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N° 74

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2003-2004

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 novembre 2003

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires culturelles (1) sur le projet de loi de finances pour 2004, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME V

ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

Par M. Jean-Léonce DUPONT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jacques Valade, président ; MM. Ambroise Dupont, Pierre Laffitte, Jacques Legendre, Mme Danièle Pourtaud, MM. Ivan Renar, Philippe Richert, vice-présidents ; MM. Alain Dufaut, Philippe Nachbar, Philippe Nogrix, Jean-François Picheral, secrétaires ; M. François Autain, Mme Marie-Christine Blandin, MM. Louis de Broissia, Jean-Claude Carle, Jean-Louis Carrère, Gérard Collomb, Yves Dauge, Mme Annie David, MM. Fernand Demilly, Christian Demuynck, Jacques Dominati, Jean-Léonce Dupont, Louis Duvernois, Daniel Eckenspieller, Mme Françoise Férat, MM. Bernard Fournier, Jean-Noël Guérini, Michel Guerry, Marcel Henry, Jean-François Humbert, André Labarrère, Serge Lagauche, Robert Laufoaulu, Serge Lepeltier, Mme Brigitte Luypaert, MM. Pierre Martin, Jean-Luc Miraux, Dominique Mortemousque, Bernard Murat, Mme Monique Papon, MM. Jacques Pelletier, Jack Ralite, Victor Reux, René-Pierre Signé, Michel Thiollière, Jean-Marc Todeschini, Jean-Marie Vanlerenberghe, André Vallet, Marcel Vidal, Henri Weber.

Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 1093, 1110 à 1115 et T.A. 195

Sénat : 72 et 73 (annexe n° 25) (2003-2004)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En hausse de 2,93%, le projet de budget de l'enseignement supérieur pour 2004 passe le cap des 9 milliards d'euros.

Votre rapporteur s'en réjouit. Depuis plusieurs années, il observait en effet l'évolution divergente des budgets de l'enseignement supérieur et de l'enseignement scolaire et demandait un transfert de crédits du second vers le premier.

Le présent projet s'inscrit à cet égard en rupture avec le passé et marque la priorité accordée par le Gouvernement à l'enseignement supérieur.

Ce signal est essentiel au moment où il faut lui donner les moyens d'affronter d'importants défis :

· Après avoir développé quantitativement l'offre de formations pour accueillir un nombre croissant d'étudiants, les établissements doivent aujourd'hui adapter cette offre afin de garantir à des effectifs en voie de stabilisation une bonne insertion professionnelle ; il leur faudra assurer le remplacement de leurs propres enseignants et, parallèlement, veiller à préparer les jeunes à assurer la « relève » des générations qui prendront prochainement leur retraite. A cet égard, une politique volontariste doit être menée pour mieux contribuer à la diffusion de la culture scientifique et technique et remédier à la crise des carrières scientifiques. Il leur faudra également développer leurs missions dans le domaine de la formation continue, ce qui permettra, en outre, une meilleure utilisation des bâtiments universitaires, notoirement sous-utilisés.

· C'est dans cette perspective que s'inscrivent les réflexions sur la modernisation de l'enseignement supérieur français, qui recouvre :

- son adaptation à l'Espace européen de l'enseignement supérieur ; la France ne prend pas de retard dans ce domaine, mais doit encore lever quelques difficultés ;

- la réforme des établissements, qui doit faire l'objet d'un projet de loi en cours de concertation. La nécessaire autonomie des établissements devra avoir pour corollaire et contrepartie : une amélioration de leur gestion, un renforcement de la contractualisation (avec l'Etat, les collectivités locales et les milieux socio-économiques) ainsi que le développement d'une culture de l'évaluation, aujourd'hui insuffisante.

*

* *

Après avoir retracé l'évolution des crédits proposés pour 2004 et évoqué leur utilisation parfois critiquable, votre commission évoquera le défi de l'adaptation de l'enseignement supérieur à l'évolution des besoins de la société et de l'économie françaises ; puis elle fera le point sur la construction de l'Espace européen de l'enseignement supérieur, avant de se pencher sur la nécessaire réforme des établissements.

