1998 se
confirme pour l'année 2000, qui enregistre
une baisse de
6.000 admissions par rapport à 1999
. Cette évolution
fait ressortir en revanche une hausse des aides concernant les
mineurs
123(
*
)
, les contentieux administratifs
et les contentieux relatifs aux conditions d'entrée et de séjour
des étrangers corrélée à une baisse plus importante
des admissions en matière civile et devant les tribunaux
correctionnels
124(
*
)
. Notons toutefois
l'amplification de l'effet de ciseau
qui résulte d'une baisse des
admissions en matière civile (- 2,6 %) et d'une hausse des
admissions en matière pénale (+ 1,8 %).
Cette situation a donc permis de prévoir
une stabilisation de la
dotation budgétaire consacrée à l'aide
juridictionnelle
, qui s'est élevée en 2000 à 188
millions d'euros, soit un montant inférieur à la dotation
prévue en loi de finances 2001 (235,32 millions d'euros).
Toutefois, l'extension du champ de l'aide juridictionnelle ayant
résulté des réformes récentes
rend
prévisible une augmentation de la dotation budgétaire
consacrée à l'aide juridictionnelle
.
La loi du 18 décembre 1998 relative à l'accès au droit et
à la résolution des conflits amiables
a étendu
l'application de l'aide juridictionnelle à plusieurs domaines
:
lors de toutes les transactions intervenues avant l'introduction de l'instance
afin de favoriser l'accès des plus démunis à des modes non
contentieux de traitement des conflits, en matière de médiation
pénale, ainsi que lors des contentieux devant les juridictions
compétentes en matière de pensions militaires.
On peut regretter que les décrets permettant à ces dispositions
d'entrer en vigueur n'aient été publiés qu'au cours de
l'été 2001, soit deux ans et demi après la promulgation de
la loi du 18 décembre 1998 précitée
125(
*
)
.
La loi du 15 juin 2000 relative à la présomption d'innocence a
élargi le champ d'application de l'aide juridictionnelle en
réformant les modalités d'intervention de l'avocat au cours de la
garde à vue
127(
*
)
et en prévoyant
l'intervention de ce dernier lors des différents débats
contradictoires liés à la juridictionnalisation de l'application
des peines, et lors de l'assistance aux détenus faisant appel des
décisions rendues par les cours d'assises.
En outre,
des admissions supplémentaires sont également
susceptibles de résulter de
la revalorisation des plafonds de
ressources
fixés pour l'admission à l'aide juridictionnelle
intervenue en 2001 (+ 4,2%). En effet, pour la première fois, en
2001, la Chancellerie a consenti à un relèvement de ces plafonds
de ressources s'élevant désormais à 5.175 francs par mois
pour l'aide totale et à 7.764 francs par mois pour l'aide partielle,
afin de remédier à la hausse significative des rejets des
demandes d'aide juridictionnelle, motivée principalement par des
dépassements des seuils d'admission.
Notons que de 1992
128(
*
)
à 2001,
l'évolution des plafonds de ressources, calquée sur la
progression de la tranche la plus basse du barème de l'impôt sur
le revenu, augmentait très lentement. Notons également que la
revalorisation opérée depuis 2001 s'ajoute à la
progression résultant du dispositif d'indexation prévu par la loi
de 1991.
D'après les informations fournies par la Chancellerie à votre
rapporteur pour avis, une hausse similaire des plafonds était
envisagée pour 2002, cependant au cours de son audition devant votre
commission des Lois, Mme Marylise Lebranchu a annoncé qu' aucune
revalorisation de ces plafonds n'interviendrait.
B. LE PROTOCOLE D'ACCORD DU 18 DÉCEMBRE 2000 ET LES PRINCIPALES CONCLUSIONS DU RAPPORT BOUCHET
Bien que
la dotation budgétaire soit essentiellement consacrée à la
rétribution des avocats par le biais des sommes versées aux
caisses de règlements pécuniaires des avocats (CARPA),
l'insuffisance de cette indemnisation
a révélé les
limites du dispositif d'aide juridictionnelle mis en place par la loi du 10
juillet 1991.
Mécontents de la faible revalorisation de l'unité de valeur
intervenue depuis la mise en oeuvre de la réforme de 1991, l'ensemble
des avocats a exprimé son insatisfaction en engageant un mouvement de
grève générale en novembre et décembre 2000.
En effet, le
montant de l'unité de valeur (UV) de
référence
fixé à 19,06 euros (soit
125 francs) en 1992, s'est élevé à 19,51 euros (soit
128 francs) en 1993, 19,82 euros (soit 130 francs) en 1995,
20,12 euros en 1998 et
20,43 euros (soit 134 francs) en 2000
.
Aucune revalorisation n'est intervenue en 2001. Depuis 1992, la progression de
ce montant s'est limitée à 7,2 %, correspondant en
réalité à une baisse en francs constants
129(
*
)
. Ce montant concerne les missions d'aide
juridictionnelle partielle.
S'agissant de l'aide juridictionnelle totale, le montant de l'unité de
valeur de référence fait l'objet d'une majoration pour chaque
barreau en fonction du volume des missions effectuées au titre de l'aide
juridictionnelle au cours de l'année précédente au regard
du nombre d'avocats inscrits au barreau. Le montant prévisionnel moyen
de l'unité de valeur est pour 2000 de 21,95 euros (soit 144 francs).
De plus,
les modalités de calcul de la rétribution
allouée à l'avocat sont apparues
trop rigides
, ne
permettant pas la prise en compte de la réalité du travail
accompli. En effet,
chaque type de procédure correspond à un
barème attribuant un nombre défini d'unités de valeurs et
donnant lieu à une rémunération forfaitaire
, quels que
soient le temps effectivement passé par l'avocat et la difficulté
de la procédure
130(
*
)
.
Cette vague de protestation, relayée par l'ensemble des
représentants de la profession, soutenue par les magistrats, a conduit
la Chancellerie à
conclure un protocole d'accord le 18
décembre 2000 avec les organisations professionnelles
représentant les avocats afin de prévoir des mesures
d'urgence
revalorisant la rémunération accordée aux
avocats, dans l'attente d'une réforme globale de l'ensemble du
dispositif.
§ En premier lieu, un décret du 17 janvier 2001, a donc
été pris pour appliquer les mesures d'urgence prévues dans
le protocole d'accord afin de :
- revaloriser
le barème des procédures concernant
sept domaines contentieux particulièrement importants :
en matière de divorce et autres instances devant le juge aux
affaires familiales, d'assistance éducative, de reconduite à la
frontière, de baux d'habitation, de procédures correctionnelles,
de procédures devant le juge de l'exécution, de contentieux
devant le conseil de prud'hommes
131(
*
)
;
- revaloriser
le barème prévu pour l'intervention de
l'avocat au cours de la garde à vue
, afin de tenir compte de
l'entrée en vigueur de la loi du 15 juin 2000
132(
*
)
.
