Projet de loi de finances pour 2003, adopté par l'Assemblée nationale - Tome IX : LOGEMENT SOCIAL
HENNERON (Françoise)
AVIS 72 Tome IX (2002-2003) - Commission des Affaires sociales
Rapport au format Acrobat ( 251 Ko )Table des matières
-
AVANT-PROPOS
- I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2003 : LE CHOIX DE L'EFFICACITÉ
-
II. LA POLITIQUE DU LOGEMENT : DES ENJEUX
CONSIDÉRABLES
- A. FAIRE FACE À UNE OFFRE INSUFFISANTE
- B. AMÉLIORER LES DISPOSITIFS EN FAVEUR DES PLUS DÉFAVORISÉS
- C. RETROUVER UNE POLITIQUE AMBITIEUSE D'INTERVENTION EN FAVEUR DU PARC PRIVÉ
- III. LES PERSPECTIVES D'AVENIR : UNE NOUVELLE DONNE
- TRAVAUX DE LA COMMISSION
N° 72
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003
Annexe au procès-verbal de la séance du 21 novembre 2002
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de finances pour 2003 , ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE ,
TOME IX
LOGEMENT SOCIAL
Par Mme Françoise HENNERON,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Christian Bergelin, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.
Voir
les numéros
:
Assemblée nationale
(
12
ème
législ.) :
230
,
256
à
261
et T.A.
37
Sénat
:
67
(2002-2003)
|
Lois de finances . |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le budget pour 2002, malgré la prise de fonctions d'un nouveau ministre
et les nombreuses annonces qui l'avaient suivie, enregistrait une baisse de
1,7 % des crédits consacrés au logement social.
En 2003, la conjoncture économique plus défavorable impose au
Gouvernement de sélectionner ses priorités avec une grande
rigueur.
La stabilité des crédits prévus pour l'an prochain traduit
bien cette contrainte.
Ainsi, fort de cette idée qu'il est possible de
« moins
dépenser pour mieux dépenser »
, le Gouvernement
concentre ses moyens sur deux priorités : le développement
de l'habitat et le renouvellement urbain.
De fait, les objectifs - 54.000 nouveaux logements,
12.000 démolitions et 100.000 opérations de
réhabilitation- sont réalistes au vu des moyens qui leur sont
alloués.
En outre, le projet de budget s'inscrit dans une perspective, celle d'une
réforme ambitieuse de la politique du logement.
Le nouveau
programme national de lutte contre l'exclusion
dans le
domaine du logement améliorera la situation des plus
défavorisés.
La
loi d'orientation et de programmation
, dont les grandes lignes ont
été présentées cet automne par M. Jean-Louis
Borloo, ministre délégué à la ville et à la
rénovation urbaine, favorisera un remodelage urbain de grande ampleur.
Enfin, un autre grand chantier s'ouvre au Gouvernement dans le domaine de la
politique du logement ; c'est la question de la décentralisation.
Les réformes prévues sont donc multiples.
Si le présent projet de budget présente, à bien des
égards, les caractéristiques d'un budget de transition et ne
peut, à ce titre, répondre à toutes les attentes, la
priorité qu'il donne à l'efficacité est le gage d'une
ambition nouvelle pour la politique du logement.
I. LE PROJET DE BUDGET POUR 2003 : LE CHOIX DE L'EFFICACITÉ
A. DES PRIORITÉS CIBLÉES
1. Un budget crédible
a) Les programmes de démolition et de reconstruction : un assouplissement appréciable de la ligne fongible
Chaque
année, les aides à la pierre permettent la construction d'environ
150.000 logements, soit près de la moitié des logements
construits annuellement.
Pour 2003, elles sont stables en moyens de paiement, mais diminuent de
7,6 % en autorisations de programme, du fait de la ligne
« accession à la propriété »,
c'est-à-dire de la moindre dotation au prêt à taux
zéro.
Les crédits logement et urbanisme en 2003
(en millions d'euros)
|
|
LFI 2002 |
PLF 2003 |
|
Dépenses ordinaires (1) |
5.406,1 |
5.403,1 |
|
Crédits de paiement (2) |
1.896,8 |
1.889,7 |
|
Total moyens de paiement (1) + (2) |
7.302,9 |
7.292,8 |
|
Autorisations de programme (3) |
2.141,9 |
1.979,3 |
|
Total moyens d'engagement (1) + (3) |
7.548,0 |
7.282,4 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer.
L'effort en faveur de la construction se confirme.
Le budget 2003 consacre un effort particulièrement important pour le
parc social : la ligne fongible (
prêts locatifs aidés
[PLA],
prêts locatifs à usage social
[PLUS],
prime
à l'amélioration des logements à usage locatif et à
occupation sociale
[PALULOS]), destinée à la construction et
à la réhabilitation des HLM, bénéficie ainsi d'une
augmentation de son montant de 401 à 435,5 millions d'euros
(+ 8,6 %), les autorisations de programme passant de 459,1 à
474 millions d'euros (+ 3,2 %).
Ainsi que l'a annoncé le ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer :
« Cette dotation permettra la réalisation effective de
54.000 logements en 2003, soit un niveau sensiblement égal à
celui budgété en 2002 (55.000), auxquels devraient s'ajouter
près de 4.000 logements réalisés par la nouvelle
association foncière du 1 % logement, à des loyers
inférieurs à ceux du prêt locatif social
(PLS). »
Programmation de nouveaux logements sociaux
* en prévisions
Le projet de budget confirme donc la reprise de la construction sociale
,
après quatre années de diminution.
Nombre de logements sociaux construits chaque année
|
|
Total logements aidés PLA ET PLUS, PLAI et PLUS CD |
TOTAL PLA I |
||||
|
|
Neuf |
Acquisition |
Total |
Neuf |
Acquisition |
Total |
|
1994 |
66.275 |
13.378 |
79.653 |
3.336 |
7.742 |
11.078 |
|
1995 |
48.901 |
11.640 |
60.541 |
7.471 |
8.010 |
15.481 |
|
1996 |
41.603 |
10.233 |
51.836 |
2.945 |
5.672 |
8.617 |
|
1997 |
45.272 |
10.129 |
55.401 |
5.755 |
6.063 |
11.818 |
|
1998 |
37.176 |
9.300 |
46.476 |
9.913 |
5.684 |
15.597 |
|
1999 |
33.932 |
8.895 |
42.827 |
8.708 |
5.213 |
13.921 |
|
2000 |
29.329 |
8.707 |
38.036 |
1.859 |
3.191 |
5.050 |
|
2001 |
37.193 |
10.458 |
47.651 |
2.493 |
2.934 |
5.427 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Après la création du PLUS, qui n'a pas eu les résultats
escomptés avant le réajustement à la hausse de ses
paramètres en avril 2001, plusieurs tentatives ont vu le jour pour
relancer la construction de logements sociaux.
Tout d'abord, la
loi du 13 décembre 2000 relative à la
solidarité et au renouvellement urbains
(SRU) a créé
un dispositif de sanctions à l'égard des communes ne disposant
pas d'un nombre suffisant de logements sociaux.
Ensuite, un premier plan de relance de la production de logements locatifs
sociaux a été annoncé le 7 mars 2001 et mis en oeuvre par
le décret du 18 avril 2001 et l'arrêté du 23 avril.
Le
plan de relance du 7 mars 2001
Sous le
titre
« Plan gouvernemental pour le logement social :
programme de réformes - mesures immédiates »
, MM.
Jean-Claude Gayssot et Louis Besson ont présenté, le 7 mars 2001,
un plan de relance en faveur du logement social.
Il était, en premier lieu, proposé d'augmenter de 10 %
l'assiette de subvention des opérations de construction et
d'acquisition-amélioration, c'est-à-dire des bases de
référence pour la détermination du montant de la
subvention versée par l'Etat.
A été également décidé de porter le taux de
la subvention PLUS de 5 à 8 % dans le neuf et de 10 à
15 % dans l'ancien. Cette mesure améliore la rentabilité
d'un projet immobilier puisque la part de la subvention dans le financement de
l'opération s'accroît par rapport à celle du prêt.
Mais cette bonification n'est possible que dans le cas de la signature d'un
plan de relance par l'organisme.
En second lieu, il a proposé une meilleure prise en compte de la charge
spécifique liée au foncier en majorant la contribution de l'Etat
à la surcharge foncière, c'est-à-dire le surcoût
lié à l'acquisition de terrain dans les zones tendues.
Il a enfin annoncé l'intervention du « 1 %
logement » dans le financement du logement social sous la forme de
prêts à taux bas (1,25 %), assortis d'une remise
d'intérêts de 10 ans et sans contrepartie obligatoire de
réservation de logements par le 1 %.
Enfin, dans le but d'encourager les organismes qui participent activement
à la relance du logement social, le gouvernement précédent
a proposé de moduler les aides de l'Etat en fonction de la politique de
programmation de ces organismes.
Sont proposés à ces derniers des plans de relance de la
production locative, élaborés sur le plan régional ou
départemental et conclus pour une durée de trois ans.
Les avantages attachés à la signature de ces conventions sont
réels : les organismes bénéficient de la bonification
de PLUS ainsi que d'une priorité sur les prêts
préférentiels financés sur le 1 %.
L'ensemble de ces mesures, et notamment la mise en place des contrats de
relance, ont eu des effets bénéfiques puisqu'elles ont permis,
pour l'année 2001, le financement de 56.000 logements locatifs
sociaux, contre seulement 42.000 en 2000.
Pour 2002, les chiffres ne sont pas encore disponibles car 70 % des
opérations sont réalisés au cours du dernier trimestre de
l'année.
Compte tenu des effets du plan de relance, le nombre de logements
financés devrait toutefois être sensiblement équivalent
à celui de 2001.
Cependant, malgré la levée du
« gel
républicain »
pour les crédits relatifs à la
construction de logements sociaux, les opérateurs craignent encore une
programmation plus faible que prévu en fin d'année.
De fait, le projet de loi de finances rectificative pour 2002
1(
*
)
confirme l'annulation de 211,5 millions d'euros
de crédits de paiement et 128 millions d'euros d'autorisations de
programme pour le poste « construction et amélioration de
l'habitat », qui regroupe des actions aussi variées que le
financement des prêts à taux zéro, des constructions, ou
encore de l'ANAH.
Les crédits de démolition apparaissent plus
réalistes.
Le précédent gouvernement avait mis l'accent en 2002 sur les
démolitions et la qualité de service.
Pour 2002, les crédits consacrés aux démolitions avaient
ainsi été triplés, passant de 25,9 à
76,2 millions d'euros, cette enveloppe visant à permettre la
démolition d'environ 15.000 logements HLM (contre 10.000 en 2001 et
6.000 en 2000), tout en améliorant le montant de l'aide apportée
par opération.
Mais les résultats sont encore faibles, puisque 7.000 démolitions
seulement ont pu être réalisées réellement en 2002,
du fait des procédures complexes de démolition, et de la
nécessité de trouver des solutions pour le relogement des
habitants des immeubles démolis, et du coût de plus en plus
important des démolitions.
Le coût des opérations de démolition
(en euros)
|
|
Coût moyen de travaux par logement |
Coût moyen lié au capital restant dû par logement |
Coûts moyens sociaux par logement |
|
1999 |
4.758 |
3.846 |
1.139 |
|
2000 |
5.361 |
2.831 |
773 |
|
2001 |
6.146 |
3.017 |
417 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Pour 2003, les crédits de démolition, nécessaires à
la politique ambitieuse de renouvellement urbain souhaitée par le
Gouvernement, ont été calculés pour financer la
démolition de 12.000 logements.
Ils s'élèvent ainsi à 60 millions d'euros, auxquels
s'ajoutent les subventions automatiques du 1 % logement prévues par
les conventions du 11 octobre et du 11 décembre 2001.
L'objectif est donc plus proche de la réalité des contraintes
pour ce type d'opérations.
La réduction de l'enveloppe des
crédits est donc la
conséquence d'un souci de
transparence.
Il faut toutefois rappeler que les besoins en matière de
reconstruction-démolition sont estimés entre 150.000 et 200.000.
Les opérations menées, bien qu'en progrès certain, ne sont
donc pas encore à la hauteur des besoins.
b) Les réhabilitations : une meilleure prise en compte des besoins
Les
aides à la pierre permettent l'amélioration et la
réhabilitation de près de 230.000 logements, tout type d'habitat
confondu.
Dès 2000, l'orientation fixée par le précédent
gouvernement a été de recentrer la politique du logement social
sur le financement de nouveaux logements, au détriment de la
rénovation du parc HLM.