I. DES MOYENS CROISSANTS, EMPLOYÉS DE FAÇON PARFOIS CRITIQUABLE

A. L'ÉVOLUTION DES CRÉDITS

1. La hausse tendancielle des crédits consacrés à l'enseignement supérieur

a) L'ensemble des moyens publics mis en oeuvre

D'après les informations fournies à votre rapporteur, la collectivité nationale a consacré, en 2002, 17 milliards d'euros à l'enseignement supérieur, soit 1,13 % du PIB. En francs constants, cette dépense a été multipliée par 2,3 depuis 1975 et elle a augmenté de 40 % en 10 ans.

Environ la moitié de cette dépense publique relève du budget de l'enseignement supérieur, le reste étant réparti ainsi que l'illustre le tableau ci-dessous :

Financeurs

2001 en M€ (1)

2001 en  %

MJENR

12 019

69,4 %

Autres ministères

1 605

9,3 %

Collectivités territoriales

1 048

6,1 %

Autres administrations

388

2,2 %

Entreprises

871

5,0 %

Ménages

1 379

8,0 %

TOTAL

17 310

100,0 %

(1) millions d'euros

- budget de l'enseignement supérieur pour les dépenses d'administration générale (rémunérations et pensions des personnels d'administration centrale et d'inspection, action sociale, ...) et celles liées aux classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs situées dans les lycées ;

- budget de treize autres ministères, pour les écoles relevant de leurs compétences ;

- collectivités locales, à raison de 754 millions d'euros pour les régions, 155 millions pour les départements et 139 pour les communes.

La part de l'Etat représente près de 79 % du total, sans compter les aides d'ordre fiscal (majoration du quotient familial, allocation logement social), qu'elles soient ou non liées directement au statut d'étudiant.

b) La dépense moyenne par étudiant

En 2002, un étudiant effectuant une année dans une université publique coûte en moyenne 6 850 euros à la collectivité nationale, une année en IUT revenant à 9 100 euros et une année dans une école d'ingénieur dépendant d'une université à 11 910 euros.

Le coût moyen, apprécié de manière cumulée sur la durée totale des études, peut être établi à 39 200 équivalents dollars en 2000, ce qui situe la France à un niveau encore un peu inférieur à la moyenne des pays de l'OCDE (40 370) et sensiblement inférieur à la Suède, en tête du classement à 69 560, l'Allemagne (52 960) ou les Pays-Bas (46 540).

2. Le budget de l'enseignement supérieur pour 2004 : + 2,93 %

Le projet de loi de finances pour 2004 fixe à 9,086 milliards d'euros les crédits demandés pour l'enseignement supérieur au titre du ministère, soit une progression de + 2,93 % (contre + 1,05 % en 2003 et + 2,22 % en 2002) et votre rapporteur s'en félicite.

Ces crédits ont vocation à couvrir l'ensemble des dépenses de personnel et d'infrastructure liées à la double mission des universités, de l'enseignement supérieur et de la recherche.

On notera que les dépenses ordinaires enregistrent une hausse de 1,9 % et que les dépenses en capital progressent de 15,3 % en crédits de paiement (après - 7,4 % en 2003).

RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DU BUDGET DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR

(en milliards d'euros)

 

LFI 1998

LFI 1999

LFI 2000

LFI 2001

LFI 2002

LFI 2003

PLF 2004

Titre III (Moyens des services)

5,385

5,601

5,770

6,373

6,665

6,8151(*)

6,948

Évolution

+5,3 %

+4,0 %

+6,0 %

+10,4 %2(*)

+4,6 %

+2,3 %

+2,0 %

dont rémunérations des personnels en activité

4,026

4,210

4,346

4,407

4,561

4,629

4,701

Évolution

+4,1 %

+4,6 %

+3,2 %

+1,4 %

+3,5 %

+1,5 %

+1,6 %

Titre IV (interventions)