Notons que l'application de ces mesures intervient en deux étapes :
au 15 janvier 2001 et au 1
er
janvier 2002. Leur coût
total est estimé
à 56,25 millions d'euros, dont :
- une partie (16,66 millions d'euros) est financée en gestion 2001, sur
les disponibilités résultant de la baisse des admissions et du
délai de mise en oeuvre des mesures inscrites en loi de finances 2000 et
2001, le décret d'application de la loi du 18 décembre 1998
relative à l'accès au droit n'ayant été
publié que tardivement
133(
*
)
,
- l'autre partie étant assurée par
une mesure d'ajustement
prévue par le projet de loi de finances pour 2002
(39,59 millions
d'euros).
§ En deuxième lieu, le protocole d'accord a également
prévu
l'extension de l'aide juridictionnelle à l'assistance
aux détenus devant les conseils disciplinaires.
L'article 74
du projet de loi de finances pour 2002
134(
*
)
rend applicable ce point du protocole.
En effet, le Conseil d'Etat
135(
*
)
a admis que
l'article 24 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux
droits des citoyens dans leurs relations avec les administrés
136(
*
)
a permis la présence des avocats aux
côtés des détenus faisant l'objet d'une procédure
disciplinaire depuis le 1
er
janvier 2001.
Aucune disposition n'avait toutefois défini les modalités de
financement de cette assistance. Les conseils départementaux
d'accès au droit ont financé ces prestations hors de tout cadre
légal, et parfois avec difficultés, certains ne disposant plus
des crédits suffisants pour mener à bien leurs autres missions.
L'article 74 du projet de loi de finances pour 2002 vise donc à
remédier à cette situation et à garantir la
rétribution effective de l'avocat assistant des détenus faisant
l'objet de procédures disciplinaires.
Une enveloppe de 2,2 millions d'euros est donc prévue pour financer
cette mesure. Notons que la commission de réforme de l'accès au
droit
137(
*
)
a souligné l'importance de
l'assistance aux plus démunis au cours des procédures dans
lesquelles il peut être porté atteinte à la liberté
individuelle.
§ En troisième lieu, le protocole prévoyait également
la création de deux groupes de travail
,
l'un sur
la
gratuité des copies de dossier pénaux,
qui a
débouché sur la publication d'un décret du 31 juillet 2001
instaurant la gratuité de la première copie pénale,
l'autre sur
l'incidence du taux de la taxe sur la valeur ajoutée sur
l'accès au droit et sur l'exercice de la profession d'avocat
.
Parallèlement à la signature du protocole, Mme Marylise
Lebranchu, Garde des Sceaux, a mis en place
une commission de réforme
de l'accès au droit et à la justice présidée par M.
Paul Bouchet, chargée de formuler des propositions afin
d'améliorer le système d'aide juridictionnelle
. Le rapport
rendu public en mai dernier a proposé trois séries de mesures.
S'agissant de la rémunération des avocats
, elle a
préconisé la
suppression de l'aide juridictionnelle
partielle
et en contrepartie
le
relèvement du plafond de
l'aide juridictionnelle
(qui serait porté à
1.029,03 euros - soit 6.750 francs par mois - soit 120 % du SMIC),
estimant qu'un tel dispositif couvrirait un nombre de
bénéficiaires à peu près équivalent à
celui d'aujourd'hui. Elle s'est également prononcée en faveur de
la
suppression de l'unité de valeur
, jugeant ce système de
rémunération opaque. Enfin, elle a proposé de retenir de
nouvelles modalités de calcul du forfait prenant en compte la prestation
intellectuelle de l'avocat et l'indemnisation de ses frais de fonctionnement.
La prestation intellectuelle de l'avocat s'établirait à
33,54 euros de l'heure (220 francs), correspondant à la
rémunération nette d'un magistrat ayant dix ans
d'ancienneté (compte tenu à la fois des primes et de
l'ancienneté).
S'agissant de l'amélioration du dispositif à l'égard du
justiciable
, la commission Bouchet a proposé une série de
mesures destinées à renforcer son information. Le rapport
préconise la rédaction de chartes de qualité, le droit
à la consultation juridique d'un avocat pour toute personne
éligible à l'aide juridictionnelle. Il est également
envisagé de rendre obligatoire la conclusion d'un contrat écrit
entre l'avocat et son client définissant les droits et devoirs de chacun
et indiquant le montant de la rémunération de l'avocat.
Enfin, cette commission a souligné
la nécessité de
mettre en place un structure de pilotage de la politique d'accès au
droit
afin de coordonner et d'évaluer et d'associer les
différents partenaires concernés.
C. UNE AUGMENTATION SUBSTANTIELLE DE LA DOTATION CONSACRÉE À L'AIDE JURIDICTIONNELLE
A la stabilisation de la dotation consacrée à l'aide juridictionnelle observée les années précédentes succède donc une augmentation substantielle puisqu'elle passe de 235 millions d'euros en 2001 à 279 millions d'euros en 2002 138( * ) (+18%) comme le montre le graphique ci-après :
Source : chancellerie
Un ajustement total de 43,31 millions d'euros est donc prévu, qui se
décompose de la manière suivante :
- un ajustement de 39,59 millions d'euros destiné à financer
les dispositions du protocole d'accord conclu le 18 décembre 2000 mises
en oeuvre par le décret du 17 janvier 2001
139(
*
)
;
- une mesure nouvelle de 2,17 millions d'euros destinée à
financer l'extension de l'aide juridictionnelle aux procédures
disciplinaires des détenus (article 75 rattaché) ;
- une mesure de 1,48 million d'euros destinée à la
revalorisation de la rétribution des avoués pour les missions
d'aide juridictionnelle devant la cour d'appel
140(
*
)
;
- une mesure 80.000 d'euros pour étendre à la
Polynésie, la Nouvelle-Calédonie et Mayotte les décrets du
17 janvier 2001 et du 14 janvier 2001 précités.
On peut noter toutefois que si le projet de loi de finances pour 2002,
prévoit
une hausse du barème de certaines
procédures
141(
*
)
(voir supra), il
n'est en revanche prévu aucune revalorisation du montant de
l'unité de valeur proprement dit
142(
*
)
.
Lors de son audition par votre commission des Lois,
Mme Marylise
Lebranchu, Garde des Sceaux,
a annoncé son intention de
déposer un projet de loi global plutôt que de prévoir
des mesures d'urgence partielles
. La Garde des Sceaux a toutefois reconnu,
compte tenu de la surcharge du calendrier parlementaire, que cette
réforme ne pourrait pas être adoptée définitivement
par le Parlement
avant la fin de la législature
.
L'ensemble des propositions de réforme de la commission Bouchet
fait actuellement l'objet d'une
étude approfondie
en concertation
avec les organismes intéressés. La Garde des Sceaux a
affirmé son intention de déposer
un avant projet de loi avant
le 30 novembre 2001
.
