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Projet de loi de finances pour 2003 : Défense - Nucléaire, espace et services communs

 

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Avis n° 71 (2002-2003) de M. Jean FAURE, fait au nom de la commission des affaires étrangères, déposé le 21 novembre 2002

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N° 71

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires étrangères, de la défense et des forces armées (1) sur le projet de loi de finances pour 2003, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME IV

DÉFENSE - NUCLÉAIRE, ESPACE ET SERVICES COMMUNS

Par M. Jean FAURE,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. André Dulait, président ; MM. Robert Del Picchia, Guy Penne, Jean-Marie Poirier, Michel Pelchat, Mme Danielle Bidard-Reydet, M. André Boyer, vice-présidents ; MM. Simon Loueckhote, Daniel Goulet, André Rouvière, Jean-Pierre Masseret, secrétaires ; MM. Jean-Yves Autexier, Jean-Michel Baylet, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Daniel Bernardet, Pierre Biarnès, Jacques Blanc, Didier Borotra, Didier Boulaud, Jean-Guy Branger, Mme Paulette Brisepierre, M. Robert Calmejane, Mme Monique Cerisier-ben Guiga, MM. Paul Dubrule, Hubert Durand-Chastel, Mme Josette Durrieu, MM. Claude Estier, Jean Faure, André Ferrand, Philippe François, Jean François-Poncet, Philippe de Gaulle, Mme Jacqueline Gourault, MM. Emmanuel Hamel, Christian de La Malène, René-Georges Laurin, Louis Le Pensec, Mme Hélène Luc, MM. Philippe Madrelle, Pierre Mauroy, Louis Mermaz, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Louis Moinard, Xavier Pintat, Jean-Pierre Plancade, Bernard Plasait, Jean Puech, Yves Rispat, Roger Romani, Henri Torre, Xavier de Villepin, Serge Vinçon.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 230, 256 à 261 et T.A. 37

Sénat : 67 (2002-2003)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Le rapport pour avis relatif au nucléaire, à l'espace et aux services communs, permet traditionnellement à votre commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées d'examiner les crédits du budget de la défense au travers d'une double approche :

- en commentant l'ensemble des moyens budgétaires, anciennement regroupés au sein d'une « section commune », qui ne relèvent ni des trois armées, ni de la gendarmerie, complétant ainsi les quatre autres avis émis par notre commission;

- en analysant de manière plus approfondie les orientations et le déroulement des programmes présentant un caractère transversal ou interarmées, notamment ceux qui concernent les forces nucléaires et les équipements spatiaux militaires.

Ces deux approches se recoupent assez largement, car une part importante des crédits du nucléaire et la quasi totalité de ceux relatifs aux programmes spatiaux ne sont pas inclus dans les dotations des trois armées, mais figurent au rang des actions communes, en particulier au sein de l'agrégat « Etat-major des armées », créé en 1999.

Au cours de l'année 2003, première annuité d'application de la loi de programmation militaire 2003-2008, les moyens budgétaires de l'ancienne « section commune » au sens strict s'élèveront à 8,2 milliards d'euros et représenteront 26,3 % du budget de la défense (hors pensions). Ils se répartissent en cinq agrégats :

- la délégation générale pour l'armement (DGA) (2,3 milliards d'euros) , agrégat au sein duquel sont comptabilisées les dépenses de personnel et de fonctionnement propres à la DGA, ainsi que certains crédits d'équipement concernant pour l'essentiel les études « amont » et les dotations transférées au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) et au budget civil de recherche et développement (BCRD),

- le soutien interarmées (414 millions d'euros), qui recouvre principalement le service de santé et le service des essences des armées et les organismes interarmées tels que la direction à l'information et à la communication du ministère de la défense,

- le renseignement (304 millions d'euros), regroupant les crédits de la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), de la direction du renseignement militaire (DRM) et de la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD),

- l'administration générale (3,1 milliards d'euros, hors pensions), couvrant les dépenses de l'administration centrale et du contrôle général des armées, ainsi que les rémunérations des personnels civils de la défense,

- enfin, l'état-major des armées (2,1 milliard d'euros), auquel sont affectés, outre divers crédits de fonctionnement, des crédits d'équipement relevant de programmes spatiaux et nucléaires.

Cet ensemble assez hétérogène obéira néanmoins, en 2003, aux mêmes orientations que l'ensemble du budget de la défense, marquées par la volonté de consolider la professionnalisation, sous la forme d'un ajustement des effectifs, d'un effort en faveur de la condition des personnels et d'une remise à niveau des moyens de fonctionnement, et surtout par un redressement des crédits d'équipement, afin de stopper une dérive qui compromettait la réalisation du modèle d'armée tel qu'il avait été défini en 1996.

Bien plus qu'une inflexion, ce projet de budget de la défense marque une véritable rupture avec la pratique des cinq années précédentes. Il constitue la première manifestation des choix opérés par le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 qui visent tout autant à remettre en accord les moyens alloués aux armées avec les objectifs qui leur sont assignés qu'à répondre de manière plus satisfaisante aux évolutions du contexte international.

Le présent rapport centrera son analyse sur quatre questions principales :

- les moyens dévolus à la poursuite de la modernisation de nos forces nucléaires et au programme de simulation,

- l'évolution de nos capacités dans le domaine de la communication, du commandement et du renseignement, à travers notamment les programmes spatiaux et le renforcement des services de renseignement,

- l'adaptation de la délégation générale pour l'armement aux exigences d'efficacité de notre outil de défense,

- enfin, la prise en compte des difficultés rencontrées dans la professionnalisation du service de santé des armées, sur lesquelles votre commission avait alerté à de multiples reprises le gouvernement précédent.

CHAPITRE PREMIER -
LE NUCLÉAIRE, L'ESPACE ET LES SERVICES COMMUNS
DANS LE BUDGET DE LA DÉFENSE POUR 2003

Avec 31,07 milliards d'euros, hors pensions, le budget de la défense enregistrera une augmentation de 7,5 %, en 2003.

Les dépenses ordinaires (17,42 milliards d'euros) progressent de 4,7 % et les dépenses en capital (13,64 milliards d'euros) de 11,2 %.

En pleine cohérence avec le projet de loi de programmation militaire 2003-2008, dont il constitue la première annuité d'application, ce budget effectue une remise à niveau significative des crédits d'équipement, afin de renouer avec la perspective de réalisation du modèle d'armée 2015, qui se trouvait fortement compromise par le décrochage constaté ces cinq dernières années dans l'application de la programmation qui s'achève. Cet effort de rattrapage portera sur la restauration de la disponibilité des matériels, qui s'est beaucoup détériorée ces dernières années. Il permettra également de faire face, sans nouveaux retards, à la livraison en 2003 d'équipements neufs ou rénovés qui ont déjà souffert, pour la plupart, de divers décalages.

L'augmentation soutenue des dépenses ordinaires prend en compte les mesures d'amélioration de la condition militaire, le relèvement des dotations dévolues au fonctionnement et à l'entraînement des armées ainsi que le renforcement des moyens de la gendarmerie, conformément aux orientations nouvelles définies en matière de sécurité intérieure.

Votre rapporteur effectuera une brève présentation de ce budget de la défense pour 2003 avant de détailler, agrégat par agrégat, l'évolution des crédits de l'ancienne « section commune ».

I. UN BUDGET DE RATTRAPAGE APRÈS CINQ ANNÉES D'AFFAISSEMENT DE L'EFFORT D'ÉQUIPEMENT MILITAIRE

En progression globale de 7,5 %, hors pensions, le budget de la défense pour 2003 s'analyse essentiellement comme la première étape d'un nécessaire effort de rattrapage, après une période de cinq années marquée par l'érosion des moyens dévolus aux armées.

En effet, les dépenses en capital des titres V et VI, progressent de 11,2 %, mais ce chiffre élevé ne doit pas masquer qu'elles se situeront en réalité à un niveau quasi-identique à celui prévu par la loi de finances pour 1997, c'est à dire à la première annuité de la loi de programmation qui s'achève. L'importance de l'effort nécessaire pour retrouver des crédits d'équipement comparables à ceux de 1997, et même inférieurs compte tenu de l'érosion monétaire, démontre s'il en était besoin l'ampleur du décrochage opéré, dans le financement de l'acquisition et de l'entretien de nos équipements, par rapport aux ressources prévues par la loi de programmation militaire 1997-2002.

Quant aux dépenses de rémunérations et charges sociales, elles seront majorées de 4,4 %, principalement sous l'effet de la mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition militaire décidé en février dernier et de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure du 29 août 2002. Parallèlement, les crédits de fonctionnement, qui avaient connu un timide redressement en 2002 après quatre années de compression excessive, seront relevés de 6,2 %.

Ces évolutions traduisent fidèlement les orientations définies, pour les six prochaines années, par le projet de loi de programmation militaire 2003-2008, adopté par le Conseil des ministres le 11 septembre dernier, projet qui prévoit une enveloppe financière supérieure à celle qu'avait retenue le précédent gouvernement, dans le texte déposé au Parlement en juillet 2001.

Ainsi se trouvent engagées dès 2003 les priorités énoncées par l'actuel gouvernement : consolider la professionnalisation, restaurer la disponibilité des matériels, permettre la poursuite des programmes d'équipement dans des conditions compatibles avec la réalisation du modèle d'armée 2015 tout en tenant compte des ajustements nécessités par le contexte stratégique international.

A. LA FIN DE L'ÉROSION DU BUDGET DE LA DÉFENSE

Alors que la loi de programmation militaire 1997-2002 prévoyait la stabilité du budget de la défense sur les six années de sa durée, celui-ci est constamment resté inférieur au niveau de la première annuité, ce qui signifie, compte tenu de l'érosion monétaire, qu'il à régulièrement régressé au cours de la période.

Évolution du budget de la défense depuis 1997
Crédits inscrits en loi de finances initiale (hors pensions)

(en milliards d'euros courants)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2003/2002

Rémunérations et charges sociales

11,848

12,267

12,626

12,813

12,906

13,394

13,981

+ 4,4 %

Fonctionnement

3,735

3,545

3,223

3,193

3,178

3,243

3,445

+ 6,2 %

Titre III

15,583

15,812

15,849

16,006

16,085

16,637

17,426

+ 4,7 %

Titres V et VI

13,523

12,348

13,110

12,646

12,718

12,274

13,644

+ 11,2 %

TOTAL

29,106

28,160

28,959

28,652

28,803

28,911

31,070

+ 7,5 %

1. Un coup d'arrêt à l'amenuisement de la part consacrée à la défense dans le budget général et la richesse nationale

Alors que les dépenses du budget général augmenteront de 1,8 %, celles du ministère de la défense (hors pensions), progresseront de 7,5 %, sous l'effet notamment d'un fort redressement des crédits d'équipement. Leur part dans le budget général, qui était de 10,84 % en 2002, s'élèvera à 11,35 % en 2003. Ainsi sera stoppée la tendance continue de restriction des moyens dévolus à la défense par rapport à ceux du budget général.

De la même manière, la part du budget de la défense dans le PIB connaîtra pour la première fois depuis 1987 une remontée. Telle que la calcule l'OTAN, elle était passée au dessous des 2 % en 1998 et ne représentait plus que 1,67 % du PIB en 2002. Selon les hypothèses de croissance, elle progressera en 2003 pour se situer autour de 1,75 % du PIB. Cette évolution est d'autant plus notable qu'au cours des cinq dernières années, de tous les pays de l'OTAN, c'est la France qui a connu le plus fort recul de ses dépenses de défense par rapport au PIB1(*).

2. Une progression des dépenses de rémunérations et charges sociales liée au plan d'amélioration de la condition militaire et à la loi d'orientation sur la sécurité intérieure

S'élevant à près de 14 milliards d'euros, les dépenses de rémunérations et de charges sociales représenteront 45% du budget de la défense (hors pensions), et 80% des crédits du titre III.

Elles connaîtront en 2003 une progression de 4,4%, très supérieure à celle qui avait été constatée depuis 1997 et qui se situait en moyenne à 1,3% par an.

Cette évolution tient à plusieurs facteurs.

Tout d'abord, et pour la première fois depuis 1997, le ministère de la défense ne verra pas ses effectifs budgétaires diminuer. Ceux-ci progresseront au contraire à hauteur de 1 352 postes supplémentaires, dont 879 postes de militaires et 473 postes de civils. Une part de cette augmentation résulte de la budgétisation d'emplois relevants actuellement du compte de commerce de DCN, les dépenses de rémunérations et de charges sociales correspondantes, qui représentent 66 millions d'euros, étant de ce fait transférées du titre V au titre III. Par ailleurs, la création de 1 200 emplois dans la gendarmerie (60 officiers et 1 140 sous-officiers), en application de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure, représente une dépense supplémentaire de 52,4 millions d'euros. D'autres ajustements d'effectifs influent, dans une moindre mesure, sur les dépenses de rémunérations et de charges sociales, en particulier les créations de postes dans le service de santé des armées.

Le deuxième facteur essentiel tient à la poursuite de la mise en oeuvre du plan d'amélioration de la condition militaire qui représente, pour 2003, un effort budgétaire de 284,5 millions d'euros, soit un surcoût de 2% par rapport aux crédits de rémunérations et de charges sociales inscrits dans la loi de finances initiale pour 2002. A ce plan s'ajoutent pour 35 millions d'euros des mesures spécifiques à la gendarmerie, dans le cadre de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure, et des mesures en faveur des personnels civils pour 13 millions d'euros.

Enfin, si l'évolution générale des rémunérations de la fonction publique entraîne une dépense supplémentaire de 88 millions d'euros, il faut surtout noter qu'un effort important est effectué, à hauteur de 76 millions d'euros, en faveur d'un « rebasage » des chapitres afférents aux rémunérations et charges sociales. Il s'agit en quelque sorte d'une remise à niveau, après qu'ait été constatée l'insuffisance chronique des dotations inscrites en loi de finances initiale.

Globalement, le projet de budget pour 2003 ne comporte qu'un seul facteur notable d'atténuation des dépenses de rémunérations et de charges sociales : la réduction de 41 millions d'euros de la dotation réservée aux pécules d'incitation au départ, en conformité avec l'achèvement de la professionnalisation. Encore faut-il ajouter que parallèlement, la création du fonds de consolidation de la professionnalisation se traduit, dès 2003, par une dotation nouvelle de 17 millions d'euros.

3. Un redressement vigoureux des crédits de fonctionnement

Représentant 3,4 milliards d'euros, les crédits de fonctionnement enregistrent une forte progression, de 203 millions d'euros et de 6,2% par rapport à 2002.

La mise en oeuvre de la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure représente à elle seule près de la moitié de cet effort, soit 90 millions d'euros supplémentaires, en particulier au titre de la majoration des crédits de loyers de la gendarmerie (+ 51,3 millions d'euros). Une mesure nouvelle de 40 millions d'euros est prévue au titre des actions d'externalisation. Les crédits consacrés aux activités des forces seront majorées de 36,8 millions d'euros, ce qui permettra une avancée significative vers les objectifs d'entraînement assignés aux forces.

Par ailleurs, la non reconduction de l'économie réalisée en 2001 et en 2002 sur la dotation d'alimentation grâce à l'utilisation de la trésorerie du compte spécial du Trésor relatif aux subsistances militaires conduit à majorer de 16 millions d'euros les crédits de fonctionnement.

Parallèlement, la dotation destinée aux produits pétroliers sera réduite de 30 millions d'euros et calculée sur l'hypothèse moyenne d'un baril à 21 dollars et d'un dollar à 0,95 euro. Il s'agit là de références optimistes, au regard des cours actuels, mais votre rapporteur rappelle que cette pratique est assez habituelle, la consommation d'une partie des stocks permettant souvent d'atténuer la hausse des cours, un abondement en loi de finances rectificative étant d'autre part toujours possible.

4. Des dépenses en capital qui retrouvent leur niveau de 1997

Avec 13,644 milliards d'euros, les crédits de paiement des titres V et VI progressent de 11,2 % par rapport à 2002.

Comme en 2002, ils englobent une dotation de 190,6 millions d'euros destinée au budget civil de recherche et développement (BCRD), mais une ouverture de crédits équivalente est inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2002, déposé le 20 novembre dernier.

En revanche, la subvention destinée au territoire de la Polynésie française, qui représentera 150 millions d'euros en 2003, ne figure plus au budget de la défense et a été transférée à celui des charges communes. De même, les dotations destinées à la direction des applications militaires du Commissariat à l'énergie atomique (CEA) ne comportent plus une partie des charges liées au démantèlement des installations nucléaires militaires qui, pour un montant de 79,3 millions d'euros, seront financées dans le cadre d'un fonds dédié qui devra être créé en 2003. Enfin, le titre V est déchargé, à hauteur de 100 millions d'euros, de dépenses désormais inscrites au titre III, dans le cadre du changement de statut de DCN.

Cette clarification du périmètre des dépenses en capital permet de porter au delà des 11,2 % de progression apparente, la majoration du pouvoir d'achat réel des titres V et VI du ministère de la défense.

Les autorisations de programme des titres V et VI connaîtront pour leur part une progression de 17,6 % , passant de 13 milliards d'euros en 2002 à 15,3 milliards d'euros en 2003 et permettant de relever le volume de commandes au niveau requis pour empêcher tout nouveau retard dans le déroulement des programmes d'équipement. Les principales variations par rapport à 2002 résultent de la mise en place de dotations importantes consacrées à l'entretien programmé des matériels, aux programmes spatiaux (notamment Syracuse III) et nucléaires (missiles M 51 et ASMP/A) et à la gendarmerie (travaux d'infrastructure, véhicules, moyens informatiques, équipements).

Crédits d'équipement militaire (en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

2003/2002


Études de défense
Développement
Fabrication
Entretien programmé des matériels
Entretien programmé des personnels
Restructurations
Munitions
Infrastructure


702
2 131
4 438
2 362
274
166
723
1 622


682
2 244
4 662
2 269
263
149
604
1 655


680
2 283
4 264
2 402
244
119
574
1 522


655
2 611
4 837
2 609
228
85
578
1 844

- 3,7%

+4,4%

+ 13,4%

+ 8,6%

- 6,6%

- 28,6%

+ 0,7%

+ 21,2%

TOTAL

12 418

12 528

12 088

13 447

+ 11,2%

( source : « bleu » budgétaire Défense)

Le tableau ci-dessus, qui ne prend pas en compte les crédits transférés au BCRD, illustre l'évolution des crédits des titres V et VI par grande catégorie de dépenses d'équipement.

Les crédits de fabrication progressent de 13,4 % et les crédits d'infrastructure de 21,2 %.

Les crédits d'entretien programmé des matériels progresseront de 8,6 % par rapport à 2002 et atteindront 2,6 milliards d'euros, soit 8,8 % de plus que l'annuité moyenne prévue par les budgets de la période 1997-2002. Par rapport à 2001, qui constituait le point bas des 6 années précédentes, la progression est de 15 %. Encore faut-il préciser que ces crédits n'englobent plus certaines dépenses de maintien en condition opérationnelle acquittées à DCN, qui sont désormais inscrites au titre III dans le cadre de la nouvelle répartition des fonctions liée à la transformation de DCN en société.

Les crédits de développement connaissent également une progression.

B. UN REDRESSEMENT QUI REND DE NOUVEAU CRÉDIBLE LA RÉALISATION DU MODÈLE D'ARMÉE 2015

1. L'insuffisance des crédits d'équipement conduisait inéluctablement à l'abandon du modèle 2015

Il serait erroné d'apprécier le budget d'équipement de la défense pour 2003 sur le seul critère de la comparaison avec l'exercice précédent. La progression des crédits (+ 11,2 %) d'une année sur l'autre ne prend tout son sens qu'une fois replacée en perspective, en portant le regard sur les six années écoulées et sur l'objectif à atteindre, à savoir le modèle d'armée 2015.

Faut-il en effet rappeler qu'en désignant très précisément les capacités nécessaires aux ambitions de notre politique de défense, ce modèle doit guider la transformation de nos armées et en garantir la cohérence ? De 1997 à 2015, trois lois de programmation marquent les étapes de l'adaptation de notre outil de défense.

La première de ces étapes, de 1997 à 2002, s'achève incontestablement sur un bilan inquiétant. Si la professionnalisation s'est opérée dans des conditions globalement satisfaisantes, l'effort d'équipement, en revanche, n'a pas été à la hauteur de l'objectif.

Évolution des dépenses du titre III, hors pensions
(en milliards d'euros courants)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Loi de finances initiale

15,58

15,81

15,85

16,01

16,08

16,45

Exécution budgétaire

16,20

16,70

16,67

16,94

17,02

-

(Source : Cour des comptes)

S'agissant du titre III, on remarque d'une part que depuis 1997, les dotations inscrites en loi de finances initiale ont suivi l'évolution du coût de la vie, conformément aux prescriptions de la loi de programmation, et d'autre part que les ressources effectivement allouées au titre III en gestion budgétaire se sont avérées systématiquement supérieures d'environ 5 % aux crédits initiaux du fait notamment de la charge des opérations extérieures située chaque année entre 400 et 500 millions d'euros.