PALULOS : nombre de logements et crédits utilisés
|
|
Nombre de logements |
Crédits utilisés en euros courants |
|||
|
|
PALULOS
|
PALULOS
|
PALULOS
|
PALULOS
|
Total |
|
1994 |
136.414 |
36.282 |
303.495.994 € |
11.948.865 € |
315.444.859 € |
|
1995 |
95.086 |
29.600 |
208.501.405 € |
8.481.217 € |
216.982.622 € |
|
1996 |
108.273 |
27.888 |
221.548.373 € |
6.140.831 € |
227.689.203 € |
|
1997 |
156.073 |
20.105 |
316.171.288 € |
5.446.061 € |
321.617.350 € |
|
1998 |
139.531 |
26.621 |
161.332.876 € |
5.031.231 € |
166.364.107 € |
|
1999 |
134.075 |
25.875 |
172.700.776 € |
4.362.054 € |
177.062.829 € |
|
2000 |
123.248 |
31.928 |
174.716.974 € |
6.117.340 € |
180.834.314 € |
|
2001 |
88.102 |
30.445 |
131.824.055 € |
6.806.567 € |
138.630.623 € |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
L'augmentation de la ligne fongible pour 2003 permet un effort accru en
faveur des PALULOS, dont le nombre avait été réduit ces
dernières années, de façon à satisfaire les besoins
croissants de réhabilitation du patrimoine HLM.
En effet, 70 % des immeubles du parc ont été construits il y
a plus de vingt ans.
Par ailleurs, il faut noter que l'annonce de 110.000 PALULOS en 2002, comme
celle de 120.000 en 2001, n'ont pas été respectées,
l'année 2001 ayant connu une très forte chute des
opérations lourdes qui se sont élevées en
définitive à 88.000.
Paradoxalement, l'objectif de 100.000 PALULOS pour 2003 est donc plus
réaliste que celui de 2002, compte tenu des nouveaux moyens financiers
dégagés.
Parmi les logements réhabilités en 2003, les opérations
relevant des sites de la politique de la ville ou intégrés dans
une action de renouvellement urbain, ainsi que les opérations concernant
la mise en sécurité des ascenseurs, seront prioritaires.
Le projet de loi relatif à la sécurité dans les ascenseurs
comprendra, pour l'essentiel, des dispositions de normalisation. Le coût
des dispositifs rendus nécessaires pourra être financé,
dans le parc social, par des PALULOS et, dans le parc privé, par des
aides de l'ANAH.
Pour 2003, il appartient toutefois aux organismes de définir une
stratégie d'intervention sur leur parc qui prenne en compte la
qualité du service global à offrir aux habitants et analyse les
perspectives alternatives de démolition et de réhabilitation.
Dans cette perspective, le Gouvernement incite les organismes HLM à se
doter de «
plans stratégiques de
patrimoine
», qui pourront être subventionnés
jusqu'à hauteur de 50 % de leur coût, et prévoit que
la moitié du parc HLM devra avoir fait l'objet d'un tel plan d'ici fin
2002.
2. Des acquis consolidés
a) Les aides à la personne : soutenir les ménages les plus modestes
L'effort
de solidarité envers les Français les plus modestes dans le
domaine du logement se traduit en particulier par l'importance accordée
aux aides personnelles au logement.
Ces aides sont de trois sortes :
-
l'allocation de logement social
(ALS), financée par le
Fonds national d'aide au logement
(FNAL), alimenté par une
contribution de l'Etat et le produit de deux cotisations à la charge des
employeurs. La
Caisse nationale des allocations familiales
(CNAF) verse
à ce fonds une subvention pour une micro-prestation, l'allocation de
logement temporaire (ALT), au profit des associations logeant à titre
temporaire des personnes défavorisées ;
-
l'aide personnalisée au logement
(APL), financée
par le
Fonds national de l'habitat
(FNH), alimenté par des
contributions provenant des régimes de prestations familiales et du
FNAL. Il est équilibré par une subvention de l'Etat ;
-
l'allocation de logement familial
(ALF), financée par la
CNAF dans son intégralité.
Avec les
Fonds de solidarité pour le logement
(FSL), les aides
personnelles constituent
73
% du budget de l'urbanisme et du
logement.
Elles concernent 6,2 millions de ménages, dont 5,3 millions au
titre de la location et 853.000 au titre de l'accession à la
propriété. Le nombre de bénéficiaires est
globalement stable depuis 1997, après une croissance très
importante due au bouclage de l'ALS (de 1991 à 1996).
Modes d'utilisation des APL
|
Nombre en milliers au 31/12 de chaque année |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Location |
5.176 |
5.186 |
5.360 |
5.368 |
5.391 |
5.345 |
|
Accession |
973 |
994 |
943 |
905 |
887 |
853 |
|
TOTAL |
6.158 |
6.169 |
6.303 |
6.274 |
6.278 |
6.198 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Ces trois aides sont versées, sous condition de ressources, aux
personnes qui acquittent un minimum de loyer ou de mensualité, sous
réserve que le logement constitue bien leur résidence principale,
c'est-à-dire qu'il soit occupé pendant au moins huit mois par an
par elles-mêmes ou leur conjoint, ou des personnes à charge.
Les prestations versées s'élèvent à
12,7 milliards d'euros pour 2001 et se partagent, à parts quasi
égales, entre l'APL et les AL (ALF et ALS).
Ces prestations sont prises en charge pour environ 40 % par l'Etat, le
reste étant pris en charge par le versement des employeurs.
5,349 millions d'euros de crédits, dont 5,234 millions d'euros
pour les aides à la personne, étaient ainsi affectés par
l'Etat à ces mesures en 2002.
Les crédits sont reconduits en 2003 et les aides à la personne
sont privilégiées puisqu'elles atteignent 5,239 millions
d'euros (+ 0,09 %), alors que les crédits du FSL diminuent de
4,54 % et ceux dédiés à l'ALT enregistrent une baisse
de 4,16 %.
La réforme récente a conduit à l'unification des
barèmes dans le secteur locatif, qui couvre 80 % des allocataires,
et a ainsi permis un effort accru en faveur des ménages les plus
modestes.
La
réforme des aides au logement
L'idée de la réforme, annoncée lors de la
conférence de la famille du 15 juin 2000, est de remonter le
barème ALF vers le barème APL, plus favorable, et de créer
un « plateau » dans la zone des petits revenus pour
éviter les « trappes à inactivité ».
Ce barème unique, mis en place en deux étapes
(1
er
janvier 2001 et 1
er
janvier 2002),
s'applique à l'ensemble du secteur locatif éligible aux deux
aides, soit aux trois quarts des bénéficiaires des aides au
logement.
L'unification du barème locatif, qui repose sur la notion de
participation personnelle des locataires, est pleinement effectuée
dès le 1
er
janvier 2001.
En revanche, l'objectif d'égalité de traitement selon l'origine
des revenus jusqu'au niveau du RMI n'a été atteint qu'au
1
er
janvier 2002.
Le gain mensuel moyen est d'environ 16,5 euros, soit 10 % de l'aide
versée, et supérieur à 30,5 euros pour
1,2 million d'allocataires, en particulier de l'ALF.
Une compensation, limitée à 30 euros, a été
par ailleurs mise en place jusqu'au 30 juin dernier pour ceux qui ont vu leur
aide diminuer.
Son coût total est estimé à près d'un milliard
d'euros, dont 50 % à la charge de l'Etat.
Hors de toute réforme du barème, les aides au logement sont
revalorisées chaque année au 1
er
juillet.
En 2002, comme en 2003, cette revalorisation sera conforme à la
révision des loyers-plafonds, soit 1,2 %.
Toutefois, la situation tendue du marché locatif à Paris et en
proche banlieue justifiait qu'un effort spécifique soit fait en faveur
des ménages résidant sur cette zone. Ainsi, la revalorisation des
aides au logement sera-t-elle, pour ces derniers, de 2 %, ce qui
représente un « coup de pouce » de 0,8 %.
Les effets de la croissance économique qu'a connue la France entre 1999
et 2001 ont permis de financer la réforme des aides au logement à
budget constant.
Les « fonds logement » ont en effet perçu un
supplément de cotisations employeur dont l'assiette, assise sur la masse
salariale, était dynamisée par les augmentations de salaire et la
réduction du chômage.
Dans le même temps, améliorant la situation des salariés,
la croissance de la masse salariale a fait basculer un nombre important de
bénéficiaires au-dessus des plafonds de ressources,
générant par là une économie conséquente.
Ainsi, entre 1997 et 2001, les versements des employeurs ont progressé
d'un milliard d'euros, pour atteindre 7,9 milliards d'euros tandis que les
versements de l'Etat se sont stabilisés à près de
5 milliards d'euros. De fait, la croissance a financé la
réforme des aides au logement.
Le ralentissement du rythme de cette dernière pourrait affecter le
financement des aides au logement en sens inverse. La reprise du chômage
augmenterait mécaniquement le nombre de bénéficiaires de
l'aide tandis qu'elle réduirait la masse salariale, donc,
in
fine
, les ressources du « fonds logement ». Difficile
à évaluer avec précision, cet aléa, tant sur les
dépenses que sur les recettes de ces fonds, pourrait en 2002
s'élever à 60 millions d'euros.
Pour 2003, des mesures ont toutefois été prises sur les
barèmes, mais leur effet réel devrait être relativement
faible.
Les dotations aux aides personnelles au logement pour 2003
(en millions d'euros)
|
Loi de finances initiale pour 2002 |
5.234,06 |
|
Projet de loi de finances pour 2003 |
5.239,00 |
|
Ecart 2003/2002 |
+ 4,94 |
|
dont |
|
|
extension en année pleine de l'actualisation au 01/07/2002 |
+ 72,50 |
|
Mesures d'économies |
- 76,50 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
En 2003, plusieurs mesures d'économies ont été
annoncées par le Gouvernement, notamment le rétablissement de
l'évaluation forfaitaire de ressources pour les étudiants. Ces
mesures d'économies, qui s'élèvent à
76,5 millions d'euros, permettent en quelque sorte de financer les mesures
de revalorisation précédemment citées.
b) La qualité de service dans les quartiers : améliorer les conditions de vie des habitants
En appui
de la stratégie gouvernementale, marquée par une grande attention
portée au parc existant, les crédits consacrés à
l'amélioration de la qualité de service dans les quartiers
d'habitat social sont reconduits, à l'exclusion des crédits
prévus pour la procédure centralisée d'appels à
projet décidée en 2002 par le précédent
gouvernement, ce qui signifie que les crédits utilisables localement
seront maintenus à leur niveau de 2002.
Les crédits de paiement sont ainsi presque triplés et passent de
11,4 à 31,6 millions d'euros. Les autorisations de programme sont
en revanche réduites de 47,3 à 31,3 millions d'euros.
Tout aussi indispensables que les crédits destinés à la
réhabilitation, les crédits en faveur de la qualité de
service permettent le financement d'actions ayant un impact très concret
sur la vie quotidienne des habitants et répondant aux attentes fortes
exprimées par les ménages en matière de qualité de
vie et de sécurité de leur habitat.
A ce titre, ces crédits, qui ont vocation à être
contractualisés, constituent un véritable levier permettant
d'inciter les bailleurs sociaux à développer des démarches
locales de gestion partenariale, dites de « gestion urbaine de
proximité » avec les collectivités locales et l'Etat.
Cette aide vise, en premier lieu, à financer certains petits travaux
tels que des améliorations dans les logements et les parties communes ou
des opérations en faveur du fonctionnement au quotidien du quartier et
de la sécurité.
En second lieu, ces crédits doivent permettre de réaliser des
diagnostics d'amélioration de la qualité de service dans les
quartiers prioritaires de la politique de la ville ou ceux dont les
caractéristiques socio-économiques sont similaires.
Comme le souligne, dans son rapport, M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur
à la commission des Affaires économiques, de l'environnement et
du territoire de l'Assemblée nationale
2(
*
)
:
« Les efforts et les réflexions engagés par la
profession dans ce domaine sont, en outre, de bon augure.
« Si les opérateurs de logement social réalisent
aujourd'hui des produits techniques de qualité, conformes aux attentes
des utilisateurs, les habitants évaluent aussi la qualité de leur
logement en fonction de sa localisation et de son environnement.
« Il convient donc de bien intégrer les projets dans le tissu
urbain et de permettre aux populations qui y habitent de disposer de services
et d'équipements publics et privés de qualité.
« Par ailleurs, le thème de la qualité de service
renvoie également, et surtout, pour les habitants de ces quartiers,
à la qualité de leur environnement immédiat et donc de
l'entretien courant, de la maintenance des équipements, et des services
de base que doit procurer un bailleur. »
De nombreux organismes ont certes développé des démarches
de qualité, obtenu une certification, et donc souscrit des engagements
de services vis-à-vis de leurs locataires, mais votre rapporteur estime
que des progrès peuvent encore être réalisés.
A cet égard, la forte augmentation des crédits pour 2003 marque
une première étape.
Toutefois, il faut être conscient que certains bailleurs sont
confrontés à des difficultés particulières qu'ils
ne peuvent surmonter seuls.
Aussi, les soutiens budgétaires gagneraient à s'accompagner d'une
assistance technique et logistique plus développée, ainsi que
d'une meilleure coopération entre les services publics et le bailleur,
qui ne peut seul améliorer la qualité de l'environnement de ses
locataires.