1,226

1,329

1,405

1,336

1,347

1,343

1,365

Évolution

+0,4 %

+8,4 %

+5,7 %

-4,9 %3(*)

+0,8 %

-0,4 %4(*)

+1,6 %

Total Dépenses ordinaires

6,611

6,930

7,175

7,708

8,013

8,157

8,313

Évolution

+4,4 %

+4,8 %

+3,5 %

+7,4 %

+4,0 %

+1,8 %

+1,9 %

Dépenses en capital (crédits de paiement)

0,776

0,863

0,825

0,838

0,723

0,670

0,773

Evolution

-6,9 %

+11,3 %

-4,5 %

+1,6 %

-13,7 %

-7,4 %

+15,3 %

Total (DO + CP)

7,387

7,793

7,999

8,545

8,736

8,827

9,086

Évolution

+3,1 %

+5,5 %

+2,6 %

+6,8 %

+2,2 %

+1,05%

+2,9 %

a) L'augmentation des moyens des services
(1) L'évolution globale

Il faut préciser que les moyens des services représentent 83,6 % des dépenses ordinaires et augmentent en moyenne de 2%. Celles-ci concernent surtout :

- les rémunérations, pensions et cotisations sociales des personnels, pour 5,389 milliards d'euros en 2003 (+1,6 %) ;

- les subventions de fonctionnement aux établissements supérieurs et de recherche, à hauteur de 1,261 milliard d'euros en 2004 (+ 4,3 % après + 5,3 % en 2003) ;

- le fonctionnement du réseau des oeuvres universitaires (centre national et centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires : CNOUS et CROUS) pour 285 millions d'euros (+ 1,5%, après + 4,7 % en 2003 et + 1,3 % par an en moyenne sur la période 1997-2002).

(2) La poursuite de la requalification des emplois des personnels IATOS

Le ministère prévoit la création de 204 emplois de catégorie A, de 21 emplois de catégorie B et la suppression de 300 emplois de catégorie C. Cette mesure va dans le sens souhaité.

A l'instar de la requalification prévue dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2003, complétée par la mesure de création d'emplois, elle permet de répondre au sous-encadrement des services administratifs et d'accompagner les efforts engagés par les établissements confrontés au développement de nouvelles missions (nouvelles technologies de l'information et de la communication, développement des services d'activités industrielles et commerciales) et à la modernisation de leur fonctionnement (gestion budgétaire et comptable, marchés publics). Ces missions requièrent des personnels de catégorie A et B en nombre suffisant.

(3) Des mesures en faveur des personnels

Le projet de loi de finances pour 2004 comprend une mesure liée à l'évolution de la valeur du point et à celle du GVT de 47 millions d'euros. Par ailleurs, des mesures d'un montant total de 6,9 millions d'euros permettent d'améliorer les déroulements de carrière ou les régimes indemnitaires des personnels :

· L'amélioration des déroulements de carrière : augmentation des emplois dans les grades d'avancement des corps d'enseignants-chercheurs et assimilés (1 million d'euros), poursuite de l'intégration des assistants de l'enseignement supérieur (250) dans le corps des maîtres de conférences (0,22 million d'euros), amélioration des perspectives de carrières de l'encadrement supérieur et revalorisation de la carrière des infirmières.

· L'amélioration des régimes indemnitaires : provision pour la revalorisation des primes d'administration des présidents d'universités (0,3 million d'euros s'ajoutant aux 0,3 million d'euros obtenus en 2003), mise à niveau du chapitre supportant les crédits indemnitaires des personnels IATOS et revalorisation du régime indemnitaire des personnels administratifs des établissements d'enseignement supérieur (0,75 million d'euros) et des personnels ouvriers des oeuvres universitaires et scolaires (0,84 million d'euros), afin de combler une partie de l'écart qui sépare les régimes indemnitaires de l'éducation nationale de ceux des autres ministères.

3. Une hausse substantielle des crédits de fonctionnement des établissements

A 1 274 millions d'euros, les crédits de fonctionnement des établissements d'enseignement supérieur progressent de 4,2 %.