Si l'on isole le facteur « OPEX », correspondant à des charges exceptionnelles bien que récurrentes, on voit donc qu'en ce qui concerne le titre III, la loi de programmation a fait l'objet d'une exécution rigoureuse. Les mesures générales de revalorisation des salaires dans la fonction publique, supérieures à l'indice des prix durant la période, expliquent pour une large part l'écart, au demeurant minime, avec les dotations initiales. Il faut toutefois ajouter que ce résultat quasiment conforme à la loi de programmation a été obtenu dans un contexte de sous-effectif chronique, surtout en ce qui concerne les personnels civils, alors que les crédits de fonctionnement connaissaient une forte compression, avant d'être progressivement relevés à partir du budget 2000.

Satisfaisante au titre III, l'exécution de la loi de programmation militaire l'est beaucoup moins aux titres V et VI.

D'une part, et hormis en 1997, toutes les lois de finances se sont situées en retrait par rapport au niveau requis par la loi de programmation. De surcroît, de 2000 à 2002, elles n'ont pas même respecté l'objectif défini après la « revue de programmes ». Sur les six années de programmation, cette entorse opérée par les diverses lois de finances initiales ont représenté un « manque à gagner » de l'ordre de 6,1 milliards d'euros par rapport à la loi de programmation, et de 3,5 milliards d'euros si l'on se réfère à la « revue de programmes ».

Évolution des dépenses des titres V et VI

(en milliards d'euros courants)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Loi de finances initiale

13,52

12,35

13,11

12,65

12,72

12,40

Crédits consommés*

12,69

11,67

11,77

12,00

12,12

-

(Source : Cour des comptes)

*Les crédits consommés sont constitués de dépenses exécutées par le ministère de la défense, auxquelles sont ajoutés les montants des transferts au CEA et au titre du BCRD.

D'autre part, comme le montre le tableau ci-dessus, les crédits d'équipement effectivement consommés ont été notablement inférieurs à ceux inscrits dans ces lois de finances successives, principalement en raison d'annulations de crédits qui ont servi à gager l'ouverture de crédits au titre III pour le financement des OPEX et, dans une certaine mesure, la recapitalisation de GIAT Industries. L'écart entre crédits inscrits et crédits consommés atteint, année 2002 non comprise, 4,1 milliards d'euros.

Enfin, les crédits consommés englobent une série de dépenses transférées sur les crédits d'équipements. Il s'agit essentiellement d'une charge d'entretien programmé des matériels auparavant supportée par le titre III (1,4 milliard d'euros sur la période) et d'un transfert au budget civil de recherche et de développement (820 millions d'euros de 1997 à 2002).

Au total, c'est environ un sixième de l'enveloppe prévue par la loi de programmation 1997-2002 qui a manqué aux armées, soit l'équivalent d'une année de programmation.

Certes, l'exécution imparfaite d'une loi de programmation n'est pas chose nouvelle. Toutefois, la loi de programmation militaire 1997-2002 se distinguait des lois antérieures d'un double point de vue :

- elle conditionnait la cohérence d'une réforme sans précédent de notre appareil de défense, combinant professionnalisation et réorientation des missions ;

- elle retenait pour les crédits d'équipement militaire le niveau plus bas jamais atteint, depuis des décennies, par les lois de programmation et budgets successifs.

Il faut en effet rappeler que la loi de programmation militaire 1997-2002 représentait une réduction de 20% de l'effort d'équipement militaire par rapport au budget de 1990 et de 10% par rapport au budget de 1993.

Il est donc clair que la tendance observée depuis 1997 ne pouvait se poursuivre sans poser, à proche échéance, la question d'une révision du modèle d'armée 2015, et donc d'une réduction supplémentaire du format des forces et de l'abandon d'une ou de plusieurs capacités. Face à une telle perspective, et malgré la situation tendue des finances publiques, le Président de la République et le Gouvernement ont choisi de préserver les objectifs qui ont jusqu'à présent guidé la transformation de notre défense.

2. Un changement de cap indispensable à la réalisation des objectifs définis en 1996

Face au risque évident de rupture entre les objectifs affichés et les possibilités de les atteindre, du fait de moyens financiers insuffisants, un changement de cap s'imposait, de manière à revenir sur une trajectoire plus compatible avec la réalisation du modèle d'armée.

Ce changement de cap s'est fait sentir dès l'été dernier, avec une loi de finances rectificative réalisant pour la première fois des ouvertures de crédits au titre III (808 millions d'euros) sans opérer d'annulations en retour au titre V. Bien au contraire, le titre V a lui aussi fait l'objet d'ouvertures de crédits, à hauteur de 100 millions d'euros, pour faire face aux insuffisances des dotations d'entretien programmé des matériels.

Il a été confirmé le 11 septembre avec l'adoption par le Conseil des ministres du projet de loi de programmation militaire 2003-2008 qui retient une enveloppe globale de 87,84 milliards d'euros (en valeur 2003) sur les six prochaines années pour les crédits d'équipement, soit une annuité moyenne de 14,64 milliards d'euros. Ainsi, les crédits d'équipement devraient être supérieurs d'environ 2 milliards d'euros par an à ceux qui ont été alloués sur la période 1997-2002.

Cette enveloppe est supérieure d'un peu plus de 15 % aux dépenses d'équipement effectives constatées entre 1997-2002. Ce surplus est à rapprocher du montant, sensiblement équivalent, des abattements effectués au cours des six dernières années par rapport aux prescriptions de la loi de programmation.

Il s'agit donc bien de faire converger de nouveau les financements et les objectifs, sans que l'on puisse pour autant considérer que le retard pris au cours des années passé pourra être comblé.

Cette réorientation nécessaire connaîtra deux « marches » importantes, en 2003 puis en 2004, les crédits d'équipement étant appelés par la suite à progresser de 0,8 % par an.

Le projet de budget pour 2003 constitue donc la première étape de ce rattrapage.

II. LES CRÉDITS DE L'ANCIENNE SECTION COMMUNE

A. PRÉSENTATION GÉNÉRALE

Pour 2003, les crédits de l'ancienne section commune se monteront à 8,2 milliards d'euros, soit une progression de 6,2 % par rapport à 2002. Leur part dans l'ensemble du budget de la défense (hors pensions) s'élève à 26,3 %.

Evolution des crédits de l'ancienne section commune

(en millions d'euros)

 

2002

2003

%

TITRE III

3 901

4 062

+ 4,1

DGA

379

389

+2,5

Soutien interarmées

322

342

+ 6,2

Renseignement

161

173

+ 7,3

Administration générale

2 849

2 961

+ 3,9

Etat-major des armées

190

197

+ 4,2

TITRES V ET VI

3 797

4 111

+ 8,3

DGA

1 719

1 886

+ 9,7

Soutien interarmées

151

72

-52,4

Renseignement

127

131

+ 2,8

Administration générale

139

161

+15,8

Etat-major des armées

1 661

1 861

+12,0

TOTAL

7 698

8 173

+ 6,2

DGA

2 098

2 275

+8,4

Soutien interarmées

473

414

-12,6

Renseignement

288

304

+5,3

Administration générale

2 988

3 122

+ 4,5

Etat-major des armées

1 851

2 058

+ 11,2

Les dépenses ordinaires s'établissent à 4,1 milliards d'euros, soit 4,1 % de plus qu'en 2002. Les crédits de rémunérations et de charges sociales s'élèvent à 3,3 milliards d'euros, soit 4,4 % de plus qu'en 2002, alors que les dépenses de fonctionnement courant, avec 0,78 milliard d'euros, ne progresseront que de 2,9 %.

Les dépenses en capital des titres V et VI progressent de 8,3 %, passant de 3,8 milliards d'euros en 2002 à 4,1 milliards d'euros pour 2003.

Ces évolutions ne sont pas en elles mêmes très significatives compte tenu de l'hétérogénéité des actions concernées. En 2002, plusieurs changements de périmètre contribuent à majorer les crédits des services communs, alors que parallèlement, la forte augmentation des crédits consacrés aux forces nucléaire se répercute sur les dépenses en capital de la DGA et de l'État-major des armées.

B. L'ÉVOLUTION DES DIFFÉRENTS AGRÉGATS

1. La délégation générale pour l'armement (DGA)

Les crédits regroupés sous l'agrégat DGA s'élèvent à 2,3 milliards d'euros, soit une progression de 8,4 % par rapport à 2002. Les dépenses ordinaires s'établissent à 388 millions d'euros (+ 2,5 %), alors que les dépenses en capital se montent à 1,9 milliard d'euros (+ 9,7 %).

Évolution des crédits de la DGA

(en millions d'euros)

 

2002

2003

%

Rémunérations et charges sociales

119,537

115,345

- 3,5

Fonctionnement

259,987

273,517

+ 5,2

Total dépenses ordinaires

379,524

388,862

+2,5

Titre V

1 427,019

1 603,720

+ 12,4

Titre VI

292,136

281,986

-3,5

Total dépenses en capital

1 719,155

1 885,706

+ 9,7

TOTAL

2 105,319

2 274,568

+ 8,4

La diminution des crédits de rémunérations et de charges sociales résulte essentiellement du transfert vers l'armée de terre des emplois des élèves de l'Ecole polytechnique. Les crédits de fonctionnement, en hausse de 5,2 %, sont également affectés par des mesures de périmètre liées en particulier au changement de statut de DCN.

Les crédits d'études, d'équipement et d'infrastructure du titre V, qui regroupent pour l'essentiel les crédits d'études amont et les dotations transférées au commissariat à l'énergie atomique, augmentent fortement, principalement sous l'effet des dotations consacrées aux forces nucléaires. Les crédits du titre VI diminuent légèrement. Ils comportent, comme les années précédentes, une participation de la défense au budget civil de recherche et de développement (BCRD), qui est maintenue au même montant qu'en 2001 et 2002 (190 millions d'euros), mais dont l'impact sera neutralisé par l'ouverture d'une dotation équivalente en fin d'exercice 2002, dans le cadre du collectif budgétaire d'automne déposé au Parlement le 20 novembre dernier.

2. Le soutien interarmées

Les crédits regroupés sous l'agrégat « soutien interarmées » représentent 414 millions d'euros et diminuent de 12,6 %.

Ils englobent depuis 2002 les crédits relatifs à la poste interarmées, auparavant répartis sur d'autres agrégats.

Évolution des crédits consacrés aux « soutiens interarmées »

(en millions d'euros)

 

2002

2003

%

Rémunérations et charges sociales

247,943

271,857

+ 9,6

Fonctionnement

73,809

69,831

- 5,4

Total dépenses ordinaires

321,753

341,688

+ 6,2

Titre V

55,006

70,680

+ 28,5

Titre VI

96,574

1,410

- 98,5

Total dépenses en capital

151,580

72,090

- 52,4

TOTAL

469,075

413,778

- 12,6

Le budget du service de santé des armées, principal élément de cet agrégat, se monte à 281 millions d'euros, soit une progression de 8,8 % imputable pour l'essentiel à un renforcement des effectifs (+ 240 sous-officiers et élèves officiers). Les crédits de fonctionnement, fortement réduits les années passées, sont relevés de 15,7 %. Le service de santé bénéficie également d'importantes ressources extrabudgétaires liées à son activité hospitalière, qui sont rattachées en cours d'exercice par voie de fonds de concours. Depuis le 1er janvier 2002, ces ressources relèvent du régime de la dotation globale hospitalière.

Le budget du service des essences, qui s'élève à 91 millions d'euros, sera sensiblement inférieur (- 1,3 %) à celui de l'an passé.

Le budget (hors frais de personnels) de la Direction à l'information et à la communication (DICOD) est porté à 10,6 millions d'euros, soit une progression de 20%, et les subventions à l'Établissement de communication et de production audiovisuelle de la défense (ECPA) s'élèvent à 3,3 millions d'euros.

Les crédits de rémunération et de fonctionnement relatifs à la poste interarmées s'élèvent à 15,3 millions d'euros (+1,8 %).

La forte diminution des dépenses de l'agrégat « soutien interarmées » résulte du transfert hors budget de la défense de la subvention versée par l'Etat au territoire de Polynésie française, en application de la convention pour le renforcement de son autonomie économique, qui garantit au territoire, pendant dix ans, le maintien de flux financiers compensant la fermeture du centre d'expérimentations du Pacifique. Cette subvention, qui s'élevait en 2002 à 94,3 millions d'euros, atteindra 150 millions d'euros en 2003, mais se trouve désormais inscrite au budget des charges communes (chapitre 68.01, article 10).

3. Le renseignement

Avec 304 millions d'euros, les crédits inscrits sous l'agrégat "renseignement" progressent de 5,3 %. Les dépenses ordinaires s'élèvent à 173 millions d'euros, soit 7,3 % de plus qu'en 2002 alors que les dépenses en capital augmentent de 2,8 % et atteignent 131 millions d'euros.

Évolution des crédits consacrés au renseignement

(en millions d'euros)

 

2002

2003

%

Rémunérations et charges sociales

123,651

125,500

+ 1,5

Fonctionnement

37,690

47,690

+ 26,5

Total dépenses ordinaires

161,341

173,190

+ 7,3

Titre V

127,095

130,672

+ 2,8

Titre VI

-

 

-

Total dépenses en capital

127,095

130,672

+ 2,8

Total

288,436

303,862

+ 5,3

Cet agrégat regroupe uniquement le budget de la Direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), qui atteint 271,8 millions d'euros (+4,8 %), ainsi que les crédits de fonctionnement et d'équipement de la Direction de protection et de sécurité de la défense, qui se montent à 11,4 millions d'euros, et de la Direction du renseignement militaire (DRM), qui représentent 20,7 millions d'euros.

4. L'administration générale

Les dépenses d'administration générale (hors pensions) atteignent 3,1 milliards d'euros, soit une progression de 4,5 % par rapport à 2002.

Évolution des crédits d'administration générale

(en millions d'euros)

 

2002

2003

%

Rémunérations et charges sociales

2 541,444

2 652,221

+ 4,4

Fonctionnement

307,304

308,828

+ 0,5

Total dépenses ordinaires

2 848,748

2 961,049

+ 3,9

Titre V

93,693

129,208

+ 37,9

Titre VI

45,128

31,601

- 30,0

Total dépenses en capital

138,821

160,809

+ 15,8

Total

2 987,569

3 121,858

+ 4,5

Cet agrégat regroupe notamment :

. à hauteur de plus de 2,5 milliards d'euros, les dépenses de rémunérations et charges sociales de l'ensemble des personnels civils de la défense (77 962 postes en 2002) hormis ceux relevant de la zone comptes de commerce,

. l'indemnité compensatrice versée à la SNCF (150,6 millions de francs),

. les frais de fonctionnement de l'administration centrale (plus de 100 millions d'euros),

. les dépenses d'aide sociale du ministère de la défense (près de 100 millions d'euros),

. des dépenses d'études, d'équipement et d'infrastructure aux titres V et VI qui s'élèvent à 160,8 millions d'euros et qui progressent de 15,8 %. Outre des crédits d'infrastructure (45 millions d'euros), ces dépenses englobent celles du Fonds pour les restructurations de la défense (18 millions d'euros).

5. L'état-major des armées

Les crédits regroupés sous l'agrégat « Etat-major des armées », créé en 1999, s'élèvent à un peu plus de 2 milliards d'euros, soit 11,2 % de plus qu'en 2002, dont 197 millions d'euros au titre des dépenses ordinaires (+ 4,2 %) et 1,9 milliard d'euros au titre des dépenses en capital (+ 12 %).

Les dépenses ordinaires concernent essentiellement les postes permanents à l'étranger (133 millions d'euros), transférés à cet agrégat en 2002, et les frais de fonctionnement d'organismes interarmées ou d'institutions internationales.

Les crédits d'équipement inscrits au titre V concernent essentiellement l'espace et les systèmes d'information et de communication (506 millions d'euros dont 100 millions d'euros pour le programme d'observation spatiale Hélios II et 191 millions d'euros pour le programme de télécommunications Syracuse III), et les forces nucléaires (1 179 millions d'euros, dont 561 millions d'euros consacrés au missile stratégique M 51, 268 millions d'euros transférés au commissariat à l'énergie atomique au titre des charges nucléaires et 159 millions d'euros consacrés au missile ASMP/amélioré).

Évolution des crédits consacrés à l'état-major des armées

(en millions d'euros)

 

2002

2003

%

Rémunérations et charges sociales

110,555

117,503

+ 6,3

Fonctionnement

79,166

80,116

+ 1,2

Total dépenses ordinaires

189,721

197,619

+ 4,2

Titre V

1 658,952

1 859,374

+ 12,1

Titre VI

2,439

1,270

- 47,9

Total dépenses en capital

1 661,391

1 860,644

+ 12,0

Total

1 851,112

2 058,263

+ 11,2

CHAPITRE II -
LA DISSUASION NUCLÉAIRE

Après la diminution rapide enregistrée depuis 1992 à la suite de la réduction du format des forces nucléaires et de la révision de notre posture, les crédits alloués à la dissuasion nucléaire ont connu en 2002 un redressement qui s'amplifiera en 2003.

Globalement, la prochaine loi de programmation 2003-2008 consacrera à la dissuasion une enveloppe financière supérieure d'environ 5 %, en monnaie constante, à celle dégagée sur la période 1997-2002.

Cette « remontée » des dotations du nucléaire est conforme à l'échéancier de mise en oeuvre de la modernisation de nos deux composantes et du programme de simulation, tels que les objectifs en ont été définis en 1996.

L'effort financier consacré à la dissuasion doit nécessairement s'analyser dans une perspective à moyen et long terme, intégrant les tendances de fond de l'environnement international. Ce dernier demeure profondément marqué par le fait nucléaire, que ce soit en raison de la politique menée par les puissances nucléaires reconnues ou du fait de pays nouveaux accédant à la capacité nucléaire. Les engagements multilatéraux marquent le pas, alors que la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs modifie le contexte stratégique.

Si la dissuasion nucléaire représente toujours pour la France la garantie ultime de ses intérêts vitaux, la doctrine qui la sous-tend évolue et s'adapte au nouvel environnement stratégique, avec les conséquences qui en résultent pour les forces nucléaires.

I. LA DISSUASION NUCLÉAIRE FRANÇAISE ET LES ÉVOLUTIONS DU CONTEXTE STRATÉGIQUE INTERNATIONAL

Votre rapporteur s'était largement fait l'écho, il y a un an, du débat amorcé au lendemain des attaques du 11 septembre 2001 au sujet du rôle de la dissuasion nucléaire face à l'émergence de menaces radicalement différentes de celles de la guerre froide. Il avait rappelé que les menaces nouvelles s'ajoutent bien plus qu'elles ne se substituent aux menaces traditionnelles. Il avait conclu à l'actualité et à la pertinence de la notion de dissuasion, tout en soulignant les évolutions nécessaires qu'elle devait prendre en compte.

Depuis lors, plusieurs évènements majeurs sont intervenus.

Les Etats-Unis ont dénoncé le traité ABM de 1972, désormais caduc, et ont défini une nouvelle posture nucléaire qui au delà d'une apparente diminution de leur arsenal, se place dans la perspective d'une modernisation et d'une diversification des forces nucléaires.

Un traité, présenté comme historique au grand public, a été signé à Moscou le 24 mai dernier par les Etats-Unis et la Russie. Ici encore, l'annonce d'une spectaculaire réduction des arsenaux a masqué le caractère limité des engagements souscrits par les deux parties et la latitude qu'ils se réservent pour faire évoluer leurs capacités nucléaires.

La crise du début de l'année entre l'Inde et le Pakistan, au moment où ce dernier pays se trouvait directement impliqué dans la lutte contre le terrorisme international, a souligné les risques d'une conflagration nucléaire en Asie.

Le débat sur l'Irak et sur l'état des programmes mis au jour par les inspecteurs internationaux avant leur départ en 1998, comme la révélation du programme nucléaire nord-coréen, ont souligné l'actualité de la prolifération nucléaire, à un moment où le risque de voir des mouvements terrorises s'emparer d'armes de destruction massive, avec la complicité de certains États ou à la faveur de leurs faiblesses, n'a jamais paru aussi fort.

S'il est clair que les menaces d'aujourd'hui ne sont plus celles d'hier et qu'elles sont beaucoup plus diversifiées et imprévisibles, il reste que les capacités nucléaires demeurent une pièce essentielle du paysage stratégique. La multiplication des acteurs et la complexité de relations qui ne se résument plus à l'affrontement bloc contre bloc ont conduit certains analystes à parler d'un « nouvel âge nucléaire ».

Face à cet environnement incertain, la France a réduit sa posture nucléaire mais a strictement défini, avec une grande cohérence d'ensemble, les modalités de préservation et d'adaptation de sa capacité de dissuasion nucléaire.

A. UN « NOUVEL ÂGE NUCLÉAIRE » EN QUÊTE DE STABILITÉ

Le poids croissant de la question de la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs d'une part et l'impact des orientations nouvelles imprimées par les Etats-Unis d'autre part ont profondément modifié, par rapport aux lendemains de la guerre froide, l'appréciation que l'on peut porter sur la place des armes nucléaires dans l'évolution future des relations stratégiques internationales.