Les représentants des avocats entendus par votre rapporteur ont
regretté que l'effort budgétaire en faveur de l'aide
juridictionnelle se limite à la stricte application du protocole
d'accord signé le 1
er
décembre 2000 et qu'aucune
provision n'ait été prévue afin d'anticiper la future
réforme de l'aide juridictionnelle. Ils ont également vivement
regretté qu'aucun avant-projet n'ait été diffusé
à ce jour, dénonçant l'inadaptation du système
actuel et l'insuffisante revalorisation de leur indemnisation.
En marge de l'aide juridictionnelle, les représentants des avocats se
sont déclarés favorables à l'article 76 du projet de loi
de finances relatif au financement de la formation professionnelle des avocats
ainsi qu'aux modifications apportées au dispositif par
l'Assemblée nationale.
Rappelons que votre commission des Lois avait souhaité qu'une
réflexion sur les modalités de financement de la formation
professionnelle des avocats soit engagée au moment de l'examen de la loi
n° 98-388 du 14 mai 1998 portant diverses dispositions relatives
à la formation professionnelle des avocats (d'origine
sénatoriale
143(
*
)
).
Notons que l'article 76 du projet de loi de finances pour 2002 se limite
à pérenniser les modalités de financement existant
actuellement en leur attribuant un cadre légal.
L'article insère un article 14-1 dans la loi n°71-1130 du 31
décembre 1971 portant réforme de certaines professions
judiciaires et juridiques afin de déterminer les sources de financement
des centres régionaux de formation professionnelle (CRFPA). Trois modes
de financement sont énumérés : une contribution de
l'Etat, une contribution provenant des produits financiers des CARPA et enfin
une contribution de la profession d'avocat dont le montant, qui ne peut
dépasser 11 millions d'euros, est fixé annuellement par le
conseil national des barreaux.
Actuellement, seule la contribution de l'Etat figure dans la loi de 1971
(près de 2 millions d'euros). La contribution des avocats (près
de 80 %) s'effectue hors de tout cadre légal
144(
*
)
. Or, un arrêt du 19 juin 2001 de la Cour de
cassation a estimé que les CRFPA n'étaient pas autorisés
à imposer aux ordres d'avocats le paiement de cotisations
destinées au financement de la formation professionnelle. L'article 74
vise donc à donner
une base légale
à cette
modalité de financement
145(
*
)
et
à valider le recouvrement des contributions des barreaux au financement
de la formation professionnelle intervenu antérieurement
146(
*
)
.
L'Assemblée nationale, à l'initiative de sa commission des
finances, a complété ce dispositif :
- afin de préciser que les produits financiers des CARPA constituent la
ressource « naturelle » de la formation
professionnelle
147(
*
)
;
- afin de renvoyer à un décret les conditions dans lesquelles les
dépenses supportées par un ordre au profit du centre
régional de formation professionnelle seront déductibles de sa
participation ;
- afin de compléter les modalités de financement, en ajoutant une
ressource résultant de la perception des droits d'inscription mis
à la charge des élèves avocats ; l'encadrement des
frais d'inscription perçus par les centres régionaux de formation
professionnelle étant renvoyé à un décret ;
notons que cet ajout permet de donner une base légale à la
perception de droits d'inscription mis à la charge des
élèves avocats destinés à financer la formation
professionnelle largement pratiquée par l'ensemble des
barreaux
148(
*
)
.
Ces dispositions sont le fruit d'une démarche concertée entre
l'ensemble des représentants des avocats (le conseil national des
barreaux, le barreau de Paris, et la conférence des bâtonniers) et
la Chancellerie, permettant ainsi de clarifier les modalités de
financement de la formation professionnelle. Votre commission des Lois, qui
porte la plus grande attention à la question de la formation
professionnelle des avocats, se réjouit de cette avancée.
*
VII. LES TRIBUNAUX DE COMMERCE, UNE RÉFORME EN COURS
Votre rapporteur souhaite également faire le point sur la réforme des tribunaux de commerce annoncée par le Gouvernement le 14 octobre 1998 149( * ) . Cette annonce avait eu des conséquences négatives sur l'organisation des juridictions, un tiers des juges consulaires ayant démissionné au début de l'année 2000, entraînant un surcroît de travail pour un certain nombre de tribunaux de grande instance qui ont dû gérer le contentieux commercial.
A. LES GRANDES LIGNES DE LA RÉFORME DEPUIS SON ADOPTION À L'ASSEMBLÉE NATIONALE
La
réforme des tribunaux de commerce se décompose en trois projets
de loi, déposés le 18 juillet 2000,
déclarés en
urgence
et adoptés en première lecture à
l'Assemblée nationale le 29 mars 2001, après
trois jours
de débats en
séance
publique.
Le premier projet de loi ordinaire relatif aux tribunaux de
commerce
150(
*
)
, adopté par les
députés, a pour objet principal d'introduire
la
mixité
, c'est-à-dire l'association de magistrats du corps
judiciaire et de juges élus dans certaines formations de jugement des
tribunaux de commerce, ainsi qu'
un nouveau
statut des juges
consulaires
(limitation de leur mandat à quatre ans, élection
au premier degré, renforcement des règles déontologiques
et disciplinaires).
Le champ des compétences des chambres mixtes
composées
d'un magistrat du corps judiciaire, président
, et de
deux
juges élus
a constitué le
principal point d'achoppement
des débats parlementaires à l'Assemblée nationale.
Le
projet de loi initial leur attribuait une compétence étendue aux
procédures collectives, au droit de la concurrence, ainsi qu'au droit
des sociétés.
La proposition de la commission des Lois de l'Assemblée nationale, fin
janvier 2001, d'élargir ce domaine de compétence en y
intégrant le contentieux bancaire a provoqué
la suspension de
l'activité des juridictions consulaires
151(
*
)
durant cinq semaines
, ce qui a conduit les
députés à accepter un amendement de compromis du
Gouvernement limitant aux
seules procédures
collectives
152(
*
)
(redressement et
liquidation judiciaires) la compétence future des chambres mixtes, les
autres formations de jugement purement consulaires continuant de traiter du
reste du contentieux.
Le deuxième projet de loi organique
153(
*
)
permettant, à titre de
réciprocité, la participation temporaire de certains juges
consulaires aux formations de jugement des cours d'appel compétentes
dans les matières relevant des tribunaux de commerce a été
adopté à l'Assemblée nationale sans modification
substantielle.
Le troisième projet de loi connexe
modifiant la loi n°85-99
du 25 janvier 1985 relative aux
administrateurs judiciaires,
mandataires de justice et experts en diagnostic d'entreprise
154(
*
)
,
adopté par les députés,
vise à améliorer l'organisation de ces professions en supprimant
leur monopole, tout en encadrant plus strictement leurs obligations
déontologiques et disciplinaires.
B. LA REFONTE DE LA CARTE DES TRIBUNAUX DE COMMERCE, UNE RÉFORME EN ATTENTE
En
parallèle,
une refonte de la carte judiciaire
a été
engagée au début de l'année 1998.
36 tribunaux de
commerce
155(
*
)
ont été
supprimés au sein de six cours d'appel. La nombre total de ces tribunaux
est donc passé de 227 à 191. Un décret
aurait dû
être publié
au cours de l'année 2001 pour arrêter
la nouvelle carte des tribunaux de commerce
.