De fait, un groupe de travail a été constitué au sein de
l'Union sociale pour l'habitat, pour réfléchir aux mesures
à prendre à l'échelle du mouvement pour rendre le niveau
de service plus homogène, et apporter une aide spécifique aux
organismes en difficulté ou confrontés à des situations
locales particulièrement complexes.
B. UN BUDGET DE TRANSITION
1. Une nécessaire réforme de la loi SRU
Lors des
rencontres nationales
« Habiter, se déplacer, vivre la
ville »
du 23 juin 1999, M. Lionel Jospin, alors
Premier ministre, annonçait la mise en oeuvre d'une
«
politique globale au service du développement
urbain
».
Il s'agissait de prolonger les textes adoptés par le Parlement sur
l'intercommunalité et l'aménagement durable du territoire :
la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la
simplification de la coopération intercommunale
, dite
« loi Chevènement » et
la loi du 25 juin
1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable
du territoire
, dite « loi Voynet ».
C'est dans ce cadre qu'est intervenue la loi n° 2000-1208 du
13 décembre 2000 relative à la solidarité et au
renouvellement urbains.
Ce texte, d'une rare complexité, se donnait pour ambition de
réformer, en même temps et en profondeur, le droit de l'occupation
des sols et les règles de fonctionnement des copropriétés,
permettait aux organismes HLM de venir concurrencer les opérateurs
traditionnels du marché de l'accession sociale à la
propriété et prétendait renforcer les moyens de lutte
contre l'habitat insalubre.
Il en résulte que
cette loi ne propose pas de réflexion
globale, en particulier sur la politique du logement.
Il ne paraît pas ainsi raisonnable à votre rapporteur d'imposer de
façon uniforme un quota de 20 % de logements sociaux à
toutes les communes sans prendre en compte la diversité des situations
locales, en particulier géographiques, telles que les zones inondables
ou montagneuses.
Il est également regrettable que cette loi, qui semble avoir
été faite uniquement pour la ville, ne prenne pas mieux en compte
les équilibres ruraux et que, de façon générale,
elle prône la contrainte et la sanction, au lieu du contrat.
Le Conseil constitutionnel en a d'ailleurs jugé ainsi, puisqu'il a
censuré, dans sa décision du 7 décembre 2000, le
caractère automatique du dispositif de sanction à l'encontre des
communes n'ayant pas réalisé l'objectif de 20 % de logements
sociaux prévu par l'article 55 de la loi.
Cet article institue en effet, à compter du 1
er
janvier
2002, un prélèvement sur les communes ayant moins de 20 % de
logements sociaux. Le produit est versé à la communauté
urbaine, à la communauté d'agglomération ou à une
communauté de communes, à un établissement public foncier
ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain
affecté aux communes pour des actions en faveur du logement social.
Aussi, cette disposition, dont les mécanismes sont mal adaptés
à la diversité des communes et fondés sur une
méfiance des acteurs locaux, n'est pas efficace pour atteindre
l'objectif de mixité sociale qui lui avait été fixé.
En outre, dans le cadre d'un approfondissement de la décentralisation,
il est regrettable d'entretenir de telles relations avec les acteurs sur le
terrain. Les pouvoirs locaux sont par ailleurs tout à fait capables de
diversifier leur offre de logements à partir du moment où des
incitations et des accompagnements adaptés sont mis en place.
Il faut aussi reconnaître que certaines dispositions de la loi SRU
bloquent le marché immobilier et la construction de logements, notamment
les règles relatives aux
schémas de cohérence
territoriale
(SCOT), aux
plans locaux d'urbanisme
(PLU) et à
la
participation pour voies nouvelles et réseaux
(PVNR).
Votre rapporteur se félicite donc de la décision de M. Gilles de
Robien de modifier rapidement le texte sur ces points afin de débloquer
une situation foncière aujourd'hui largement gelée.
Ainsi, lors du débat qui s'est tenu au Sénat le 12 novembre
dernier sur la proposition de loi n° 37 (2001-2002) de
M. Dominique Braye et plusieurs de ses collègues, le ministre
déclarait-il :
«
Ce dispositif a une certaine efficacité, mais il a
montré ses limites. Habile dans l'effet d'affichage, il s'est
révélé piètre dans le changement concret de notre
tissu urbanistique et social. En effet, son premier tort est de sanctionner
financièrement des communes sur une situation de fait.
«
Il est en cela profondément choquant et injuste,
puisqu'il pénalise a priori des communes qui, aujourd'hui, n'ont pas
20 % de logements sociaux en raison de leur histoire et, le cas
échéant, de leurs élus passés
. »
Partant de ce constat, il concluait ainsi :
«
Pour parvenir plus efficacement à atteindre l'objectif de
mixité sociale, j'ai toujours pensé qu'il fallait faire confiance
aux élus locaux
».
3(
*
)
2. La question du mode de financement de la politique du logement
a) L'épargne-logement doit retrouver un rôle clé dans le financement du parc privé.
Le
système de l'épargne-logement a pour but de permettre la
constitution de l'apport personnel nécessaire pour que l'accession
à la propriété se fasse dans les meilleures conditions de
sécurité financière.
Les prêts d'épargne-logement permettent de financer l'achat de
logements neufs ou anciens destinés à l'occupation personnelle ou
à la location, l'achat ou la construction de résidences
secondaires neuves, et les travaux d'amélioration.
Caractéristiques de l'épargne logement
|
|
PEL |
CEL |
|
Versement initial minimum |
225 € |
300 € |
|
Versements annuels minima |
540 € |
75 € |
|
Plafond des dépôts |
61.200 € |
15.300 € |
|
Durée minimale de l'épargne |
4 ans |
Aucune |
|
Intérêts annuels versés |
4,50 % |
2 % |
|
Prime d'épargne maximum |
1.525 € |
1.143,37 € |
|
Caractéristiques intérêts |
Exonérés IR et capitalisables
annuellement.
|
Idem |
|
Demande de prêt |
4 ans d'existence |
18 mois d'existence |
|
Montant maximum du prêt |
92.000 € |
22.867,35 € |
|
Durée du prêt |
2 à 15 ans |
Idem |
|
Taux d'intérêt du prêt |
4,97 % |
3 % |
|
Cumul de prêts PEL/CEL d'un même titulaire |
Possible pour des objets différents et dans la limite de 92.000 € de prêt total |
Idem |
Source : ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer.
Le nombre de plans et de comptes d'épargne-logement (PEL et CEL)
s'élevait à 23,72 millions au 31 décembre 2001
(+ 1,58 % par rapport à fin 2000). A la même date, le
montant total des dépôts atteignait 226,89 milliards d'euros,
en augmentation de 3,35 % par rapport au 31 décembre 2001.
Mais les prêts épargne-logement, ne représentent que
8 % des prêts accordés, même s'ils ont nettement
progressé (+ 22,6 %), grâce à l'arrivée
à échéance de générations de plans dont les
taux d'intérêt sont concurrentiels avec ceux des prêts
libres.
Ces derniers représentent 80 % des prêts immobiliers
accordés aux ménages. Ils se sont accrus de 3,8 % en liaison
avec les taux d'intérêt toujours attractifs proposés par
les établissements de crédits. Ils ne représentaient
cependant, au début des années quatre-vingt, qu'un quart environ
des crédits, à égalité avec les prêts
aidés (2 % seulement aujourd'hui) et loin derrière les
prêts épargne-logement réglementés.
Existent enfin également des prêts immobiliers
conventionnés (9 % du total), qui ont diminué de 4,3 %
en raison, notamment, de la concurrence des prêts libres.
Les chiffres et les études effectuées sur le sujet soulignent
très clairement que
l'épargne-logement est aujourd'hui
partiellement détournée de son objet.
Elle est devenue un outil d'épargne classique,
rémunéré à 4,5 % net d'impôt pour les
plans ouverts depuis le 1
er
juillet 2000, et ne finance que
très rarement, et dans une moindre mesure, l'achat d'un logement.
Intentions d'utilisation des produits d'épargne-logement
|
|
Total de détenteurs |
C'est un bon placement |
Achat de logement |
Effectuer des travaux |
Faire bénéficier un proche des droits acquis |
Autres |
|
Nombre |
9.701.430 |
3.763.969 |
2.319.995 |
2.085.684 |
968.633 |
559.910 |
|
Part sur total des détenteurs (%) |
100,00 % |
38,80 % |
23,91 % |
21,50 % |
9,98 % |
5,77 % |
Source : Enquête INSEE 1998
« patrimoine des
ménages »
Le volume des excédents de trésorerie de
l'épargne-logement ne cesse de progresser depuis les années
quatre-vingt, les dépôts sur les PEL ne cessant d'augmenter, alors
que les encours de prêts diminuent.
L'environnement financier et la fluctuation des taux du marché
concurrentiel influent en effet de manière très importante sur le
système de l'épargne-logement.
De fait, avant l'augmentation de sa rémunération au
1
er
juillet 2000, ce type d'épargne a connu des
aménagements successifs, consécutifs à la baisse des taux
d'intérêt depuis 1993.
Les taux de rémunération sont ainsi passés de 6 % en
1993 pour les PEL à un minimum de 3,6 % en 1999 (de 2,75 à
1,5 % pour les CEL).
Cette situation entraîne logiquement une forte variabilité dans
l'ouverture des plans et des comptes d'épargne-logement.
En outre, le dispositif de l'épargne-logement est handicapé par
la détermination du prêt en fonction de la durée d'emprunt,
ce qui constitue un frein qui rend ce financement de plus en plus accessoire.
En effet, plus le prêt sollicité est important, plus la
durée de remboursement sera réduite. Ce système augmente
mécaniquement le montant des mensualités et réduit les
capacités d'emprunt des ménages, notamment des plus modestes.
Par ailleurs, ce système de l'épargne-logement, par
l'exonération d'impôt applicable aux intérêts
perçus par les épargnants et par les primes versées en fin
de période d'épargne, représente un coût
budgétaire et fiscal estimé à environ 2,5 milliards
d'euros par an pour l'Etat.
L'épargne-logement n'est pourtant pas dénuée de tout
intérêt. Son impact ne doit ainsi pas seulement se résumer
au prêt épargne-logement : c'est également un produit
sécurisant qui reflète une partie de l'effort d'épargne
des ménages permettant de préparer dans de bonnes conditions un
projet d'accession à la propriété.
Il est cependant justifié, compte tenu de son coût, de rechercher
les moyens de le rendre socialement plus juste et surtout économiquement
plus efficace.
Un système pérenne gagnerait à être
créé qui soit le moteur du financement de l'immobilier,
complétant ainsi les dispositions prises pour l'accession à la
propriété (prêt à taux zéro) et pour
l'investissement locatif (loi Besson).
Ce système doit enfin pouvoir répondre à sa vocation
première : le financement d'un logement.
Pour ce faire, il doit
ainsi mieux lier l'avantage fiscal et la prime de l'Etat à l'achat d'un
logement.
b) Un financement extra-budgétaire du logement social se développe
La participation du 1 % logement au
renouvellement
urbain
Le 12 octobre 2001, l'Etat et l'Union d'économie sociale pour le
logement (UESL) signaient une convention de prolongation de la convention du
3 août 1998, afin que
« ces emplois du 1
%
logement contribuent à une politique ambitieuse de renouvellement
urbain ».
Cette convention prévoit que la participation des employeurs à
l'effort de construction, dite « 1 % logement »,
affectera 450 millions d'euros par an, après une période de
montée en régime, à la politique du renouvellement urbain,
sous diverses formes : le financement de démolitions de logements
locatifs sociaux
via
des subventions aux maîtres d'ouvrage, le
traitement de copropriétés dégradées, et le
versement de subventions pour les
prêts au renouvellement urbain
(PRU).
Pour 2003, l'article 18 du projet de loi de finances prévoit un
versement de 250 millions d'euros de l'UESL au budget de l'Etat.
Mais la convention prévoit également que
« d'autres
affectations pour des sommes dont il serait anticipé qu'elles ne seront
pas consommées l'année suivante, ou constaté qu'elle n'ont
pas été consommées l'année en cours pourront
être prévues en lien avec des actions de renouvellement
urbain. »
Il est clair que ces sommes ne serviront pas à l'usage qui leur est
destiné par la convention.
Pour sa part, le rapporteur général de la commission des
Finances, M. Philippe Marini, avait proposé de supprimer ce
versement pour 2002, qu'il estimait
« contraire à la
convention de 1998 car ayant le caractère d'un prélèvement
sans contrepartie ».
Ce débat sur l'utilisation du 1 % logement prolonge celui ouvert en
1995 sur le financement du prêt à taux zéro sur les
réserves du 1 %.
Cette ponction permettait néanmoins au 1 % de justifier son
existence : promouvoir l'accession sociale à la
propriété.
Les partenaires de l'UESL ne souhaitaient pas financer le prêt à
taux zéro et ont obtenu de l'Etat, par la convention de 1998, une sortie
progressive de cet engagement.