Loin de se réduire puis de s'effacer, cette place semble devoir demeurer majeure, sous une forme nouvelle, du fait de la multiplication des acteurs, mais dans un contexte bien différent de celui de la guerre froide, qui n'offre guère de cadre de nature à en garantir la stabilité.

· Un contexte dominé par la question de la prolifération des armes de destruction massive et de leurs vecteurs

L'important édifice international bâti au fil des années en vue de contenir la prolifération d'armes de destruction massive nucléaires, biologiques et chimiques, et d'engager une évolution vers le désarmement, n'a guère endigué l'accession de nouveaux pays à de telles capacités.

En dépit du traité de non-prolifération, du régime des garanties de l'AIEA et de son programme de renforcement, dont la mise en oeuvre s'avère laborieuse, de la signature du traité d'interdiction complète des essais nucléaires, ou encore des régimes de contrôle à l'exportation, il n'est plus aujourd'hui possible de continuer à raisonner en se limitant aux cinq puissances nucléaires officiellement reconnues.

Si la capacité nucléaire d'Israël est simplement supposée, l'Inde et le Pakistan ont officiellement révélé leurs programmes.

Après les 5 essais nucléaires du mois de mai 1998, qui ont confirmé ses capacités de production de matières nucléaires et de réalisation d'armes, l'Inde semble déterminée à développer un arsenal complet dont la finalité principale est la dissuasion vis-à-vis de la Chine. Elle poursuit la réalisation d'un ambitieux programme de mise au point de missiles balistiques avec le Prithvi et surtout l'Agni, missile stratégique à propulsion solide capable d'emporter une charge de l'ordre d'une tonne sur une distance de 2 500 kilomètres. C'est la dernière version de ce missile, l'Agni -2, qui a été testée en vol en avril 1999.

Le Pakistan a lui aussi fait la démonstration de sa capacité nucléaire militaire en procédant en mai 1998 à des expérimentations souterraines. Il entreprend la réalisation de têtes pour missiles et a testé au mois d'avril 1999, peu après le tir indien, un missile balistique Ghauri à propulsion liquide, mis au point avec l'aide de la Corée du Nord, d'une portée théorique de 1 500 kilomètres pour une charge utile de 700 kg, ainsi qu'un missile à carburant solide Shaheen, inspiré semble-t-il d'une technologie chinoise, d'une portée théorique de 750 km pour une charge utile d'une tonne.

La Corée du Nord vient de révéler, par le canal de contacts avec les Etats-Unis, l'existence de son programme nucléaire militaire. La situation de l'Irak devra être clarifiée par les inspections qui viennent de reprendre sous l'égide des Nations-Unies, mais il est clair que ce pays possède encore l'expertise scientifique, technique et humaine pour reprendre un programme nucléaire militaire dont la concrétisation supposerait l'obtention de matière fissile. L'Iran engage, dans des conditions contestées, une coopération avec la Russie pour la construction de la centrale de Bouchehr, coopération de nature à renforcer l'expertise de ses scientifiques dans le domaine des matières nucléaires.

Sous l'effet de la diffusion des technologies et de la multiplication des échanges, le risque de voir notablement s'élargir le cercle des pays à capacité nucléaire est réel, et il est renforcé par l'incertitude pesant sur le degré de contrôle des matières nucléaires et du potentiel scientifique des pays de l'ex-Union soviétique, confrontés à de graves difficultés économiques.

Qui plus est, ces nouveaux pays ont pour caractéristique de se trouver dans des zones d'instabilité, foyers de vifs conflits régionaux, comme le Moyen-Orient et le sous-continent indien.

Si la maîtrise de la capacité nucléaire suppose des investissements financiers et humains considérables, l'accession à d'autres types de moyens militaires non-conventionnels est en revanche plus accessible pour beaucoup de pays, qui pourraient trouver de ce fait une possibilité de contrer, par des menaces « asymétriques », la supériorité des grandes puissances dans le domaine conventionnel. On pense ici particulièrement aux armes biologiques et chimiques, que les conventions internationales ne sont pas parvenues à éradiquer.

Enfin, la détention de missiles balistiques capables de délivrer au delà des mers ces armes de destruction massive s'est elle aussi fortement élargie, puisque selon certains analystes, plus de 25 pays en disposerait. La carte de la prolifération des missiles balistique recouvre d'ailleurs celle des armes de destruction massive, de l'Afrique du Nord au Moyen-Orient et à l'Asie du sud et de l'est.

· La « Nuclear posture review » et l'évolution des conceptions américaines

Ce contexte nouveau a largement contribué à la redéfinition des objectifs assignés à la dissuasion nucléaire aux Etats-Unis.

Votre commission a récemment analysé la Nuclear posture review rendue publique par le secrétaire américain à la défense le 9 janvier 20022(*).

Celle-ci définit un nouveau concept de dissuasion substituant aux trois composantes traditionnelles la triade suivante : des capacités de frappe nucléaires comme non-nucléaires; des défenses antimissiles; une « infrastructure réactive » préservant si nécessaire une capacité de rapide remontée en puissance.

Si l'on a retenu de cette revue stratégique la réduction conséquente du format des forces nucléaires (démantèlement des missiles intercontinentaux Peacekeeper, suppression des têtes multiples sur les missiles Minuteman, reconversion de 4 SNLE, abandon de la capacité nucléaire sur les bombardiers B1 à long rayon d'action), il n'en reste pas moins que cette dernière s'opérera à un rythme assez lent et sera largement réversible, nombre de têtes nucléaires retirées du service demeurant en réserve.

Surtout, la Nuclear posture review confirme l'objectif de modernisation et d'amélioration qualitative de l'arsenal en service, par un renforcement des capacités de commandement et de contrôle, la modernisation des têtes des missiles Minuteman, des missiles Trident D5 embarqués sur les SNLE, des missiles de croisière aéroportés et de la bombe nucléaire B61.

Enfin, le refus de ratifier le traité d'interdiction complète des essais nucléaires est confirmé, et l'option d'une reprise des essais, dans un délai ramené à un an, est laissée ouverte. Une telle perspective pourrait avoir deux justifications : garantir la sûreté et la fiabilité des armes nucléaires, les Etats-Unis n'ayant pas testé, à la différence de la France, de charges dites « robustes », moins sensibles aux effets du vieillissement; éventuellement, tester des armes nouvelles.

Ces orientations traduisent une volonté d'adapter l'outil nucléaire au nouveau contexte stratégique et aux nouvelles menaces liées aux armes de destruction massive. L'actuelle administration a en effet clairement signifié que la dissuasion ne s'exerçait pas seulement vis à vis d'une puissance nucléaire, mais également à l'égard de détenteurs d'armes biologiques et chimiques.

C'est dans cette perspective que les autorités américaines cherchent à rendre leurs forces nucléaires plus flexibles et plus souples, par exemple en modulant la puissance des armes.

Enfin, plus globalement, l'actuelle administration accentue la tendance des Etats-Unis à minimiser le rôle des instruments internationaux de non-prolifération et de désarmement qui traversent, en partie pour cette raison, une incontestable crise de confiance, aucun cadre ne semblant aujourd'hui en mesure de garantir une « stabilité stratégique », selon le vocabulaire employé lors de la guerre froide.

· Le traité de Moscou du 24 mai 2002

Le retrait des Etats-Unis du traité ABM, qui est devenu effectif le 13 juin 2002 et lève tout obstacle politique au développement d'une défense antimissile du territoire américain, ainsi que la signature le 24 mai 2002 d'un nouveau traité américano-russe de réduction des arsenaux stratégiques, ont profondément modifié le cadre des relations stratégiques bilatérales, jusqu'alors fixé par les accords Start.

Alors que les deux pays se trouvaient à peu près au niveau fixé par l'accord Start I, signé en 1991, soit 6 000 têtes nucléaires pour chacun d'entre eux, le nouveau traité prévoit une réduction des deux-tiers des deux arsenaux, ramenés à une « fourchette » de 1 700 à 2 200 têtes nucléaires au 31 décembre 2012.

Ce traité répond très largement aux préoccupations américaines et entérine les plafonds et le calendrier que le Pentagone avait unilatéralement annoncé.

Fréquemment qualifié d' « historique » dans les présentations à destination des opinions publiques, ce traité n'a pas toujours été perçu dans sa pleine signification.

Tout d'abord, les deux pays conservent le droit de stocker autant d'armes qu'ils le souhaitent , ainsi que leurs vecteurs, puisque le traité ne les oblige en rien à les démanteler et à les détruire. L'accord ne porte que sur les armes « opérationnellement déployées », c'est à dire sur celles qui peuvent être activées immédiatement. Matériellement, les têtes excédentaires qui seront stockées pourront être réactivées.

Deuxièmement, l'échéance du traité est fixée au 31 décembre 2012, si bien que les engagements souscrits ne vont pas au delà de cette date. La question se pose donc de savoir si des limites s'imposeront aux deux pays à partir de 2013.

Troisièmement, le traité de Moscou rend caduc l'accord Start II de 1993 qui interdisait les têtes multiples sur les missiles intercontinentaux et les limitait pour les missiles emportés par les SNLE. L'abrogation de cette contrainte est particulièrement importante pour Moscou qui aura la possibilité de maintenir une parité stratégique avec Washington tout en réduisant le nombre de vecteurs, et donc les charges financières de ses forces nucléaires.

Enfin, le traité ne concerne pas les armes nucléaires tactiques, dont le nombre en Russie se compte en milliers, et dont les Etats-Unis continuent de disposer à des fins qui en font pratiquement des armes d'emploi.

· L'évolution des arsenaux russe et chinois

Pour la Russie, les forces nucléaires continuent de jouer un rôle central comme en témoignent la volonté de maintenir une triade et l'abandon par le président Poutine en avril 2000 de la doctrine de non-emploi en premier.

La modernisation des forces nucléaires russes passe par le développement, pour la composante sol/sol, de missiles Topol (SS27) plus performants, et pour la composante océanique, par la construction d'un SNLE de nouvelle génération, le Borei, équipé d'un nouveau missile balistique. Un projet de bombardier à long rayon d'action est également en cours d'élaboration pour un horizon 2010. Les contraintes financières pèsent bien entendu sur la mise en oeuvre de ces programmes qui ne sont toutefois pas remis en.

Parmi les puissances militaires reconnues, seule la Chine n'a pas diminué son arsenal nucléaire qui, au contraire, irait plutôt en augmentant, surtout qualitativement. Elle détiendrait aujourd'hui environ 300 têtes nucléaires stratégiques, auxquelles s'ajouteraient 150 têtes tactiques non déployées. Seule une vingtaine de missiles serait de portée intercontinentale.

L'arsenal chinois comporte trois composantes (aérienne, terrestre et sous-marine), mais repose surtout sur les moyens basés au sol. Les missiles balistiques sol-sol à propulsion liquide vont être remplacés par des engins à propulsion solide : le missile Dongfong 21, de 1700 km de portée, adapté à un lanceur mobile, le Dongfong 31, lui aussi mobile, mais d'une portée de 8 000 km, testé avec succès à l'été 1999 et le Dongfong 41, de 12 000 km de portée, qui pourrait emporter des charges multiples. Un SNLE de nouvelle génération, équipé d'un missile dérivé du Dongfong 31, remplacera vers 2005 l'unique SNLE chinois, l'objectif étant, à terme de disposer de 4 à 6 SNLE. La Chine modernise également sa flotte de bombardiers stratégiques.

B. UNE DISSUASION FRANÇAISE QUI PREND EN COMPTE LE CONTEXTE STRATÉGIQUE INTERNATIONAL

Garantie de nos intérêts vitaux sur le long terme, la dissuasion nucléaire ne saurait être constamment réévaluée à la lumière des variations changeantes de la conjoncture internationale. Cette nécessité d'intégrer les facteurs permanents de l'environnement stratégique n'exclut pas toutefois les évolutions.

Au delà des commentaires parfois hâtifs ou superficiels effectués « à chaud », au lendemain de crises qui se succèdent sans nécessairement se ressembler, il importe de revenir sur les données fondamentales qui inspirent notre posture de dissuasion.

Si le scénario de la guerre froide, c'est à dire la menace d'une agression aéroterrestre massive contre l'Europe, n'est plus aujourd'hui d'actualité, la réapparition d'une menace majeure sur nos intérêts vitaux ne peut être exclue sur le moyen et le long terme, horizon sur lequel doit se placer la dissuasion, dans la mesure où subsisteront dans le monde et pendant encore longtemps, des arsenaux nucléaires importants, et d'autres en voie d'accroissement. Dans ce contexte, la dissuasion demeure la garantie ultime de notre survie face à toute puissance majeure hostile et dotée des moyens de mettre en cause notre existence même. C'est la première fonction de notre armement nucléaire.

Mais comme l'a reconnu le Livre blanc de 1994, d'autres types de menaces sur nos intérêts vitaux peuvent apparaître du fait de la prolifération des armes de destruction massive.

Le Président de la République affirmait dès 1995 que « seule la force de dissuasion garantit la France contre l'éventuel recours à des armes de destruction massive, quelle qu'en soit leur nature ». Le premier ministre rappelait en 1999 que l'arme nucléaire permettait à la France « de faire face aux risques liés à l'existence d'armes de destruction massive et de vecteurs balistiques, en préservant notre liberté de manoeuvre face à une menace contre nos intérêts vitaux ». Dès lors, la modernisation de l'arsenal nucléaire français doit « désormais prendre en considération les armes balistiques et de destruction massive dont se dotent certaines puissances ».

Ainsi s'est amorcée dès la fin de la guerre froide une évolution du concept français qui ne se résume plus à une dissuasion du faible au fort et a déjà largement intégré le développement de la prolifération et le risque que des puissances régionales soient à même, à l'avenir, de mettre en cause nos intérêts vitaux. Cette idée a été réaffirmée avec force par le Président de la République dans son intervention du 8 juin 2001, la France considérant la dissuasion nucléaire comme la meilleure réponse à l'éventuel échec des politiques de non-prolifération.

Nos forces nucléaires ont vocation à doter la France de la capacité d'infliger des dommages inacceptables à tout Etat qui s'en prendrait à ses intérêts vitaux, « en toute circonstance et quelles que soient la localisation ou la nature de la menace », selon la formulation retenue le 8 juin 2001 par le Président de la République.

Ces forces de dissuasion sont désormais dimensionnée dans une logique de « stricte suffisance ».

La « stricte suffisance » peut se résumer en trois caractéristiques : la permanence à la mer d'un et, si nécessaire, de deux sous-marins armés de missiles stratégiques, une composante aérienne à la fois plus visible et plus souple d'emploi, et des moyens de simulation qui garantissent la fiabilité, et donc la crédibilité des armes nucléaires en l'absence d'essais en vraie grandeur.

Ces trois éléments forment un tout cohérent qui fixe le cadre de notre dissuasion nucléaire pour les prochaines années.

Se plaçant dans l'hypothèse d'une menace émanant d'une puissance régionale dotée d'armes de destruction massive, le Président de la République a précisé que dans un tel cas, « le choix ne serait pas entre l'anéantissement complet d'un pays ou l'inaction. Les dommages auxquels s'exposerait un éventuel agresseur s'exerceraient en priorité sur ses centres de pouvoir, politique, économique et militaire ».

Il s'agit, à cet égard, d'adapter la menace dissuasive à l'enjeu d'un conflit qui ne serait pas, face à une puissance régionale, notre survie même. Notre concept ne se résume plus à la « dissuasion anti-cités » mais évolue vers une dissuasion « adaptée » à la nature et à la variété des menaces.

Cette formulation quelque peu nouvelle de la doctrine de la dissuasion française inspire d'ores et déjà l'adaptation de nos outils de dissuasion. Nos forces nucléaires doivent être en mesure de menacer de manière crédible une plus large gamme d'objectifs, afin de garantir la dissuasion en toutes circonstances. La modulation de la puissance explosive des têtes nucléaires et le renforcement de leurs capacités de pénétration, la variété des types de vecteurs et l'amélioration de leur portée et de leur précision, sont autant de paramètres qui sont d'ores et déjà pris en compte pour l'évolution de notre dissuasion.

Ces différents éléments sont au centre des enjeux de la modernisation de nos forces nucléaires au cours des quinze prochaines années.

II. L'EFFORT FINANCIER CONSACRÉ À LA DISSUASION NUCLÉAIRE : UNE AUGMENTATION COHÉRENTE AVEC LA POURSUITE DES PROGRAMMES DE MODERNISATION DES FORCES NUCLÉAIRES

Pour la deuxième année consécutive, les dotations consacrées à la dissuasion nucléaire connaîtront en 2003 une progression très soutenue, en crédits de paiement et davantage encore en autorisations de programme.

Très forte si on la rapporte au point historiquement le plus bas atteint, sur le plan budgétaire, en 2001, cette augmentation apparaît beaucoup plus relative lorsque l'on considère le niveau que représentaient encore les crédits du nucléaire en 1997, au début de l'actuelle loi de programmation militaire.

Notre posture de dissuasion nucléaire a été ajustée au nouveau contexte stratégique et notablement révisée à la baisse « dans le strict respect des principes de suffisance et de crédibilité », selon les termes de la loi de programmation 1997-2002.

Cette posture nucléaire demeure le cadre de référence pour les prochaines années et la progression, depuis l'an dernier, des dotations allouées à la dissuasion ne constitue que la traduction financière du déroulement normal de nos principaux programmes, tels qu'ils ont été définis en 1996.

A. UN REDRESSEMENT DES CRÉDITS FAISANT SUITE À UNE DIMINUTION CONTINUE

La loi de finances pour 2002 avait amorcé un net redressement de l'effort financier consacré à la dissuasion, avec une progression de 23 % des autorisations de programme et de 13 % des crédits de paiement.

Le projet de loi de finances pour 2003 confirme et amplifie cette évolution :

- les autorisations de programme progressent de 35 % et s'élèveront à 3,5 milliards d'euros ;

- les crédits de paiement approchent les 3 milliards d'euros, soit 11 % de plus qu'en 2002.

Toutefois, ces deux années de progression succèdent à une tendance pratiquement continue de réduction des dotations jusqu'en 2001, année au cours de laquelle les crédits du nucléaire avaient atteint leur point historiquement le plus bas, ne représentant plus que 18,7 % d'un budget d'équipement de la défense lui-même inférieur au niveau attendu.

Il faut en effet rappeler que l'abandon de la composante sol-sol, la fermeture des usines de production de matière fissile militaire, l'arrêt définitif des essais nucléaires et le démantèlement des sites d'expérimentation, la réduction du volume et de la posture d'alerte des composantes sous-marine et aéroportée ont entraîné une forte contraction, en très peu d'années, de notre force de dissuasion nucléaire, et donc des besoins financiers qui lui sont associés.

À cette réduction programmée se sont ajoutés des abattements financiers non prévus par la loi de programmation 1997-2002. Ils n'ont pas affecté les échéances majeures liées à nos grands programmes mais ce sont traduits par un décalage du programme de sous-marins nucléaires lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG), une diminution des crédits de maintien en condition opérationnelle, le ralentissement des opérations de démantèlement des usines de matières nucléaires de la vallée du Rhône et la réduction des dotations d'études-amont.

Le tableau ci-dessous illustre la rapide décrue enregistrée jusqu'en 2001 et replace en perspective le budget de la dissuasion pour 2003.

Évolution des dotations consacrées au nucléaire depuis 1990
dans les lois de finances initiales

(en millions d'euros courants)

 

Autorisations de programme

% du titre V

Crédits de paiement

% du titre V

1990

4 774,7

27,0

4 891,9

31,4

1991

4 776,7

27,0

4 736,0

30,1

1992

3 992,0

25,5

4 557,6

29,0

1993

3 327,1

21,2

4 031,8

25,7

1994

3 125,5

21,6

3 304,6

22,8

1995

2 967,3

20,5

3 162,5

21,9

1996

2 817,1

20,8

2 965,4

21,9

1997

3 066,7

22,7

2 919,2

21,6

1998

2 516,6

20,4

2 534,9

20,5

1999

2 033,1

15,5

2 534,3

19,3

2000

2 808,6

21,1

2 417,1

19,1

2001

2 049,4

15,9

2 373,3

18,7

2002

2 518,1

19,4

2 651,7

21,6

2003

3 401,9

22,2

2 962,6

21,7

Les crédits de paiement du nucléaire reviennent en 2003 à leur niveau de 1996 si l'on raisonne en monnaie courante, et à celui de 1997 si l'on tient compte de l'érosion monétaire.

Cette évolution est cohérente avec le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 qui prévoit de consacrer au nucléaire une annuité moyenne de 2,8 milliards d'euros. En monnaie constante, cette enveloppe sera supérieure d'environ 5 % à celle attribuée sur la période 1997-2002. Elle demeurera inférieure de près de 40 % au niveau de l'effort financier consacré à la dissuasion sur la période 1990-1996.

B. LES DOTATIONS CONSACRÉES AUX FORCES NUCLÉAIRES EN 2003

Les dotations consacrées aux forces nucléaires sont regroupées, pour 99 % d'entre elles, au sein du chapitre 51-71, intitulé « Forces nucléaires », et sont réparties entre quatre gouverneurs de crédits : l'Etat-major des armées, la délégation générale pour l'armement, la Marine et l'armée de l'Air, une partie conséquente des crédits relevant de l'EMA et de la DGA étant cependant transférée au Commissariat à l'énergie atomique.

