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Projet de loi d'orientation et de programmation pour la justice

 

2. Construire et rénover

Pour faire face aux évolutions inquiétantes de cette surpopulation carcérale, le gouvernement a prévu de lancer, sur la prochaine législature, un important programme immobilier pénitentiaire qui devrait permettre :

a- de construire ou rénover 11.000 places de prison

b- de traiter de façon spécifique la question des mineurs incarcérés en construisant 500 places supplémentaires dans les quartiers mineurs mais aussi 400 places dans des établissements pénitentiaires spécialisés

c- de développer le placement sous surveillance électronique

a) Un programme de 11.000 places
(1) Le lancement d'un nouveau programme pénitentiaire

Afin d'apporter une réponse à la question de la surpopulation carcérale, le gouvernement a prévu de lancer un nouveau programme de construction de 11.000 places de prison, dont 7.000 en accroissement net et 4.000 en substitution avec fermeture des cellules les plus vétustes du parc existant.

Ce programme devrait notamment permettre de développer l'encellulement individuel prévu par la loi du 15 juin 200061(*). Le coût de ces 11.000 places est évalué à 1,13 milliard d'euros62(*).

Ce nouveau programme s'inscrit dans une longue suite d'initiatives gouvernementales qui traduisent un effort financier massif de l'Etat depuis plus de dix ans. Depuis le début des années 1990, une trentaine d'établissements a été fermée et une quarantaine a été construite.

Quatre programmes sont actuellement en cours

Depuis la fin des années 1980, un premier grand programme a été décidé en 1987. Connu sous le nom de « programme 13.000 », il était motivé par l'insuffisance de places de détention. Ce programme a permis la construction, entre 1989 et 1992, de 25 établissements et de 12.850 nouvelles places mais il n'a pas pu, malgré la fermeture de 29 prisons anciennes, régler tous les problèmes de vétusté et d'inadaptation du parc pénitentiaire.

A ce programme désormais achevé, s'est ajoutée une série de programmes spécifiques qui porte aujourd'hui à quatre le nombre de programmes en cours, représentant un coût prévisionnel estimé à environ 2,9 milliards d'euros.

- le « programme 4000 » (lancé en 1996) qui s'achèvera en 2003-2004 avec la mise en service de 6 établissements (correspondant à la création nette de 2.584 places) à Toulouse (Seysses), Avignon (Le Pontet), Lille (Séquedin), Toulon, Meaux (Chauconin) et Liancourt, pour 370 millions d'euros ;

le « programme 1.800 » (lancé en 1999) qui s'achèvera en 2007 avec la mise en service de 4 nouveaux établissements (correspondant à la création nette de 940 places) à Lyon, Nice et la Réunion, pour 233 millions d'euros ;

la rénovation des 5 plus grands établissements (lancé en 1999) : Fleury-Mérogis, Fresnes, les Baumettes, la Santé et Loos-les-Lille (le site de Lille devant bénéficier à la fois d'une rénovation et d'une construction neuve), pour 618 millions d'euros (le solde net de ces rénovations est négatif, de 778 cellules) ;

- le nouveau programme de construction et de rénovation compte tenu notamment de la norme d'encellulement individuel.

Source : Chancellerie.

A la suite des rapports des commissions d'enquête du Sénat et de l'Assemblée nationale sur l'état des prisons françaises, Lionel Jospin avait annoncé le 8 novembre 2000 un programme sur six ans, dit « programme 10.000 », qui devait s'achever en 2008 et concerner la création de 7 maisons d'arrêt et de 28 établissements pour peines dont 5 maisons centrales.

Le programme de l'actuel gouvernement est différent de celui annoncé par Lionel Jospin. Il est supérieur en nombre de places en raison de l'augmentation de la population carcérale qui est apparue. Par souci d'économie également, il comprendra moins d'établissements, ayant chacun un plus grand nombre de places : entre 22 et 25 établissements de 400 à 500 places sont prévus au lieu des 36 établissements précédemment envisagés. En effet, pour le même niveau de prestations, un petit établissement coût deux fois plus cher qu'un grand. Votre rapporteur pour a cependant souvent remarqué que les petites unités fonctionnaient mieux que les grandes. Il faut prendre garde à ne pas faire des choix inadaptés qui marqueront longtemps notre paysage pénitentiaire.