Or, le renouvellement urbain semble plus éloigné des objectifs du
1 % que l'accession sociale à la propriété.
La création de l'Association foncière logement
Un autre indice du développement croissant d'un financement
extra-légal de la politique du logement social
via
le 1 %
est la création d'une « association
foncière ».
Constituée début 2002 par les partenaires sociaux,
gérée par ces derniers et financée sur le 1 %
logement, l'association foncière doit progressivement investir
2 milliards d'euros par an, en fonds propres, par l'intermédiaire
de sociétés civiles immobilières, à l'horizon 2006,
dans des programmes immobiliers locatifs.
La société foncière constituera un actif immobilier, dont
l'objectif sera d'améliorer les garanties sociales des salariés
du secteur assujetti.
Sa mission est d'acquérir et de gérer des immeubles locatifs
à usage d'habitation. Les actifs immobiliers ainsi constitués
seront, au bout de 15 à 20 ans, transférés aux
régimes complémentaires de retraite par répartition des
salariés du secteur privé (AGIRC et ARRCO).
Au moins 40 % des logements réalisés acquis par la
foncière seront localisés sur des terrains en zones de
renouvellement urbain (ZRU) et cédés en contrepartie de l'apport
de subventions du 1 % aux opérations de démolitions.
Ces logements ne seront soumis ni à plafond de loyer, ni à
plafond de ressources.
En revanche, s'ils sont construits dans les communes souffrant d'une
insuffisance de l'offre locative sociale (communes SRU en particulier), les
logements acquis par la foncière seront soumis aux plafonds de loyers et
de ressources des
prêts locatifs sociaux
(PLS).
Dès 2003, 4.000 logements neufs sont prévus dans le cadre de
la foncière.
Si les objectifs de cette réforme peuvent être salués comme
ambitieux, les contreparties de l'engagement des partenaires sociaux à
leur participation majoritaire dans la foncière doivent toutefois
être contrôlées.
Ainsi, tant par sa participation au renouvellement urbain que
via
son
action dans la foncière, le 1 % prend une importance croissante
dans la politique du logement, dont le financement devient progressivement
extra-budgétaire.
On peut en outre observer, comme le souligne l'Union sociale pour l'habitat,
que les 54.000 nouveaux logements annoncés pour 2003 comprennent
12.000 financements en PLS, qui ne donnent pas lieu à dotation
budgétaire.
Le financement du logement social intervient ainsi, plus souvent qu'auparavant,
hors du budget de l'Etat, par les PLS et les nouveaux PRU de la
foncière.
Cette évolution doit toutefois être expliquée par
l'ampleur des besoins, qui nécessite une action partenariale afin de
dégager des moyens auxquels le budget de l'Etat ne pourrait seul faire
face.
II. LA POLITIQUE DU LOGEMENT : DES ENJEUX CONSIDÉRABLES
A. FAIRE FACE À UNE OFFRE INSUFFISANTE
1. Une offre insuffisante de logements
a) Une lacune commune aux logements sociaux et au parc privé
S'il ne
résout pas tous les problèmes, le présent projet de budget
répond à une partie des besoins en logements.
Déjà l'année dernière, votre rapporteur
déplorait l'insuffisance de l'offre de logements disponibles.
Le problème s'est accentué depuis quelques années avec la
crise de la construction. Cette insuffisance de l'offre touche
particulièrement certains ménages, notamment ceux disposant de
ressources modestes.
En effet, la construction neuve n'est pas suffisamment adaptée aux
caractéristiques des ménages les plus modestes et les
300.000 logements construits en 2001 ne compensent pas le déficit
accumulé depuis trente ans (30.000 logements par an).
En outre, la construction locative sociale, qui représente 15 % de
la construction neuve, est insuffisante et l'action pour donner une vocation
sociale à une partie du parc privé est sous-dimensionnée.
Paradoxalement, l'embellie économique et l'augmentation de la demande de
locaux professionnels qui en a résulté ont amplifié ces
difficultés.
De fait, la croissance a entraîné la reprise de la progression des
loyers à tous les niveaux :
-
dans le parc privé
: une hausse annuelle des loyers
de 2 % a été observée dans les grandes
agglomérations et de 3,7 % à Paris (pour une augmentation du
coût de la vie de 1,2 %) ;
-
dans le parc social
: le gel des loyers est arrivé
à terme fin 2001 ; or, l'indice de la construction qui sert de base
à la revalorisation des loyers est en progression de 4,76 % par an.
A partir des éléments statistiques livrés par le
recensement de 1999, les hypothèses de l'INSEE font apparaître une
demande potentielle de près de 350.000 logements par an.
Un rapport du Conseil économique et social d'Ile-de-France, rendu public
le 30 septembre dernier, estime à 300.000 le nombre de personnes en
attente d'un logement HLM dans cette région, dont la moitié
attend depuis plus d'un an.
Les raisons sont connues : des bailleurs en butte à trop de
contraintes, des financements insuffisants, trop complexes, et des
difficultés à répondre aux exigences de mixité
sociale.
La demande de HLM reste donc supérieure à l'offre : sur un
million de demandes annuelles, la moitié sont satisfaites dans
l'année au plan national mais six départements sur dix restent en
dessous de cette moyenne.
En outre, si 56.000 logements sociaux ont bien été
construits en 2001, soit un léger redressement (40.000
précédemment), 12.000 autres logements sont sortis la
même année du parc HLM, du fait de démolitions ou de ventes
aux locataires.
Enfin, la question de l'insuffisance de l'offre privée à vocation
sociale continue à se poser, puisqu'en 2001 moins de
10.000 logements ont été conventionnés grâce
aux aides de l'ANAH sur les 135.000 qui ont été
rénovés grâce à elle, soit près de
100.000 logements qui ont changé de gamme de loyer.
b) Un problème aggravé par un nombre important de logements vacants
Votre
rapporteur rappelle également que
l'adaptation de la politique du
logement social à la demande ne se limite pas aux opérations
lourdes de démolitions, constructions et réhabilitations, mais
passe aussi par la réduction du taux de vacance.
Ainsi, au 31 décembre 2000, on dénombrait environ
130.000 logements vacants dans le parc locatif social (3,3 % du
parc), dont :
- 23.000 logements vides (0,5 % du parc) pour cause de
réhabilitation lourde, de démolition ou de vente prochaine ;
- 45.000 logements vacants (1,2 % du parc) depuis moins de trois
mois, c'est-à-dire en période d'attente normale entre deux
locataires ;
- 65.000 logements inoccupés (1,6 % du parc) depuis plus
de trois mois, faute de nouveau locataire : ce dernier aspect de la
vacance augmente fortement depuis quelques années.
Le taux de vacance est par ailleurs beaucoup plus élevé dans les
zones urbaines sensibles
(ZUS) puisqu'il y atteint 6 %, contre
2,6 % hors ZUS et
zones de revitalisation rurale
(ZRR).
Votre rapporteur estime que
ce phénomène de la vacance dans le
parc social mériterait d'être mieux analysé afin d'engager
réellement une politique de reconquête de cet habitat dans
certains quartiers.
2. Une difficulté accrue pour certaines populations
Dans son
« Rapport annuel 2001 sur l'état du mal logement en
France »
, la fondation Abbé Pierre, auditionnée,
par ailleurs, par votre rapporteur, estime à 3,1 millions le nombre
de personnes sans logement ou en situation de « mal
logement », avec des situations très diverses :
86.000 sans logis (selon l'enquête de l'INSEE fin 2001) ;
200.000 personnes dont la résidence principale est une chambre
d'hôtel, un habitat de fortune ou qui sont hébergées chez
des parents ou des amis ;
500.000 personnes en habitat temporaire ou provisoire (hôtel,
meublé, hébergement chez des tiers) ;
1,9 million de personnes occupant des logements sans confort sanitaire de
base ;
600.000 personnes en situation de surpeuplement critique.
De manière moins dramatique, une autre catégorie de la population
est souvent en attente d'un logement : les jeunes adultes.
Ainsi, en dépit des dispositifs d'aides à la personne
institués en leur faveur, beaucoup d'entre eux ne peuvent accéder
à un logement.
Les contributions du rapport général du Plan
« Jeunesse, le devoir d'avenir »
et du Conseil
économique et social
«Familles et insertion
économique et sociale des adultes de 18 à
25 ans »
fournissent des observations intéressantes.
Selon l'enquête
« logement des jeunes »
mentionnée par le rapport du Plan, 75
% des jeunes adultes
souhaiteraient vivre de manière indépendante alors qu'ils ne sont
que 45,5
% à être effectivement dans cette situation.
Si le problème du logement autonome des jeunes adultes n'est pas
détachable du débat plus global sur leur autonomie, votre
rapporteur devait toutefois ici s'en faire l'écho.
B. AMÉLIORER LES DISPOSITIFS EN FAVEUR DES PLUS DÉFAVORISÉS
1. Relever le défi de la lutte contre les exclusions
a) Un bilan incertain de la loi d'orientation du 29 juillet 1998
Dans le
cadre de son rapport annuel 2001 remis au Président de la
République et au Premier ministre de l'époque, le
Haut
comité pour le logement des personnes défavorisées
procède à une évaluation des dispositions relatives au
logement dans la loi d'orientation du 29 juillet relative à la lutte
contre les exclusions.
Le rapport du Haut comité s'intéresse en particulier à la
réforme des attributions de logements sociaux.
Il identifie deux difficultés principales dans la mise en oeuvre de
cette réforme : la définition de structures intercommunales
et celle du public visé.
S'agissant de la première difficulté, le Haut comité
rappelle qu'en 2000, 337 bassins d'habitat étaient envisagés
alors que seuls 126 avaient été créés fin 2001 dans
39 départements. L'intercommunalité reste donc faible dans
le domaine du logement.
La seconde difficulté, la définition du public visé, se
révèle être l'obstacle majeur à la mise en oeuvre
d'une réforme pourtant nécessaire.
La loi considère comme prioritaires les personnes qui cumulent
« difficultés économiques » et
« difficultés sociales ».
Le Haut comité observe, à cet égard, qu'une lecture
exagérément optimiste ou restrictive conduit à
sous-estimer, dans un tiers des départements, le nombre de
ménages concernés (20 à 150 ménages au lieu de
150 à 1.400 réellement)
Le rapport souligne que
« les discussions, blocages,
négociations se sont beaucoup noués autour de ce chiffrage
(N.B. : le nombre de ménages très
défavorisés)
qui représente moins de 1 % du nombre
total de logements locatifs sociaux dans plus de la moitié des
départements ».
En outre, il a été constaté un décalage entre les
positions prises par l'Union des HLM et l'attitude prudente, voire
défensive, de certains organismes vis-à-vis des accords
collectifs triennaux, conclus entre les bailleurs sociaux et le préfet,
qui fixent un objectif d'attribution de logements sociaux aux publics les plus
en difficulté.
Votre rapporteur ne peut donc que relayer ce constat et regretter les
insuffisances dans l'application de la loi d'orientation relative à la
lutte contre les exclusions.
Ces insuffisances deviennent des lacunes dans le domaine de la lutte contre le
saturnisme, ce que votre rapporteur déplore fortement.
b) Des dispositifs satisfaisants mais en nombre insuffisant
Dans le
domaine du logement, la solidarité avec les plus
défavorisés se traduit par des dispositifs spécifiques,
concernant 250.000 ménages et incluant les aides aux locataires en
impayés de loyer et l'accompagnement social des personnes en
difficulté, dans le cadre des
Fonds de solidarité pour le
logement
(FSL).
Ces fonds ont vu leur rôle se développer ces dernières
années. Le nombre de bénéficiaires a fortement
progressé. La participation des communes et des départements a
aussi nettement augmenté : de 28,7 à 80,5 millions
d'euros entre 1998 et 2001.
De fait, la trésorerie des FSL a progressé de manière
importante : 143 millions d'euros fin 1999, 153 millions d'euros
fin 2001, année où près de la moitié des FSL
avaient une trésorerie excédentaire.
C'est pourquoi en 2002, une première réduction de la dotation de
l'Etat aux FSL a été mise en oeuvre.
Le projet de loi de finances rectificative pour 2002 prend, en outre, acte
d'une annulation de 4 millions d'euros des crédits de paiement
alloués aux FSL.
Cette réduction se poursuit en 2003 avec une baisse de 4,6 %
(78,3 millions d'euros), mais une rationalisation de la gestion permettra
de faire face aux besoins en utilisant notamment les trésoreries
excédentaires.
Votre rapporteur approuve le principe d'un ajustement de la dotation
budgétaire aux besoins réels, dans la mesure où cela ne
portera pas atteinte à l'action des fonds et où les
départements et communes ne seront pas sollicités davantage pour
suppléer les contributions de l'Etat.
Des aides destinées aux associations logeant à titre temporaire
des personnes défavorisées sont également prévues,
même si, il est vrai, les crédits de ce poste sont en diminution
par rapport à 2002.