La suppression de 18 autres tribunaux de commerce envisagée en 1999
n'est
toujours pas intervenue
. En outre, il apparaît regrettable
que, comme en 2001, aucune mesure nouvelle n'ait été inscrite
dans le projet de loi de finances pour 2002.
C. LE CALENDRIER DE LA RÉFORME
Le
Gouvernement, qui l'avait exclu dans un premier temps, a annoncé que ces
trois textes devraient être examinés par le Sénat au
début de l'année 2002. Il a en outre annoncé qu'un projet
de loi relatif à la
prévention des difficultés des
entreprises
et aux procédures de redressement et de liquidation
judiciaires pourrait être soumis au Conseil des ministres très
prochainement, dans lequel pourrait être envisagée l'institution
d'une procédure de liquidation simplifiée et
accélérée spécialement adaptée aux petites
entreprises
156(
*
)
.
Outre la mise en place d'un groupe de travail, chargé d'adapter la
rémunération des greffiers de tribunal de commerce à la
réalité de leurs missions au regard du contexte
créé par l'émergence des nouvelles technologies, la Garde
des Sceaux a également annoncé qu'un
projet de loi et un
projet de décret
relatifs respectivement à la discipline et
au contrôle des greffiers des tribunaux de commerce étaient en
cours d'élaboration. Il s'agirait d'harmoniser le régime
applicable aux greffiers des tribunaux de commerce avec celui des autres
professions judiciaires et juridiques.
D. LES MOYENS AFFECTÉS À LA MISE EN oeUVRE DE LA RÉFORME
Les
besoins en magistrats induits
par cette réforme ont
été évalués au total à 230 emplois
supplémentaires
157(
*
)
, ce qui ne fera
qu'amplifier
le manque de moyens
qui caractérise l'institution
judiciaire. Toutefois,
ce solde est susceptible d'évoluer
en
fonction des modifications qui seront apportées aux textes au cours de
la navette.
De plus, la Chancellerie a décidé, dans l'attente de
l'aboutissement de cette réforme, d'affecter les emplois
déjà pourvus au renforcement des tribunaux de grande instance. Il
existe donc
un risque de pérennisation de ces affectations
temporaires
au sein des juridictions les plus encombrées,
réduisant mécaniquement les créations d'emplois effectives
destinées à l'application de la réforme des tribunaux de
commerce.
Soulignons enfin qu'à ce jour, sur 230 emplois créés,
101 n'ont pas encore été localisés, illustrant les
difficultés actuelles de la Chancellerie à évaluer
finement les besoins
.
*
Sous le bénéfice de l'ensemble des ces observations, votre commission des Lois a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits du ministère de la justice consacrés aux services généraux inscrits dans le projet de loi de finances pour 2002.
ANNEXE
-
LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR
MME DINAH DERYCKE,
RAPPORTEUR POUR AVIS DU BUDGET
DES SERVICES
GÉNÉRAUX DU MINISTÈRE DE LA JUSTICE
-
•
Organisations professionnelles
représentant les avocats
Conseil national des barreaux
M. Jean-Paul Levy, secrétaire général du Conseil national des barreaux
Mme Danielle Monteaux, chargée des relations avec le Parlement
Barreau de Paris
M. Michel Beaussier, membre du barreau de Paris
Mme Danielle Monteaux, chargée des relations avec le Parlement
• Syndicats des fonctionnaires des services judiciaires
Mme Fabienne Seewald, membre du conseil syndical
Union syndicale autonome justice (USAJ)
M. Patrick Lebrun, secrétaire général
Syndicat CFDT Fédération justice
Mme Josette Dabel-Clérin, membre du conseil syndical
Syndicat des greffiers de France
- M. Joël Rech, secrétaire général adjoint
M. Guy Cibrario, secrétaire général adjoint
Mme Fabienne Garioud, membre du conseil syndical
-
•
Organisations syndicales des magistrats judiciaires
Association professionnelle de magistrats
M. Dominique Matagrin, président
Syndicat de la magistrature
M. Clément Schouler, trésorier
Mme Aida Chouk, vice-présidente
Union syndicale de la magistrature
M. Dominique Barella, secrétaire général adjoint
Mme Géraldine Thomas, membre du conseil national
• Organisations syndicales des magistrats administratifs
Union syndicale des magistrats administratifs (USMA)
M. Paul-Louis Albertini, secrétaire général
Mme Sabine Saint-Germain, présidente
Syndicat de la juridiction administrative (SJA)
M. Bernard Even, président
Mme Anne Mielnik-Meddah, membre du conseil syndical
• Représentants du ministère de la justice
M. Flavien Errera, sous-directeur de l'organisation judiciaire et de la programmation
Mme Sylvaine Cornet, chef du bureau à la direction de l'administration générale et de l'équipement.
Mme Pascale Reitzel, chef du bureau des services judiciaires
1
L'institution judiciaire a connu un
début d'année 2001 très agité. Les magistrats,
après avoir boycotté de nombreuses audiences solennelles de
rentrée (Lyon, Créteil, Marseille, Nancy) ont manifesté
leur mécontentement le 19 janvier devant le ministère de la
justice et le 9 mars devant l'hôtel Matignon. Les greffiers avaient
également lancé début décembre 2000 un vaste
mouvement de grève afin d'obtenir une amélioration de leurs
conditions de travail, de même que les avocats, afin d'obtenir une
revalorisation de leur rémunération au titre de l'aide
juridictionnelle.
2
Ce montant s'élevait en 2001 à 419,53 millions
d'euros (soit 2.751,90 millions de francs).
3
Soit une croissance de 252 millions d'euros (soit 1.653 millions
de francs).
4
Cet agrégat regroupe les moyens de l'administration
centrale du ministère, y compris les unités
décentralisées à Nantes, des services communs
destinés à soutenir l'action des services
déconcentrés, de la commission nationale de l'informatique et des
libertés, de la commission nationale des comptes de campagne et des
financements politiques, ainsi que les subventions allouées aux ordres
de la Légion d'honneur et de la Libération et les moyens de la
recherche dans le domaine de la justice.
5
Cet agrégat regroupe les moyens des juridictions de l'ordre
judiciaire, du Conseil supérieur de la magistrature, de l'école
nationale de la magistrature et de l'école des greffes.
6
Ce chiffre comprend notamment 8 emplois de magistrats du conseil
supérieur de la magistrature, 2 à l'école nationale des
greffes et 101 emplois encore non répartis dans les juridictions.
7
729 créations d'emplois de magistrats depuis quatre ans.
8
Pour 2002, la subvention du ministère de la justice
allouée à l'ENM s'élève au total à
35,6 millions d'euros.
9
Ce fond de roulement passe donc de 5.2 à 3.2 millions
d'euros.
10
Le décret n° 2001-1099 du 22 novembre 2001
relatif aux modalités du recrutement de magistrats, prévues par
l'article 21-1 de l'ordonnance du 22 décembre 1958 relative au statut de
la magistrature vient de paraître (J.O Lois et décrets du 23
novembre 2001).