Les subventions de fonctionnement sont allouées pour l'essentiel sous la forme d'une dotation globale de fonctionnement et, pour un peu plus d'un sixième, dans le cadre des contrats quadriennaux passés entre l'Etat et chacun d'entre eux.

a) Les bibliothèques

Les bibliothèques et musées devraient bénéficier d'une mesure nouvelle de 5 millions d'euros.

Par ailleurs, la priorité continuera d'être donnée aux contrats d'établissement pour développer les ressources documentaires, moderniser les services et accueillir les usagers dans de meilleures conditions ;

- 18 000 m² supplémentaires de bibliothèques seront mis en service, dont 7 800 pour la nouvelle bibliothèque de l'université de Versailles-Saint-Quentin. A la fin de l'exercice 2004, environ 960 000 m² seront ouverts, soit 0,67 m² par étudiant ;

- le développement de l'information numérique se traduira aussi par la poursuite de la mise en oeuvre de systèmes d'information documentaire, l'accroissement du parc de matériels informatiques dans les bibliothèques et l'acquisition de nouvelles licences. Votre rapporteur se réjouit de cette évolution attendue.

b) Les universités parisiennes

La dotation de l'établissement public du musée du quai Branly augmente de 3,23 millions d'euros, notamment dans la perspective de la livraison, en 2004, de certains bâtiments de l'administration et de la médiathèque ; enfin, les crédits de fonctionnement de l'établissement public du campus de Jussieu augmentent de 0,32 million d'euros.

c) Les établissements privés

Les établissements d'enseignement supérieur privé bénéficient d'une mesure nouvelle de 5 millions d'euros. Il s'agit d'étendre à un plus grand nombre d'entre eux la politique contractuelle et d'assurer la diversification des filières et des missions de ces établissements tout en garantissant un cadrage en matière pédagogique et de maîtrise de la carte des formations.

Votre commission souhaiterait que le ministre précise les modalités d'attribution de ces crédits et indique s'il entend faire entrer l'ensemble de ces écoles dans le dispositif de financement.

4. L'accompagnement social des étudiants

Plusieurs mesures sont proposées en faveur des étudiants, elles concernent :

· Les bourses

Les taux des bourses progresseront de 1,6 % à la rentrée 2004 et 6 000 mois de bourses de mobilité supplémentaires seront offerts aux étudiants. Ceci représente 6,24 millions d'euros (19 en année pleine). En outre, 2,364 millions d'euros sont destinés à financer un supplément de 2 000 bourses de mobilité internationale, ce dont votre commission se félicite.

· La rénovation des logements étudiants

Comme en 2003, le plan de réhabilitation des cités universitaires traditionnelles sera doté de 8 millions d'euros, permettant de rénover plus de 7 000 chambres nouvelles en 2004. En outre, 2,9 millions d'euros sont inscrits pour le réseau des oeuvres universitaires et scolaires, soit une hausse de 1,03 %.

· Les jeunes chercheurs

Des mesures nouvelles en faveur des jeunes chercheurs seront mises en oeuvre en 2004. Pour répondre à une demande forte des institutions caritatives ou philanthropiques qui les financent, 300 jeunes chercheurs verront leur bourse de thèse transformée en allocation ; les charges sociales afférentes à celle-ci seront prises en charge par les établissements d'enseignement supérieur, pour lesquels une mesure nouvelle d'un montant de 1,68 million d'euros est prévue. Ainsi ces doctorants bénéficieront d'une couverture sociale de même niveau que les bénéficiaires d'allocations de recherche.

Par ailleurs, dans le cadre du budget de la recherche, les dispositifs d'aide aux étudiants et aux jeunes chercheurs sont augmentés : + 200 postes d'accueil de post-doctorants, + 300 conventions industrielles pour la formation à la recherche en entreprise (CIFRE).