Évolution des dotations consacrées aux forces nucléaires

(en millions d'euros)

 

AP 2002

AP 2003

%

CP 2002

CP 2003

%

Armée de l'air

206,4

194,8

-5,6

90,2

122,8

+36,2

Marine

712,4

1 144,63

+60,7

650,2

719,9

+10,7

dont programme SNLE-NG

280,7

622,2

+278,6

278,6

302,5

+8,6

FOST Hors SNLE

218,6

175,7

-19,7

162,6

146,7

-9,8

maintien en condition SNLE

194,2

280,5

+44,4

185,7

219,8

+18,3

DGA

1 032,5

1 013,1

-1,9

848,6

926,1

+9,1

dont armement et propulsion nucléaires

992,8

977,1

-1,6

809,4

891,8

+10,2

Etat-major des armées

562,2

1 033,9

+83,9

1 062,4

1 182,8

+11,3

dont charges nucléaires

225,0

268,6

+19,4

217,9

268,0

+23,0

missiles stratégiques

165,1

151,4

-8,3

170,7

160,8

-5,8

programme M51

71,7

220,7

+208,0

551,0

561,1

+1,8

programme ASMP/A

44,2

341,4

+672,2

98,3

159,3

+62,1

(source : projet de loi de finances pour 2003 -« bleu budgétaire » Défense)

1. Les crédits transférés au CEA

Les crédits transférés au Commissariat à l'énergie atomique (CEA) représentent une part importante de la dotation consacrée à la dissuasion nucléaire. Pour 2003, ils s'élèveront à 1,3 milliard d'euros en autorisations de programme (+3,1 %) et à 1,2 milliard d'euros en crédits de paiement (+14,2 %).

L'affectation principale des crédits transférés au CEA concerne la conception, la fabrication et la maintenance des têtes nucléaires, mission qui inclut le développement de la simulation et des grands équipements associés (laser mégajoule, machine radiographique Airix). Le niveau des dotations prévu pour 2003 permettra la réalisation de ces activités et l'avancement selon le calendrier prévu du programme de simulation.

Le CEA voit ses moyens financiers sensiblement accrus au titre des activités de propulsion navale, compte tenu de la montée en puissance des programmes concernant le réacteur d'essai au sol (RES) et le sous-marins nucléaires d'attaque Barracuda. Rappelons que l'actuel réacteur d'essais (réacteur de nouvelle génération : RNG), situé au centre d'études nucléaires de Cadarache, arrivera en fin de vie à l'horizon 2005. Le RES est nécessaire pour développer de nouveaux composants pour les chaufferies futures, dont en premier lieu celle du Barracuda, et pour qualifier les combustibles nucléaires ainsi que les évolutions techniques des chaufferies nucléaires en service. Il doit être mis en service en 2007, pour un coût global de l'ordre de 610 millions d'euros.

Enfin, la dotation transférée au CEA couvre également les missions de fourniture de matières et d'assainissement des anciennes usines de production de matières fissiles.

Toutefois, à compter de l'année 2003, les crédits provenant du ministère de la défense et transférés au CEA n'incluront qu'une part résiduelle des charges financières relatives au démantèlement des installations de Marcoule et Pierrelatte. La majeure partie de cette charge, soit 79,4 millions d'euros pour 2003, sera financée par un fonds de démantèlement mis en place au cours de l'année prochaine sur des ressources extérieures au budget de la défense.

On rappellera que s'agissant de l'usine de Marcoule, qui assurait la production de plutonium pour les programmes militaires mais également le retraitement de combustibles de réacteurs civils, le démantèlement est assuré par Cogema, la contribution financière du ministère de la défense s'établissant au prorata des activités passées réalisées à son profit, soit 40 %. Pour un coût global des opérations de démantèlement et d'assainissement évalué à 5,6 milliards d'euros hors taxes, la part pesant sur le budget de la défense s'élevait donc à 2,3 milliards d'euros.

En ce qui concerne les usine d'enrichissement d'uranium de Pierrelatte, toutes les opérations de mise à l'arrêt définitif se sont terminées fin 2000. Les opérations de démantèlement vont désormais entrer en phase de réalisation industrielle en septembre 2002, avec l'objectif de terminer les grands travaux en 2007, pour un coût total évalué à 501,4 millions d'euros TTC.

Votre rapporteur se réjouit que le principe d'un allègement de la charge pesant sur le budget de la défense au titre de ces opérations ait été arrêté. Toutefois, il constate que les modalités de constitution et de financement du fonds de démantèlement qui doit prendre le relais en 2003 n'ont toujours pas été précisées. Enfin, il renouvelle ses observations effectuées les années passées sur les conséquences de l'étalement dans le temps des opérations de démantèlement et d'assainissement du site de Marcoule, dont le coût sera grevé d'importants frais fixes. Il estime toujours qu'il y aurait lieu d'examiner les possibilité d'accélérer ces opérations, y compris en engageant des financements autres que budgétaires.

2. Les crédits gérés par le ministère de la défense

Ce sont essentiellement les dotations relatives au nucléaire gérées par le ministère de la défense qui connaîtront en 2003 l'augmentation la plus sensible.

Les dotations relevant de la Marine, au titre de la Force océanique stratégique, atteindront 1,1 milliard d'euros pour les autorisations de programme (+60%) et près de 720 millions d'euros pour les crédits de paiement (+10%).

La très forte progression des autorisations de programme résulte des dotations supplémentaires consacrées au 4ème SNLE-NG, le « Terrible », commandé en juillet 2000, ainsi qu'à l'augmentation des besoins financiers liés au maintien en condition opérationnelle.

Les dotations de l'Etat-major des armées sont elles aussi caractérisées par une très forte augmentation des autorisations de programme au tire du développement des missiles M 51 et ASMP/A.

Il faut en outre préciser que le projet de loi de finances rectificative pour 2002 déposé le 20 novembre dernier ouvre une dotation d'autorisations de programme de 1,2 milliards d'euros pour l'affermissement de la première tranche conditionnelle pour le développement du missile M51, l'échéance contractuelle étant fixée au 27 décembre 2002

C. LA POURSUITE DES PROGRAMMES NUCLÉAIRES

1. La Force océanique stratégique

Trois objectifs ont été retenus en 1996 et confirmés par le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 pour la force océanique stratégique.

Il s'agit tout d'abord de remplacer les SNLE de type « Redoutable » par 4 sous-marins lanceurs d'engins de nouvelle génération (SNLE-NG) caractérisés notamment par une invulnérabilité accrue du fait de leur discrétion acoustique. Ce format à 4 bâtiments est considéré comme le minimum indispensable pour assurer, compte tenu des cycles d'entretien, la permanence à la mer de 2 bâtiments si nécessaire, et ce afin de parer la neutralisation éventuelle de l'un d'entre eux.

Le premier SNLE-NG, le Triomphant, est entré en service début 1997. Le deuxième, le Téméraire, a été admis au service actif en décembre 1999. L'admission au service actif des deux derniers SNLE-NG est prévue fin 2004 pour le Vigilant et a été repoussée de 2008 à juillet 2010 pour le Terrible, dont la commande est intervenue en 2000.

Le deuxième objectif est le remplacement du missile balistique M 4 en service sur les SNLE de type « Redoutable » par le missile M 45 doté d'une tête nucléaire nouvelle, la TN 75.

À l'heure actuelle, cette opération est en voie d'achèvement. Les SNLE-NG Triomphant et Téméraire ont été équipés, dès ou peu après leur admission au service actif, du missile M 45 et de la tête nucléaire TN 75 de capacité de pénétration améliorée. Il en ira de même pour le Vigilant. S'agissant des deux SNLE de génération actuelle, l'Inflexible, qui devrait demeurer en service jusqu'à l'été 2007 a été adapté en 2001 pour emporter le missile M 45, seul l'Indomptable restant donc doté de missiles M4 jusqu'à son retrait du service actif prévu fin 2004.

Le troisième objectif concerne, à partir de 2010, le remplacement du M 45 par un missile plus performant, le M 51, équipé dans un premier temps de la TN 75 puis, en 2015, de la nouvelle tête océanique (TNO).

Le missile M 51 se caractérisera par une portée, avec un chargement complet en têtes nucléaires, de 6 000 km contre 4 000 km pour le M 45, ce qui permettra d'augmenter les zones de patrouille. Les missiles M 51 seront équipés dans un premier temps de la tête nucléaire TN 75 et des aides à la pénétration du missile M45, puis, à partir de 2015, de la nouvelle tête nucléaire océanique (TNO) et d'un nouveau système d'aide à la pénétration.

2. La composante aéroportée

La composante aéroportée de notre force de dissuasion constitue le complément nécessaire de la composante sous-marine et se caractérise par une mobilité et une souplesse d'emploi permettant de diversifier les modes de pénétration. Mise en oeuvre depuis le sol ou depuis le porte-avions, elle peut contribuer de manière plus visible à l'exercice de la dissuasion.

La composante aéroportée repose sur trois escadrons de Mirage 2000-N de l'armée de l'air et sur les Super-Etendard modernisés de l'aéronavale, qui emportent le missile air sol moyenne portée (ASMP), dont la portée varie de 300 km en haute altitude à 80 km en basse altitude et qui est équipé de la tête nucléaire TN 81.

La composante aéroportée sera entièrement renouvelée à partir de 2007 par l'entrée en service des Rafale Marine et Air, le remplacement de l'ASMP par l'ASMP amélioré (ASMP-A) et le remplacement de la TN 81 par la nouvelle tête nucléaire aéroportée (TNA).

Les tête nucléaires TN 81 commenceront à être retirées du service en 2007 pour être remplacées par les TNA.

La livraison du vecteur ASMP-A devrait intervenir à partir de 2007, le marché principal de développement ayant été notifié en décembre 2000, avec une première tranche ferme couvrant une période de cinq ans. Il bénéficiera du vecteur à stratoréacteur VESTA. L'ASMP-A se caractérisera par une portée et une capacité de pénétration des défenses nettement supérieures à celles de l'ASMP.

L'ASMP-A équipera dans un premier temps un escadron de Mirage 2000-N, le missile étant adapté à cet appareil. Dès 2008, un escadron de Rafale Air sera équipé de l'ASMP-A, ainsi que la flotille des Rafale marine. Le deuxième escadron de Rafale air sera mis en service en 2015 et le troisième en 2017.

3. Le programme de simulation

La mise en oeuvre du programme de simulation constitue un impératif pour notre force de dissuasion car il conditionne la garantie de la fiabilité et de la sûreté des armes futures.

De l'ensemble des puissances nucléaires reconnues, la France se distingue en ayant à la fois renoncé juridiquement aux essais nucléaires, en ratifiant le traité d'interdiction complète des essais nucléaires, et renoncé matériellement et de manière irréversible à sa capacité d'effectuer de tels essais, en démantelant les installations du Centre d'expérimentations du Pacifique.

Le programme de simulation apparaît dans ce contexte comme indispensable à la garantie de la fiabilité et de la sûreté des armes futures, c'est-à-dire de celles qui remplaceront les armes actuelles sans avoir pu bénéficier des essais en vraie grandeur.

Votre rapporteur souhaite ici rappeler les principaux enjeux de la simulation :

- les armes subissent des phénomènes de vieillissement des charges qu'il importe de surveiller et dont il faut mesurer les incidences pour y remédier. En l'absence d'essais, la simulation permettra d'évaluer les conséquences du vieillissement des charges et contribuera au maintien de la durée de vie des armes actuelles, telle qu'elle est prévue jusqu'à leur remplacement ;

- les têtes nucléaires appelées à remplacer les charges actuelles seront définies à partir des concepts "robustes" testés lors de la dernière campagne d'essais, qui toléreront des écarts de modélisation ou de réalisation, limités par rapport aux engins testés. Mais seule la simulation permettra de garantir la fiabilité et la sûreté de ces charges nouvelles, garantie sans laquelle la dissuasion n'aurait plus la même crédibilité.

- enfin, à plus long terme, les concepteurs des armes qui assureront le renouvellement appartiendront à une génération n'ayant pas été confrontée aux essais en grandeur réelle. Au-delà des données recueillies lors de ces essais, la simulation leur fournira des calculateurs et des moyens expérimentaux adaptés (la machine radiographique Airix et le laser Mégajoule) leur permettant de confronter leurs calculs à l'expérience.

C'est à cette triple nécessité que répond le programme de simulation. Il permettra de reproduire, à l'aide d'expériences et de calculs, les phénomènes rencontrés au cours du fonctionnement d'une charge nucléaire. Son calendrier a été arrêté en fonction des exigences de relève des équipes de concepteurs actuels par des équipes n'ayant pas connu les essais nucléaires, qui implique la mise à disposition de ces dernières de moyens de simulation, et par les échéances de remplacement des charges nucléaires actuelles.

La mise en oeuvre du programme de simulation repose sur de puissants moyens de simulation numérique fournis par des ordinateurs beaucoup plus performants que ceux actuellement en service, et sur des installations expérimentales permettant de valider les modèles physiques décrivant les phénomènes essentiels du fonctionnement des armes nucléaires: la machine radiographique Airix pour la visualisation détaillée du comportement dynamique de l'arme, et le laser Mégajoule pour l'étude des phénomènes physiques, notamment thermonucléaires.

Dans le cadre du projet Tera, le CEA s'est doté fin 2001 d'une machine « 5 terapflops » (5 milliards d'opérations par seconde) qui multiplie par 100 sa capacité de calcul par rapport à 1996 et en fait le premier centre européen de calcul. Deux autres machines devant être livrées d'ici 2009 pour atteindre une puissance de calcul de 100 teraflops.

La machine radiographique AIRIX, située à Moronvilliers dans la Marne, est opérationnelle, dans sa version initiale, depuis la mi-2000. Elle est vouée à l'analyse de la dynamique des matériaux et permet d'étudier le fonctionnement non nucléaire des armes, à l'aide d'expériences au cours desquelles les matériaux nucléaires sont remplacés par des matériaux inertes. L'ensemble complet devrait être opérationnel en 2011.

Enfin, le laser Mégajoule qui sera installé au Barp, en Gironde, est destiné à l'étude du domaine thermonucléaire. Il permettra de déclencher une combustion thermonucléaire sur une très petite quantité de matière et de mesurer ainsi les processus physiques élémentaires. Le développement du projet doit s'effectuer en plusieurs étapes. La ligne d'intégration laser (LIL), prototype à 8 faisceaux du futur laser qui en comportera 240, a été mise en service en avril 2002, ce qui devrait permettre à la fin de cette année la validation des grands choix technologiques de la chaîne laser de base du laser Mégajoule. La mise à disposition du laser mégajoule à pleine puissance est prévue pour 2009, les premières expériences d'ignition et de combustion thermonucléaire étant envisagées pour fin 2011.

L'ensemble du programme de mise en place de moyens expérimentaux de simulation représente un coût global de 5 milliards d'euros. Depuis le lancement du programme, environ 880 millions d'euros ont été engagés pour l'acquisition de ces moyens.

Pour 2003, le programme de simulation mobilisera environ 335 millions d'euros de crédits de paiement, dont 160 pour le laser mégajoule.

Votre rapporteur croit devoir souligner une nouvelle fois que la contrepartie indispensable aux engagements internationaux souscrits par la France et à ses initiatives unilatérales, réside dans le respect scrupuleux de l'échéancier et des enveloppes financières allouées à la simulation prévues par la prochaine loi de programmation militaire. C'est en effet sur la simulation que reposera la crédibilité de notre dissuasion, puisqu'elle seule permettra d'évaluer le comportement des armes et d'en garantir la fiabilité.

CHAPITRE III -
L'ESPACE ET LE RENSEIGNEMENT MILITAIRES

Les enseignements de toutes les crises récentes insistent sur le rôle majeur des capacités humaines et techniques de renseignement et des équipements spatiaux, tant pour la prévention que pour l'appréciation de situation, la conduite et l'évaluation des opérations militaires.

Le renforcement des moyens dévolus au renseignement et à l'espace est une orientation forte de notre politique de défense depuis la guerre du Golfe, qui se traduit dans le modèle d'armée 2015 à travers divers programmes d'équipement, et notamment de satellites.

Le conflit du Kosovo, et plus récemment encore la lutte contre le terrorisme international et les opérations en Afghanistan, ont montré l'intérêt pour la France de disposer d'une large gamme de moyens de recueil de renseignement et de communication qui n'a pas réellement d'équivalent chez les autres pays européens.

Toutefois, ce secteur a lui aussi souffert du contexte budgétaire difficile imposé aux crédits d'équipement des armées durant les cinq dernières années. La contrainte budgétaire a contenu nos ambitions à des objectifs relativement modestes.

Seul un engagement européen plus fort permettrait de dépasser les limitations s'imposant aux politiques purement nationales, mais il n'est pas pour le moment au rendez-vous, même si la perspective de coopérations sur les programmes spatiaux a été récemment relancée.

I. L'ESPACE MILITAIRE

La mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 1997-2002 fait apparaître dans le domaine spatial un bilan décevant, tant sur le plan financier qu'en matière d'acquisition de capacités nouvelles en coopération européenne.

Le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 permet la poursuite du programme spatial militaire français, limité dans ses ambitions, mais laisse peu de place à la perspective de moyens supplémentaires, maintenant globalement le budget spatial à son niveau de ces cinq dernières années.

Cette modestie des moyens dévolus à l'espace laisse subsister dans nos projets d'équipements d'importantes lacunes qui ne pourront être comblées que par un appel à la coopération européenne.

A. L'AVANCEMENT DU PROGRAMME SPATIAL FRANÇAIS : UN EFFORT CONCENTRÉ SUR LE RENOUVELLEMENT DE NOS SATELLITES DE TÉLÉCOMMUNICATIONS ET D'OBSERVATION OPTIQUE

1. Le programme spatial de télécommunications

La nécessité de couvrir toutes les zones géographiques où peuvent se dérouler des opérations, tout comme celle de protéger les liaisons militaires, ont justifié le développement de satellites de télécommunications militaires aux côtés de moyens spatiaux civils couramment utilisés par les armées.

Avec 4 satellites en orbite lancés entre 1991 et 1996 et 100 stations sol mises en service entre 1992 et 1997, le programme Syracuse II couvre les principaux besoins des armées en télécommunications vers les théâtres d'opérations extérieures, besoins qui exigent la permanence de 2 satellites opérationnels.

Le quatrième satellite, lancé en 1996, a fait l'objet d'actions de complément afin de prolonger sa durée de vie jusqu'en 2006, date à laquelle le relais devra être entièrement pris par le système successeur Syracuse III.

L'échec de la coopération européenne dans le domaine des télécommunications spatiales militaires, du fait du retrait britannique puis allemand du programme Trimilsatcom constitue incontestablement une déception majeure, alors que la convergence, à une même échéance, des besoins de plusieurs Etats européens, aurait permis de dégager une solution européenne beaucoup plus optimale.

La France doit faire face seule à la mise au point du programme Syracuse III qui doit assurer la continuité du service -ce qui implique nécessairement la mise sur orbite du premier satellite au plus tard fin 2003- tout en assurant une zone de couverture plus large, en augmentant le nombre et le type de stations et en améliorant la capacité de résistance à la guerre électronique. La composante spatiale, qui devait comporter trois ou quatre satellites, selon les hypothèses de coopération, sera réduite à deux satellites dans le cadre d'un programme purement national, le nombre de stations au sol étant de l'ordre de 400, parmi lesquelles de nombreuses petites stations tactiques.

Deux phases de réalisation sont prévues :

- une première étape en vue de mettre en orbite un premier satellite fin 2003 ;

- une seconde étape, indispensable pour satisfaire l'ensemble du besoin opérationnel, doit compléter la constellation, avec un deuxième satellite, à partir de la fin 2006. Cette étape pourrait théoriquement être conduite en coopération, mais l'Allemagne, seul partenaire envisagé jusqu'à présent, a définitivement renoncé à y participer.

Avec Syracuse III, la France disposera d'une première capacité de réception de fréquences EHF permettant des débits plus rapides et plus importants, capacité qui lui a fait défaut lors des opérations d'Afghanistan.

Le coût du programme pour la France, aujourd'hui estimé à 2 milliards d'euros.

Il faut cependant souligner que l'absence de mise en commun des moyens européens aboutira à une redondance des capacités sur la bande SHF, alors que les capacités EHF et UHF pour des transmissions de données haut débit demeureront très insuffisantes.

2. Le programme spatial d'observation

Le système d'observation optique Hélios I est en service depuis 1995 et bénéficie, depuis décembre 1999, du second satellite Hélios I-B, ce qui permet d'accroître la cadence de renouvellement des images. Hélios I a été réalisé en coopération avec l'Italie (à hauteur de 14,1 %) et l'Espagne (7 %). Chacun des partenaires bénéficie, à hauteur de sa participation, d'un accès national et confidentiel à la programmation et à l'exploitation, 20 % des prises de vues étant toutefois communes aux trois pays.

La poursuite du programme vise à assurer la continuité du système Hélios I par le système Hélios II ; le premier satellite Hélios II doit être prêt au lancement au printemps 2004 et le deuxième satellite doit être lancé 2008.

