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Projet de loi de programme pour l'outre-mer

15 mai 2003 : Outre-mer ( avis - première lecture )

 

 

N° 299

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2002-2003

Annexe au procès-verbal de la séance du 15 mai 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires sociales (1) sur le projet de loi de programme pour l'outre-mer,

(Urgence déclarée)

Par Mme Valérie LÉTARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Nicolas About, président ; MM. Alain Gournac, Louis Souvet, Gilbert Chabroux, Jean-Louis Lorrain, Roland Muzeau, Georges Mouly, vice-présidents ; M. Paul Blanc, Mmes Annick Bocandé, Claire-Lise Campion, M. Jean-Marc Juilhard, secrétaires ; MM. Henri d'Attilio, Gilbert Barbier, Joël Billard, Mme Brigitte Bout, MM. Jean-Pierre Cantegrit, Bernard Cazeau, Jean Chérioux, Mme Michelle Demessine, M. Gérard Dériot, Mme Sylvie Desmarescaux, MM. Claude Domeizel, Michel Esneu, Jean-Claude Étienne, Guy Fischer, Jean-Pierre Fourcade, Serge Franchis, André Geoffroy, Francis Giraud, Jean-Pierre Godefroy, Mme Françoise Henneron, MM. Yves Krattinger, Philippe Labeyrie, Roger Lagorsse, André Lardeux, Dominique Larifla, Dominique Leclerc, Marcel Lesbros, Mmes Valérie Létard, Nelly Olin, Anne-Marie Payet, M. André Pourny, Mme Gisèle Printz, MM. Henri de Raincourt, Gérard Roujas, Mmes Janine Rozier, Michèle San Vicente, MM. Bernard Seillier, André Vantomme, Alain Vasselle, Paul Vergès, André Vézinhet.

Voir les numéros :

Sénat : 214, 292, 293, 296, 298 (2002-2003)

Outre-mer.

AVANT-PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Lors de l'examen du budget 2003 pour l'outre-mer, le Gouvernement avait annoncé une loi de programme ambitieuse pour l'outre-mer, répondant ainsi aux préoccupations exprimées depuis de longues années par votre commission. C'est donc avec satisfaction que celle-ci accueille aujourd'hui le présent projet de loi de programme pour l'outre-mer. Le Gouvernement se donne ainsi les moyens de répliquer efficacement, et de manière pérenne, aux défis que doivent relever les collectivités d'outre-mer.

Budgets et programmations pluriannuelles se sont succédé ces dernières années sans jamais guérir complètement les maux économiques et sociaux de l'outre-mer. Le réalisme ne doit pas, pour autant, céder au fatalisme. Car, l'outre-mer manifeste des signes de redressement. Il a lancé des initiatives fortes dont aujourd'hui s'inspire la métropole, comme le revenu minimum d'activité et le titre de travail simplifié, il a été le terrain privilégié de nombreuses expérimentations, comme les mesures en faveur de la mobilité professionnelle et de l'insertion des jeunes dans le secteur marchand. Cette réactivité est, en grande partie, à l'origine du mouvement général de baisse du chômage, particulièrement celui des jeunes et de l'augmentation continue de la population active.

Mais, chaque étape dans le progrès social est venue buter sur des handicaps structurels lourds, quasiment inconnus en métropole : dynamisme démographique, insularité des territoires, environnement concurrentiel, chômage de longue durée, faiblesse de la formation initiale. Les réponses ont été diverses : décentralisation, relèvement des dotations budgétaires, y compris communautaires, renforcement de la continuité territoriale, traitement social du chômage, politique de l'offre. Mais le rattrapage espéré est resté en-deçà des attentes.

En privilégiant la politique de l'offre, seule voie durablement efficace en matière de lutte contre le chômage et d'insertion professionnelle, la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 aurait pu apporter les réponses attendues. Mais, comme le soulignait alors votre commission, elle a laissé une impression d'inachevé, le Gouvernement ayant préféré s'arrêter au milieu du gué, quand on attendait de lui d'agir vite et fort. Ce chantier reste donc prioritaire.

