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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

 

EXPOSÉ GÉNÉRAL

Mesdames, Messieurs,

Adopté en Conseil des ministres le 12 mars dernier, le projet de loi de programme pour l'outre-mer est déposé en premier lieu sur le bureau du Sénat. Ce projet de loi comprend quarante-quatre articles ordonnés sous six titres distincts :

- Le titre Ier comporte des dispositions concernant des mesures en faveur de l'emploi. Sont essentiellement prévues des mesures d'exonération de cotisations de sécurité sociale et des dispositifs d'insertion à l'emploi ;

- Le titre II modifie certaines dispositions du code général des impôts afin de réformer les dispositifs fiscaux actuels destinés à soutenir l'économie de l'outre-mer ;

- Le titre III comporte diverses mesures à caractère essentiellement fiscal en faveur du logement ;

- Le titre IV intéresse spécifiquement les compétences et les prérogatives des collectivités territoriales d'outre-mer. Le droit applicable serait modifié afin de prendre davantage en compte les particularités démographiques, géographiques et économiques des départements et collectivités d'outre-mer ;

- Le titre V vise à renforcer la continuité territoriale entre la métropole et les collectivités d'outre-mer en assurant, au moyen d'une dotation spécifique, la viabilité financière du « passeport-mobilité » dont peuvent bénéficier les jeunes d'outre-mer ;

- Le titre VI a pour objet d'actualiser le droit de l'outre-mer, d'une part, en donnant au Gouvernement une habilitation à intervenir par ordonnance dans le domaine de la loi et, d'autre part, en procédant à la ratification de diverses ordonnances prises sur le fondement des lois n° 99-899 du 25 octobre 1999, n° 2001-503 du 12 juin 2001 et 2001-616 du 11 juillet 2001.

Le projet de loi de programme pour l'outre-mer contient essentiellement des dispositions de nature économique, sociale et financière. Il a pour objet de promouvoir le développement économique des collectivités ultra-marines (départements, régions et autres collectivités d'outre-mer) et, par ses dispositions finales, de faire progresser l'actualisation du droit applicable dans les collectivités situées outre-mer, qu'elles soient ou non soumises au principe de la spécialité législative. En tant que « loi de programme », le texte s'inscrit dans le long terme, soit une période de quinze ans.

Selon l'exposé des motifs, le projet de loi s'articule autour de trois idées fortes : encourager la création d'emplois, favoriser la relance de l'investissement privé et renforcer la continuité territoriale entre les collectivités d'outre-mer et la métropole.

Renvoyé pour son examen au fond à la commission des Finances, le présent projet de loi, pour certaines de ses dispositions, appelle un avis de la commission des Lois. Ces dispositions figurent à l'article 40 inclus dans le titre IV, qui institue une compétence de droit commun du président du conseil régional en matière de police administrative sur la voirie nationale transférée aux régions d'outre-mer, et sous les articles 43 et 44 qui forment le titre VI relatif à l'actualisation du droit applicable outre-mer. Ces trois articles ont pour objectif commun d'opérer une « mise à niveau » du droit applicable outre-mer dans le respect des spécificités ultra-marines. En particulier, l'article 43 ouvre au Gouvernement un nouveau champ d'habilitation pour procéder à cette actualisation par voie d'ordonnance et l'article 44 opère la ratification des ordonnances prises sur le fondement des trois dernières lois d'habilitation tendant à faire évoluer le droit applicable outre-mer.

I. UNE NOUVELLE HABILITATION POUR LA MODERNISATION DU DROIT APPLICABLE OUTRE-MER

Sur le fondement de l'article 38 de la Constitution et dans le respect des prescriptions constitutionnelles, l'article 43 du projet de loi de programme pour l'outre-mer ouvre un large champ d'habilitation au Gouvernement pour procéder à l'actualisation du droit applicable outre-mer.

A. LE RÉGIME JURIDIQUE DES ORDONNANCES DE L'ARTICLE 38

Le recours aux ordonnances suppose une autorisation du législateur puisque cette procédure opère un dessaisissement de celui-ci au profit de l'exécutif. L'habilitation doit cependant répondre à certains critères, le Conseil constitutionnel ayant précisé les contours du régime défini par l'article 38 de la Constitution en vertu duquel « le Gouvernement peut, pour l'exécution de son programme, demander au Parlement l'autorisation de prendre par ordonnances, pendant un délai limité, des mesures qui sont normalement du domaine de la loi ».

Le juge constitutionnel a ainsi considéré que le premier alinéa de l'article 38 devait être « entendu comme faisant obligation au Gouvernement d'indiquer avec précision au Parlement lors du dépôt d'un projet de loi d'habilitation et pour la justification de la demande présentée par lui, quelle est la finalité des mesures qu'il se propose de prendre » (décision n° 76-72 DC du 12 janvier 1977). Il a en outre précisé depuis que l'obligation d'indiquer « le domaine d'intervention » des mesures envisagées n'impliquait pas « de faire connaître la teneur des ordonnances».

Le Conseil constitutionnel a par ailleurs exclu du champ possible de la délégation les mesures relevant de la loi organique (décision n° 81-134 DC du 5 janvier 1982). Cette limite doit être particulièrement mentionnée concernant la législation relative à l'outre-mer dans la mesure où le statut des territoires d'outre-mer hier et celui des collectivités d'outre-mer1(*) régies par l'article 74 de la Constitution dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 aujourd'hui relève de la loi organique. Aussi les mesures figurant dans les ordonnances ne doivent-elles pas correspondre à des « dispositions qui définissent les compétences des institutions propres du territoire, les règles essentielles d'organisation et de fonctionnement de ces institutions, y compris les modalités selon lesquelles s'exercent sur elles les pouvoirs de contrôle de l'Etat, ainsi que les dispositions qui n'en sont pas dissociables » (décision n° 96-373 DC du 9 avril 1996).

Enfin, l'article 38 de la Constitution ne conçoit la possibilité de la délégation que pour un laps de temps limité : la loi d'habilitation doit fixer la date avant l'expiration de laquelle les ordonnances devront être prises ainsi que la date butoir assignée au Gouvernement pour déposer le projet de loi de ratification, à peine de caducité des ordonnances.

Notons que la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République a instauré, par son article 11 insérant un article 74-1 dans la Constitution une procédure d'habilitation du Gouvernement spécifique à l'outre-mer : l'habilitation est permanente et découle de l'article 74-1 lui-même sauf volonté contraire expresse du législateur ; elle permet au Gouvernement, dans les collectivités d'outre-mer et en Nouvelle-Calédonie, dans les matières qui demeurent de la compétence de l'Etat, d'étendre par ordonnances avec les adaptations nécessaires les dispositions législatives en vigueur en métropole.

Cette procédure permet au Gouvernement de faire l'économie d'une loi d'habilitation s'agissant de faire bénéficier l'outre-mer de dispositions dont le législateur a déjà eu à connaître lorsqu'il les a conçues pour la métropole. Elle tend à accélérer le processus d'actualisation du droit applicable outre-mer parfois freiné par l'encombrement du calendrier législatif.

* 1 Entrent dans la catégorie des collectivités d'outre-mer régies par l'article 74 de la Constitution la Polynésie française, les îles Wallis-et-futuna, Mayotte et Saint-Pierre-et-Miquelon.