Hélios II se caractérisera par des performances bien supérieures à celles d'Hélios I. Les principaux progrès seront les suivants :

- une capacité infrarouge permettant une observation de nuit et par temps clair ainsi que la détection d'indices d'activités, de jour comme de nuit ;

- une amélioration de la résolution (actuellement comprise entre 1 et 2 mètres pour Hélios I) qui sera inférieure au mètre et se déclinera selon deux modes, la haute résolution et la très haute résolution, permettant de reconnaître tous les objets d'intérêt militaire ;

- une réduction de moitié des délais d'acquisition et de mise à disposition de l'information alors que le nombre de prises de vues sera multiplié par trois.

Au cours de l'année 2001, la Belgique puis l'Espagne ont rejoint le programme Hélios II, chacun des deux pays participant à hauteur de 2,5%.

Le coût prévisionnel du programme Hélios II s'établit actuellement pour le budget français de la défense à 1,5 milliard d'euros.

3. Le budget spatial militaire en 2003

Le budget spatial militaire aura connu au cours de la dernière décennie une érosion extrêmement forte. Alors qu'il se situait en moyenne à environ 600 millions d'euros courants par an au début des années 1990, il a atteint un point bas à 350 millions d'euros en 2000.

L'ambition visant à consacrer 4% du total des dépenses d'équipement militaire à l'espace, affichée en début de loi de programmation 1997-2002, et bien qu'en retrait par rapport aux dotations du début de la décennie, a été durement contredite par les budgets successifs, comme le montre le tableau ci-dessous.

Crédits de paiement consacrés à l'espace

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Crédits inscrits en loi de finances initiale

% des titres V etVI

503

3,7

474

3,8

413

3,2

350

2,8

416

3,3

448

3,6

435

3,2

Après le fort recul de 1999 et 2000, un redressement a été opéré en 2001 et en 2002, sans pour autant retrouver leur niveau du début de la loi de programmation.

Les dotations consacrées à l'espace dans le budget 2003 se caractérisent par des évolutions contrastées. Les crédits de paiement, qui ne traduisent que les besoins générés par les engagements des années antérieures, s'établissent à 434,7 millions d'euros et diminuent de 3%, alors que les autorisations de programme, portées à 580 millions d'euros , seront en hausse de 69 %, principalement sous l'effet des engagements liés au programme Syracuse III.

Répartition des dotations entre les différents programmes spatiaux en 2002

(en millions d'euros)

 

AP

CP

Syracuse II

29,9

41,9

Syracuse III

453,1

214,7

Hélios I

18,7

26,0

Hélios II

7,9

100,9

Pour 2003, l'essentiel des crédits de paiement seront répartis entre les coûts de fabrication d'Hélios II (100,9 millions d'euros contre 176,4 millions d'euros en 2002) et ceux de Syracuse III, dont la dotation passe de 156 millions d'euros en 2002 à 214,7 millions d'euros en 2003.

Les autorisations de programme progressent globalement de près de 240 millions d'euros. Pour le programme Syracuse III, elles passeront de 104,9 millions d'euros en 2002 à 453,1 millions d'euros en 2003, alors qu'elles ne seront plus que de 7,9 millions d'euros pour Hélios II, contre 99,2 millions d'euros en 2002.

B. DE NOMBREUX BESOINS ENCORE INSATISFAITS QUI IMPOSENT UNE COOPÉRATION EUROPÉENNE ACCRUE

Le projet de loi de programmation militaire prévoit pour la période 2003-2008 une stabilisation du budget spatial militaire. Si les crédits doivent progresser d'ici 2005, ils reviendront en 2008 à un niveau comparable à celui du point bas atteint en 2000, le montant annuel moyen du budget spatial militaire étant, comme au cours de la période 1997-2002, de l'ordre de 450 millions d'euros. Cette stabilisation se traduit en réalité par une diminution de la part des dépenses d'équipement spatial dans l'ensemble des dépenses en capital de la défense, part qui descendra à 3 %, au lieu de 3,4 % au cours des six dernières années.

Cette évolution est pour le moins paradoxale, au moment où la part prise par les moyens spatiaux dans toutes les grandes fonctions d'une défense moderne est de toute évidence appelée à s'accroître. L'illustration la plus éclairante à cet égard étant fournie par les Etats-Unis qui consacrent au domaine spatial militaire 8 à 10 % de leur budget de la défense, soit vingt fois plus que tous les pays européens réunis (2,7 milliards d'euros pour l'actuelle année fiscale).

Certes, la France est en Europe le pays dont le budget spatial militaire est le plus élevé et qui dispose des capacités les plus étendues, principalement grâce à son satellite d'observation optique Hélios I.

Pour autant, l'effort programmé sur les prochaines années va stagner et ne permettra que le simple maintien, par renouvellement des matériels actuels, des capacités spatiales, auxquelles seront apportées quelques améliorations.

C'est donc la voie de la complémentarité européenne qui semble aujourd'hui conditionner l'extension des capacités spatiales auxquelles notre pays pourrait accéder, à défaut de les posséder intégralement en propre.

Quelques progrès ont récemment été enregistrés sur ce terrain, même si d'importantes lacunes subsistent.

1. La lente progression de la coopération européenne sur les capacités spatiales militaires

Hormis les participations italienne et espagnole sur la construction d'Hélios I, la coopération européenne en matière spatiale s'est jusqu'à présent limitée à des accords d'échanges de capacité sur les satellites de télécommunications.

Ainsi, un accord a été signé entre le Royaume-Uni et la France en 1995, sur une extension de couverture et une aide mutuelle en cas d'indisponibilité de leurs satellites Syracuse (France) et Skynet (Royaume-Uni). Il permet à l'une des parties d'utiliser les ressources spatiales disponibles de l'autre partie.

Un arrangement a été signé avec la Belgique en novembre 1997 pour une location de ressources sur une charge utile Syracuse.

Au début de 1998, des contacts ont été pris avec l'Otan pour un prêt éventuel de ressources sur Syracuse. Un arrangement d'entraide et de secours mutuel a été signé à l'automne 2000. Un arrangement du même type a été signé avec l'Espagne en 2001.

En revanche, le projet de coopération sur le programme Syracuse III a échoué, avec l'abandon par le Royaume-Uni puis l'Allemagne du projet Trimilsatcom.

S'agissant de la construction d'Hélios II, la Belgique et l'Espagne se sont engagées à hauteur de 2,5 %, la France supportant pour l'instant 95 % d'un programme qui avait été conçu pour permettre l'arrivée de cinq coopérants.

Au delà de ces résultats très limités, des perspectives plus positives apparaissent avec l'engagement allemand et italien dans l'imagerie radar, qui pourrait pallier l'abandon du programme Horus et permettre l'accès de la France, via ses partenaires européens, à une capacité d'observation « tout temps ».

La France et l'Italie ont signé en janvier 2001 un accord général de coopération visant à mettre en place un système d'observation spatiale à vocation civile et militaire à partir des projets italiens Cosmo-Skymed (quatre satellites radar et trois satellites optiques) et du projet français Pléiades (deux satellites optiques développés par le CNES).

Initialement dédié à une activité civile, le système Cosmo-Skymed a fait l'objet d'une étude d'application militaire. Les satellites d'observation radar devraient être mis en orbite entre 2003 et 2005. Les satellites d'observation optique seraient déployés entre 2006 et 2008. Le coût global du système est évalué à 1 070 millions d'euros ( composante radar :  570 millions d'euros, composante optique : 440 millions d'euros, segment sol ; 60 millions d'euros).

Un protocole d'accord entre les ministères de la défense français et italien sur le partage des ressources des satellites radar italiens et l'accès au système Hélios II est en cours d'élaboration.

L'Espagne a également exprimé sa volonté d'être associée au projet franco-italien Cosmo-Skymed/Pléiades.

Par ailleurs, la France et l'Allemagne ont signé le 30 juillet 2002 un accord de coopération portant sur la fédération des systèmes Sar-Lupe et Hélios II et sur l'échange de droit de programmation sur chacun de ces systèmes.

Le programme allemand Sar-Lupe est un projet de système satellitaire, composé de cinq mini-satellites munis de capteurs d'imagerie radar. La phase de définition s'est achevée en mai 2001. L'objectif de mise en orbite du premier satellite est fixé à 2004 et la constellation complète devrait être opérationnelle à l'horizon 2006. Le coût prévisionnel du programme serait de 380 millions d'euros.

L'intérêt de la coopération autour de ces projets réside essentiellement pour la France dans la possibilité d'acquérir ainsi un accès aux capacités d'observation tout temps, en offrant une alternative au projet d'observation radar Horus abandonné faute d'accord franco-allemand.

Enfin, en vue de favoriser l'émergence d'un système européen complet de reconnaissance par satellite, un document définissant le « besoin opérationnel commun » a été signé par les chefs d'état-major des armées français, allemand, italien et espagnol.

Il s'agit par ce document, ouvert à la signature d'autres chefs d'état-major européens, de préciser les performances et les architectures requises à court et à moyen termes pour un futur système global de défense et de sécurité européen d'observation par satellites, dans les spectres du visible, de l'infrarouge et du radar.

Dans un premier temps, un tel système peut fonctionner par échanges de capacités entre systèmes nationaux, à travers des segments sols utilisateurs. Au delà de l'actuelle décennie, il serait souhaitable de procéder à une commande globale européenne.

Enfin, il est nécessaire de mentionner l'accord de principe intervenu en avril 2001 entre les pays européens pour l'entrée en fonctionnement en 2008 du système de navigation et de positionnement Galileo.

En effet, la localisation par satellite contribue de plus en plus à l'action militaire, que ce soit pour la définition des positions des forces ou pour l'utilisation des armements modernes. Elle repose essentiellement sur le GPS (Global positionning system) mis en oeuvre et contrôlé par la défense américaine. La France utilise le GPS en vertu d'un accord avec les Etats-Unis qui expire en 2015 et qui lui permet un accès contrôlé crypté et garanti en cas de crise.

Bien que Galileo soit un projet à caractère civil, la question du développement d'un signal spécial et sécurisé destiné aux utilisateurs gouvernementaux est posée. Le coût de développement de cette application gouvernementale a été chiffré à 150 millions d'euros.

2. Des lacunes persistantes qui appellent un engagement européen accru

Comme on l'a précédemment indiqué, l'effort européen en matière spatiale militaire est vingt fois inférieur à celui des Etats-Unis.

Il souffre d'une certaine dispersion, illustrée par des redondances de capacités dans la gamme de fréquences la plus courante pour les télécommunications par satellites. Il ne couvre pas, loin de là, toute l'étendue des besoins opérationnels.

Dans le domaine des télécommunications spatiales militaires, et en dépit de la capacité de réception de fréquences de type EHF que fournira le satellite Syracuse III, les capacités françaises et européennes demeureront très insuffisantes, sur les fréquences EHF et plus encore sur les fréquences UHF (ultra high frequencies) indispensables à la transmission de données à haut débit, en particulier les images numériques.

Les besoins croissants en capacités de transmission, du fait des équipements de haute technologie engagés dans la gestion des crises, exigerait donc un effort européen commun pour le développement de satellites plus performants et un partage de capacités.

Le domaine de l'alerte avancée, constitue un deuxième axe d'effort indispensable, à l'heure où les capacités balistiques à courte et à moyenne portée se développent dans de nombreux pays.

La France s'est limitée en la matière à des études d'architecture. Elles visent à mesurer la valeur d'un concept d'un ou plusieurs satellites géostationnaires dotés de détecteurs infrarouge, capables de détecter la phase propulsive des missiles balistiques de moyenne et longue portée (au-dessus de 1 000 km de portée). Un tel système, capable d'effectuer dès le temps de paix des missions de renseignement et de contrôle de la prolifération balistique, permettrait également de confirmer l'identification du pays lanceur. En matière de trajectographie, l'utilisation de constellations importantes de satellites infrarouge en orbite basse observant les objets sur fond d'espace est nécessaire.

Ces études, qui pourraient déboucher sur la réalisation d'un démonstrateur, sont confirmées par le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 qui prévoit l'acquisition d'une première capacité antimissile balistique.

Par ailleurs, une étude de faisabilité concernant la défense antimissiles des troupes en opération a été lancée par l'OTAN. Cette étude, qui devrait s'achever en 2004, sera menée par deux équipes industrielles. Une partie de cette étude portera sur les systèmes d'alerte avancée, basés dans l'espace ou par radar basé au sol. Les Américains proposent de partager avec l'Alliance les données provenant de leur système d'alerte avancée satellitaire futur SBIRS.

En tout état de cause, et au-delà de ces études, l'acquisition d'une capacité spatiale d'alerte avancée apparaît désormais indispensable, mais son coût impose la recherche d'une coopération européenne.

En matière d'écoute électromagnétique, la France, en complément de ses moyens terrestres, navals et aériens, a développé deux démonstrateurs lancés avec Hélios IA et Hélios IB. Le premier a fourni durant 5 ans des renseignements sur l'activité radar et le second opère dans le domaine des radiocommunications. Par ailleurs, dans le cadre du programme Essaim, le lancement de trois micro-satellites destinés à l'écoute des communications est prévu en 2004. Toutefois, aucune suite n'est pour le moment envisagée pour ces programmes expérimentaux.

La surveillance de l'espace vise à détecter et identifier tous les objets spatiaux et participe de ce fait à la prévention de la militarisation de l'espace et au renseignement sur l'activité spatiale militaire. Le ministère de la défense dispose du radar expérimental Graves, l'Allemagne développant également un radar expérimental. Toutefois, à l'issue de la « revue de programmes », en 1998, la France a renoncé à développer cette capacité, et ici encore, aucune perspective n'existe en Europe pour le développement d'un système opérationnel de surveillance de l'espace, rendant cette dernière dépendante des données fournies par la Russie ou les Etats-Unis.

Au total, l'état-major des armées a estimé que l'acquisition d'une capacité spatiale européenne militaire minimale mais performante dans l'ensemble des domaines intéressant la défense représenterait un investissement de l'ordre de 8,9 milliards d'euros, soit un flux annuel moyen de 785 millions d'euros.

Coût d'une capacité spatiale militaire européenne

Applications

Coût du programme

en millions d'euros

Durée de vie du programme

Coût annuel

en millions d'euros

Télécommunications

3 100

15

207

Observation

2 300

10

230

Écoute

1 220

10

122

Surveillance espace

760

10

76

Alerte avancée

1 500

10

150

Total

8 880

 

785

(Source : Etat-major des armées)

On constate que le coût annuel d'un tel système dépasse largement le niveau actuel du budget spatial militaire, appelé à se situer en moyenne à 450 millions d'euros par an au cours de la prochaine loi de programmation militaire 2003-2008.

Pour autant, s'il était réparti entre pays européens, il deviendrait très accessible.

Il reste à savoir si une volonté politique pourra s'affirmer dans ce domaine.

Dans le cadre du plan d'action européen pour les capacités (processus ECAP) destiné à mettre en oeuvre les moyens nécessaires à la constitution de la force d'action européenne, un groupe est plus particulièrement chargé de définir les besoins en matière spatiale. Il serait indispensable que les divers domaines énoncés ci-dessus, dans lesquels figurent d'importantes lacunes, soient retenus.

II. LE RENSEIGNEMENT

« Outil principal de l'anticipation et de la prévention des conflits, indispensable à la gestion des crises », selon la loi de programmation militaire 1997-2002, le renseignement devait bénéficier d'un effort particulier dans le cadre de la modernisation des armées, tant en termes de moyens humains que de moyens techniques.

Ces objectifs ont pour partie été atteints en terme de renforcement des effectifs budgétaires, mais les résultats ont été moins probants dans l'acquisition d'équipements spécialisés dans le recueil du renseignement, ces programmes ayant subi de nombreux décalages.

La priorité affichée en faveur du renseignement est maintenue dans le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 qui tire de surcroît les enseignements du 11 septembre 2001 et des opérations d'Afghanistan.

Les six prochaines années verront la commande d'un certain nombre de matériels nouveaux, les livraisons intervenant cependant à un rythme mesuré.

Ce renforcement des moyens dévolus au renseignement devra nécessairement s'accompagner d'une augmentation du nombre de personnels affectés à leur mise en oeuvre et à leur exploitation. Cette évolution des effectifs n'a pour l'instant pas été arrêtée.

A. L'ÉVOLUTION DES CAPACITÉS FRANÇAISES DANS LE DOMAINE DU RENSEIGNEMENT

En dehors du domaine du renseignement stratégique, relevant des systèmes d'observation satellitaire, plusieurs programmes sont destinés à renforcer les capacités des armées pour le recueil et l'exploitation du renseignement de théâtre ou du renseignement tactique.

En matière de renseignement d'origine image, et hors contribution d'Hélios I, nos capacités reposent actuellement sur les Mirage IV P de reconnaissance aérienne et sur les programmes de drones.

S'agissant de la reconnaissance aérienne, le Mirage IV P a encore démontré lors des opérations d'Afghanistan sa grande utilité, en effectuant de très nombreuses missions au profit du recueil du renseignement. Toutefois, cet appareil approche de son échéance de fin de service. C'est pourquoi le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 prévoit l'acquisition de 23 nacelles de reconnaissance aéroportées, dont 21 seront commandées et 9 livrées d'ici 2008. Ces nacelles équiperont tant les appareils de l'armée de l'air que ceux de la Marine. A la différence des nacelles du Mirage IV P, elles fourniront des images numériques qui pourront être transmises en temps quasi-réel en cours de vol.

En matière de drones pour le renseignement de théâtre, une première expérimentation a démarré avec l'achat, en 1995, du drone Hunter de construction israélienne, dont l'endurance est supérieure à 24 heures et qui pourrait également être utilisé pour la désignation d'objectif laser. Le Hunter devant être retiré du service en 2003, l'armée de l'air doit acquérir le système de drone Eagle, proposé par EADS et l'israëlien IAI. Il permettra de disposer, avec 3 engins et deux stations sol, d'une capacité de surveillance tout temps à longue distance.

Le Système Eagle fournira une capacité intérimaire dans l'attente de la réalisation du programme national de drone MALE (moyenne altitude longue endurance), 12 engins étant commandés au cours de la prochaine loi de programmation pour des premières livraisons envisagées en 2009. Ce système permettra de disposer d'une capacité de surveillance tout temps à longue distance.

Aucun financement n'est en revanche prévu pour l'éventuel développement d'un programme de drone HALE (haute altitude longue endurance).

Dans le domaine du renseignement d'origine électromagnétique, le système Sarigue-NG (Système aéroporté du recueil d'informations de guerre électronique de nouvelle génération), qui a succédé au DC8 Sarigue, a été mis en service en 2002, avec un retard de l'ordre de deux ans par rapport au calendrier prévu. Mis en oeuvre par l'escadron électronique de l'armée de l'air, cet appareil à long rayon d'action est voué au recueil de renseignements relatifs aux radiocommunications et aux radars.

Le programme MINREM (Moyen interarmées navalisé de recherche électronique) est pour sa part entré dans une première phase, avec le transfert sur le Bougainville des moyens dont disposait le Berry, retiré du service actif à la fin 1999. La seconde phase consiste à améliorer la capacité d'écoute de ce bâtiment, afin d'adapter la charge utile aux signaux des émetteurs de la nouvelle génération. Quant au nouveau bâtiment destiné à remplacer le Bougainville, sa commande est intervenue. Il s'agira d'un bâtiment optimisé, dès sa conception, pour l'écoute électronique, avec une capacité supérieure de traitement de l'information. Sa livraison n'est envisagée que pour 2006, soit un décalage de 2 ans par rapport à la loi de programmation militaire 1997-2002.

La rénovation des deux transalls Gabriel se poursuit et devrait s'achever à l'horizon 2006. Par ailleurs, les moyens d'écoute procurés par les détachements autonomes des transmissions relevant des différents services de renseignement font l'objet d'opérations de remise à niveau.

Aux moyens de recueil de renseignement de théâtre, il convient d'ajouter les moyens tactiques à disposition de chaque armée : le pod Astac équipant les Mirage F1CR, ou encore les drones de l'armée de terre qui seront renouvelés au cours de la prochaine loi de programmation avec le programme de drones tactiques multicapteurs multimissions (MCMM).

Rappelons que les moyens d'acquisition du renseignement du niveau opératif de l'armée de terre sont regroupés au sein de la brigade de renseignement. Celle-ci comporte actuellement une unités de recherche par moyens humains à long rayon d'action (2ème hussards), un groupement de recueil de l'information composé de spécialistes en traitement de sources humaines, une unité de recherche du renseignement d'origine image (61ème régiment d'artillerie) chargé de la mise en oeuvre des drones, et deux formations de guerre électronique (44ème et 54ème régiments de transmissions). Devrait également être rattaché pour emploi à la brigade de renseignement un groupement de recherche aéromobile dont la création est prévue au sein du 1er régiment d'hélicoptères de combat et qui comportera notamment l'escadrille d'hélicoptères de détection radar Horizon. Quant au 13ème régiment de dragons parachutistes, antérieurement rattaché à la brigade de renseignement, il a été transféré à la nouvelle brigade de forces spéciales « terre » créée en 2002, mais demeure principalement rattaché pour emploi à la direction du renseignement militaire.

