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Projet de loi de finances pour 2003 : PME - Commerce et artisanat

 

B. LA BUDGÉTISATION DE LA TACA

La taxe d'aide au commerce et à l'artisanat a été instituée par la loi n° 72-657 du 13 juillet 1972, dite « loi Royer », afin de faire financer le régime d'indemnité de départ des commerçants et artisans par les enseignes de la grande distribution : la TACA est assise sur la superficie des grandes surfaces de plus de 400 m² construites depuis le 1er janvier 1960, et recouvrée par l'ORGANIC. Il s'agissait ainsi d'un mécanisme de solidarité interprofessionnelle assuré dans un cadre extra-budgétaire.

Ce mécanisme a été conforté ultérieurement par la création du Fonds d'intervention pour la sauvegarde de l'artisanat et du commerce, créé par la loi n° 89-1008 du 31 décembre 1989 modifiée. Le FISAC a été effectivement mis en place en 1992 pour répondre à la double nécessité d'assurer le maintien d'une desserte commerciale et des services de proximité indispensables à la vie sociale, et de préserver l'équilibre entre les différentes formes de commerce, en favorisant l'adaptation des structures traditionnelles. Ce fonds, dont les modalités réglementaires d'intervention sont précisées par le décret n° 95-1140 du 27 octobre 1995 et une circulaire du 21 juin 1999, est alimenté par un prélèvement sur l'excédent du produit de la TACA.

Toutefois, en raison de sa dynamique, cette taxe, dont le produit est en constante et significative progression (il a ainsi augmenté de 127 % depuis dix ans, et son montant attendu pour 2002 et 2003 est évalué à, respectivement, 215 et 223 millions d'euros), s'est trouvé rapidement déconnectée de sa vocation d'origine. Les aides versées aux commerçants et artisans ont diminué de près de 40 % depuis 1992 pour s'établir à 42,7 millions d'euros en 2001, le nombre de professionnels intéressés oscillant ces dernières années entre 42.685 (2001) et 56.406 (1994). Quant aux dotations au FISAC, elles se sont élevées à 65 millions d'euros en 2001 et à 67 millions d'euros en 2002, sans que les crédits budgétaires aient été au demeurant tous utilisés.

C'est pourquoi d'importantes réserves ont progressivement été constituées grâce à ces excédents structurels de recettes. L'Etat en a utilisé une partie de manière pérenne en abondant, dès 1991, le Comité professionnel de la distribution des carburants (CPDC), destiné à soutenir les propriétaires de stations-service indépendantes. Compte tenu de ses caractéristiques et de la population concernée, ce dispositif d'aide, qui s'est élevé à 10 millions d'euros, peut encore être rapproché de la vocation initiale de la TACA.

En revanche, les prélèvements conjoncturels opérés sur les excédents de la TACA au titre de la lutte contre les catastrophes naturelles ou technologiques (par exemple, 2 millions d'euros l'an passé à la suite des inondations de Bretagne et de Loire-Atlantique et 2 autres millions pour l'accident de Toulouse) en sont plus éloignés. Surtout, à plusieurs reprises, l'Etat a prélevé au profit du budget général une partie des excédents, notamment l'année dernière (105 millions d'euros).

Parallèlement à cette réalité financière et comptable, la Cour des comptes a réclamé la budgétisation du FISAC sous la forme d'un compte d'affectation spéciale, afin de permettre une meilleure lisibilité et un contrôle plus opérationnel de sa gestion. Votre rapporteur pour avis, tout comme notre collègue Auguste Cazalet, rapporteur spécial de la commission des finances, formulaient depuis longtemps la même recommandation pour rendre effectif le pouvoir du Parlement en la matière. En effet, jusqu'à présent, les crédits attribués au FISAC, tout comme au demeurant au CPDC et à l'aide au départ des commerçants et artisans, étaient arrêtés de manière réglementaire, après l'adoption de la loi de finances, sans information du Parlement. Il y avait ainsi un réel paradoxe à ce qu'échappent au contrôle, à la discussion et à la décision parlementaires le prélèvement et l'affectation de sommes deux fois supérieures aux crédits ouverts au budget du secrétariat d'Etat.

La loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances a posé un certain nombre de principes, dont celui de limiter l'ouverture de comptes d'affectation spéciale aux domaines dans lesquels une relation directe est établie entre les recettes affectées et les dépenses financées. Or, le décalage croissant entre le produit de la TACA et les actions qu'elle finance par destination est aujourd'hui trop important pour qu'il puisse être soutenu qu'une telle relation directe existe encore. Ainsi, malgré le prélèvement de 105 millions d'euros opéré par la loi de finances pour 2002, le montant des réserves de la TACA s'élèvera à la fin de l'année à quelque 154 millions d'euros. Par ailleurs, le solde entre recettes et dépenses en 2003 devrait être de 97 millions d'euros. Il n'est donc pas envisageable, sous le régime défini par la loi organique de 2001, de créer un compte d'affectation spéciale comme le souhaitait votre rapporteur pour avis.

Le Gouvernement a par conséquent retenu l'autre branche de l'alternative budgétaire : en recettes, l'article 15 du projet de loi de finances pour 2003 affecte la TACA au budget général de l'Etat en maintenant son recouvrement par l'ORGANIC, tandis qu'en dépenses, trois nouveaux articles sont créés sous le chapitre 44-03 du budget du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie pour inscrire les crédits ouverts au titre du FISAC, du CPDC et de l'aide au départ. Par conséquent, tant les réserves de la TACA que le solde recettes/dépenses prévu pour l'année 2003, soit 251 millions d'euros au total, abonderont l'an prochain le budget général.

Cette solution, qui apparaît comme la seule possible dans le cadre légal contraignant établi par la loi du 1er août 2001, recueille la faveur de votre rapporteur pour avis. Elle clarifie la situation, autorise un meilleur contrôle parlementaire sur les crédits, en particulier ceux du FISAC, et évite désormais les prélèvements récurrents sur les réserves de la TACA qui intervenaient dans le passé. Il reviendra désormais au Parlement de s'assurer que toutes les conditions sont remplies pour que les crédits du FISAC soient suffisants et totalement utilisés, et de favoriser la dynamique de leur consommation au regard des besoins du commerce et de l'artisanat.