(2) Comment accélérer la réalisation des programmes immobiliers ?

En complément des crédits d'équipement programmés, le présent projet de loi prévoit aussi diverses dispositions juridiques destinées à accélérer la réalisation des travaux63(*).

Votre rapporteur pour avis se félicite du lancement de cet important programme de rénovation et de construction. Il va toutefois nécessiter un renforcement en moyens humains de l'Agence dont la charge de travail sera doublée. D'après les informations recueillies par votre rapporteur, de 25 personnes au début de l'année 2002, l'effectif de l'Agence devrait passer à près de 50 personnes à la fin de l'année.

Il faudra cependant considérer que l'actuelle augmentation de la population des détenus complique sérieusement la tâche pour les opérations de reconstruction, en raison de la nécessité de relogement des détenus. La poursuite de l'augmentation actuelle de la population carcérale (sur un rythme mensuel de + 1.000 depuis six mois) pourrait retarder la réalisation des travaux prévus, en imposant la construction d'établissements-relais non prévus au départ64(*).

(3) Les dépenses d'entretien courant ne doivent pas être oubliées

Votre rapporteur pour avis souhaite attirer l'attention du gouvernement sur la nécessité de consacrer d'importants moyens d'entretien à l'ensemble du parc.

Il est très clair que l'état de dégradation dans lequel se trouve le bâti pénitentiaire actuel est largement lié à un défaut d'entretien : aucun programme de maintien à niveau n'avait été engagé entre 1940 et 1964 et les moyens dégagés ensuite se sont révélés insuffisants. En 1991, la Cour des compte soulignait le faible niveau des crédits consacrés à l'entretien dans le parc classique. Dans son dernier rapport budgétaire65(*), votre rapporteur avait estimé le déficit de maintenance à plus de 21 millions d'euros annuels soit plus de 300 millions d'euros pour les quinze dernières années. Certes, les dépenses d'entretien progressent depuis plusieurs années, mais elles demeurent très insuffisantes pour entretenir un parc immobilier vétuste et laissé à l'abandon pendant des décennies. Plutôt que de réaliser de petits travaux de maintenance au fil de l'eau (titre III), l'administration pénitentiaire semble avoir préféré laisser son bâti se dégrader et payer par à-coups de gros travaux d'entretien dont les dépenses sont supportées sur le titre V.

Votre rapporteur pour avis a estimé que la visite des établissements pénitentiaires du Haut-Rhin laissait « une impression de laisser-aller : cellules décrépies, couloirs sordides, fissures dans les murs, plafonds endommagés »66(*). Il avait constaté à cette occasion que « cette négligence avait des répercussions inquiétantes sur le maintien de la sécurité dans ces établissements ».

Des dépenses de fonctionnement (sur le titre III), bien calibrées dès maintenant, pourront permettre d'économiser quelques réhabilitations ou reconstructions dans plusieurs années. La commission d'enquête du Sénat sur les prisons avait estimé que plus de 45 millions d'euros étaient nécessaires pour assurer un entretien efficace des établissements pénitentiaires.

Il faudra aussi revoir l'organisation humaine de la maintenance et s'assurer en particulier que les établissements disposent de personnels administratifs et techniques en nombre suffisant pour mener à bien ces opérations. Le seul recours aux détenus pour assurer l'entretien du bâti, comme votre rapporteur pour avis l'a vu dans le département du Haut-Rhin, n'est manifestement pas satisfaisant. Dans les établissements récents, la gestion déléguée de la maintenance a souvent fait ses preuves. Dans les établissements où la régie directe demeure, il conviendra d'opérer les recrutements nécessaires ou d'externaliser progressivement.