Porté par les engagements ambitieux du Président de la République en faveur de l'outre-mer, le Gouvernement propose, d'une part, de relancer opportunément une politique de l'offre à bout de souffle (« logique d'activité ») et, d'autre part, d'apporter des solutions vigoureuses au traditionnel traitement social du chômage (« logique de responsabilité »). En ce sens, le présent projet de loi de programme est un texte équilibré. Soucieux de donner à l'outre-mer les moyens d'un développement économique à long terme, le Gouvernement suggère donc d'inscrire sa stratégie sur quinze années, conformément aux voeux de votre commission. En ce sens, le projet de loi de programme est un texte d'envergure.

Votre commission, qui a toujours porté un vif intérêt à l'outre-mer, a tenu à se saisir pour avis de l'important dispositif social de ce texte, comportant les articles premier à 10 ainsi que des demandes d'habilitation de l'article 43 et des demandes de ratification de l'article 44 en ce qu'ils interviennent dans le domaine social.

I. MALGRÉ UN REDRESSEMENT ÉCONOMIQUE RÉEL, L'OUTRE-MER RESTE CONFRONTÉ À UNE SITUATION SOCIALE PRÉOCCUPANTE, À LAQUELLE LA LOI D'ORIENTATION DU 13 DÉCEMBRE 2000 N'A PAS SU EFFICACEMENT REMÉDIER

A. LES RÉCENTES AVANCÉES ÉCONOMIQUES ET SOCIALES TÉMOIGNENT D'UN RATTRAPAGE RÉEL

1. Des handicaps structurels permanents, aux sources de l'inégalité entre l'outre-mer et la métropole

Traditionnellement, la situation économique et sociale de l'outre-mer inspire des analyses alarmistes. Il est vrai que ces collectivités, aussi diverses soient-elles, connaissent des handicaps structurels dont la permanence et l'acuité sont sans commune mesure avec l'environnement métropolitain.

Les déséquilibres observés tiennent à plusieurs facteurs, bien connus.

Sur le plan géographique, l'éloignement de la métropole, l'insularité de la plupart de ces collectivités, les conditions physiques et climatiques, parfois extrêmes, l'étroitesse de leurs territoires handicapent l'activité économique. Ainsi, l'éloignement avec la métropole est à l'origine du coût particulièrement élevé du transport aérien, qui a pour effet de réduire la mobilité professionnelle des travailleurs d'outre-mer.

Sur le plan démographique, l'exiguïté des territoires, essentiellement dans les départements d'outre-mer, se concilie difficilement avec un dynamisme démographique, quatre fois supérieur à celui de la métropole1(*) (densité élevée au km², problèmes de logement et d'aménagement du territoire, raréfaction des terres agricoles exploitables..).

Ces handicaps structurels, difficilement maîtrisables,  ont nourri des difficultés socio-économiques telles que l'existence d'une base agricole peu diversifiée, une faible complémentarité des productions, un taux de chômage important et une place prépondérante du secteur public dans l'économie.

2. Le progrès économique et social à marche forcée

Pour autant, l'outre-mer ayant été l'objet permanent d'un traitement différencié, on peut, aujourd'hui, mesurer le résultat des efforts engagés en faveur de l'égalité économique et sociale par rapport à la métropole.

Ainsi, depuis 1997, le retour de la croissance a sensiblement bénéficié à l'ensemble des collectivités d'outre-mer, où le taux de chômage a diminué de plus de 10 %. Contrairement à l'évolution générale constatée en métropole, cette tendance s'est poursuivie en 2002, puisque, entre le début et la fin de l'année, le chômage a nettement baissé, comme le montre le tableau suivant.