11
Ces magistrats sont recrutés pour 7 ans non renouvelables
et peuvent exercer les fonctions de juge d'instance ou d'assesseur dans les
formations collégiales des tribunaux de grande instance
.
12
Contre 6 nominations en 1998, 4 en 1999 et 2 en 2000.
13
Cf. Projet de loi organique A.N n° 2546,
XI
e
législature.
14
Cf. Sénat - rapport n° 248 (2000-2001) de
M.Pierre Fauchon.
15
Dont 6,1 millions d'euros votés en loi de finances
initiale pour 2001, 3 millions d'euros votés en loi de finances initiale
pour 2000 et 2,7 millions d'euros en loi de finances initiale pour 1999.
16
Le «repyramidage» permet une augmentation
significative du nombre d'emplois d'avancement au premier grade et hors
hiérarchie.
17
Cf. rapport n° 48 (1999-2000) de M. Pierre Fauchon.
18
Il s'agissait de la CFDT, de la CGT, de FO et de l'USAJ
.
19
Ce ratio est calculé sur la base des effectifs
budgétaires, en excluant les agents de catégorie C technique.
20
en complément des transformations de 133 emplois de
catégorie C en emplois de greffier déjà effectuées
en 2001.
21
933 emplois avaient bénéficié de cette
mesure en 2001.
22
Ce qui portera leur taux moyen indemnitaire de 20 à
21 %.
23
Ce qui portera leur taux indemnitaire moyen de 19 à
20 %.
24
Ce groupe de travail a tenu cinq réunions.
25
La grille indiciaire des greffiers, qui s'échelonne
actuellement des indices bruts 298 à 612, serait calquée sur
celle récemment revalorisée des infirmières
hospitalières (322 à 638).
26
La loi de finances pour 2001 a autorisé le recrutement de
200 nouveaux assistants de justice.
27
Cf. l'article 20 de la loi du 8 février 1995 relative
à l'organisation des juridictions qui prévoit qu'ils apportent
leur concours aux travaux préparatoires des magistrats des tribunaux
d'instance, de grande instance et des cours d'appel. Rappelons que ces
assistants sont recrutés pour une période de deux ans,
renouvelable une fois et indemnisés par l'allocation de vacations
horaires dont le nombre ne peut excéder 80 par mois et 720 par an.
28
Cf. circulaire du 12 janvier 2000.
29
Rappelons que pour le ministère de la justice, ce plan a
été lancé à la fin de l'année 1999.
30
Cf. rapport Sénat n° 49 (1996-1997) :
« Quels moyens pour quelle justice ? » - M. Charles
Jolibois, président - M. Pierre Fauchon, rapporteur.
31
La durée moyenne de traitement de ces juridictions marque
une diminution d'un mois par rapport à 1999. Toutefois, cette
évolution résulte d'une situation particulière liée
aux démissions de nombreux juges commissaires, compensées par des
nominations nouvelles. On a donc assisté à la multiplication de
procédures particulièrement courtes de changement de juge
commissaire biaisant les statistiques. A cet égard, la durée
moyenne établie en 1999 par la Chancellerie apparaît comme une
donnée plus significative.
32
Calculé par rapport à l'effectif budgétaire
des juridictions (hors magistrats spécialisés).
33
Soit 80 sur 100 emplois de magistrats créés en 1998
dont 37 emplois de conseillers, 16 emplois de juges pour enfants, 19 emplois de
juges non spécialisés et 8 emplois de substituts.
34
169 emplois de magistrats supplémentaires sont
prévus (soit 53 % du total des créations d'emplois cette
année).
35
Créé par l'article 27 de la loi organique
n° 2000-539 du 25 juin 2001.
36
Cette loi visant à élargir le champ de l'aide
juridictionnelle à la recherche d'une transaction avant l'introduction
d'une instance devant une juridiction.
37
Cette proposition de loi portant réforme du divorce
(n° 3189 - XI
e
législature) adoptée par
l'Assemblée nationale le 11 octobre 2001, est actuellement en instance
d'examen au Sénat.
38
Cet indice s'appuie sur la connaissance des motifs de classement
sans suite et permet de dégager un nombre d'affaires dites
poursuivables.
39
Après réussite d'une procédure alternative,
ces affaires sont toutefois classées sans suite.
40
Le nombre de mesures alternatives aux poursuites a
été multiplié par huit depuis 1992, passant de 37. 000
à 247. 481 en 2000.
41
Le décret n° 2000-171 du 29 janvier 2001 a
précisé les tarifs qui leur étaient applicables, ainsi que
les conditions dans lesquelles intervenait l'habilitation du procureur.
42
Toutefois, il convient de souligner que le nombre d'affaires en
stock marque une augmentation depuis 2 ans (+ 18,76 % en 1999 et
+ 0,31 % en 2000).
43
La cour administrative d'appel de Marseille a connu en 1999 la
hausse la plus importante du nombre d'affaires réglées
(+ 53,5 %).
44
En 1999, les tribunaux administratifs ont connu un recul du
volume des affaires enregistrées liées aux opérations de
régularisation des titres de séjour des étrangers qui
avaient marqué un pic en 1998, de même qu'en 2000, le nombre
élevé de dossiers en série avait permis une diminution du
nombre d'affaires enregistrées.
45
Le nombre d'affaires réglées par magistrat est
passé de 195,64 en 1999 à 196,06 en 2000.
46
Dont 6 emplois de fonctionnaires au Conseil d'Etat.
47
Il s'agit de l'union syndicale des magistrats administratifs
(USMA) et du syndicat des juridictions administratives (SJA).
48
Ce projet de loi est actuellement en instance de première
lecture au Sénat et devrait être examiné au début de
l'année 2002.
49
L'USMA a estimé les besoins induits par le projet de loi
relatif aux droits des malades à 100 emplois de magistrats.
50
Une enveloppe de 17.827 euros est prévue par le projet de
loi de pour renforcer l'indemnité exceptionnelle versée aux
membres et agents du Conseil d'Etat.
51
Le pourcentage moyen des primes des membres des tribunaux
administratifs et des cours d'appel s'élève actuellement
à 36 % contre 47 % pour celui des membres des autres corps
issus de l'Ecole nationale d'administration.
52
En effet, les nominations de magistrats intégrés
par la voie directe interviennent après avis conforme de la commission
d'avancement, et, si celle-ci le décide, après l'accomplissement
d'un seul stage probatoire. Pour les magistrats exerçant à titre
temporaire, une formation limitée de 60 à 90 jours est
prévue préalablement à leur entrée en fonctions
.
53
La circulaire du 8 février 2001 n'ayant
prévu la localisation que de 209 postes.
54
En équivalent temps plein.
55
En 2001, 20 emplois de magistrats placés ont
été créés : 9 emplois de juges et 11 emplois
de substituts.