Ainsi, l'aide au logement temporaire se voit dotée pour 2003 de
31,7 millions d'euros, soit 4,2 % de moins que l'an passé.
Les aires d'accueil bénéficient d'aides à l'investissement
pour leur réalisation ou leur réhabilitation pour un montant de
32,6 millions d'euros (à comparer aux 22,87 millions d'euros en loi
de finances pour 2002).
La situation actuelle mérite que soit donné un nouvel élan
à la lutte contre l'exclusion dans la politique du logement.
c) Trois objectifs majeurs pour le Gouvernement
Le
5 novembre dernier, M. Gilles de Robien, ministre de
l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la mer, et
Mme Dominique Versini, secrétaire d'Etat à la lutte contre
la précarité et l'exclusion, présentaient au secteur
associatif les orientations du
programme national de lutte contre
l'exclusion dans le domaine du logement
.
Les priorités retenues, articulées autour de trois objectifs
majeurs, pourraient être, pour certaines d'entre elles,
« rapidement opérationnelles ».
L'accès et le maintien dans le logement
,
élément fondateur de la lutte contre l'exclusion, doivent
être effectifs pour tous :
- l'accès aux droits et à l'information devrait être
facilité par la mise en place d'organismes uniques afin que les
administrés n'aient qu'un seul interlocuteur, d'une part, pour
l'accès au logement, d'autre part, pour l'information sur celui-ci ;
- l'accompagnement des locataires faisant l'objet d'une décision
d'expulsion sera amélioré dans toutes les phases de la
procédure. L'élaboration d'un cahier des charges de
l'enquête sociale, d'un guide méthodologique à l'usage des
travailleurs sociaux, l'accompagnement social systématique après
le jugement sont notamment à l'étude ;
- les résidences sociales, mises en place afin de répondre
au besoin de logement temporaire de personnes ou familles en difficulté
pour accéder à un logement, seront développées en
partenariat avec les collectivités locales ;
- les gens du voyage qui souhaitent se sédentariser pourront
être aidés. Des formes d'habitat très diversifiées
sont prévues pour ce faire ;
- le droit au logement sera renforcé pour être effectif et
équitable sur l'ensemble du territoire. La transparence dans les
attributions de logements sera ainsi renforcée et un droit de recours
sera proposé au demandeur qui ne s'est pas vu proposer un logement
« dans un délai anormalement long ».
Pour redonner confiance aux bailleurs privés
,
M. Gilles de Robien souhaite rendre plus
« attractif
l'investissement dans la pierre et sécuriser ces bailleurs ».
Selon le ministre, le parc privé représente un gisement important
pour le développement d'une forme de logements à loyers
maîtrisés. Ce parc doit être reconnu de ce fait comme un
acteur à part entière du logement social.
Ainsi, une nouvelle fiscalité plus favorable aux bailleurs sera
prévue et les travaux engagés sur la garantie locative poursuivis.
Les bailleurs sociaux seront encouragés à s'investir
davantage dans des programmes
« très
sociaux »
. Les coûts spécifiques inhérents
à la gestion d'un parc privé social devront être mieux
appréhendés.
Est ainsi prévue une remise à plat du dispositif d'aide aux
bailleurs sociaux (aide à la médiation locative, à la
gestion locative directe) en vue de permettre une meilleure prise en compte
« des éventuels surcoûts d'intérêt
social ».
Ce programme de renforcement de la lutte contre l'exclusion, dont votre
rapporteur se félicite, devrait être mis en oeuvre à partir
du mois de décembre 2002.
2. Renforcer l'effort de lutte contre l'insalubrité
a) Traiter le problème du saturnisme en priorité
Dans le
cadre du nouveau programme national de lutte contre l'exclusion dans le domaine
du logement, est prévue la poursuite de la lutte contre l'habitat
indigne, avec notamment pour souci d'améliorer l'efficacité de la
lutte contre le saturnisme.
Ainsi, le repérage individuel des situations d'habitat indigne sera
assuré par les équipes de
maîtrise d'oeuvre urbaine et
sociale
(MOUS) qui effectueront un état des lieux et faciliteront le
traitement des logements insalubres.
Votre rapporteur estime qu'il est urgent de lutter contre le saturnisme,
priorité de santé publique pour les enfants, et se
félicite à cet égard de l'objectif annoncé par le
ministre.
En effet, si la lutte contre le saturnisme et l'insalubrité est depuis
longtemps un objectif majeur de la politique du logement, ses moyens sont
souvent dispersés et sous-consommés faute de procédures
réellement efficaces.
De fait, le projet de loi de finances rectificative pour 2002 annule
8,4 millions d'euros de crédits de paiement sur la ligne
«
lutte contre le saturnisme et
l'insalubrité
».
Ainsi, M. Gilles de Robien lui-même a-t-il observé lors de
son audition du 15 octobre dernier devant la commission des Affaires
économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée
nationale :
« Les moyens consacrés à la lutte contre le
saturnisme ont été sous-consommés dans le passé en
raison du nombre limité de départements couverts par les
arrêtés de zonage, ce qui permet de disposer aujourd'hui de
crédits reportés pour faire face aux besoins qui sont maintenant
importants. L'ensemble des besoins exprimés pourra ainsi être
satisfait. »
C'est la raison pour laquelle le budget du logement pour 2003 (
chapitre
37-40, article 70),
ne prévoit que 5 millions d'euros pour le
poste «
lutte contre le saturnisme et
l'insalubrité
», contre 9,15 millions en 2002, soit
une baisse de 45,4 %.
Ce constat d'une sous-consommation de ces crédits, qui est
également celui fait par
le pôle d'appui national à
l'éradication de l'habitat indigne
, crée en 2002, est
à l'origine de la définition de trois priorités concernant
le saturnisme dans le programme national de lutte contre l'exclusion :
- une meilleure information des services et une communication plus
élargie sur le dispositif auprès des usagers, des associations et
des entreprises intervenantes ;
- la « priorisation » des états des risques
pour créer un lien plus efficace entre les mesures de prévention
et d'urgence ;
- un lien plus opérationnel entre la lutte contre le saturnisme et
l'insalubrité en étendant l'enquête d'insalubrité
à la détection de plomb dans les revêtements.
b) Développer les opérations de résorption de l'habitat insalubre
Les
procédures de lutte contre l'insalubrité ont pour objet de
vérifier que l'état des logements ne porte pas atteinte à
la santé des occupants.
A ce titre, le législateur a confié au préfet, sur rapport
d'un ingénieur sanitaire, la responsabilité de mettre en oeuvre
les mesures de police nécessaires.
Le traitement de l'« insalubrité
irrémédiable » repose principalement sur le dispositif
de résorption de l'habitat insalubre.
La procédure de
résorption de l'habitat insalubre
(RHI)
est une opération sous maîtrise d'ouvrage public (commune, EPCI)
destinée, dans une optique de protection des occupants et de leur
relogement, à traiter les immeubles insalubres
irrémédiables et définitivement interdits à
l'habitation par leur acquisition sous déclaration d'utilité
publique.
Ces opérations bénéficient de fortes subventions de l'Etat
(70 à 100 % du déficit de l'opération).
Les terrains libérés et les immeubles réhabilités
doivent normalement accueillir des logements locatifs sociaux publics.
Ces opérations ont ainsi pour objectif de supprimer l'habitat insalubre
irrémédiable. Elles visent dans ce cadre, non seulement, à
trouver une solution de logement pérenne pour les occupants, mais aussi
à répondre à leurs difficultés sociales.
Les dotations pour les opérations de RHI
(chapitre 65-48, article
70)
sont globalement maintenues dans le présent projet de loi de
finances, à 9,91 millions d'euros d'autorisations de programme
(AP), et à 8,93 millions d'euros de crédits de paiement (CP). Sur
cet article, les crédits de paiement sont, de façon chronique,
inférieurs aux autorisations de programme.
Mais, là encore, se pose un problème de sous-consommation des
crédits : 3,33 millions d'euros d'AP en 2000 et
12,8 millions de CP pour, respectivement, 24,26 millions d'euros d'AP
disponibles et 14,26 millions d'euros de CP disponibles, compte tenu des
reports.
Ainsi, sur l'exercice 2001, la consommation s'est élevée à
seulement 4,65 millions d'euros d'AP (29,7 % du disponible)
même si les CP (8,39 millions d'euros) ont été presque
intégralement dépensés.
Au 30 septembre 2002, la consommation des AP représentait 3,5 % du
disponible et celle des CP, 29,4 %.
Outre la dispersion des intervenants au sein même du ministère
(administration centrale pour la résorption de l'habitat insalubre,
services déconcentrés pour les études et diagnostics,
ANAH) les difficultés à lutter contre le logement insalubre
s'expliquent, plus largement, par les partages de compétences entre le
ministère chargé du logement et celui chargé de l'emploi
et de la solidarité qui freinent les décisions. Les
procédures administratives, notamment en matière de passation des
marchés publics, sont également très lourdes.
Au-delà des crédits affichés en loi de finances, votre
rapporteur estime donc qu'
il y a nécessité de clarifier les
compétences, d'alléger les procédures et surtout de
définir un acteur unique de la politique de lutte contre
l'insalubrité pour que celle-ci soit enfin efficace.
C. RETROUVER UNE POLITIQUE AMBITIEUSE D'INTERVENTION EN FAVEUR DU PARC PRIVÉ
1. Développer l'accession sociale à la propriété
En ce
qui concerne l'accession sociale à la propriété, il peut
tout d'abord être constaté qu'une partie du chemin a
été faite, puisque la part des ménages
propriétaires est passée de 40 % en 1960 à 55 %
aujourd'hui. Le niveau très bas des taux d'intérêt
crée en outre aujourd'hui un climat plutôt propice.
La politique d'accession sociale à la propriété repose
aujourd'hui sur un triptyque :
- le PTZ (prêt à taux zéro), aide remboursable sans
intérêt accessible à 75 % des accédants, dont
la distribution est banalisée ;
- les PC (prêts conventionnés) et les PAS (prêts
à l'accession sociale) garantis par le
Fonds de garantie à
l'accession sociale
(FGAS) et la sécurisation des accédants
ayant contracté un PAS ;
- les aides personnelles au logement (APL et AL) en accession à la
propriété.
Quatre actions spécifiques peuvent être envisagées afin de
développer le dispositif : l'amélioration des conditions
d'octroi des prêts aidés, comme le prêt à taux
zéro ; la mobilisation des professionnels de l'immobilier ; le
perfectionnement des mécanismes d'ingénierie financière,
permettant des prêts plus longs, à remboursement
différé, et assortis d'une assurance contre les accidents de la
vie ; enfin, la relance de la vente des HLM à leurs occupants.
A cet égard, deux mécanismes apparaissent particulièrement
intéressants : le prêt à taux zéro et la vente
de logements HLM.
a) Le prêt à taux zéro : un outil efficace à revaloriser
Une
mission a été confiée en 2001 à l'Inspection
générale des finances, au Conseil général des ponts
et chaussées et au directeur de l'Agence nationale d'information sur le
logement (ANIL) sur le prêt à taux zéro.
Les conclusions de cette mission montrent tout l'intérêt de ce
mécanisme, tant du point de vue social qu'économique.
D'un point de vue social, la cible visée a été
atteinte : 75 % des bénéficiaires ont des ressources au
plus égales à 2,5 SMIC en 2001 et bénéficient
des subventions versées ; plus de 60 % sont ouvriers ou
employés et 61 % ont entre 25 et 35 ans.
Le PTZ est destiné, sous condition de ressources, aux personnes
physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper en tant que
résidence principale et qui n'ont pas été
propriétaires au cours des deux dernières années
précédant l'offre de prêt.
Par ailleurs, ce prêt contribue à la mobilité dans le parc
locatif, puisque 85 % des accédants avec un prêt à
taux zéro sont d'anciens locataires (dont 20 % de locataires de
HLM).
D'un point de vue économique, ce prêt, réservé aux
opérations neuves de construction ou d'achat, ou présentant un
fort pourcentage de travaux, a contribué à améliorer la
situation du bâtiment.
Le PTZ peut financer des opérations de construction ou d'acquisition
l'un logement neuf, d'acquisition-amélioration d'un logement existant,
et la location-accession pour quelques opérations.
Le nombre d'opérations déclenchées par le seul
prêt à taux zéro a pu représenter jusqu'à
20.000 opérations par an, ce qui a permis de créer de
l'ordre de 15.000 emplois et d'apporter une réponse efficace
à la crise de la construction observée au début des
années 1990
. La création du prêt à taux
zéro a ainsi évité de passer sous le seuil des
250.000 mises en chantier en 1996 et 1997 et a soutenu par la suite la
remontée vers le seuil des 300.000 mises en chantier annuelles.
En outre, l'effet de levier du dispositif a pu être évalué
à environ 2,5, ce qui veut dire que les 800 millions d'euros de
subventions versés sur l'année ont généré
deux milliards d'euros d'activité.