B. L'ÉVOLUTION DES MOYENS BUDGÉTAIRES CONSACRÉS AU RENSEIGNEMENT

Les crédits regroupés dans l'agrégat « renseignement » progresseront de 5,4 % en 2003.

Evolution des crédits de l'agrégat « Renseignement »

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

Personnel

105,3

112,9

123,6

125,5

Fonctionnement

31,1

36,9

37,7

47,7

Titre III

136,4

149,8

161,3

173,2

Titre V

103,7

125,5

127,1

130,7

TOTAL

240,1

275,3

288,4

303,9

N.B. : les chiffres ci-dessus incluent, à compter de 2001, les crédits de la DRM.

Le budget 2003 se traduira par une hausse de 1,5 % des dépenses de rémunérations et charges sociales, dans un contexte de stabilisation des effectifs, par une forte augmentation des crédits de fonctionnement (+26,5 %) et par une poursuite de l'augmentation des crédits d'équipement (+2,8 %).

Ces données ne traduisent cependant qu'imparfaitement l'évolution des moyens consacrés au renseignement puisqu'ils ne recouvrent que la rémunération des effectifs civils de la DGSE, son fonctionnement courant et ses crédits d'équipement, les crédits de fonctionnement (hors rémunération des personnels) et d'équipement de la Direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD), ainsi que le budget de fonctionnement et d'équipement de la Direction du Renseignement Militaire.

Elles n'englobent pas les effectifs militaires de la DGSE, ni les programmes d'équipement relevant de l'état-major des armées. Elles ne couvrent pas davantage les moyens de renseignement propres à chaque armée.

1. La direction générale de la sécurité extérieure

Chargée, selon les termes du décret n° 82-306 du 2 avril 1982 qui a procédé à sa création, "de rechercher et d'exploiter les renseignements intéressant la sécurité de la France, ainsi que de détecter et d'entraver, hors du territoire national, les activités d'espionnage dirigées contre les intérêts français afin d'en prévenir les conséquences", la DGSE a vu ses responsabilités évoluer pour donner une plus large place aux questions relatives au terrorisme et à la prolifération des armes de destruction massive.

En ce qui concerne ses effectifs, la DGSE connaîtra en 2003 une grande stabilité, le nombre de personnels militaires mis à sa disposition restant inchangé (1 369 postes), alors que le nombre de personnels civils enregistrera une réduction de 3 postes (3 241 postes).

Au total, les effectifs civils et militaires de la DGSE (seuls les civils étant rémunérés sur le budget de cette dernière) passent de 4 613 à 4 610 agents de 2002 à 2003.

Sur le plan budgétaire, les crédits de la DGSE inscrits au budget de la défense atteindront 271,7 millions d'euros (+ 5 %) et évolueront comme suit :

- les dépenses de rémunérations et de charges sociales s'élèveront à 125,5 millions d'euros en 2003, soit 1,5 % de plus qu'en 2002 du fait d'un relèvement des crédits indemnitaires ;

- les crédits de fonctionnement courant se monteront à 33,2 millions de francs, soit une très forte augmentation de près de 37%. Cette augmentation est le corollaire des opérations d'investissement effectuées les années passées, en particulier la restructuration du siège central à Paris et la création de centres en métropole et à l'étranger ;

- les dotations d'équipement s'élèvent à 69 millions d'euros en autorisations de programme (+ 16,4 %) et 61,7 millions d'euros en crédits de paiement (- 1,3 %). Le relèvement des autorisations de programme traduit l'extension des zones d'intérêt géopolitique, ainsi que la nécessité de suivre les évolutions technologiques concernant le recueil du renseignement et son exploitation. Elles permettront également de poursuivre la réalisation d'un nouveau centre d'interception des émissions satellites et d'un projet de centre en liaison avec la Direction du Renseignement militaire.

- les dotations d'infrastructure s'élèveront à 35 millions d'euros en autorisations de programme (- 4,4 %) et à 51,3 millions d'euros en crédits de paiement (+ 4,8 %). Une part importante des dotations sera consacrée aux travaux à Paris et en région parisienne sur le site du quartier des Tourelles, de la caserne Mortier et du fort de Noisy. Le restant concerne principalement l'aménagement et la rénovation des centres d'interception existants, ainsi que la poursuite de la construction de nouveaux centres.

Votre rapporteur rappelle enfin que le budget de la DGSE tel qu'il est présenté n'inclut pas les crédits provenant des fonds spéciaux inscrits au budget des services du Premier ministre, et dont l'objet est de financer certaines activités opérationnelles. Selon les informations fournies l'an passé par le Premier ministre et par M. Logerot, premier président de la Cour des Comptes, ces fonds spéciaux représentent, en loi de finances initiale, un crédit annuel de l'ordre de 30 millions d'euros, auquel peuvent s'ajouter, en cours d'année, des crédits supplémentaires de l'ordre de 10 millions d'euros ouverts par des décrets de répartition non publiés au Journal officiel.

Dans le cadre de la réforme des fonds spéciaux, l'article 154 de la loi de finances pour 2002 a institué un commission de contrôle composée de parlementaires et de magistrats de la Cour des Comptes. Cette commission devrait tenir sa première réunion au début de l'année 2003.

2. La direction du renseignement militaire (DRM)

La DRM a été créée peu après la guerre du Golfe, en 1992, pour planifier, coordonner et conduire la recherche et l'exploitation du renseignement militaire.

La loi de programmation 1997-2002a prévu un renforcement progressif des effectifs de la DRM qui doivent augmenter d'environ 20 % sur la période pour atteindre 1 760 agents en 2002.

Actuellement, les effectifs budgétaires de la DRM se répartissent comme suit :

- environ 835 personnes relevant de l'administration centrale et réparties entre Paris et la base de soutien à vocation interarmées de Creil,

- 404 personnes travaillant au sein du pôle de renseignement, situé à Creil et rattaché à la DRM, qui comporte 3 organismes : le centre de formation et d'interprétation interarmées de l'imagerie (CF3I) qui emploie 205 personnes, le centre de formation et d'exploitation des émissions électromagnétiques (CF3E) qui emploie 178 personnes et l'unité interarmées Hélios qui emploie 21 personnes.

- environ 257 personnes relevant de l'école interarmées du renseignement et des études linguistiques de Strasbourg.

- près de 300 personnes réparties dans les détachements avancés de transmissions installés en Afrique et outre-mer et chargés de procéder à des interceptions.

L'augmentation des effectifs en 2003 (+ 34 postes) permettra la montée en puissance du centre de diffusion du renseignement et le renforcement des personnels affectés au renseignement d'origine électromagnétique, que ce soit à Creil au CF3E ou dans les détachements avancés de transmissions qui devraient bénéficier de la création d'une station nouvelle en Nouvelle-Calédonie.

Au-delà de 2003, la mise en service de nouveaux équipements de recueil de renseignement et l'extension des domaines d'activité de la DRM exigera un renforcement des effectifs qui n'a pas, pour l'instant, été arrêté par le ministère de la défense.

Il peut toutefois signaler qu'indépendamment des effectifs budgétaires, qui se sont notablement accrus ces dernières années, se pose la question de leur réalisation.

La DRM fonctionne avec des personnels mis à disposition par les armées et les services communs, mais ceux-ci n'ont pas toujours la possibilité ou la volonté de se séparer d'agents très spécialisés. Sur les créneaux très particuliers qui intéressent la DRM (linguistes, spécialistes des questions de prolifération), elle ne parvient pas toujours à pourvoir les postes offerts. Ce facteur contribue en partie au sous-effectif dont souffre la DRM et qui représente en moyenne 15 % des postes.

Les crédits de la DRM (hors rémunérations et charges sociales) passeront de 17,2 à 20,6 millions d'euros, soit une progression de près de 20 %.

Les crédits de fonctionnement s'élèveront à 6,7 millions d'euros, comme l'an passé.

Les dotations d'équipement s'élèveront à 13,9 millions d'euros en 2003 contre 10,5 millions d'euros en 2002 (+32,4 %) pour les crédits de paiement, et à 18,4 millions d'euros contre 13,1 millions d'euros pour les autorisations de programme (+40,4 %).

Le projet Sirius, visant à optimiser la gestion et l'exploitation des moyens de recherche électromagnétique a été abandonné.

Votre rapporteur signale que la DRM n'a pas la capacité de gouverneur de crédits, ni celle de passer les marchés pour ses programmes d'acquisition, l'obligation de déléguer ces tâches à d'autres organismes engendrant de nombreuses lourdeurs et contraintes administratives.

3. La direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD)

La DPSD est chargée d'assurer les responsabilités incombant au ministère de la défense en matière de protection et de sécurité du personnel, des informations, des matériels et des installations sensibles. Ses attributions couvrent notamment la prévention et la recherche des atteintes à la défense nationale.

Les crédits dévolus à la DPSD (hors rémunérations et charges sociales) se monteront pour 2003 à 11,5 millions d'euros, soit une diminution de 3,3 % par rapport à 2002.

Les crédits de fonctionnement courant augmenteront de 14,9 % et se monteront à 7,7 millions d'euros. La plupart des tâches précédemment dévolues aux appelés du contingent ont été redistribuées soit par un recours à la sous-traitance (sécurité des installations, restauration, entretien des locaux), soit par la mise en place de moyens techniques automatisés (caméras, alarmes) assurant les fonctions de surveillance. Cette politique contribue à l'augmentation des moyens de fonctionnement, tout comme la délocalisation de l'organisme central de la DPSD de Paris à Vanves est source de besoins nouveaux d'aménagement.

Les crédits d'équipement (fabrications et infrastructures) se monteront à 3,8 millions d'euros, soit 1,4 million d'euros de moins (+ 27 %) qu'en 2002.

Les effectifs de la DPSD ( 1 475 personnes, dont 1 097 officiers et 378 civils) demeureront rigoureusement stables en 2003, après avoir connu une diminution d'environ 10 % durant la loi de programmation 1997-2002.

CHAPITRE IV -
LES AUTRES ACTIONS COMMUNES

I. LA DÉLÉGATION GÉNÉRALE POUR L'ARMEMENT

La délégation générale pour l'armement (DGA) s'est vue assigner par la loi de programmation militaire 1997-2002 trois types d'objectifs : alléger ses effectifs et son fonctionnement pour réduire son « coût d'intervention » de 30%, mettre en oeuvre une politique nouvelle d'acquisition permettant à terme de réduire d'environ 30% le coût des programmes d'armement, tout en renforçant la coopération européenne, et enfin faire évoluer ses structures industrielles, et principalement la Direction des constructions navales, vers un fonctionnement d'entreprise.

Au terme de la loi de programmation, le bilan de cette réforme apparaît contrasté.

La DGA a réduit ses effectifs et son coût d'intervention, sans éviter pour autant certaines difficultés comme le nombre insuffisant de spécialistes de la fonction achat.

Des progrès ont été réalisés dans la conduite des programmes d'armement, grâce à un renforcement du travail en commun avec les états-majors, à la procédure des commandes globales, à l'allègement des spécifications requises et à l'élargissement de la concurrence, mais nos méthodes d'acquisition semblent demeurer plus lourdes et moins innovantes que celles de certains de nos partenaires, l'objectif d'une réduction de coût de 30% n'étant en tout état de cause pas atteint.

Les bénéfices attendus de la coopération européenne en matière d'armement ne se sont guère concrétisés, certains programmes multinationaux ayant même engendré de profondes déceptions.

Enfin, l'évolution de DCN est en passe d'aboutir à une étape décisive, avec la transformation en société, mais elle s'est avérée extrêmement lente alors que le paysage européen de la construction navale militaire est en changement rapide.

A. LE BUDGET DE LA DGA

Les crédits regroupés au sein de l'agrégat DGA s'élèvent pour 2003 à 2,27 milliards d'euros, soit une progression de 8,4 % par rapport à 2002.

1. L'évolution des crédits

Les dépenses ordinaires de la DGA s'élèveront en 2003 à 388,9 millions d'euros, soit une hausse de 2,5 % par rapport à 2002.

ÉVOLUTION DES DÉPENSES ORDINAIRES DE LA DGA

(en millions d'euros)

 

2002

2003

Rémunérations et charges sociales

119,54

115,34

Fonctionnement

132,92

141,69

Alimentation

1,00

0,08

Subventions de fonctionnement

126,06

131,73

Total

379,52

388,86

Les dépenses de rémunérations et charges sociales, qui concernent les seuls effectifs militaires de la DGA, s'élèveront à 115,3 millions d'euros. L'évolution par rapport à 2002 (119,5 millions d'euros) s'explique notamment par la diminution des effectifs budgétaires au titre, notamment, du transfert des effectifs et des crédits des élèves de l'école polytechnique vers l'armée de terre, compensée en partie par la budgétisation des 4 centres d'expertise et d'essais de la DCN et la revalorisation de la condition militaire.

Hors rémunérations et charges sociales, les crédits du titre III connaissent globalement une progression d'environ 5,2 %.

Les crédits de fonctionnement courant s'élèvent à 137,6 millions d'euros, en augmentation par rapport à 2002 (128,8 millions d'euros) de 6,8 % environ. Cette évolution traduit des changements de périmètre, dont principalement la budgétisation de quatre établissements de la direction des centres d'expertise et d'essais précédemment rattachés au compte de commerce des constructions navales. Hors changement de périmètre, le budget de fonctionnement est stable par rapport à 2002.

Les crédits de subvention aux établissements publics (ONERA, écoles, OCCAR) s'élèvent à 131,7 millions d'euros. L'évolution par rapport à 2002 (+ 4,5 %) recouvre pour l'essentiel une augmentation des subventions de l'ONERA et de l'école polytechnique (+ 2,3 millions d'euros) ainsi qu'un complément relatif aux transferts d'emploi de la DGA vers les écoles (+ 3,4 millions d'euros).

Les crédits alloués au soutien des actions de coopération demeurent stables (4,1 millions d'euros), ce qui traduit un effort soutenu en faveur de ces actions destinées notamment au développement des exportations.

En ce qui concerne les rentrées au titre de ressources extrabudgétaires (fonds de concours et produits de cession), les prévisions pour 2002 sont, sur le chapitre 34-08, de l'ordre de 50 millions d'euros, soit un montant en diminution par rapport à celui attendu en 2002.

Le budget d'équipement de la DGA inscrit aux titres V et VI pour 2003, budget civil de recherche et développement (BCRD) compris, s'établit à 1 885,706 millions d'euros en autorisations de programme et à 1 999,649 millions d'euros en crédits de paiement.

Les études à caractère politico-militaire, économique et social (EPMES), financées sur les articles 52.81.53 et 67.10.32 au budget de la DGA, seront transférées en 2003 vers l'article 34.01.95, placé sous la responsabilité de la délégation aux affaires stratégiques (les opérations en cours d'exécution restent sur les articles actuels).

Les progressions les plus notables aux titres V et VI concernent :

- les dotations dévolues aux investissements techniques et généraux et aux travaux d'infrastructure (chapitre 54-41), surtout en autorisations de programme,

- les dotations en crédits de paiement des opérations du CEA, du fait de l'essor des programmes RES et simulation (chapitre 51-71),

- les dotations en autorisations de programme des études amont (chapitre 52-81),

- les dotations destinées au lancement du programme SECOIA (chapitre 53-71).

En ce qui concerne les études-amont, les autorisations de programme s'élèveront à 488,3 millions d'euros, soit 10% de plus qu'en 2003. La priorité sera donnée au développement de démonstrateurs technologiques en vue de lever les risques, de réduire les délais et le coût des programmes et de préparer les coopérations internationales. Certains démonstrateurs existent déjà, comme le radar Grave de surveillance de l'espace, d'identification d'objets spatiaux et d'orbitographie, et d'autres sont en cours de réalisation, notamment l'essaim de mini-satellites d'écoute radioélectrique Comint. Pour l'avenir, un démonstrateur de véhicule aérien de combat sans pilote (UCAV) est planifié.

Le programme SECOIA (site d'élimination de chargements d'objets identifiés anciens) est destiné à assurer la destruction des munitions chimiques anciennes collectées par la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l'intérieur, conformément à la convention sur l'interdiction des armes chimiques, entrée en vigueur en 1997. Construite sur le site de Mailly (Marne), l'installation prévue doit permettre l'identification et la destruction des munitions et des composés toxiques sans aucune intervention humaine directe. La notification du marché de conception et de réalisation doit intervenir très prochainement, pour un début des travaux au cours de l'année 2004 et une mise en exploitation à l'horizon 2007.

2. L'évolution des effectifs

Le tableau suivant donne l'évolution des effectifs de la DGA en 2002 et en 2003, répartie entre la zone budgétaire et la zone comptes de commerce, à l'exception de la DCN devenue service à compétence nationale à partir du 1er avril 2000.

   

2002

   

2003

 
 

zone budgétaire

compte de commerce

total

zone budgétaire

compte de commerce

total

Officiers

1 826

163

1 989

1934

85

2 019

Sous-officiers

1 577

2

1 579

77

2

79

Volontaires

226

0

226

226

0

226

Total militaires

3 629

165

3 794

2 237

87

2 324

Titulaires

5 209

743

5 952

4 981

655

5 636

Contractuels

2 808

502

3 310

2 837

256

3 093

Ouvriers

4 347

2 888

7 235

4 734

2 408

7 142

Total civils

12 364

4133

16 497

12 552

3 319

15 871

Total général

15 993

4 298

20 291

14 789

3 406

18 195

En 2003, la zone « compte de commerce » ne comprend plus que le compte aéronautique, les quatre établissements rattachés à la direction des centres d'expertise et d'essais étant dorénavant en zone budgétaire.

Les postes de personnels de la DGA connaîtront les évolutions suivantes :

- suppression de 1 490 postes de personnels militaires dont 1 500 du fait du transfert des élèves de l'école polytechnique de la DGA vers l'armée de terre,

- suppression de 124 postes de civils non ouvriers,

- suppression de 31 postes de personnels ouvriers.

L'impact de la professionnalisation des armées s'est manifesté, pour la délégation, par la disparition totale de la ressource des scientifiques du contingent. La DGA a mis en oeuvre une politique de recrutement des volontaires dits de « haut niveau », car issus de l'enseignement supérieur, destinée à faire face à cette perte de population appréciée pour ses connaissances en technologie avancée.

Après la définition des procédures et des modes de gestion, la DGA a accueilli ses premiers volontaires au 1er septembre 2001 (59), a porté son effectif à 125 au 1er septembre 2002 et prévoit une montée en puissance à hauteur de 180 en 2003.

Cependant, au titre du projet de loi de finances 2003, les crédits de rémunération et d'alimentation arrêtés sont très en-deçà des besoins exprimés.

En ce qui concerne les transferts de la DGA vers les armées, le nombre de mutations depuis 1997 s'établit comme suit :

- 1997 1 357

- 1998 747

- 1999 438

- 2000 295

- 2001 186

Au 30 juin 2002, 97 mutations vers les états-majors et services communs avaient eu lieu, 85 mutations étant prévues d'ici la fin de l'année, ce qui porterait à 182 mutations le bilan de l'année 2002. A ce jour, les prévisions pour 2003 s'élèvent à 100 mutations de la DGA vers les armées.

Les centres d'expertise et d'essais, au nombre de 20, représentent toujours une part importante des effectifs de la DGA, avec près de 8 500 agents en cette fin d'année 2002, dont 7 650 rémunérés par la DGA et 850 mis à disposition par d'autres entités. Toutefois, ces effectifs ont été réduits de près de 30% depuis 1997.

L'adaptation des centres d'expertise et d'essais, par l'ouverture à la concurrence avec les centres d'essais européens et la recherche de clients extérieurs à la défense, constitue un enjeu majeur pour la DGA. Depuis 1997, les commandes issues de la diversification ont progressé. Toutefois, elles demeurent à un niveau relativement modeste et ne représentaient que 47 millions d'euros en 2000 et 42 millions d'euros en 2001.

Quant aux trois ateliers industriels de l'aéronautique de la DGA, situés à Bordeaux, Clermont-Ferrand et Cuers-Pierrefeu, ils comptent un peu plus de 3 200 agents et bénéficient actuellement d'une stabilisation de leur plan de charge.

3. L'évolution du coût d'intervention de la DGA

La DGA a entrepris une réduction de son « coût d'intervention », notion économique qui retrace le coût de ses structures permanentes participant à son activité propre et des moyens mis en oeuvre pour assurer leur fonctionnement.

Le coût d'intervention de la DGA s'établira en 2002 à environ 923 millions d'euros, soit une valeur équivalente à 2001 représentant une baisse de 30 % en euros constants par rapport à 1996. L'objectif de réduction du coût d'intervention pour 2002 est cohérent avec l'objectif général, assigné à la DGA par le ministre de la défense, de réduction du coût d'intervention de 30 % en six ans, au terme de la loi de programmation militaire 1997-2002.

Les mesures prises pour réduire le coût d'intervention concernent ses trois postes principaux de dépenses : rémunérations et charges sociales, fonctionnement courant des services, investissements techniques.