56
Les projets de nomination de magistrats doivent donner lieu
à la diffusion à l'ensemble du corps judiciaire d'une
transparence comportant les noms des magistrats proposés pour les postes
à pourvoir et la liste intégrale des candidats. Actuellement ces
transparences sont publiées deux fois dans l'année, en juin et en
décembre.
57
La mission ayant établi ce rapport a visité 8 cours
d'appel ainsi que les 40 tribunaux de grande instance qui les composent
(Amiens, Chambéry, Limoges, Metz, Nîmes, Pau, Riom et Rouen).
58
Cf. rapport de l'inspection générale des services
judiciaires sur la communication interne et le dialogue social - p.11.
59
La Cour des comptes, dans son rapport sur la fonction publique de
l'Etat (avril 2001) - (p. 346 à 348), a d'ailleurs estimé
que les juridictions étaient injustement
« taxées ».
60
Cf. article 12 de l'ordonnance organique du 22 décembre
1958 précitée.
61
14 d'entre eux exercent leurs activités au cabinet du
Garde des Sceaux, auprès de la Cour de cassation ou des cours d'appel, 7
occupent des postes de magistrats de liaison auprès d'Etats
étrangers, 6 sont maîtres de conférence à l'ENM, 8
autres exercent des fonctions au sein des institutions européennes et
enfin 24 autres sont répartis dans des cabinets ministériels ou
des missions interministérielles ou ministérielles.
62
Ces mises à disposition sont loin d'être
équivalentes aux mises à disposition de l'administration centrale
vers les services judiciaires, qui s'élèvent à 8 emplois.
63
Cf. « Quels moyens, pour quelle
justice ? », rapport n°49 (1996-1997), p. 86.
64
Cf. rapport n°75 (2000-2001) et articles 3 à 6 de la
loi organique du 25 juin 2001 précitée.
65
Cf. rapport d'activité du Conseil supérieur de la
magistrature 1999 - p. 61.
66
Relevons que cette compétence n'est pas obligatoire, mais
concurrente à celle des juridictions non spécialisées
situées dans le ressort de la cour d'appel. Elle est limitée aux
affaires complexes.
67
La Garde des Sceaux a mis en place un groupe de suivi des
pôles économiques et financiers, ayant pour mission de dresser un
premier bilan de cette expérience (décret du 5 février
1999).
68
Ils sont recrutés parmi les fonctionnaires de
catégorie A ou B, ou parmi les personnes titulaires d'un diplôme
sanctionnant une formation économique, financière, juridique ou
sociale d'une durée minimale de quatre années. Les assistants
spécialisés sont issus de la DGI (7), de la DGDDI (4), de la
DGCCRF (2), de la Banque de France (2) et de la COB (1 ).
69
Les assistants spécialisés pourraient
établir des notes d'études écrites et versées au
dossier, participer aux perquisitions, saisies et interrogatoires, et verraient
leur compétence élargie au plan national. Une
délégation en matière d'audition pourrait leur être
reconnue.
70
Dans cette perspective, l'article 23 bis du projet de loi relatif
aux droits de malades et à la qualité du système de
santé adopté par les députés tend à
conférer une compétence spéciale à certains
tribunaux de grande instance en matière de poursuite et d'instruction
pour des infractions relatives à la santé et à
l'alimentation.
71
Il s'agit des dispositions relatives à la communication et
à la protection des droits des victimes, aux perquisitions des cabinets
d'avocats, ainsi qu'à l'indemnisation des détentions provisoires.
72
« Consciente de l'inévitable décalage
existant entre les ouvertures de postes en lois de finances et l'arrivée
effective des personnels supplémentaires en juridiction, la Garde des
Sceaux a demandé le report au 16 juin 2001 de ce volet [...] afin
de permettre un renforcement des personnels de greffes » .
Réponse du Gouvernement - J.O Questions écrites A.N - 6
août 2001 ; p.4578.
73
On rappellera que les créations d'emplois de 1999 à
2002 s'élèvent au total à 1.049 emplois de magistrats et
1.182 emplois de greffiers.
74
Ce rapport sur le bilan des premiers mois d'application de la loi
a été effectué à partir des missions
réalisées dans 5 cours d'appel et 10 tribunaux de grande instance
situés dans leur ressort (Draguignan, Bordeaux, Lyon, Reims, Pontoise).
75
Cf. J.O Débats Sénat - 6 février 2001 ;
p. 569 - Question orale sans débat de M. Philippe Arnaud (n°
995) (groupe de l'union centriste).
76
Pour remédier à ces difficultés la
Chancellerie a été conduite à diffuser une circulaire en
date du 6 juin 2001, invitant les magistrats à contenir la durée
des audiences dans une limite raisonnable.
77
On rappellera que ce magistrat a rang de président ou de
premier vice-président ou de vice-président et qu'il statue sur
les demandes de mise en liberté.
78
Le taux de pourvoi en cassation s'était
élevé à un peu moins de 20 % pour la même
période de l'année 2000.
79
Cf. Les Annonces de la Seine - 22 octobre 2001 n°.70 -
p. 2.
80
J.O Lois et décrets du 29 août 2000 ; la
durée du travail effectif est fixée à trente cinq heures
par semaine et décomptée sur une base annuelle de 1.600 heures
maximum. L'organisation du temps de travail est décomptée en
cycles hebdomadaires adaptés à la nécessité du
service public. Des dérogations permettant la réduction de cette
durée annuelle peuvent être autorisées afin de tenir compte
de la pénibilité du travail et des sujétions
particulières imposées à certains agents.
81
Ce compte épargne temps visait à ouvrir la
possibilité à tous les personnels de différer une partie
des droits à congés rémunérés qui seraient
placés en réserve.
82
La CGT et la CFDT Interco-justice ont jugé la consultation
des fonctionnaires très insuffisante, soulignant qu'elle s'était
limitée aux fonctionnaires les plus gradés.
83
Un accord a été signé le 12 novembre par les
principales organisations syndicales (le syndicat des fonctionnaires de
l'administration centrale et l'association des magistrats de l'administration
centrale, la CFDT et la CGT).
84
Un deuxième accord a été signé le 20
novembre par les principales organisations syndicales
représentatives : l'USAJ, le syndicat C-justice, la CFDT, la CGT et
le syndicat des greffiers de France.
85
Cf. compte-rendu du congrès de l'USM qui s'est
déroulé le 20 octobre 2001 (Les Annonces de la Seine, lundi 22
octobre 2001 n° 70, p. 6).
86
Une période d'astreinte s'entend comme une période
pendant laquelle l'agent, sans être à la disposition permanente et
immédiate de son employeur, a l'obligation de demeurer à son
domicile ou à proximité, afin d'être en mesure d'intervenir
(article 5 du décret du 25 août 2001).
87
Le décret du 25 août 2001 (article 3) prévoit
en effet un repos obligatoire quotidien de 11 heures, qui paraît
difficilement compatible avec la charge de travail des magistrats des petits
tribunaux, en particulier ceux du parquet, compte-tenu de la fréquence
des permanences à effectuer.
88
La prise en charge des bâtiments des services judiciaires,
autrefois dévolue aux collectivités locales appartient depuis
1987 au ministère de la justice.