Votre rapporteur déplore toutefois que, depuis des années, de
nombreuses mesures sont pourtant venues réduire l'efficacité du
prêt à taux zéro.
En octobre 1997, ces prêts ont été restreints aux
primo-accédants. Depuis la réintégration des
crédits dans le budget du logement, de nouvelles mesures de restriction
du dispositif ont été prises, afin de limiter son coût
budgétaire : un arrêté du 29 décembre 1999 a
plafonné la subvention de l'Etat et un arrêté du 29
septembre 2000 a réduit la période de remboursement des
prêts.
Depuis 1997, aucune revalorisation des plafonds de ressources n'est intervenue,
ce qui a eu pour conséquence de « sortir » plusieurs
milliers de demandeurs potentiels du dispositif.
De fait, le nombre de prêts à taux zéro s'est fortement
réduit depuis 1997, passant de 123.000 à 102.000 émis.
Nombre de prêts à taux zéro
|
Années |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
PTZ émis |
145.000 |
123.000 |
111.200 |
126.266 |
111.000 |
102.000 |
|
PTZ mis en force |
117.900 |
129.150 |
109.200 |
116.858 |
112.169 |
101.893 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
103.000 prêts à taux zéro sont prévus en 2003,
soit un nombre comparable à celui de 2002, mais la perspective d'une
légère remontée ne permet pas de conclure à une
inversion de tendance.
Ainsi,
les moyens budgétaires du prêt à taux zéro
ne cessent de se réduire
. Pour 2003, la dotation passera de 884,2
à 780 millions d'euros (- 11,8 %) et les moyens
d'engagement seront réduits de 869 à 778 millions d'euros
(- 10,5 %).
Dotations budgétaires en faveur du PTZ (crédits de paiements)
(en millions d'euros)
Au
regard de son efficacité, votre rapporteur souhaite donc une relance de
cet instrument.
La principale problématique est celle de l'élargissement du
prêt à taux zéro à l'acquisition dans l'ancien.
L'obstacle auquel se heurte cette réforme est toutefois le coût
budgétaire très élevé de la mesure : en 1996,
l'abaissement de la quotité de travaux à 20 % a ainsi
coûté près de 260 millions d'euros.
Pour sa part, votre rapporteur constate que la véritable mixité
sociale est de permettre aux ménages les plus modestes d'acquérir
des logements de centre ville, qui sont pour la plupart des logements
anciens.
b) La vente de logements HLM : une réflexion à engager
Le nombre de ventes de logements HLM au niveau national de 1993 à 2000 est excessivement réduit comme le montrent les chiffres ci-dessous.
L'accession sociale à la propriété dans le parc HLM
|
Années |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
1999 |
2000 |
2001 |
|
Ventes |
4.632 |
6.443 |
9.857 |
5.825 |
7.838 |
7.951 |
5.053 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
En moyenne, ce sont environ 6.000 logements sociaux par an qui sont
achetés par les ménages, soit une part infime d'un parc de plus
de 3,8 millions de logements occupés par des locataires.
Les organismes HLM n'ont jamais été très favorables
à la cession de leur patrimoine.
En outre, faire payer à une famille des mensualités sur une
longue durée se révèle difficile : les revenus
varient souvent, dans des proportions importantes, en raison des aléas
du chômage et de l'instabilité familiale.
Dans une interview à
La Tribune
le 30 septembre dernier,
M. Jacques Berké, président des SA HLM indique :
« Une idée sur laquelle nous travaillons avec le
ministère du logement est de créer des sociétés
civiles immobilières entre les propriétaires et les locataires.
Les locataires achèteront donc les parts de leur immeuble au rythme
où ils le voudront (...) mais aussi revendre leurs parts à la
SCI, qui garantit le rachat, et disposer ainsi d'un capital. »
La mise en place de sociétés civiles immobilières (SCI)
serait une démarche intéressante pour aider les ménages
à ne pas rester indéfiniment dans le parc social locatif et
alléger les charges d'entretien, qui deviennent de plus en plus lourdes.
La création de la société de garantie des
opérations d'accession sociale à la propriété des
organismes d'HLM, prévue par la
loi relative à la
solidarité et au renouvellement urbains
(SRU), a été
retardée en raison de difficultés rencontrées pour
dégager les fonds nécessaires à la dotation initiale de
cet organisme.
Cette dotation devra être reconduite annuellement en fonction des
prévisions de sinistralité, pour éviter la situation
excédentaire inutile que connaît actuellement le
Fonds de
garantie de l'accession sociale à la propriété
(FGAS).
La
sécurisation de l'accession sociale dans le parc privé
Afin de
garantir les établissements de crédits contre une
éventuelle défaillance d'un accédant, les pouvoirs publics
ont constitué un fonds, le
Fonds de garantie de l'accession sociale
à la propriété
(FGAS), dont les ressources sont
constituées de cotisations versées par l'Etat et les
établissements financiers.
Sa gestion est confiée à une société anonyme de
gestion, la
Société de gestion du FGAS
(SGFGAS), dont le
conseil d'administration est composé de représentants des
établissements de crédits et de représentants de l'Etat.
La loi de finances pour 1993 créant ce fonds prévoit
l'inscription annuelle de provisions afin de couvrir les défaillances
potentielles.
Or, il apparaît que la caractéristique principale du FGAS est que
le montant des sinistres est infiniment inférieur au montant des
cotisations versées, expliquant une situation de trésorerie de ce
fonds de près de 1,1 milliard d'euros au 31 mars 2002.
La dotation de l'Etat au FGAS pour le financement de la part de l'Etat dans la
garantie aux
prêts à l'accession sociale
(PAS) est inscrite
à hauteur de 28 millions d'euros (- 26,5 %) dans le projet de
loi de finances, ce qui présage d'un retour à plus
d'adéquation aux besoins du fonds.
Votre rapporteur estime, au vu de la faiblesse de ces résultats, qu'il
conviendrait d'engager une réflexion sur ce sujet avec les organismes
HLM.
c) L'accession très sociale à la propriété : une expérience manquée
Le 15
octobre 2001, l'Etat a signé avec la fédération nationale
des sociétés coopératives un appel à projet
expérimental visant à favoriser l'accession à la
propriété en
zone urbaine sensible
(ZUS).
A cet effet, deux appels à projet ont été lancés
afin de sélectionner :
- d'une part, 1.000 logements réalisés par des
promoteurs publics ou privés dans les zones urbaines sensibles ;
- d'autre part, 1.000 logements lancés par les organismes HLM
à destination des ménages très modestes.
Dans les deux cas, une aide de 10.700 euros devait être
attribuée pour chaque habitation concernée, diminuant d'autant le
prix d'acquisition du logement.
La suppression de la prime à l'accession très sociale à la
propriété en 2003, mesure prise à titre
expérimental, tire les conséquences de l'échec de
l'expérimentation conduite, qui devait concerner 1.000 logements
dans le cadre des ZUS et qui a mis en évidence que seuls
335 logements étaient éligibles, les opérations
sélectionnées restant, malgré tout, coûteuses au
regard des moyens des bénéficiaires.
2. Conforter l'amélioration de l'habitat privé
a) La reconduction des dispositifs d'incitation fiscale
La
réhabilitation du parc privé est favorisée par un double
mécanisme d'incitations fiscales permettant aux propriétaires de
réaliser des travaux dans des conditions avantageuses.
Le code général des impôts soumet au taux réduit de
la taxe sur la valeur ajoutée jusqu'au 31 décembre 2002 les
travaux de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur les
logements construits depuis plus de deux ans.
La directive européenne du 22 octobre 1999 a, en effet, autorisé
les Etats membres à appliquer, à titre expérimental,
jusqu'au 31 décembre 2002 un taux réduit de TVA, 5,5 %,
à certains services à forte intensité de main-d'oeuvre
-dont la construction.
La commission européenne prévoit de proroger le dispositif
jusqu'au 31 décembre 2003 avant de statuer définitivement
sur la pérennisation de cette mesure. Ce délai de
réflexion permet à la France de maintenir pour une année
supplémentaire un dispositif qui, s'il coûte 3,5 milliards
d'euros, favorise les ménages désireux d'améliorer leur
habitat ainsi que l'emploi.
Par ailleurs, sous certaines conditions de ressources, peuvent donner lieu
à un crédit d'impôt sur le revenu égal à
15 % de leur montant, les dépenses d'acquisition de gros
équipements, de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de
régulation de chauffage.
L'article 54 du présent budget prolonge pour trois ans ce
mécanisme dont le coût est évalué à compter
de 2004 à 125 millions d'euros.
Enfin, et pour être exhaustif, votre rapporteur rappellera la
possibilité ouverte aux propriétaires bailleurs de déduire
des revenus fonciers imposables les dépenses d'entretien, de
réparation et d'amélioration réalisées, et se
félicite d'une telle mesure.
b) L'extension récente des aides des employeurs
Les
aides au titre de la participation des employeurs à l'effort de
construction (PEEC ou 1 % logement) étaient initialement
réservées aux salariés des entreprises cotisant à
ce dispositif. La convention Etat-UESL du 3 août 1998 avait mis en
place le
Pass-travaux
destiné à financer les travaux de
remise en état, d'entretien ou d'amélioration des
résidences principales. Ces aides étaient accordées dans
les trois ans suivant l'entrée dans les lieux.
Depuis septembre 2000, cette faculté est ouverte à l'ensemble du
secteur privé non agricole.
Modifié par un avenant le 7 mars 2001, cette aide a
été fusionnée avec les prêts à
l'amélioration traditionnels. Le montant est plafonné à
8.000 ou 9.600 euros selon les ressources du bénéficiaire.
L'aide constitue un prêt pour travaux aux propriétaires ou
locataires sur 10 ans, à un taux de 1,5 %.
Situation des prêts Pass-travaux
(en millions d'euros
|
|
1999 |
2000 |
2001 |
2002
|
|
Nombre de dossiers |
2.359 |
17.020 |
106.329 |
50.079 |
|
Montants encaissés |
1.2120 |
105.750 |
685.732 |
336.377 |
Source : UESL
Un
nouvel avenant signé le 11 octobre 2001 à la convention du
14 mai 1997, pour l'emploi de la participation des employeurs en faveur du
logement des populations ayant des difficultés particulières, a
étendu le champ des prêts Pass-travaux pour permettre la
résorption de certaines copropriétés
dégradées :
- faisant l'objet d'une convention d'opération programmée
d'amélioration de l'habitat définie à l'article
L. 303-1 du code de la construction et de l'habitation et limitée
à un groupe d'immeubles bâtis en société
d'attribution ou en société coopérative de construction
donnant vocation à l'attribution d'un lot ou soumis au régime de
la copropriété ;
- ou faisant l'objet d'un plan de sauvegarde défini aux articles
L. 615-1 à L. 615-5 du code de la construction et de
l'habitation ;
- ou situées dans le périmètre d'un GPV (grand projet
de ville) ou d'une ORU (opération de rénovation urbaine) ;
- ou dont l'immeuble entier ou les parties communes où un ou
plusieurs logements sont frappés d'un arrêté
d'insalubrité ou de péril en application de la loi
solidarité et renouvellement urbains.
Votre rapporteur se félicite du développement de cette action du
« 1 % logement », qui ne doit pas être
uniquement investie dans l'association foncière.
c) L'ANAH au milieu du gué
L'
agence nationale pour l'amélioration de
l'habitat
(ANAH) a été créée en 1970 pour financer les
travaux des seuls propriétaires bailleurs, les propriétaires
occupants étant, pour leur part, éligibles à la prime
à l'amélioration de l'habitat (PAH) délivrée par le
préfet.
Les subventions de l'ANAH ont pour objet de favoriser l'exécution de
travaux de réparations, d'assainissement, d'amélioration et
d'adaptation des immeubles ou des logements, ainsi que l'exécution de
travaux de transformation en logements de locaux non affectés à
usage d'habitation, dès lors que ces logements sont utilisés au
titre de résidences principales.
L'action de l'ANAH sur les vacances
|
Année |
Nombre de logements vacants remis sur le marché |
En % du nombre total de logements subventionnés |
|
1997 |
35.000 |
32,5 |
|
1998 |
34.400 |
31,0 |
|
1999 |
34.800 |
29,4 |
|
2000 |
35.400 |
26,1 |
|
2001 |
34.200 |
26,8 |
Source : Ministère de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
L'article 185 de la loi du 13 décembre 2000 a étendu la
compétence de l'ANAH aux propriétaires occupants à compter
du 3 janvier 2002, en prévoyant également que les organismes
HLM et les SEM puissent bénéficier de ses aides pour la
réhabilitation dans l'optique d'une cession de logements situés
au sein de copropriétés dégradées faisant l'objet
d'un plan de sauvegarde.