La maîtrise des dépenses de rémunérations et charges sociales a été obtenue par la réalisation d'une déflation d'effectifs qui, de fin 1996 à fin 2001, dans le périmètre du coût d'intervention, aura déjà concerné environ 5 100 personnes (soit une baisse de 24 % des rémunérations et charges sociales en euros constants), mais aussi par une adaptation progressive de la structure de la population employée afin de réaliser une adéquation meilleure et relativement moins coûteuse des compétences aux besoins.

La réduction des dépenses de fonctionnement, qui devait atteindre à peu près 30 % à la fin de l'année 2002 (soit environ 120 millions d'euros) par rapport à 1996, est organisée autour d'une politique de rationalisation systématique du soutien qui se traduit notamment par le regroupement des moyens au sein d'un établissement central de soutien (ECS), le resserrement des surfaces occupées (le nombre de sites utilisés par la DGA en région parisienne sera réduit de 15 à 6), l'homogénéisation du parc et des applications informatiques, l'optimisation des achats par la globalisation et la mise en concurrence systématique.

Enfin, le flux des investissements techniques, qui a diminué de 14 % en euros constants (35 millions d'euros) depuis 1996, fait l'objet d'un contrôle centralisé qui permet une analyse critique systématique de l'opportunité et du coût de toutes les opérations significatives, notamment celles d'un montant supérieur à 1,5 millions d'euros.

B. LE RÔLE DE LA DGA DANS LA CONDUITE DES PROGRAMMES D'ÉQUIPEMENT ET DANS LA COOPÉRATION EUROPÉENNE EN MATIÈRE D'ARMEMENT

1. Les progrès réalisés dans la conduite des programmes d'équipement

Les objectif de diminution du coût des programmes d'armement s'échelonnaient, selon les programmes, entre 30 % d'économies pour ceux entrant en phase de faisabilité et si possible jusqu'à 10 % pour ceux déjà en phase de production.

Au 30 juin dernier, sur 99 programmes d'armement ou opérations placés sous contrôle de gestion, le montant des réductions de coût obtenues après la mise en oeuvre du contrôle de gestion s'élevait à 9,59 milliards d'euros au coût des facteurs de 2000, soit 9,4 % des dépenses qui restaient à engager sur ces programmes. Ces réductions de coût sont étalées sur toute la durée de réalisation des programmes, soit, pour certains d'entre eux, au-delà de 2015.

Elles ont été notamment obtenues par la limitation des besoins au juste nécessaire pour l'exécution des missions des forces armées, grâce à un travail en « équipe intégrée » associant la DGA et les états-majors concernés, et dans certains cas, l'industriel, le développement de la mise en concurrence des industriels et la passation de commandes globales.

À titre d'exemple, l'application de solutions innovantes en liaison avec les méthodes de la construction navale civile et l'optimisation du besoin ont permis un gain de plus de 24% du reste à engager lors de la phase de conception des futurs bâtiments de projection et de commandement.

La procédure de commande globale a également été génératrice d'économies substantielles, en particulier sur les programmes Rafale et Tigre. Initiée à partir de 1997, cette procédure permet d'engager plusieurs tranches de fabrication ou plusieurs annuités de développement, les industriels bénéficiant d'un engagement à plus long terme de l'Etat qui entraîne des réductions de devis.

Les commandes globales pluriannuelles de 1997 à 2001

Matériel

Volume de la commande

Date

Montant

(en millions d'euros

Missile Apache antipiste

100 missiles

28-10-97

238

Missile Scalp EG

500 MISSILES

29-12-97

641

Torpille MU 90

300 torpilles

23-12-97

277

Missile MICA

225 missiles

17-12-97

179

Stratoréacteur Vesta

conception, réalisation et essais

29-10-97

141

MTBA

18 systèmes fixes d'équipement des bases aériennes et 6 systèmes déployables

31-12-97

213

Système de missiles PAAMS

5 années de développement

23-6-98

168

Dépanneur Leclerc

15 dépanneurs

27-7-98

107

Missile M 51

deux années de développement

5-8-98

579

MTGT

99 systèmes de transmission des garnisons de l'armée de terre

28-10-98

76

Char Leclerc

88 chars (regroupant des commandes de 1997 et 1998)

30-10-98

762

Rafale

28 avions de combat

9-6-99

1 433

Hélicoptères Tigre

80 hélicoptères de combat

18-6-99

1 448

Chasseurs de mines

modernisation de 13 bâtiments

1-10-99

91

Système de missiles PAAMS

5 années de développement (40 Aster 30 et 20 Aster 15)

11-8-99

46

Hélicoptères NH 90

27 hélicoptères marine

30-6-00

1 153

Armement air-sol modulaire (AASM)

744 kits de munitions

13-9-00

200

Missile MICA

70 missiles

27-12-00

275

VBCI

65 véhicules blindés

6-11-00

358

MTBA

21 systèmes fixes

28-12-00

107

M 51

2 années de développement

27-12-00

1 258

Avion de transport A400M

50 avions de transports

18-12-2001

6 662

Rafale

20 avions de combat

28-12-2001

991

Le tableau ci-contre mentionne le programme A 400 M dont le contrat d'acquisition a été signé il y a un an. Dès qu'elle sera confirmée, cette commande qui regroupera le développement et la production, se traduira par un contrat unique, signé par tous les Etats participant au programme, tous leurs appareils étant commandés en une seule fois. Ce programme devra normalement être confié à l'OCCAR.

Pour l'année 2002, les commandes globales prévues concernent :

- la modernisation des moyens de transmissions des garnisons de l'armée de terre (MTGT), avec 46 systèmes de transmissions pour un coût de 20 millions d'euros,

- la famille de systèmes sol-air futurs (FSAF), incluant 2 systèmes sol-air moyenne portée/terrestre (SAMP/T), 70 munitions et les approvisionnements à long délai pour 10 systèmes, pour un coût de 756 millions d'euros,

- la valorisation du système Roland, avec la réalisation de 15 postes de tir pour un coût de 46millions d'euros,

- la deuxième tranche de développement du missile M51, grâce à une dotation d'autorisations de programme de 1 326 millions d'euros prévue par le projet de loi de finances rectificative pour 2002 déposé le 20 novembre dernier.

Ce projet de loi prévoit également une dotation de 3 118 millions d'euros qui permettra, en 2003, la commande de 59 Rafale supplémentaires.

Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit quant à lui les commandes globales du missile à fibre optique (6 postes de commandement, 20 postes de tir, 480 missiles; 170 millions d'euros) et de 680 missiles Mica (400 millions d'euros).

Comme votre rapporteur l'a fréquemment souligné, le développement, par ailleurs hautement souhaitable, de la procédure des commandes globales pluriannuelles se traduit par une tension accrue sur les autorisations de programme, le choix ayant été fait ces dernières années, sauf dans certains cas exceptionnels, de privilégier la mobilisation des autorisations de programme disponibles, afin d'en résorber le stock, à la mise en place d'autorisations de programme nouvelles.

Il est à cet égard heureux que le projet de loi de finances rectificative de novembre ouvre des dotations supplémentaires pour le Rafale et le missile M51. Dans ce dernier cas, où l'échéance contractuelle de la fin de l'année était clairement connue, on peut se demander pourquoi la dotation ne figurait pas dans la loi de finances initiale.

Votre rapporteur estime que le stock d'autorisations de programme disponibles, qui s'est considérablement résorbé ces dernières années, s'approche aujourd'hui d'un plancher. Les armées ont d'ailleurs éprouvé ces dernières années d'importantes difficultés à mobiliser les dotations sur leur « fonds de roulement » disponible.

2. Le bilan décevant de la coopération européenne en matière d'armement

La DGA a joué un rôle majeur dans la création de l'organisme conjoint de coopération en matière d'armement (OCCAR), qui regroupe actuellement l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni et la France. L'OCCAR a pour but d'améliorer la gestion des programmes en coopération, par la mise en oeuvre de règles et de procédures inspirées des meilleures pratiques en vigueur dans les Etats-membres. Dans le domaine des acquisitions, les principes retenus (mise en concurrence systématique dans tous les pays européens, extension à la concurrence extra-européenne en cas de réciprocité effective, abandon du juste retour industriel programme par programme...) innovent totalement par rapport aux pratiques traditionnelles de la coopération. Elle possède la personnalité juridique internationale lui permettant de mettre en oeuvre ses principes d'acquisition depuis janvier 2001.

Le processus de ratification de la convention du 9 septembre 1998 s'est achevé en 2000, l'OCCAR possédant désormais la personnalité juridique.

Le principe de l'adhésion des Pays-Bas et de l'Espagne à l'OCCAR a été accepté. La Belgique a déposé une demande d'adhésion. La Suède se montre également intéressée.

Parallèlement, dans le prolongement de la lettre d'intention sur les restructurations des industries de défense du 6 juillet 1998, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni, l'Espagne et la Suède ont signé un accord cadre le 27 juillet 2000 à Farnborough. Cet accord offre un cadre politique et juridique commun pour mettre en place un environnement favorable à l'édification d'une industrie européenne plus compétitive et plus solide sur le marché mondial de la défense et d'un marché européen plus intégré.

Les mesures retenues dans l'accord portent sur la sécurité d'approvisionnement, les procédures d'exportation pour les programmes menés en coopération, l'adaptation des règles concernant la sécurité de l'information, la coopération en matière de recherche et technologie, le traitement des informations techniques et l'harmonisation des besoins opérationnels.

Enfin, la DGA participe aux groupes de travail ECAP (European capability action plan) chargés de réfléchir aux problématiques d'acquisition et de financement des capacités identifiées par les pays de l'Union européenne pour la constitution de la force définie lors du sommet d'Helsinki en 1999.

Ces différentes initiatives se soldent cependant par un bilan pour l'instant assez décevant.

L'OCCAR a accueilli un certain nombre de programmes déjà bien lancés, comme l'hélicoptère Tigre, mais n'a pas pu véritablement mettre en oeuvre les principes novateurs d'acquisition qui en font l'originalité, faute de se voir confier des programmes dès leur phase de lancement. L'aboutissement du dossier A 400 M pourra-t-il enclencher une dynamique favorable à l'OCCAR ? En tout état de cause, ce programme sera la première occasion de vérifier si l'OCCAR est en mesure de procurer les gains d'efficacité qui en sont attendus.

Plus globalement, en dépit des regroupements intervenus en Europe ces dernières années, qui semblaient devoir favoriser la consolidation d'une « base industrielle » européenne de défense et renforcer l'intérêt des Etats pour des programmes européens en vue de satisfaire des besoins communs, on ne peut qu'être frappé par les échecs nombreux enregistrés sur des projets de coopération. C'est le cas en matière de satellites de télécommunications, mais également dans bien d'autre domaines. La difficulté à faire converger la définition des besoins opérationnels, les enjeux industriels nationaux et, dans certains cas, la préférence pour des solutions américaines, sont à l'origine de cette situation.

Enfin, le ralliement de plusieurs pays européens au projet d'avion de combat américain F 35 pose un véritable problème de fond, ces pays ayant accepté de s'engager à moyen terme par une contribution très substantielle aux dépenses de développement, pour un appareil qui ne pourra être livré que dans plusieurs années. C'est aux Etats-Unis qu'il revient d'avoir su fédérer plusieurs pays européens et d'être parvenus à leur faire surmonter toutes les réticences que pouvaient légitimement susciter le coût du programme, son horizon incertain et son adaptation au besoin opérationnel des pays en cause.

Ce précédent, qui pose la question de la capacité européenne à préparer la prochaine génération d'avions de combat, provoque de sérieux doutes sur la volonté politique réelle sur notre continent d'édifier une Europe de l'armement.

C. LA LENTE ÉVOLUTION DE LA DCN

1. Un réforme qui intervient tardivement

À l'occasion de la discussion de la loi de finances rectificative pour 2001, votre rapporteur a largement eu l'occasion de souligner les multiples raisons rendant urgente et impérative une réforme de DCN3(*).

L'adaptation rapide de la Direction des constructions navales (DCN), aujourd'hui transformée en service à compétence nationale baptisé « DCN », constitue un enjeu économique et social majeur pour le ministère de la défense.

En raison de la baisse très importante de l'activité de construction neuve au profit de la Marine nationale et du tassement des activités d'entretien des bâtiments de la flotte, l'avenir de DCN repose sur la conquête de marchés à l'exportation et la conclusion d'alliances industrielles, objectifs face auxquels son statut d'administration et sa compétitivité industrielle constituent deux handicaps très lourds.

Deuxième acteur de la construction navale militaire dans le monde, reconnue pour sa haute technicité, DCN doit impérativement opérer une profonde mutation si elle ne veut pas progressivement s'affaiblir. Il lui faut à la fois adapter ses effectifs à son plan de charge, pour trouver les conditions d'un équilibre économique, et opérer sa transformation d'une administration qu'elle est toujours en une entreprise compétitive.

En ce qui concerne les effectifs, ils sont passées de 21 000 agents en 1997 à 14 300 fin 2002. Cette réduction a été obtenue par trois types de mesures : le dégagement des cadres applicable aux ouvriers ayant atteint l'âge de 55 ans et, depuis 1998, 52 ans, moyennant le versement de pensions, allocations différentielles et suppléments de pensions, les départs volontaires indemnisés (indemnités de départ volontaire, allocations chômage, indemnités diverses d'aide à la création d'entreprises), et les mutations dans les armées et les services communs avec maintien de la rémunération, qui ont donné lieu au versement d'indemnités de mutation et de déménagement et à la prise en charge de frais de formation.

En dépit des moyens financiers importants qui leur ont été consacrées, ces diverses mesures, fondées sur le volontariat, se sont révélées insuffisantes pour atteindre un format correspondant au plan de charge, évalué aux alentours de 13 000 agents, sur la base du ratio minimal de 150 000 euros de chiffre d'affaires par agent.

S'agissant du statut de l'entreprise elle-même, l'étape intermédiaire consistant à la transformer en service à compétence nationale n'a emporté aucun avantage particulier, comme l'a souligné à de multiples reprises votre rapporteur. DCN demeure un service de l'administration, avec toutes les contraintes qui en résultent, en particulier pour la passation des marchés et les recrutements.

Aussi doit-on considérer que l'échéance de 2003 pour le passage au statut de société est bien tardive, même si cette nouvelle étape est bien entendu indispensable.

2. Les conditions de mise en oeuvre de la réforme

L'article 78 de la loi de finances rectificative pour 2001 a retenu la date du 1er janvier 2003 pour la transformation de DCN en entreprise nationale régie par le code de commerce et dont le capital sera détenu à 100% par l'Etat.

Le Sénat avait adopté un amendement visant à permettre l'ouverture du capital, en précisant que ce dernier serait détenu en majorité, et non en totalité par l'Etat. Cet amendement n'a pas été retenu par l'Assemblée nationale, mais il apparaît aujourd'hui qu'il faudra bien revenir sur la formulation de la loi si l'on souhaite permettre à DCN de nouer de véritables alliances, avec participation au capital, pour consolider sa position à l'heure où la construction navale militaire européenne se caractérise par des évolutions rapides.

Une société de préfiguration, dénommée « DCN Développement », a été créée le 28 février 2002 avec pour objectif de mener à terme, avec le concours de consultants extérieurs, toutes les expertises préalables nécessaires au changement de statut. Un crédit de 20 millions d'euros a été ouvert dans le cadre du collectif budgétaire d'automne pour assurer son fonctionnement.

Le décret relatif à la situation des personnels est intervenu au mois d'avril dernier. Il reprend les garanties qui avaient été exposées par le gouvernement lors de la discussion législative, à savoir le maintien de leur statut actuel pour les ouvriers d'Etat, qui seront mis à disposition de DCN, cette dernière remboursant les rémunérations au ministère de la défense, l'option laissée aux fonctionnaires et militaires de choisir entre un contrat avec la nouvelle société ou le retour dans leur corps d'origine dans les deux ans suivant la création de la société, et enfin le principe d'un contrat de travail relevant de la convention collective pour les autres catégories.

L'année 2002 a également été consacrée à la répartition du domaine patrimonial des arsenaux entre DCN, la DGA et la Marine. Cette dernière reprendra les pyrotechnies et la gestion, l'approvisionnement et le stockage des rechanges.

La question de l'application de la TVA aux prestations fournies par DCN a fait l'objet d'une décision de principe sur la base de la neutralité budgétaire, ce qui signifie que la Marine devra obtenir une majoration de ses crédits à hauteur du montant de la TVA qu'elle devra désormais acquitter sur les opérations réalisées par DCN. Les conditions concrètes de cette question essentielle doivent être précisées en 2003. Votre commission entend y être particulièrement vigilante, afin d'éviter des difficultés qui pénaliseraient tout autant la Marine que DCN elle même.

Enfin, la question de la capitalisation initiale de la future société n'a pas été tranchée. Sur la base de comparaisons avec des sociétés de secteurs comparables, les experts consultés par DCN estiment que le niveau nécessaire de capitalisation devrait se situer aux environ du tiers du chiffre d'affaires, soit 540 millions d'euros. Le montant fera l'objet de négociations dans le cadre du contrat d'entreprise qui sera conclu avec l'Etat. Le principe d'un financement de cette capitalisation sans ponction sur le budget de la défense et sur l'enveloppe de la prochaine loi de programmation, a été retenu. Ici encore, une vigilance particulière s'impose.

S'agissant des charges de restructuration de DCN, qui seront importantes, notamment compte tenu des besoins en investissements de remise à niveau, le projet de loi de programmation militaire 2003-2008 prévoit qu'elles « seront évoquées dans le cadre des discussions budgétaires annuelles ». Pour 2003, ces charges s'élèvent à 69 millions d'euros.

Enfin, la date de création effective de la future société pourrait être décalée de quelques semaines s'il s'avérait nécessaire de prendre en compte le résultat de l'exercice 2002.

II. LE SERVICE DE SANTÉ DES ARMÉES

Votre commission souligne depuis de nombreuses années les profondes difficultés qui ont affecté le service de santé des armées tout au long de la mise en oeuvre de la professionnalisation. La restructuration du service, marquée par la contraction du parc hospitalier militaire, s'est accompagnée d'un fort sous-effectif, particulièrement en médecins, et par une sollicitation accrue pour les opérations extérieures.

Votre commission a souligné ces deux dernières années l'insuffisante prise en compte de ces difficultés. Elle se réjouit de constater, avec le projet de budget pour 2003, qu'un effort significatif sera opéré.

A. UNE RÉORGANISATION PROFONDE CONDUITE DANS UN CONTEXTE DE SOUS-EFFECTIF PRÉOCCUPANT

1. Une mutation profonde

Comme votre rapporteur l'avait exposé en 19994(*), la réforme des armées a entraîné pour le service de santé un bouleversement profond et trop souvent passé sous silence.

La suspension du service national et la disparition de la charge considérable liée à la sélection et au suivi médical des appelés ont provoqué d'importantes restructurations, en particulier une contraction du dispositif hospitalier qui, après la fermeture à Cherbourg du dernier centre hospitalier des armées, ne comporte plus que 9 hôpitaux d'instruction des armées.

Elles ont aussi privé les armées de l'apport majeur fourni par les médecins du contingent, qui représentaient 27% du personnel médical et assumaient certaines obligations contraignantes, comme les gardes hospitalières. Les appelés jouaient également un rôle notable dans d'autres spécialités (pharmaciens, dentistes, vétérinaires, kinésithérapeutes) et représentaient 15% des infirmiers. La disparition de cette ressource a été plus rapide que la montée en puissance des divers dispositifs de recrutement destinés à la compenser.

Les missions du service ont également évolué, s'orientant désormais prioritairement vers le soutien médical et chirurgical des forces projetées, auquel il consacre une part croissante de ses moyens en personnels et en matériels dans le cadre de nombreuses opérations extérieures.

Enfin, la contraction du dispositif hospitalier s'accompagne d'une large ouverture à la clientèle civile et au service public, en vue de conserver une activité variée, gage d'un maintien de la compétence du personnel pour les missions de soutien médical au profit des forces.

La part du secteur civil au sens strict (sans compter les familles de militaires, les retraités et les civils de la défense nationale) dans l'activité hospitalière du service de santé est ainsi passée entre 1998 et 2000 de 47 % à 61 % pour les consultations, de 52 % à 67 % pour les hospitalisations, et de 59 % à 71 % pour l'activité des services d'urgence.

Cette évolution contribue à maintenir les hôpitaux militaires au meilleur niveau, mais elle le rend également très dépendant des ressources externes tirées de l'activité hospitalière.

2. Un fort déficit en médecins d'active et en personnels civils

Votre rapporteur a souligné depuis plusieurs années l'enchaînement mécanique des divers facteurs qui ont conduit au grave déficit en personnels dont souffre le service de santé.

La réduction rapide du nombre de personnels appelés s'est accompagnée d'une augmentation des départs de professionnels, qu'ils soient militaires ou civils, notamment à la faveur des restructurations et des fermetures d'hôpitaux ou des dissolutions d'unités.

Parallèlement, le recrutement n'a pas donné les résultats escomptés en raison d'une insuffisante attractivité des carrières, notamment médicales, alors que les viviers de candidats potentiels sont limités, mais aussi de contraintes budgétaires (limitations d'embauche de personnels civils).