5. La hausse des dépenses en capital

Le projet de budget prévoit une hausse de 15,3 % des crédits de paiement après les efforts enregistrés précédemment sur les autorisations de programme. Il faut rappeler que ces dernières avaient sensiblement diminué les deux années précédentes (- 7,4 % en 2003 et - 13,7 % en 2001), en raison notamment de l'insuffisante maîtrise par le ministère de la gestion de ses crédits d'investissement.

a) Le financement des contrats de plan Etat-régions

Le montant des autorisations de programme pour 2004 au titre des engagements pris par l'Etat dans le cadre du volet enseignement supérieur des contrats de plan Etat-région (CPER) 2000-2006 s'élève à 253,9 millions d'euros. En dépit d'une baisse par rapport à 2003, plus de 73 % des autorisations de programme prévues dans le cadre des CPER auront été ouvertes en 2004, soit une avance de 2 % sur un rythme d'ouverture linéaire (5/7è) en 2004. En termes de crédits de paiement, le montant prévu est de 113,95 millions d'euros (76,4 millions d'euros en 2003), en hausse de près de 50 %.

b) Les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments

Dans le projet de loi de finances pour 2004, les dépenses de maintenance et de mise aux normes de sécurité des bâtiments d'enseignement supérieur s'inscrivent en forte progression à 276 millions d'euros de crédits de paiement, contre 208 millions d'euros en 2001 et 221 millions d'euros en 2002, soit une hausse de 33 %, après - 9,4 % en 2003, - 12,3 % en 2002 et - 9,4 % en 2001.

· Les crédits de maintenance enregistrent une hausse de 4,9 %, ce qui porte celle-ci à 60 % sur la période 2000-2004.

· Les crédits au titre des travaux de mise aux normes de sécurité recouvrent à la fois la participation de l'Etat au volet sécurité du plan U3M (Université du troisième millénaire) et les subventions aux établissements d'enseignement supérieur pour des travaux de mise aux normes de sécurité ; les crédits demandés pour l'accélération du chantier de désamiantage du campus de Jussieu passeraient de 80 millions d'euros en 2003 à 142 millions d'euros en 2004, cependant que les autorisations de programme afférentes progresseraient de 21 millions d'euros en 2003 à 117 millions d'euros en 2004 (l'intégralité du solde des autorisations de programme nécessaires à la mise en oeuvre du plan de sécurité des établissements du programme U3M (2000-2006) ayant par ailleurs été inscrite dans le projet de loi de finances rectificative pour 2001 afin d'accélérer le lancement des chantiers).

c) La recherche universitaire

Après les augmentations significatives de 2002 et 2003 (+ 5,7 % en moyenne), la subvention d'équipement de la recherche universitaire se stabilise à 348,13 millions d'euros en autorisations de programme mais progresse de 2,9 % en crédits de paiement, à 338,32 millions d'euros.

B. UN EMPLOI DES CRÉDITS CRITIQUABLE À DIVERS TITRES

La lecture du rapport particulier de la Cour des comptes d'avril 2003 sur la gestion du système éducatif laisse à cet égard votre rapporteur rêveur... Certes, les problèmes soulevés ne sont pas nouveaux -il en a relevé lui-même un certain nombre à l'occasion des rapports pour avis qu'il a présentés au nom de votre commission- mais, en dépit des progrès enregistrés dans un certain nombre de domaines, le paysage reste dramatiquement sombre.

Sans être exhaustif, il évoquera plus particulièrement les problèmes liés à :

- la gestion des emplois ;

- l'immobilier universitaire ;

- l'évaluation.

1. La gestion des emplois d'enseignants

Dans son rapport précité, la Cour des comptes relève que :

« La gestion des enseignants qui exercent dans l'enseignement supérieur participe des équilibres subtils qui permettent de concilier liberté de l'enseignement, autonomie des établissements et pilotage par le ministère. Administration centrale, établissements et instances universitaires se partagent en effet les diverses phases de la gestion du corps des enseignants-chercheurs et des autres personnels affectés à des tâches d'enseignement dans les établissements. De manière simple, il est possible de dire que la première gère les emplois, les seconds gèrent les postes et les troisièmes gèrent les personnes.