89
Ce taux de consommation est comparable à celui
affiché pour 1999, qui s'élevait à 42 %.
90
Au 31 août 2001, le taux de consommation des crédits
d'équipement des services judiciaires s'élevait à 124.
035. 195 euros (813. 617. 548 francs) sur 195. 803. 852 euros, soit 63 %
du total. Notons que ce chiffre est en augmentation de +36,23 % par
rapport aux chiffres relevés l'année dernière.
91
Cf. rapport de la Cour des comptes sur l'exécution des
lois de finances pour 2000 - p.255 à 257 (juin 2001).
92
Une estimation de la Chancellerie établit à 300
millions de francs soit 50 millions d'euros environ le montant des
crédits qui pourraient être reportés sur l'enveloppe des
crédits de paiement, qui s'ajouteront donc mécaniquement aux 79
millions de francs prévus dans le projet de loi de finances initiale
pour 2002.
93
Cf. J.O Questions écrites du 11 janvier 2001- Sénat
- (réponse de la Chancellerie à la question n° 28406 de
M. Yves Fréville) : « Depuis quelque temps, les
contraintes sur les opérations s'accroissent : contraintes
techniques, administratives, difficultés de recherche des fonciers,
désintérêt des entreprises pour la commande publique dans
un contexte de reprise économique (...). ».
94
Par exemple, les opérations de Pontoise et de Versailles
ont été différées cette année, en raison
respectivement d'un appel d'offre infructueux et d'une procédure
foncière plus longue que prévue.
95
Il s'agit d'un établissement public national a
caractère administratif rattaché à l'administration
centrale du ministère de la justice, dont le statut est calqué
sur celui qui dépend du ministère de la culture.
96
Ces emplois non budgétaires seront financés par
l'agence elle-même.
97
Ce programme regroupe les opérations lourdes
lancées par le ministère de la justice.
98
Les tribunaux d'instance de La Rochelle et des Sables d'Olonne
ont, respectivement en mars et en avril dernier, fait l'objet d'une injonction
de fermeture ordonnée par les maires de ces villes.
99
Il s'agit d'opérations individualisées
pilotées par la direction de l'administration générale et
de l'équipement (Laval, Caen, Ajaccio, Strasbourg).
100
Ces crédits sont destinés cette année
à la remise en état des façades, la création d'une
troisième salle d'assises, la mise en sûreté anti-intrusion
du site, la poursuite des opérations de sécurité
incendiaire.
101
Ce programme prévoit la construction d'un bâtiment
de 100. 000 m
2
.
102
Le montant total des crédits provisionnés pour cette
opération s'élève donc à près de
20 millions d'euros (130 millions de francs).
103
Il s'agit d'un ancien bâtiment des douanes et d'un autre
bâtiment proche des voies de la gare d'Austerlitz.
104
Cf. article 12 du projet de loi de finances rectificative pour
2001 (n° 3384, A.N XI
e
législature).
105
On rappellera que pour la première fois depuis plus de
dix ans, la dotation budgétaire des frais de justice inscrite en loi de
finances initiale a marqué une baisse en 2001 (- 2,1 %).
106
Cette disposition a été insérée,
à l'initiative du Gouvernement après l'article 11 de la
proposition de loi relative à l'autorité parentale lors de la
première lecture au Sénat le 21 novembre 2001.
107
Cette loi engendre une augmentation des expertises
psychiatriques résultant de l'augmentation des poursuites pour
infractions à caractère sexuel.
108
Cette loi prévoit l'institution de
délégués du procureur, auxquels peuvent recourir les
parquets, et pour lesquels une tarification spécifique est fixée
au titre des frais de justice.
109
Cf. article 64 de la loi du 15 juin 2000.
110
Cf. rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la
loi de finances pour 2000 (juin 2001) - p. 254.
111
Cf. circulaire du 27 octobre 1998.
112
L'enveloppe distribuée en 2001 s'est élevée
à 1,68 million d'euros (contre 1,52 million d'euros en 1998,1999 et
2000).
113
Le logiciel REGINA devrait être diffusé à
l'ensemble des juridictions à partir du troisième trimestre de
l'année 2001, afin de retracer l'ensemble des dépenses
payées.
114
La dépense relative aux frais de saisie, mise sous
séquestre ou en fourrière, a enregistré un recul de
31,5 % au premier semestre 2001.
115
La dépense relative aux missions de médiation
pénale a diminué de 9,5 % au premier semestre 2001 par
rapport au premier semestre de l'année précédente.
116
L'article 75 supprime la référence trop vague aux
frais et débours, dont l'interprétation donnait lieu à des
abus, maintient inchangée la prise en charge des droits, taxes,
redevances ou émoluments perçus par les greffes, les
avoués et les avocats, ainsi que les frais de signification et de
publicité. Il prévoit également la motivation de la
décision constatant l'impécuniosité du débiteur
prononcée par le juge commissaire.
117
Soulignons que le paiement des honoraires des mandataires
judiciaires ne figure pas parmi les frais commerciaux, et qu'une
réflexion sur le tarif de ces mandataires dans le cas de dossiers
impécunieux est actuellement en cours dans le cadre du projet de loi
adopté par les députés le 29 mars 2001.
118
Sondage de l'institut CSA - mars 2001.
119
Leurs principales actions consistent à réaliser
des brochures d'information générale ou thématiques
identifiant les organismes intervenant en matière d'accès au
droit, à participer au financement et à l'organisation de
séances d'information juridique en milieu scolaire, à participer
au financement de la mise en place de numéros verts d'information
juridique.
120
La commission de réforme de l'accès au droit et
à la justice présidée par l'ancien bâtonnier Paul
Bouchet, conseiller d'Etat honoraire, président d'ATD-QuartMOnde, a
été mise en place par la Garde des Sceaux le 13 décembre
2000 à la suite des mouvements de grèves des avocats afin de
proposer une réforme globale de l'aide juridique. Elle a remis son
rapport en mai 2001.
121
Cf. rapport de Mme Michèle Lindberg
« médiation et conciliation » 2001 p. I- 78.
122
Ce dispositif permet des échanges de paroles, la vision
de l'image, la transmission des documents et un travail en interaction.
123
Près de 9.000 affaires supplémentaires en 2000.
124
Soulignons toutefois que cette diminution s'explique
également par des circonstances particulières liées
à un déficit d'activité des bureaux d'aide
juridictionnelle à la fin de l'année 2000 en raison des
mouvements sociaux des professions de justice.
125
Cf. le décret n°2000-512 du 14 juin 2001 relatif
à l'aide juridique a rendu applicables les dispositions relatives aux
transactions avant introduction de l'instance et à la
médiation pénale; le décret n°2001-728 du 31
juillet 2001 concerne les procédures devant les juridictions des
pensions (le montant de la contribution de l'Etat est fixée à 20
unités de valeur. Il est également prévu que les
demandeurs à l'aide juridictionnelle sont dispensés de la
condition de ressources, ainsi que celle de nationalité et de
séjour).