L'aide aux propriétaires
|
|
ANAH |
PAH |
TOTAL |
|
|
|
Nombre de dossiers agréés |
Nombre de logements subventionnés |
Nombre de logements subventionnés |
Nombre de logements du parc privé subventionnés |
|
1994 |
54.489 |
143.600 |
68.771 |
212.371 |
|
1995 |
52.478 |
126.446 |
55.909 |
182.355 |
|
1996 |
48.557 |
111.795 |
72.510 |
184.305 |
|
1997 |
48.595 |
107.574 |
66.623 |
174.197 |
|
1998 |
50.634 |
111.187 |
69.419 |
180.606 |
|
1999 |
54.250 |
118.414 |
77.414 |
195.828 |
|
2000 |
59.767 |
135.542 |
80.184 |
215.726 |
|
2001 |
56.191 |
127.682 |
72.046 |
199.728 |
Source : Ministère de l'équipement des
transports, du logement, du tourisme et de la mer
Cette extension imposait nécessairement des modifications du
régime régissant les aides de l'ANAH, tant pour les
procédures que pour les conditions de financement.
Les objectifs fixés par l'Etat ont été pris en compte par
l'ANAH qui, pour ses actions prioritaires, a déterminé trois axes
principaux :
- le développement d'une offre de logements privés
à vocation sociale, en particulier dans les secteurs où le
marché locatif est tendu ;
- l'éradication des logements indignes et des
copropriétés dégradées ;
- la promotion de la qualité de la vie par l'habitat dans le cadre
du développement durable.
Le financement de l'ANAH repose, depuis la budgétisation du produit de
la taxe additionnelle au droit de bail en 1987, sur deux recettes : une
subvention de l'Etat déterminée annuellement en loi de finances
et le produit de la taxe sur les vacances.
Le projet de budget pour 2003, en ce qui concerne les crédits de l'ANAH,
se situe dans la tendance constatée depuis 2001, alors même que la
loi SRU venait d'élargir les compétences de l'agence.
En effet, pour 2003, le projet de loi de finances initiale faisait
apparaître une baisse de 11 % des autorisations de programme -
à 392 millions d'euros - et une hausse de 13 % des
crédits de paiement - à 411,6 millions d'euros.
Selon les réponses au questionnaire de votre rapporteur, cette dotation
en apparence contradictoire avec les objectifs ambitieux assignés
à l'agence par la loi est justifiée en ces termes :
« la probable montée en puissance des demandes qui peut
résulter de la mise en oeuvre de ces priorités rend
désormais inéluctable l'accroissement de la
sélectivité des aides et leur ciblage financier »
.
Il résulte de cet état de fait que certaines opérations
pourraient être privilégiées : s'agira-t-il de celles
relevant des objectifs de renouvellement urbain au détriment de celles
existant hors de ces zonages ? S'agira-t-il de favoriser les
opérations portées par des personnes morales publiques ou
semi-publiques au détriment des personnes physiques ?
Au moment où la réforme de la loi de 1948 devrait entraîner
des besoins importants en termes de réhabilitation dans le parc
privé, la diminution des autorisations de programme de l'ANAH
inquiète les petits propriétaires.
Ainsi lors de son 92
ème
congrès, le 19 octobre
dernier, l'Union nationale de la propriété immobilière a
fait part au ministre de l'équipement, des transports et du logement, de
son
« désaccord sur l'évolution de la politique et
des moyens de l'ANAH ».
En effet, depuis plusieurs mois, les responsables des chambres syndicales de
propriétaires ont manifesté leur inquiétude face aux
conditions d'attribution des subventions ANAH en secteur diffus du fait de
l'annulation au dernier moment de commissions d'attribution, par manque de
crédits.
Aussi, la décision prise par le Gouvernement lors de l'examen du
présent projet de loi de finances à l'Assemblée nationale
apparaît sage : lors d'une deuxième
délibération, les crédits de l'ANAH ont été
majorés en autorisations de programme comme en crédits de
paiement, de 30 millions d'euros.
L'évolution, certes un peu chaotique, des dotations initiales de l'ANAH
met en évidence la nécessité, rappelée par le
Gouvernement, de recadrer les missions d'une agence aujourd'hui au milieu du
gué.
Votre rapporteur a pris acte des propos tenus le 15 octobre dernier par le
ministre de l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de
la mer devant la commission des Affaires économiques, de l'environnement
et du territoire de l'Assemblée nationale :
« Les moyens de l'ANAH diminuent légèrement mais les
actions prioritaires seront préservées. Les actions dites
« diffuses » verront les moyens qui leur sont
consacrés réduits mais il est seulement envisagé une
réduction des aides, permettant ainsi de maintenir constant le nombre de
logements concernés.
« Les mesures fiscales en faveur du secteur du logement, qui
représentent un coût beaucoup plus important, sont par ailleurs
prolongées. Ainsi, le projet de loi de finances pour 2003, dans ses
articles n°
s
9 et 54, reconduit deux mesures fiscales
importantes avec, d'une part, la prolongation, au moins jusqu'au 30
décembre 2003, de l'application de la taxe sur la valeur ajoutée
(TVA) à taux réduit aux travaux d'amélioration de
l'habitat, et d'autre part, la reconduction du crédit d'impôt pour
diverses dépenses afférentes à l'habitation
principale ».
III. LES PERSPECTIVES D'AVENIR : UNE NOUVELLE DONNE
A. LA NOUVELLE LOI DE PROGRAMMATION ET D'ORIENTATION
1. Un programme ambitieux
Le décret n° 2002-979 du 12 juillet 2002 a associé M. Jean-Louis Borloo, ministre délégué à la ville et à la rénovation urbaine aux actions du Gouvernement en faveur du logement social.
Le
décret n° 2002-979 du 12 juillet 2002
Ce
décret, publié au Journal officiel n° 162 du 13 juillet
2002, est relatif aux attributions du ministre délégué
à la ville et à la rénovation urbaine.
Il dispose que :
Le ministre délégué à la ville et à la
rénovation urbaine
« est associé à la
politique du logement social. Par délégation du ministre des
affaires sociales, du travail et de la solidarité, il signe,
conjointement avec les ministres de l'équipement, des transports, du
logement, du tourisme et de la mer, les instructions données aux
représentants de l'Etat dans le domaine du logement social.
« Pour l'exercice de ses attributions, le ministre
délégué à la ville et à la rénovation
urbaine dispose de la délégation interministérielle
à la ville et au développement social urbain et de la direction
générale de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction,
placées sous l'autorité conjointe du ministre des affaires
sociales, du travail et de la solidarité et du ministre de
l'équipement, des transports, du logement, du tourisme et de la
mer. »
Cette autorité bicéphale sur le logement social pose certains
problèmes de délimitation des compétences qui ne doivent
pas nuire à la lisibilité de la politique menée dans ce
domaine.
C'est en application de ce décret que la mise en oeuvre d'une nouvelle
loi d'orientation et de programmation du renouvellement urbain
a
été annoncée le 30 octobre dernier en conseil des
ministres par le ministre délégué à la ville et
à la rénovation urbaine.
Ce plan global ambitieux, qui a pour maître-mot la simplification des
procédures et des financements, repose sur une
« logique de
projet et l'implication de tous les partenaires ».
Pour les cinq ans à venir, les objectifs sont ainsi de :
- construire, détruire et réhabiliter respectivement
200.000 logements sociaux ;
- traiter les copropriétés fragiles ou
dégradées (100.000 ont été recensées) ;
- en finir avec l'habitat dégradé indigne dans les quartiers
historiques ;
- mobiliser les logements vacants nécessaires (sur un total de
2 millions, 200.000 sont à reconquérir) ;
- favoriser la revalorisation des quartiers en y soutenant la construction
de logements intermédiaires. Le ministère travaille ainsi
à une défiscalisation foncière en la matière pour
attirer le secteur privé.
Selon les propres mots du ministre :
« Une nouvelle bataille est aujourd'hui lancée pour que
chaque enfant, chaque famille puisse avoir un habitat digne ».
2. Un financement simplifié
Le
ministre délégué à la ville et à la
rénovation urbaine, lors du discours qu'il a prononcé au
congrès national de l'Union sociale pour l'habitat en octobre dernier
à Lyon, abordait ainsi la question du financement de cette loi de
programmation pluriannuelle :
« Cette loi proposera un guichet unique de l'ensemble des
financements et des procédures d'Etat (...) auxquels seront
associés, de manière transparente et permanente, tous les
partenaires, c'est-à-dire l'UESL, l'Union et ses deux
fédérations, l'ANAH, la Caisse des dépôts et
consignations et le ministère de la ville.
« Un comité restreint d'engagements, de cinq personnes ou de
cinq organisations, décidera à l'unanimité, projet par
projet, et non pas procédure par procédure, dans le cadre d'une
charte du renouvellement urbain et de la relance du logement social et du
logement. »
La complexité des modes de financement du logement social est en effet
à l'origine de nombreux blocages qui ralentissent, voire rendent
impossible, la mise en oeuvre d'opérations lourdes de constructions,
démolitions ou réhabilitations.
La mise en place d'un guichet unique dès le début de
l'année 2003, principale originalité de ce projet, saluée
comme telle par les acteurs de la politique du logement social, permettra donc
d'accélérer les procédures et de faciliter la mise
à disposition des crédits.
Les opérations de remodelage urbain devraient ainsi
bénéficier de 1,5 milliard d'euros supplémentaires de
l'Etat sur cinq ans, permettant, par effet de levier, le déblocage de 30
milliards d'euros auprès de tous les financeurs habituels du logement
social.
On le voit, le système choisi favorise un financement
extrabudgétaire de la politique du logement social.
Il est, en effet, prévu que ce guichet unique reçoive une
dotation de 250 millions d'euros du ministère de
l'équipement, de 155 millions du ministère de la ville, non
utilisés dans le budget de 2001, auxquels viendraient s'ajouter
460 millions du 1 % logement, les contributions de la CDC (en sus des
prêts pour le renouvellement urbain), 200 millions des offices HLM
et enfin 1 milliard d'euros venant du budget du logement, qui sera
engagé en fonction de l'avancement des projets.
Si la date de dépôt de ce projet de loi devant le Parlement n'est
pas encore connue, il est néanmoins déjà prévu que
40 projets préparés par les HLM, pourront, dès 2003,
être présentés au comité d'engagement, pour une
approbation d'ensemble avant la fin de l'année.
Compte tenu des besoins actuels, tant en construction de nouveaux logements
sociaux qu'en réhabilitation, votre rapporteur se félicite de
l'ambition affichée par le Gouvernement à travers l'annonce de
cette loi d'orientation et de programmation pour les cinq prochaines
années.
B. VERS UNE POLITIQUE DÉCENTRALISÉE DU LOGEMENT ?
Sur la question de la décentralisation de la politique du logement, qui a été au coeur de nombreux débats lors du congrès de l'Union nationale pour l'habitat en octobre dernier, votre rapporteur rejoint largement les observations formulées par M. Jean-Pierre Abelin, rapporteur pour avis sur le logement à la commission des Affaires économiques, de l'environnement et du territoire de l'Assemblée nationale 4( * ) .
1. Le système actuel
Le choix
a été fait délibérément, dans les lois de
décentralisation de 1983 et 1985, de ne pas décentraliser le
financement du logement pour des raisons techniques (les mécanismes de
financement sont complexes), économiques (le logement aidé est un
outil de politique contracyclique, lié à l'économie du
BTP) et politiques. Se posait par ailleurs, et se pose toujours, le
problème du niveau territorial pertinent de décentralisation.
Toutefois, même si la compétence en matière de logement n'a
pas été décentralisée au profit des
collectivités locales, celles-ci mènent une action importante
dans ce domaine.
Les interventions des collectivités locales en faveur du logement en 2000
(en millions d'euros)
|
|
Communes |
Départements |
Régions |
|
Aides directes |
252 |
94 |
68 |
|
Aides indirectes |
12 |
1 |
3 |
|
TOTAL |
264 |
95 |
71 |
Source : DCP Notes bleues de Bercy
n° 229-230
Ainsi, malgré les apparences, l'Etat a perdu largement
l'exclusivité de la politique du logement.
Il met, certes, des crédits à disposition des
collectivités locales et des bailleurs sociaux et incite les
investisseurs privés à la construction et à la
rénovation de logements par des avantages fiscaux, mais ce n'est pas
lui, directement, qui décide de lancer des opérations.
En effet, la programmation nationale des logements semble avoir perdu son
efficacité et il se construit, en général, des logements
sociaux là où les montages financiers sont les plus simples, mais
également souvent là où les besoins sont les plus faibles.
L'empilement des outils nationaux débouche sur une complexité
incompréhensible pour les acteurs.
En outre, au niveau local, les habitants considèrent
généralement les municipalités comme responsables de la
politique du logement.
a) Les communes et leurs groupements
Les
communes et groupements de communes agissent ainsi essentiellement sur la
construction de logements, notamment au travers d'apports de terrain, de prises
en charge de surcoûts fonciers et de réalisations de la
viabilité.