Il faut prendre garde à ne pas réaliser de fausses économies qui pourraient coûteux cher dans plusieurs années, en termes de rénovation ou de reconstruction des établissements mal entretenus.

b) Apporter des réponses spécifiques aux mineurs incarcérés

Depuis 1998, des moyens importants ont été dégagés pour améliorer les conditions de détention et de prise en charge des mineurs détenus :

- en termes de personnels, 280 emplois de personnel de surveillance ont été créés dans les quartiers mineurs ; ce personnel a bénéficié en 1999 d'une formation spécifique ; en outre, une partie des 500 emplois-jeunes ou agents de justice les appuient ;

- en termes de moyens financiers, 3,05 millions d'euros ont été consacrés à la création de quartiers mineurs ou à leur réfection.

Pour 2003-2007, l'objectif du gouvernement est double.

Il prend l'engagement, d'une part, de créer, dans les deux ans, 500 places supplémentaires dans les quartiers pour mineurs67(*) et de les faire véritablement étanches par rapport aux quartiers « majeurs ». Pour cela, la liste des établissements pénitentiaires habilités à recevoir des mineurs sera étendue afin que les capacités d'accueil soient plus importantes et mieux réparties sur le territoire : des établissements actuellement habilités verront leur capacité d'accueil accrue et de nouveaux quartiers seront aménagés dans de nouveaux établissements. En outre, des travaux de rénovation seront engagés. Le coût global de cette opération est estimé à 25 millions d'euros.

D'autre part, seront construits des établissements spécialisés pour mineurs pour un total de 400 places68(*), qui seront situés dans les grands centres urbains. Ces établissements se substitueront aux quartiers mineurs les plus vétustes des maisons d'arrêt. La commission d'enquête sur les prisons avait appelé de ses voeux de tels « établissements pénitentiaires spécialisés pour les mineurs », qu'elle avait souhaité « conçus spécifiquement pour permettre une prise en charge intensive en vue de la réinsertion de ces mineurs » et devant permettre progressivement de « remplacer les quartiers des mineurs actuellement intégrés dans les maisons d'arrêt ». Le coût total de ces constructions est estimé à 90 millions d'euros.

L'administration pénitentiaire sera chargée de la construction, de l'entretien et de la surveillance, tandis que les services de la protection judiciaire de la jeunesse seront chargés de l'aspect éducatif, afin d'offrir aux mineurs détenus de nombreuses activités et un suivi très personnalisé69(*). Aux termes du rapport annexé, « l'intervention continue des services de la protection judiciaire de la jeunesse sera organisée auprès de l'ensemble des mineurs incarcérés, car ceux-ci justifient d'une prise en charge pluridisciplinaire et d'un soutien personnalisé ». La commission d'enquête sur les prisons avait également souhaité une telle « mixité » entre l'administration pénitentiaire et la protection judiciaire de la jeunesse.

Le coût total de ces opérations sera de 115 millions d'euros en autorisations de programme et la création de 550 emplois de l'administration pénitentiaire est prévue pour les accompagner ainsi que les crédits de fonctionnement nécessaires.

* 61 L`échéance légale de juin 2003 ne sera bien évidemment pas tenue. Par ailleurs, il n'est pas prévu de réaliser 100 % de cellules individuelles, mais plutôt 80 % afin de laisser quelques cellules doubles pour des détenus pour lesquelles elles seraient plus adaptées (en raison de facteurs culturels ou psychologiques).

* 62 Après une étude de comptabilité analytique à partir des coûts constatés sur le programme 4.000 et hors évolution des prix sur le marché du bâtiment.

* 63 Cf. ci-dessous les commentaires des articles 3 à 5.

* 64 Cela pourrait être le cas, par exemple, de l'établissement de Fleury-Mérogis.

* 65 Rapport spécial sur les crédits de la justice du projet de loi de finances pour 2002, n° 87, tome III, annexe 31 (2001-2002).

* 66« Splendeurs et misères de la justice dans le Haut-Rhin », Rapport du Sénat n° 27 (2001-2002).

* 67 Il existe actuellement 55 quartiers mineurs.

* 68 7 établissements de 60 places ou 10 établissements de 40 places sont prévus. Ces établissements seront composés d'unités de 10 places (4 à 6 unités selon la tailles des centres).

* 69 300 emplois de la protection judiciaire de la jeunesse devraient être créés à ce titre.