126
, soit
127
Rappelons que désormais l'article 11 de la loi du 15 juin
2000 précitée prévoit l'intervention de l'avocat
dès la première heure de garde à vue, après la
vingtième heure, après la trente-sixième heure de garde
à vue en cas de prolongation.
128
En 1992, les plafonds de ressources
fixés pour
l'admission à l'aide juridictionnelle s'élevaient à 4.000
francs pour l'aide partielle et 6.600 francs pour l'aide totale.
129
La hausse des prix ayant atteint 10,5 %.
130
Par exemple au 1
er
janvier 2002, une procédure
en appel correctionnel correspond à 8 U.V soit 176 euros (1152 francs).
131
Signalons que cette revalorisation consiste à augmenter
le nombre d'unités de valeurs par type de procédure : dans
le cas d'une procédure d'assistance éducative par exemple, le
barème actuel composé de 8 U.V est porté au 1
er
janvier 2002 à 16 U.V.
132
Le montant de la rétribution de l'avocat par intervention
est porté à 61 euros au 1
er
janvier 2002 contre 54,88
euros actuellement. En 2000, le montant des règlements effectués
par les CARPA s'est élevé à 2,13 millions de francs.
133
Pour mémoire, on rappellera que ce décret a
été publié le 14 juin 2001.
134
L'article 74 du projet de loi de finances pour 2002
complète la loi n°91-647 du 10 juillet 1991 relative à
l'aide juridique par un article 64-3 afin d'étendre à l'avocat
assistant une personne détenue faisant l'objet d'une procédure
disciplinaire le droit à une rétribution, dont les
modalités seront déterminées par décret en Conseil
d'Etat.
135
Cf. Avis du Conseil d'Etat du 3 octobre 2000.
136
Rappelons que l'article 12 de la loi du 12 avril 2000
prévoit que qu'exception faite des cas où il est statué
sur une demande, les décisions individuelles motivées ne peuvent
être prises qu'après que l'intéressé a
été mis à même de présenter ses observations
orales ou de se faire assister par un conseil ou représenter par un
mandataire de son choix.
137
La commission de réforme de l'accès au droit et
à la justice présidée par l'ancien bâtonnier Paul
Bouchet, conseiller d'Etat honoraire, président d'ATD-Quart Monde, a
été mise en place par la Garde des Sceaux le 13 décembre
2000 à la suite des mouvements de grèves des avocats afin de
proposer une réforme globale de l'aide juridique. Elle a remis son
rapport en mai 2001.
138
Rappelons que l'aide juridictionnelle est versée à
l'avocat par l'intermédiaire des Caisses des règlements
pécuniaires des avocats (CARPA), auxquelles sont versées les
dotations de l'Etat aux barreaux par le biais d'un compte spécial.
139
Notons que cet ajustement comprend une enveloppe de 16,95
millions d'euros destinée à la revalorisation de la
rétribution des avocats.
140
Actuellement, un montant forfaitaire de 266,79 d'euros (1.750
francs) leur est attribué majoré de 57,17 euros (375 francs) en
cas d'incident. Il est proposé de revaloriser de 15 % cette
rétribution inchangée depuis 1991.
141
C'est-à-dire une augmentation du nombre d'U.V par type de
procédure.
142
Comme c'était déjà le cas en 2001.
143
Cf. rapport n° 369 (1997-1998) de M. Pierre Fauchon.
Cette loi est issue d'une proposition de loi déposée par M.
Jacques Larché n° 284 (1996-1997).
144
Elle représente près de 80 % du financement de la
formation professionnelle.
145
L'article 74 du projet de loi de finances prévoit que le
Conseil national des barreaux détermine la participation de chaque
barreau proportionnellement au nombre des avocats inscrits au tableau, recouvre
le paiement de cette cotisation et en répartit le produit entre les
différents centres de formation professionnelle.
146
Cette validation se justifie par le souci d'éviter que
les CRFPA puissent être conduits à rembourser aux barreaux les
cotisations perçues avant l'entrée en vigueur de la loi de
finances pour 2002, risquant ainsi de les exposer à des
difficultés financières très importantes.
147
Cet ajout prend acte de la situation actuelle, puisqu'en vertu
de l'article 5 du décret n° 96-610 du 5 juillet 1996, la
plupart des barreaux financent leurs dépenses de formation avec les
produits financiers des CARPA.
148
Rappelons que cette disposition s'inscrit dans la suite logique
de la loi de 1998 (article 3) ayant permis de valider la perception des droits
mis à la charge des élèves avocats par
délibération des conseils d'administration pour les années
1992 à 1997, à la suite d'un arrêt de la cour d'appel de
Paris du 5 janvier 1998 ayant remis en cause le principe même de la
perception des droits d'inscription. Il s'agissait en effet d'éviter que
les barreaux ne soient confrontés, sur la base de cet arrêt,
à des demandes de remboursement des droits d'inscription versés
au cours des années antérieures, tous les barreaux, en province
comme à Paris, ayant depuis 1992 perçus des droits d'inscription
sur leurs élèves.
149
Cette annonce fait suite à la publication de deux
rapports ayant mis en évidence de nombreux dysfonctionnements au sein
des tribunaux de commerce : rapport de la commission d'enquête de
l'Assemblée nationale « Les tribunaux de commerce - une
justice en faillite » publié en juillet 1998 ; rapport
conjoint de l'inspection générale des finances et de l'inspection
générale des services judiciaires publié en avril 1999.
150
Projet de loi A.N n° 2545, XI
e
législature, M. François Colcombet a été
nommé rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale, M.
Paul Girod rapporteur de ce texte au Sénat.
151
170 tribunaux de commerce sur 186.
152
Relevant de la loi n° 85-98 du 25 janvier 1985
relative au redressement et à la liquidation judiciaire des entreprises.
153
Projet de loi organique modifiant l'ordonnance
n° 58-1270 du 22 décembre 1958 relative au statut des
magistrats et instituant un recrutement des conseillers de cours d'appel
exerçant à titre temporaire (n° 2546, XI
e
législature). M. Jean Codognès a été nommé
rapporteur de ce texte à l'Assemblée nationale, M. Paul Girod
rapporteur de ce texte au Sénat.
154
M. Arnaud Montebourg a été nommé rapporteur
de ce texte à l'Assemblée nationale et M.Jean-Jacques Hyest
rapporteur de ce texte au Sénat.
155
Cf. décret du 30 juillet 1998 concernant notamment les
cours d'appel de Caen, Dijon et Montpellier.
156
Cf. J.O Questions écrites du 29 novembre 2001 - question
de M. Serge Mathieu (R.I) - p. 3789 : « le projet de
réforme [...] après avoir fait l'objet d'une vaste consultation
auprès de tous les milieux concernés est désormais soumis
à l'examen des différents départements ministériels
intéressé ».
157
Actuellement, 186 emplois ont été
créés : 100 en loi de finances pour 2000, 40 en loi de finances
pour 2001 et 46 en loi de finances pour 2002. Ces créations d'emplois
seront complétées en 2003.