La Cour a déjà fait connaître ses observations à ce propos dans sa récente publication de janvier 2001 sur la gestion des enseignants-chercheurs. Elle notait que les processus de la gestion des corps d'enseignants n'assuraient pas à l'administration centrale les conditions d'un pilotage efficace de cette fonction. En particulier, le ministère n'a pas la maîtrise de l'utilisation des emplois dans les établissements et la gestion s'opère sans grande visibilité, ce qui handicape considérablement la gestion prévisionnelle. [...]

Le ministère ne maîtrise pas l'utilisation des emplois dans les établissements. Chaque établissement est en effet libre d'utiliser comme il l'entend sa dotation en emplois et en crédits. Ainsi l'ouverture d'un emploi de titulaire ne signifie aucunement que le recrutement sera effectif. Le recrutement sur les postes déclarés vacants n'aboutit en effet pas toujours, pour des raisons diverses dont les établissements sont totalement maîtres. Bien qu'en légère régression ces dernières années, le nombre de postes ouverts mais non pourvus est important : 15,8 % en 2001. Les résultats sont très divers selon les corps et surtout selon les disciplines : 6,8 % seulement de postes non pourvus pour les maîtres de conférence, 21 % environ pour les professeurs des disciplines littéraires et scientifiques, mais 53 % pour les professeurs des disciplines juridiques et économiques.

Choix délibéré ou conséquence de l'absence de candidats, les établissements utilisent une partie des emplois non pourvus pour rémunérer des ATER5(*) (alors que ceux-ci sont désormais rémunérés sur crédits à partir d'un chapitre particulier) et des enseignants invités. D'autres emplois servent de gage pour des heures supplémentaires. Restent en outre chaque année environ 500 emplois (569 en 2001) non utilisés. Le ministère explique ce solde par la lenteur des procédures de recrutement au niveau local. Cependant, malgré les rappels de l'administration centrale, certains postes sont délibérément laissés vacants et ne sont pas déclarés comme tels par les établissements. Il s'agit soit de permettre le retour sur son emploi d'un enseignant détaché ou placé en mobilité, soit de bloquer un poste en attendant que son titulaire « pressenti » remplisse les conditions de candidature. Chaque établissement, chaque discipline recourt en outre à des enseignants vacataires rémunérés sur heures complémentaires, dans des proportions très variables. 6(*)»

Certaines actions heureusement ont été entreprises depuis ce rapport. En particulier, votre rapporteur prend acte de l'engagement du ministre d'interdire, à partir de la rentrée 2004, le paiement de cours complémentaires sur des emplois vacants de titulaires enseignants.

Ceci devrait permettre le recrutement de jeunes enseignants.

2. Le dossier du patrimoine immobilier universitaire

La mission d'information précitée de votre commission sur l'immobilier universitaire7(*), dont M. Jacques Valade était le président et moi-même le rapporteur, a, en mars dernier, établi le constat suivant :

a) Les conclusions de la mission d'information de votre commission

Notre patrimoine immobilier universitaire est considérable, éparpillé, très diversifié mais aussi dégradé : une part non négligeable des bâtiments présente une sécurité aléatoire, notamment au regard du risque incendie, du fait en particulier de crédits de maintenance très insuffisants.

La gestion de ce patrimoine appelle, à n'en pas douter, des aménagements : convient-il d'en transférer la propriété aux établissements eux-mêmes qui en auraient la capacité, aux régions volontaires, ou d'en assurer une gestion mutualisée ?

Le maintien d'un pilotage d'Etat en matière immobilière, prenant naturellement en compte les compétences de fait exercées désormais par les collectivités territoriales, apparaît nécessaire afin de respecter la taille critique des sites universitaires, d'assurer une implantation satisfaisante des activités de recherche, de maîtriser l'implantation aujourd'hui quelque peu anarchique des formations supérieures courtes professionnalisées et de permettre un développement harmonieux de la vie étudiante.

