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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

N° 374

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2001-2002

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juillet 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice,

(Urgence déclarée)

Par M. Hubert HAENEL,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Jacques Oudin, Gérard Miquel, Claude Belot, Roland du Luart, Mme Marie-Claude Beaudeau, M. Aymeri de Montesquiou, vice-présidents ; MM. Yann Gaillard, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Philippe Adnot, Bernard Angels, Bertrand Auban, Denis Badré, Jacques Baudot, Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Eric Doligé, Thierry Foucaud, Yves Fréville, Adrien Gouteyron, Hubert Haenel, Claude Haut, Roger Karoutchi, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, François Marc, Michel Mercier, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, René Trégouët.

Voir les numéros :

Sénat : 362 et 370 (2001-2002),

Justice.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Dans sa déclaration de politique générale1(*), M. Jean-Pierre Raffarin, Premier ministre, s'est engagé à donner à l'Etat « les moyens pour assurer avec efficacité la sécurité, la justice et la défense de nos concitoyens ». A cette occasion, il a annoncé le présent projet de loi d'orientation et de programmation sur la justice qui a été déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat2(*).

Conformément aux engagements du chef du gouvernement, le projet de loi aujourd'hui soumis à votre examen met en place, pour les cinq prochaines années, des moyens supplémentaires sans précédent, en prévoyant :

- la création de 10.100 emplois supplémentaires d'ici à 2007, dans les services de la justice, soit une augmentation de 15 % par rapport aux effectifs actuels,

- un montant de 1,75 milliard d'euros d'autorisations de programme, ce qui revient à doubler le niveau moyen annuel des investissements du ministère de la justice.

Le montant de l'enveloppe financière destinée à financer ces emplois et ces investissements supplémentaires, ainsi que des mesures d'accompagnement, s'établit à 3,65 milliards d'euros pour 2003-2007.

Mais le gouvernement ne se contente pas d'ouvrir le portefeuille de l'Etat.

L'octroi de ces moyens supplémentaires s'accompagne d'une attention particulière à l'évaluation de l'emploi qui en sera fait, dans la perspective de l'entrée en vigueur des principales dispositions de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 (qui trouvera à s'appliquer aux deux dernières années de cette programmation).

Loin d'être une simple loi de programmation budgétaire, le présent projet de loi comporte aussi de nombreuses modifications du droit existant, conformément aux engagements pris pendant les campagnes électorales présidentielle et législative, qu'il s'agisse de la création d'un juge de proximité, de la simplification des conditions d'admission à l'aide juridictionnelle, d'une nouvelle politique d'aide aux victimes, de la simplification de la procédure pénale ou du développement des actions préventives ou éducatives pour traiter plus efficacement la délinquance des mineurs.

Sur ces questions de droit qui relèvent naturellement du champ de compétence de notre commission des lois, votre rapporteur pour avis s'en remet à l'appréciation de celle-ci. Il entend examiner essentiellement le Titre 1er du présent projet de loi3(*), qui contient les dispositions de programmation budgétaire. Toutefois, il ne pourra passer sous silence certaines autres dispositions du projet de loi qui, sans avoir de portée financière immédiate, ont néanmoins un impact indirect sur la programmation budgétaire.

Votre rapporteur pour avis se félicite du climat d'étroite concertation qui a présidé, une fois encore, aux travaux de votre commission des finances et de la commission des lois lors de l'examen de ce texte.

EXPOSÉ GÉNÉRAL

PREMIÈRE PARTIE - UNE AMBITION POUR LA JUSTICE

Le présent projet de loi, dans sa partie programmation, est porteur d'une ambition forte. Quelle est-elle ?

? Tout d'abord, celle de restaurer la cohérence de l'action de l'Etat en matière de sécurité de ses citoyens.

? Ensuite, celle de donner au Parlement, mais surtout à l'ensemble des citoyens, une vision à moyen terme sur les objectifs que se fixe le gouvernement.

? Enfin, celle de se donner les moyens financiers et humains d'atteindre ces résultats.

I. UN PROJET DE LOI QUI DONNE UNE VISIBILITÉ SUR LE MOYEN TERME À L'ACTION DE L'ETAT EN MATIÈRE DE JUSTICE

La loi de programme relative à la justice de 19954(*) avait constitué une « première » : pour la première fois, un gouvernement -en l'occurrence, celui de M. Edouard Balladur- proposait une programmation des moyens de la justice.

Alors que le secteur militaire est coutumier des lois de programmation, que celui de la sécurité est actuellement concerné par une troisième programmation5(*), le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin a demandé au Sénat d'examiner un nouveau projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de cette initiative, lui qui avait, dès 1991, demandé, avec notre Président Jean Arthuis6(*), une programmation des crédits d'équipement de la justice.

Extrait du rapport « Justice sinistrée : démocratie en danger »
de MM. Hubert Haenel et Jean Arthuis, 1991

« Une programmation pluriannuelle des crédits d'équipement doit être mise en oeuvre. Les inerties internes de la Chancellerie sont telles, compte tenu de son organisation, de ses méthodes, et de son mode d'administration, que les ajustements budgétaires (...) sont sans effet mesurable à brève échéance. En matière immobilière ainsi que pour les grands programmes d'équipement (bureautique, informatique), il est indispensable de procéder à la restructuration des services et de rechercher une programmation pluriannuelle. »

A. POURQUOI UNE LOI DE PROGRAMME ?

Aux termes de l'article 34 de la Constitution, une « loi de programme » (ou, par extension sémantique, de programmation) détermine les objectifs de l'action économique et sociale de l'Etat. Elle peut, conformément à l'article 1er de l'ordonnance n° 59-2 du 2 janvier 1959 portant loi organique relative aux lois de finances, regrouper des autorisations de programme.

1. Un engagement « moral » du gouvernement

Traditionnellement, une loi de programme est constituée d'articles établissant une programmation des moyens ainsi que d'un rapport annexé qui explicite, de façon littéraire, les objectifs que se fixe le gouvernement sur la période donnée.

Compte tenu du principe de l'annualité budgétaire, les crédits programmés dans la loi de programme ne sont qu'indicatifs et n'ont aucune valeur normative ni impérative. Le rapport annexé, et les objectifs qu'il fixe au gouvernement, non plus.

Il appartient au gouvernement de respecter les engagements qu'il a pris devant la représentation nationale, tant en termes de moyens que de résultats. C'est en quelque sorte un contrat passé entre le gouvernement et la représentation nationale.

* 1 Prononcée le 2 juillet 2002 à la tribune de l'Assemblée nationale et lue ce même jour par M. Nicolas Sarkozy, ministre de l'intérieur et des libertés locales, à la tribune du Sénat.

* 2 Projet de loi, Sénat n° 362 (2001-2002).

* 3 Articles 1er à 6.

* 4 Loi n° 95-9 du 6 janvier 1995. La Commission des finances du Sénat avait alors rendu un avis sous l'excellente plume de M. Alain Lambert (n° 25, 1994-1995).

* 5 Après le plan de modernisation « Joxe » de 1985, la loi n° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité présentée par le gouvernement de M. Edouard Balladur, un projet de loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité intérieure, sur lequel votre commission des finances a rendu un avis sous la plume de notre excellent collègue Aymeri de Montesquiou, est actuellement soumis à l'examen du Sénat.

* 6 Rapport de la commission de contrôle chargée d'examiner les modalités d'organisation et les conditions de fonctionnement des services relevant de l'autorité judiciaire, n° 357 (1990-1991).