Evolution du nombre de demandeurs d'emploi

dans les départements d'outre-mer

 

1998

1999

2000

2001

2002

2001/02

Guadeloupe

52.425

54.255

47.842

45.372

44.937

-1 %

Martinique

49.993

48.667

43.521

40.233

39.522

-1,8 %

Guyane

13.073

12.791

11.695

11.251

11.830

5,1 %

La Réunion

97.769

94.921

91.999

88.692

81.852

-7,7 %

Total

211.260

210.634

195.057

185.548

178.141

-4 %

Métropole

2.986.586

2.583.600

2.164.800

2.201.000

2.306.800

4,8 %

Source : Ministère de l'outre-mer

Parallèlement, le nombre de créations d'emploi a augmenté selon une progression de l'ordre de 4,18 % entre 2000 et 2001 (contre 1,7 % en métropole).

Ces évolutions positives s'expliquent par une conjonction de facteurs favorables :

- parmi les facteurs structurels, on peut citer le ralentissement de la croissance démographique, celle-ci s'étant réduite d'un demi-point durant la décennie 90 par rapport à la décennie précédente du fait de la baisse de l'indice de fécondité ;

La population dans les départements d'outre-mer (1990-1999)

 

Guadeloupe

Martinique

Guyane

La Réunion

Total

Population (1990)

3 86.987

359.572

114.678

597.823

1.459.060

Population (1999)

422.496

381.427

157.213

706.300

1.667.436

Variation 1990-1999

35.509

21.855

42.535

108.477

208.376

due au solde naturel(%)

44.181

32.930

32.256

91.814

201.376

due au solde migratoire(%)

- 8672

- 11.075

10.279

16.663

7.195

Taux de variation (%)

0,98

0,66

3,59

1,86

1,59

dû au solde naturel(%)

1,22

0,99

2,72

1,57

1,54

dû au solde migratoire(%)

- 0,23

- 0,33

0,87

0,29

0,05

- parmi les facteurs conjoncturels, les politiques d'allégement du coût du travail dans les collectivités d'outre-mer, initiées avec la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, ont eu un effet décisif sur la progression de la population active outre-mer par le biais d'une régularisation des emplois non déclarés.

Bilan des allégements de charges prévus par la loi du 25 juillet 1994

Les allégements de charges sociales patronales prévus par la loi n° 94-638 du 25 juillet 1994 tendant à favoriser l'emploi, l'insertion et les activités économiques dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon concernaient les entreprises privées des secteurs de l'agriculture et de la pêche, de l'industrie, de l'hôtellerie-restauration, de la presse et de la production audiovisuelle.

Il s'agissait d'une exonération de cotisations patronales plafonnée à un salaire équivalent du SMIC. Au-delà de l'abaissement du coût du travail, ces allégements avaient trois objectifs : favoriser le développement de l'emploi, réorienter le développement des économies des collectivités visées et maintenir l'activité en milieu rural. La réduction du coût du travail par rapport aux entreprises de la métropole équivalait à 26 % d'un salaire au niveau du SMIC, soit une aide moyenne de 1.846 francs par mois et par salarié. L'effet global de cette réduction représentait 18 % de l'ensemble de la masse salariale des entreprises bénéficiant effectivement de ces exonérations. Cette mesure a donc permis une amélioration de la compétitivité des entreprises concernées. Le coût total a régulièrement augmenté depuis la mise en place du dispositif, passant de 131 à 163 millions d'euros  en 2000 ; en même temps que le nombre de salariés concernés progressait de 37.383 à 43.245 dans 4.275 entreprises.

Source : Ministère de l'outre-mer

Réponse au questionnaire de votre rapporteur

Dès lors, afin de poursuivre le redressement amorcé, de fortes attentes étaient nourries à l'occasion de l'adoption de la loi n° 2000-1207 d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000. Force est de constater que ses résultats ne sont pas encore à la hauteur des promesses affichées.

* 1 Ainsi, au 8 mars 1999, la population dans les départements d'outre-mer, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte s'élevait à 1.803.081, soit une croissance de près de 2% par an.