Ils interviennent également pour financer les actions d'accompagnement
des opérations de réhabilitation : financement
d'opérateurs, réalisation de nombreux aménagements
urbains, ou encore accompagnement social.
Ils apportent enfin et surtout leur garantie aux emprunts contractés par
les organismes HLM. Par ailleurs, les communes bénéficient de
contingents de réservation dans le parc de ces derniers, ce qui leur
confère de fait un rôle important dans la politique d'attribution
des logements sociaux.
Mais les communes interviennent également dans la mise en oeuvre des
programmes locaux de l'habitat.
En effet, après la relance de cette procédure par la loi
d'orientation pour la ville de 1991, la loi du 14 novembre 1996 relative
à la mise en oeuvre du pacte de relance pour la ville (PRV) oblige toute
commune comprenant une zone urbaine sensible (ZUS) à se doter d'un
programme local de l'habitat (PLH).
La loi SRU a confirmé le rôle central du PLH dans la
réalisation des politiques locales de l'habitat. Elle lui donne ainsi un
nouvel intérêt en renforçant ses effets juridiques (les
plans locaux d'urbanisme (PLU) et les cartes communales devront
désormais être compatibles avec les PLH), et en développant
son rôle dans l'application de son article 55 (obligation de disposer
d'au moins 20 % de logements sociaux pour les agglomérations au
sens de cette loi).
Le PLH permet ainsi d'articuler l'ensemble des composantes souvent
dispersées de la politique locale de l'habitat :
- programmation de l'offre nouvelle (construction et
amélioration) ;
- politique d'attribution des logements sociaux ;
- diagnostic des quartiers anciens préalable aux démarches
d'
opérations programmées d'amélioration de
l'habitat
(OPAH) ;
- réflexions préalables à un projet de renouvellement
urbain ;
- gestion urbaine de proximité ;
- articulation avec les politiques contractuelles (contrats de ville,
grands projets de ville, opérations de renouvellement urbain...).
b) Les départements
Les
départements participent quant à eux, à la même
hauteur que l'Etat, comme la loi leur en fait obligation, au financement des
Fonds de solidarité logement
(FSL) et des
Fonds
départementaux d'aide aux accédants en difficulté
(FAAD) et apportent, concurremment ou en complément aux communes, leur
garantie aux emprunts contractés par les HLM.
Par ailleurs, au travers des
plans départementaux d'action pour le
logement des plus défavorisés
(PDALPD), ils participent avec
l'Etat à la définition au plan local et à la mise en
oeuvre de la politique du logement en faveur des plus défavorisés.
Les départements accordent en outre fréquemment des aides aux
ménages : aides à l'accession à la
propriété, aides aux propriétaires occupants qui
améliorent leur logement, parfois ciblées sur certaines
catégories : personnes âgées, handicapés,
agriculteurs.
Ils accompagnent également l'action des communes, à l'instar de
l'aide au montage d'OPAH ou à la réhabilitation.
De façon plus récente, quelques départements interviennent
pour subventionner directement les opérations de logements
sociaux : aide à la réhabilitation du parc HLM, subventions
pour les
prêts locatifs aidés à vocation très
sociale
(PLA-TS), subventions à des opérations PLA, notamment
lorsqu'il s'agit de loger des catégories de population
particulières comme les étudiants.
c) Les régions
Les
régions interviennent principalement en faveur des communes à
travers l'aménagement urbain, la réhabilitation du parc HLM et
l'accompagnement des OPAH.
Les régions à forte concentration urbaine développent par
ailleurs des aides à la construction : surcharge foncière,
construction de logements pour certaines catégories de population,
politique en faveur du PLA à vocation très sociale.
2. Quelques pistes de réflexion
Si de nombreuses questions, telles celle du niveau pertinent de décentralisation pour la politique du logement, méritent un débat approfondi avec les différents acteurs, quelques pistes peuvent toutefois être dessinées.
a) Une redéfinition du rôle de l'Etat
Pour
être efficace, le rôle de l'Etat doit être redéfini
autour de trois grands axes :
-
un axe financier
: garantir le socle de financement du
logement social (TVA à 5,5 %, prêts à taux
privilégiés de la Caisse des dépôts et
consignations), prise en charge des aides à la personne et des aides
fiscales et d'accession sociale à la propriété comme le
prêt à taux zéro ;
-
un axe de tutelle des opérateurs
via
, en
particulier, la mission interministérielle d'inspection du logement
social (MIILOS) ;
-
un axe de gestion de la politique de la ville
pour garantir la
cohésion nationale avec les quartiers en difficulté :
responsabilité du 1 % logement avec les partenaires sociaux.
b) Un champ de décentralisation encadré
Pour
assurer l'égalité des chances sur l'ensemble du territoire,
l'Etat doit rester garant de la politique du logement, qui ne saurait de ce
fait être entièrement décentralisée.
Ainsi, M. Gilles de Robien, ministre de l'équipement, des
transports, du logement, du tourisme et de la mer a-t-il déclaré
au congrès de l'Union sociale de l'habitat à Lyon en octobre
dernier :
« Il me semble qu'il y a deux fonctions nécessaires de
décentralisation. La première mission serait celle de la
planification, c'est-à-dire de la répartition par l'Etat des
enveloppes de crédit, de l'adaptation des normes nationales aux
spécificités locales et des relations contractuelles avec les
acteurs du logement. Cette double mission peut être confiée au
niveau de la région ou du département.
« Une deuxième mission s'impose. C'est la mise en oeuvre
opérationnelle du logement au plus proche possible du bassin d'habitat.
Je pense, d'une part, aux communautés urbaines ou
d'agglomérations, d'autre part, aux départements, en particulier
pour les zones rurales.
« Mais que peut-on décentraliser ? Certainement pas les
aides à la personne qui constituent le socle de la solidarité
nationale en matière de logement. En revanche, rien ne s'oppose à
ce que les aides à la pierre soient décentralisées,
notamment les aides à construction et à la réhabilitation
des logements HLM, et des aides à l'amélioration du parc
privé.
« Les mécanismes d'aide devraient, au moins dans un premier
temps, être définis au niveau national. Ils pourraient être
adaptés localement, y compris dans leurs conditions d'attribution,
à condition de ne pas remettre en cause les grands principes de la
solidarité nationale. »
Le 2 novembre dernier, lors de la présentation du nouveau programme
de lutte contre les exclusions dans le domaine du logement, M. Gilles de
Robien a en outre annoncé que les associations seront invitées
« à toutes les étapes de la réflexion sur la
décentralisation en matière de logement »
, afin
d'avoir un écho au plus près du terrain.
Votre rapporteur se félicite des réflexions en cours dans ce
domaine, convaincu que la politique du logement social gagnerait en
efficacité si son approche était plus territorialisée et
fondée sur les besoins réels des habitants.
Au vu des observations formulées dans le présent rapport,
votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des
crédits relatifs au logement social pour 2003.
TRAVAUX DE LA COMMISSION
Réunie le mardi 26 novembre 2002, sous la
présidence de
M. Nicolas About, président,
la commission a
procédé à
l'examen du rapport pour avis de
Mme Françoise Henneron sur le projet de loi de finances pour
2003
(crédits consacrés au
logement
).
Mme Françoise Henneron, rapporteur pour avis, a présenté
les grandes lignes de son rapport pour avis (cf. exposé
général du présent avis).
M. Alain Gournac
a rappelé que la classification des logements
sociaux telle qu'elle était conçue dans la loi relative à
la solidarité et au renouvellement urbains, c'est-à-dire ne
prenant en compte que les logements HLM, lui avait toujours semblé
très critiquable.
Il a estimé, à cet égard, que devaient également
être pris en compte les logements sociaux des villes ou d'autres
institutions, qui nécessitaient le même accompagnement social que
les logements HLM.
M. Nicolas About, président
, a partagé le point de vue de
M. Alain Gournac, en rappelant qu'il ne fallait pas non plus se limiter au
logement locatif, mais prendre en compte également l'accession sociale
à la propriété. Il a précisé que la France
ne comptait que 57 % de ménages propriétaires de leur
logement, alors que ce taux atteignait 80 % dans certains pays
étrangers.
M. Alain Vasselle
a indiqué que, si la réforme des bases
des valeurs locatives n'avait pas abouti, cela était dû au fait
que les logements sociaux ne se limitaient pas aux logements HLM ; une
fiscalité locale particulière à l'égard de ces
derniers aurait exclu de nombreuses familles vivant dans d'autres types de
logements sociaux.
Il a également déploré la complexité des
procédures et la longueur des délais dans le domaine du
financement du logement social, qui aboutissaient à une
sous-consommation chronique des crédits. Il a donc appelé de ses
voeux la mise en place du guichet unique, annoncée par le ministre.
Il a souligné la nécessité d'une meilleure coordination de
l'action des différents ministères afin que l'effort consenti en
faveur de la réhabilitation de logements ne soit pas réduit
à néant par des actes de vandalisme.
M. Roland Muzeau
a considéré que l'exercice auquel
s'était livrée Mme Françoise Henneron, rapporteur
pour avis, était difficile, même pour un budget de transition,
puisque la litanie des chiffres, utile et instructive, révélait
une baisse générale des crédits. Il a
particulièrement déploré la diminution des crédits
sur les postes essentiels qui permettaient la mixité sociale.
Il en a donc conclu que le soutien du rapporteur pour avis au budget
présenté ne pouvait être que
« politique », et non pas
« budgétaire ».
M. Louis Souvet,
rappelant les chiffres avancés par le rapporteur
d'une demande potentielle de 350.000 logements par an et de l'existence de
130.000 logements vacants dans le parc HLM, s'est interrogé sur les
raisons de ce phénomène.
M. Jean Chérioux
, se faisant l'écho des propos de
M. Louis Souvet, a indiqué que la ville de Paris connaissait une
situation de vacance importante de logements.
Il a considéré que le problème était celui de
l'insécurité des quartiers de l'Est parisien dans lesquels ces
logements avaient été construits. Il a ajouté que ce
phénomène de vacance prolongée entraînait la
détérioration des logements et a souhaité que puisse
être réalisé un recensement des locaux inoccupés,
notamment ceux de l'OPAC de Paris.
Mme Sylvie Desmarescaux
, rappelant le souhait du Gouvernement de
favoriser l'accession sociale à la propriété dans le parc
privé, a souligné que de nombreux jeunes couples cherchaient
à devenir propriétaires dans le parc public, et qu'ils devaient y
être mieux aidés car un tel phénomène était
favorable à l'amélioration de la mixité sociale dans les
quartiers.
Elle a ajouté qu'il fallait développer le prêt à
taux zéro, dont les crédits ne cessaient de se réduire.
Mme Valérie Létard
a estimé que c'était la
façon dont les crédits étaient dépensés qui
avait de l'importance, et que cette voie avait été ouverte par
une ligne fongible plus souple et le début d'une réflexion sur
les dispositifs à mettre en place dans le domaine du financement du
logement social. Elle a salué à cet égard la
création de l'association foncière logement.
Elle a souligné que certaines petites communes cumulaient les handicaps
dans le domaine du logement social.
Elle a estimé à ce titre qu'il était indispensable de
revoir le mode de calcul de la dotation de solidarité urbaine, afin
qu'elle profite vraiment aux communes en difficulté, ainsi que l'avait
proposé Mme Nelly Olin.
Concernant l'objectif de mixité sociale, elle a déploré
que la révision des aides personnalisées au logement n'ait pas
concerné les revenus moyens dont les titulaires étaient, de fait,
conduits à quitter le parc locatif public.
Abordant la question des vacances de logement, elle a indiqué que ce
dernier problème était le fait de la dégradation du parc
social, contre lequel il fallait lutter grâce au développement de
programmes de gestion urbaine de proximité, sans lesquels les
réhabilitations étaient inutiles.
Elle a enfin rappelé que la lutte contre l'insalubrité
était de la compétence des bailleurs et de l'Etat avec un
cofinancement des collectivités locales mais que, souvent, ces
dernières ne pouvaient pas s'investir dans de tels programmes du fait de
leur faible potentiel fiscal.
M. Serge Franchis
a souligné également les délais
trop longs de financement du logement social ainsi que la charge que
représentait ce financement pour les collectivités locales.
Après avoir entendu les réponses de
Mme Françoise
Henneron, rapporteur pour avis
, aux différents intervenants
,
la commission a
décidé d'émettre un avis favorable
à l'adoption des crédits du logement social pour 2003
.
Au cours de sa réunion du
26 novembre 2002,
la commission des
Affaires sociales a émis un
avis favorable à l'adoption des
crédits du logement social pour 2003.
1
Projet de loi AN n° 382
(12
ème
législature) déposé le
20 novembre 2002.
2
Projet de loi de finances pour 2003 - Avis urbanisme et
logement n° 258 - Tome IX (12
ème
législature).
3
JO Débats Sénat - Séance du
12 novembre - page 3647.
4
Rapport précité AN n° 258 - tome IX
(12
ème
législature).