L'échec du recrutement immédiat de médecins déjà formés, nécessaire compte tenu de la durée des études médicales, illustre ces difficultés puisqu'en 1998, seuls 15% des postes offerts avaient pu être pourvus. En 1999, sur 48 postes offerts, 7 seulement ont été pourvus, et en 2000, pour un même nombre de poses, 5 candidats seulement ont été retenus. Une évolution positive s'amorce avec 19 recrutements en 2001 pour 50 places offertes, et l'espoir d'intégrer 25 à 30 candidats en 2002, mais globalement, ce dispositif n'a que peu atténué le sous-effectif en médecins constaté ces cinq dernières années.

Au total, le déficit en médecins s'est aggravé et représentait au 1er juillet dernier 268 postes, soit 11% de l'effectif budgétaire.

Le fort déficit en personnels civils, lié à des départs massifs lors des restructurations et à l'impossibilité de les remplacer en raison des contraintes imposées au recrutement d'ouvriers et de fonctionnaires, est la seconde source de difficultés dans la mise en oeuvre de la professionnalisation. Il n'a pas sensiblement évolué de juillet 2001 à juillet 2002, représentant environ 14% des postes budgétaires. Toutefois, l'organisation de divers concours pour des personnels à statut de fonctionnaires, laisse espérer une amélioration d'ici la fin de l'année, encore que l'on constate ici encore un rendement médiocre de ces concours, dont tous les postes ne sont pas honorés.

Effectifs du service de santé des armées au 1er juillet 2002

(effectifs inscrits au budget du service de santé des armées)

Catégories

Effectifs budgétaires 2002

Effectifs réalisés
ler juillet 2002

Ecart

Officiers

3 292

2 939

- 353

dont médecins

2 429

2 161

- 268

Sous-officiers

3 271

3 169

- 102

MDR engagés

240

225

- 15

Volontaires

260

197

- 63

Civils

5 673

4 856

- 817

Total

12 736

11 386

- 1 350

B. UN EFFORT DE REDRESSEMENT DU BUDGET DU SERVICE DE SANTÉ

1. Les mesures d'effectifs et d'amélioration de la condition des personnels

La première mesure spécifique mise en oeuvre au profit des personnels du service de santé concernant les médecins militaires est intervenue en 2001. Il s'agissait de la compensation des gardes médicales à travers la création, à compter du 1er janvier 2001, d'une indemnité forfaitaire de garde médicale de 778,33 € versée à partir de la 4ème garde effectuée au cours d'un même mois.

Une deuxième mesure vise à améliorer le début de carrière des médecins, en réduisant le temps d'attente dans le premier grade, médecin des armées, de 10-11 ans à 7-8 ans, afin de fidéliser les jeunes médecins par l'accession au grade de médecin principal. Ce « repyramidage » est intervenu en deux temps avec la transformation de 60 postes de médecins des armées en postes de médecins principaux des armées, à raison de 30 en 2001 et de 30 autres en 2002.

En outre, l'objectif du passage au grade de médecin principal à 7-8 ans de grade sera atteint dès 2002 grâce à un surnombre de 120 postes de médecins principaux, qui sera résorbé au plus tard en 2007, en jouant sur le départ de promotions importantes de médecins en chef.

Dans le cadre du plan d'amélioration de la condition militaire, et compte tenu de la spécificité de l'activité hospitalière, il a été décidé de procéder à l'indemnisation de la totalité des 15 jours de permissions complémentaires planifiés accordés aux médecins hospitaliers dans le cadre du TAOPM.

Enfin, en vue de fidéliser les médecins en chef parvenus à 25 années de service, un taux majoré de la prime spéciale et de qualification est désormais attribué à tous les médecins à partir du troisième grade (médecin en chef et au-delà). Ce complément de prime spéciale et de qualification est de 437 € par mois dès 2002 et sera porté à 500 € au 1er janvier 2003. Par ailleurs, une prime d'engagement pour les médecins officiers sous contrat (OSC) est à l'étude afin de pallier le sous-effectif en médecins généralistes, indispensables au soutien des forces.

S'agissant des effectifs, l'accroissement du recrutement initial va se poursuivre, avec la création de 220 postes d'élèves supplémentaires d'ici 2008. Pour 2003, une mesure de création de 20 postes d'élèves médecins est prévue au projet de loi de finances.

En ce qui concerne les militaires infirmiers et techniciens des hôpitaux des armées (MITHA), le faible taux d'encadrement paramédical au lit du malade dans les hôpitaux du service de santé des armées sera redressé avec la création de 549 postes de MITHA supplémentaires sur trois années. Sur ce nombre, 200 postes (infirmiers et secrétaires médicaux) ont été créés au titre de la loi de finances 2002, 200 autres étant prévus dans le projet de budget pour 2003, 149 devant enfin être créés en 2004.

Il faut préciser qu'en 1998, le taux d'encadrement infirmier dans les hôpitaux militaires était inférieur de 25% à celui constaté dans le secteur hospitalier civil. Un rattrapage est donc nécessaire pour répondre aux exigences de l'accréditation hospitalière et pour atténuer la surcharge de travail qui résulte de cette situation pour les personnels.

Comme les médecins militaires, les MITHA bénéficieront de l'indemnisation de la totalité des 15 jours de permissions complémentaires planifiées accordés aux MITHA hospitaliers dans le cadre du TAOPM.

Par ailleurs, les avancées obtenues par les infirmiers de la fonction publique hospitalière dans le cadre du protocole du 14 mars 2001, dit « Kouchner », en matière de rémunération et de reconnaissance des niveaux de qualification font l'objet d'une transposition aux MITHA compte tenu de l'homologie entre les statuts, des difficultés actuelles de recrutement des infirmiers sur le plan national et la nécessité de maintenir à un niveau d'attractivité suffisant les recrutements sous statut MITHA tout en fidélisant le personnel en place.

2. Un vigoureux redressement du budget en 2003

Le budget du service de santé, dont la régression constante avait été stoppée en 2002, connaîtra en 2003 une forte augmentation de 15,4%. Cette progression, qui le situe assez sensiblement au dessus du niveau des trois dernières années, ne lui permettra cependant pas de retrouver le niveau de ressources antérieur à l'année 1999.

Évolution des crédits du service de santé

(en millions d'euros)

 

2000

2001

2002

2003

Rémunérations et charges sociales

179,8

183,2

193,9

219,5

Fonctionnement courant

36,5

36

35,6

32,8

Total titre III

216,3

219,2

229,5

252,3

Équipement

17,6

23,5

24,7

28,6

Infrastructures

23,0

7,2

-

12,4

Total titre V

40,6

30,7

24,7

41,0

TOTAL

256,9

249,9

254,2

293,3

Les dépenses ordinaires, qui constituent l'essentiel de ce budget progresseront de 9,9 %.

Cette évolution résulte d'une augmentation de 13,2% des crédits de rémunérations et charges sociales, liée à la création de 200 postes de MITHA et de 20 postes d'élèves médecins, à l'application des mesures générales de revalorisation de la condition militaire et aux mesures spécifiques, qu'elles soient transposées de la fonction publique hospitalière (protocole Kouchner appliqué aux MITHA) où qu'elles concernent uniquement les militaires du service de santé (revalorisation des carrières médicales).

Les crédits de fonctionnement courant, qui sont passés de 114 millions d'euros en 1997 à 35,6 millions d'euros en 2002, continuent de diminuer, passant à 32,8 millions d'euros en 2003, soit 7,8% de moins que l'an passé. Un crédit supplémentaire de 1,9 million d'euros est prévu au titre de la mise aux normes sanitaires, mais le service de santé subit une « mesure d'ajustement » réduisant ses dotations de fonctionnement de 5 millions d'euros.

En ce qui concerne les dépenses en capital, les crédits de paiement passent de 24,7 à 41 millions d'euros de 2002 à 2003, et les autorisations de programme de 29,4 à 67 millions d'euros.

En matière d'infrastructure, une dotation importante sera consacrée à la mise aux normes « incendie » et à la rénovation de l'hôpital d'instruction des armées Bégin, à Saint-Mandé. Par ailleurs, la construction du nouvel hôpital d'instruction des armées Sainte Anne à Toulon se poursuit, avec maintien de l'échéance de 2006 pour le transfert de l'actuel hôpital dans un bâtiment neuf sur le site de la caserne Grignan. Le nouvel hôpital possédera une capacité de 352 lits. Sur le site actuel seront regroupés, à partir de 2006, les autres organismes du service de santé présents sur Toulon ainsi que divers organismes communs.

Enfin, une augmentation notable des dotations d'équipement (+ 51,7% en autorisations de programme et + 15,7% en crédits de paiement), permettra la poursuite du programme « soutien régimentaire 2002 » destiné à remettre à niveau les dotations opérationnelles.

3. Le rôle majeur de l'activité et des ressources externes du service de santé

Votre rapporteur a souligné les années passées la part désormais prépondérante que constituent, dans le budget du service de santé, les produits du fonds de concours regroupant les recettes provenant des prestations médicales délivrées à sa clientèle externe.

Évolution des ressources du service de santé*

(en millions d'euros)

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

Ressources budgétaires

377,2

302,3

280,9

256,9

250,0

258,1

293,3

Ressources externes

350,5

388,4

401,9

498,3

363,9

450,0

444,0

Part des ressources externes

48,2 %

56,2 %

58,9 %

66,0 %

59,3 %

63,6%

60,2%

Total

727,7

690,7

682,8

755,2

613,9

708,1

737,3

* Pour 2002 et 2003, seules sont prises en compte les prévisions de recettes au titre du remboursement des soins. Les montant des années antérieures incluent également les autres produits de fonds de concours et les reports de crédits.

A partir du 1er janvier 2002, les ressources extérieures du service de santé passera de l'actuel régime de remboursement des prestations à celui de la dotation globale de fonctionnement, inspiré du système en vigueur dans l'hospitalisation publique civile. Comme dans le secteur civil, cette dotation est à la charge des organismes d'assurance - maladie, la caisse nationale militaire de sécurité sociale jouant le rôle de caisse-pivot chargée de verser directement la dotation au ministère de la défense. La répartition de la dotation globale entre les différents établissements hospitaliers s'effectue en revanche au sein du service de santé. Par ailleurs, il est important de noter que les hôpitaux des armées demeurent en dehors des compétences des agences régionales d'hospitalisation. Ce ne sont donc pas ces dernières qui fixent le montant de la dotation globale, mais les ministres de la santé et de la sécurité sociale, en fonction de l'objectif national de dépenses d'assurance - maladie.

Pour 2002, le montant de la dotation globale de fonctionnement, fixé par un arrêté du 30 avril 2002, s'élève à 341,4 millions d'euros.

III. LES AUTRES SERVICES COMMUNS

A. LE SERVICE DES ESSENCES DES ARMÉES

Chargé du ravitaillement des forces en produits pétroliers, le service des essences est un service interarmées qui exerce son activité dans deux grands domaines :

- la cession de produits pétroliers aux armées et le soutien logistique "carburants" des forces engagées en opérations extérieures ou lors des exercices.

- l'expertise technique pour la définition des spécifications et l'homologation des produits pétroliers nécessaires aux armées, la réalisation et la gestion des matériels pétroliers, et le contrôle technique des infrastructures et des véhicules de transport de produits pétroliers.

Les crédits du service des essences diminueront de 1,3 % en 2003, passant de 92,3 à 91,1 millions d'euros.

Les dépenses de rémunérations et charges sociales s'élèveront à 42,1 millions d'euros, soit 4,9 % de plus qu'en 2002, principalement en raison de l'augmentation substantielle du chapitre consacré aux indemnités (+15,6%), du fait de la majoration de la prime de qualification accordée aux sous-officiers détenteurs du brevet de technicien en essences. Cette mesure est destinée à fidéliser les personnels, alors que le déficit en sous-officiers avoisine 20% des postes budgétaires.

Évolution des effectifs du service des essences

 

2002

2003

Officiers

Sous-officiers

MDR engagés

Fonctionnaires

Ouvriers

223

341

849

409

577

223

339

849

409

563

Total

2 399

2 383

Les effectifs budgétaires diminuent légèrement (- 2 postes de sous-officiers et - 14 postes d'ouvriers).

Le service des essences a retenu, en ce qui concerne ses personnels, une priorité à la "militarisation", une partie des postes de personnels civils ouvriers et la totalité des postes d'appelés étant transformés en postes de militaires du rang sous contrat, et ce en vue de disposer des effectifs militaires nécessaires au soutien des forces en opérations extérieures. Les personnels militaires engagés en opérations extérieures représentaient 32% des effectifs réalisés du service en 2001.

Les dépenses de fonctionnement courant s'établissent à 20,4 millions d'euros, soit près de 10 % de moins qu'en 2002.

Les crédits d'équipements s'élèveront à 14,3 millions d'euros - 3 %) et les crédits d'infrastructure à 14,3 millions d'euros (- 3,4 %).

La forte sollicitation des véhicules pétroliers engagés en opérations extérieures et l'obligation de mise aux normes des installations de stockage provoque de fortes contraintes sur le titre V qui, si elles perdurent, pourraient conduire à revoir le dimensionnement des moyens pétroliers projetables et à retarder la mise en conformité des installations.

Les enseignements tirés des opérations extérieures ont conduit à redéfinir les matériels en privilégiant une plus grande "rusticité" et l'interopérabilité avec les alliés. Le service des essences est ainsi équipé depuis 1996 d'un avitailleur rustique, aérotransportable avec remorque et d'un camion citerne à forte motricité et tous chemins pouvant tracter une remorque, dont les derniers exemplaires ont été livrés en 1999. L'armée de terre a également commencé à obtenir la livraison de véhicules citerne sur châssis TRM aptes au ravitaillement des chars Leclerc et à l'avitaillement des hélicoptères.

L'adaptation du service des essences entraîne également une profonde réorganisation de ses infrastructures.

La totalité des dépôts situés en Allemagne a été fermée, ainsi que certains sites de métropole, notamment ceux de faible capacité ou ceux dont la mise en conformité avec les règles de protection de l'environnement s'avère trop coûteuse. Le dépôt d'Aix Les Milles sera fermé en 2003, toute activité aérienne ayant cessé sur cette base. En outre, le site de La Courneuve a cessé ses activités au printemps. L'abandon du projet d'exposition universelle qui devait s'y dérouler ne remet pas en cause la cession de ce site par le ministère de la défense.

Le service des essences privilégie la rénovation de certains sites, dotés de plus grandes capacités, mis à niveau et si possible raccordés à des moyens de transport massif (oléoduc, voie ferrée).

Les moyens sont regroupés autour de pôles fonctionnels :

- la base pétrolière interarmées de Chalon-sur-Saône, pour la formation et l'entraînement des personnels,

- un pôle de soutien technique par regroupement autour du magasin central de Montereau des fonctions de réparation des matériels exercées par les trois ateliers lourds du service.

Au cours de l'année 2001, les stocks de carburants sont passés de 495 600 m3 le 1er janvier 2001 à 573 276 m3 le 1er janvier 2002.

B. LA DÉLÉGATION À L'INFORMATION ET À LA COMMUNICATION DE LA DÉFENSE (DICOD)

La délégation à l'information et à la communication de la défense (DICOD) a remplacé le service d'information et de relations publiques des armées (SIRPA).

Le décret du 27 juillet 1998 portant création de la DICOD précise ses attributions et indique notamment que l'action des différents organismes d'information et de communication placés sous l'autorité du chef de l'état-major des armées, du délégué général pour l'armement, des chefs d'état-major des trois armées et du directeur général de la gendarmerie doit s'inscrire dans le cadre de la politique générale définie par la DICOD.

Il précise également que "lorsque, pour faire face à une situation de crise, l'emploi opérationnel des forces est envisagé ou décidé, l'information relative à cet emploi est centralisée et conduite, selon les directives du ministre de la défense, par la DICOD. Dans le cadre de ces directives, le chef d'état-major des armées conçoit et conduit la communication de l'ensemble de la chaîne opérationnelle et donne des instructions à la DICOD".

La réforme de la politique de communication du ministère s'est poursuivie en 2001, avec la modification du statut de l'Etablissement cinématographique et photographique des armées (ECPA)5(*). Afin de confirmer la distinction entre la maîtrise d'ouvrage de cette politique et la maîtrise d'oeuvre de la réalisation des instruments de communication, l'ECPA a été transformé en établissement public national à caractère administratif, sous la nouvelle appellation d'Etablissement de communication et de production audiovisuelle de défense (ECPAD).

Pour 2003, le budget de la DICOD s'élèvera à 13,31 millions d'euros (- 1,1 %), dont 3,36  millions d'euros pour l'ECPAD, répartis comme suit :

- crédits de fonctionnement : 11,46 millions d'euros dont 1,95 million d'euros pour les crédits de fonctionnement de l'ECPAD.

- équipement : 1,26 million d'euros

- infrastructure : 0,59 million d'euros.

On remarquera que la disparition du personnel appelé a rendu nécessaire le recours à un prestataire extérieur pour la réalisation de la revue de presse du ministère de la défense. Cette externalisation a nécessité l'inscription d'un crédit de 1 million d'euros pour 2003.

CONCLUSION

Les crédits relevant du nucléaire, de l'espace et des services communs bénéficieront en 2003 d'un niveau très satisfaisant.

De nombreuses observations formulées ces dernières années par votre commission des affaires étrangères et de la défense sont enfin prises en compte. C'est le cas de l'effort substantiel au profit du service de santé, ou encore de la clarification du périmètre budgétaire de la défense, qui sera allégé des dépenses au titre du BCRD, du développement de la Polynésie française ainsi que d'une grande partie des coûts de démantèlement des usines de matières nucléaires de la vallée du Rhône.

Par ailleurs, ce budget traduit fidèlement les perspectives tracées par le projet de loi de programmation 2003-2008 pour nos forces nucléaires, nos équipements spatiaux et nos capacités de renseignement.

Plus globalement, il consacre le retour au niveau de ressources indispensable pour ne pas compromettre la réalisation du modèle d'armée défini en 2015 et pour l'ajuster aux enseignements les plus récents du contexte international.

Pour cet ensemble de raisons, la commission des affaires étrangères et de la défense a émis un avis favorable sur les crédits de la défense pour 2003.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a examiné le présent rapport pour avis lors de sa séance du 13 novembre 2002.

A la suite de l'exposé du rapporteur pour avis, M. Xavier de Villepin s'est demandé dans quelle mesure les conditions de transformation de DCN en société différaient de celles qui avaient présidé à la création de GIAT-Industries. Il a relevé le caractère relativement modéré de la progression des crédits des services de renseignement, qui ne traduit peut-être pas suffisamment la nécessaire priorité dont devrait bénéficier ce domaine. Il a souhaité savoir si les Etats-Unis accordaient le même intérêt que la France à la simulation nucléaire.

M. Jean-Pierre Masseret a souhaité connaître les évolutions concernant les armes nucléaires tactiques et leur détention par les principales puissances nucléaires.

M. Hubert Durand-Chastel s'est inquiété de la prolifération dans le domaine nucléaire.

M. Louis Moinard a demandé si la transormation de DCN en société affecterait son partenariat avec Thales dans le cadre de la société Armaris.

M. André Dulait, président, a interrogé le rapporteur pour avis sur la féminisation du service de santé.

En réponse à ces différentes interventions, M. Jean Faure, rapporteur pour avis, a apporté les précisions suivantes :

- la transformation de DCN en société s'opère dans un contexte très différent de celui qu'avait connu GIAT-Industries, compte tenu notamment des perspectives du marché de la construction navale ; même si elle a pu paraître insuffisamment rapide, l'évolution du statut de DCN est impérative pour préserver l'avenir de notre industrie navale dans un contexte très concurrentiel ;

- la transformation de DCN en société renforcera le partenariat avec Thales au sein d'Armaris ;

- les difficultés rencontrées par les services de renseignement tiennent moins au niveau des crédits qu'à leur capacité à recruter et à conserver les spécialistes dont ils ont besoin ;

- la Russie continue de détenir plusieurs milliers d'armes nucléaires tactiques qui échappent aux traités de désarmement ;

- la féminisation du service de santé des armées se poursuit, la proportion de jeunes filles se situant autour de 50 % pour le concours d'entrée dans les écoles de la filière médicale.

* 1 Selon la nomenclature de l'OTAN, qui exclut les pensions et corrige la prise en compte des forces de sécurité intérieure, les dépenses de défense par rapport au PIB sont passées, de 1997 à 2002, de 3,19% à 3,04% pour les Etats-Unis, de 2,52% à 2,20% pour le Royaume-Uni, de 2,04% à 1,67% pour la France, de 1,57% à 1,40% pour les Pays-Bas, de 1,21% à 1,11% pour l'Allemagne et de 1,01% à 0,89% pour l'Espagne.

* 2 Voir le rapport d'information sur la politique de défense des Etats-Unis : document Sénat n°313 (2001-2002).

* 3 Voir rapport pour avis sur le projet de loi de finances rectificative pour 2001 - document Sénat n°144 (2001-2002).

* 4 Le service de santé des armées : les défis de la professionnalisation - rapport d'information n°458, 1998-1999 - 23 juin 1999.

* 5 Décret n° 2001-347 du 18 avril 2001.