- Le dossier des universités parisiennes et franciliennes est particulièrement important : la nécessité de répondre à leurs besoins immobiliers passe par une rénovation, d'ailleurs en cours, des locaux universitaires parisiens, par un certain regroupement spatial et disciplinaire mais conduit aussi à s'interroger sur la pertinence des choix effectués pour mener à bien une restructuration aussi ambitieuse...

Votre commission rappellera brièvement les propositions de sa mission d'information.

25 propositions autour de six priorités

Meilleure utilisation du patrimoine immobilier universitaire

1. Accueil de nouveaux publics à l'université (développement de l'accueil des étudiants et des enseignants-chercheurs étrangers, développement de la formation continue des adultes à l'université dans le cadre de la formation tout au long de la vie, avec prise en compte équitable de ces activités de formation dans le déroulement de la carrière des enseignants-chercheurs concernés.

2. Développement des initiatives et activités estivales dans les locaux universitaires.

3. Organisation de colloques, même non strictement universitaires, aussi bien dans des lieux universitaires de prestige que dans des sites plus fonctionnels ;

4. Elargissement des horaires et des plages d'ouverture des bibliothèques universitaires.

5. Ouverture des universités en dehors des horaires et de l'année universitaires à des publics non bacheliers (université du temps libre, etc...)

- Amélioration des conditions de vie étudiante

6. Rénovation accélérée du parc des cités universitaires.

7. Extension des compétences des grandes agglomérations au logement étudiant ; celles-ci seraient appelées à jouer en ce domaine un rôle de chef de file, en mobilisant les financements de toutes les collectivités.

8. Plan d'urgence en faveur du logement étudiant à Paris.

9. Extension de la compétence des commissions de sécurité aux résidences universitaires et application des réglementations existantes.

- Expérimentation à une large échelle du transfert de propriété des bâtiments universitaires

10. Dévolution expérimentale et réversible des bâtiments universitaires aux collectivités et aux établissements volontaires et évaluation de ce transfert au bout de cinq ans, avant consolidation, extension ou abandon de l'expérience.

11. Expérimentation susceptible d'être encouragée par des aides spécifiques accordées aux collectivités et aux établissements volontaires, s'accompagnant du transfert correspondant des ressources.

12. Gestion immobilière mutualisée susceptible d'être expérimentée dans quelques sites universitaires importants, de type pôle européen ou pôle international de spécialité, sur la base également du volontariat, via la création d'un établissement public scientifique.

- Aménagement des procédures

13. Association plus en amont des territoires et des établissements aux projets immobiliers universitaires, dans le cadre des contrats de plan.

14. Allégement et déconcentration du système d'expertise.

15. Assouplissement de la gestion immobilière par programme.

16. Allégement du contrôle exercé par les contrôleurs financiers déconcentrés.

17. Simplification des contrôles lorsque la maîtrise d'ouvrage est exercée par l'Etat.

18. Etude des modes de financement des bâtiments universitaires, associant notamment un partenariat public-privé, pour accélérer les procédures de construction.

Maintien d'un pilotage d'Etat en matière d'immobilier universitaire

19. Organisation d'un débat d'orientation au Sénat sur la situation générale du patrimoine immobilier universitaire.

20. Nécessité d'une cohérence intra et interrégionale de la carte universitaire, et d'une péréquation académique et régionale.

21. Harmonisation de l'implantation des formations courtes professionnalisées, et notamment contrôle de la création des STS par la centrale afin d'éviter doublons avec les départements d'IUT et développements anarchiques.

22. Mise en place de schémas directeurs immobiliers au niveau académique ou régional, afin de décliner de manière précise les orientations du schéma des services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, en renforçant la portée de ce schéma.

- Réexamen de la politique immobilière menée en faveur des universités parisiennes

23. Création par le gouvernement, dans les meilleurs délais, d'une mission d'expertise technique et financière qui serait chargée d'examiner toutes les solutions alternatives au programme actuel de mise en sécurité et de réhabilitation du campus de Jussieu, et éventuellement de formuler des propositions assorties d'un calendrier précis.

24. Enquête confiée à la Cour des comptes pour recenser les crédits affectés depuis le début des années 80 aux universités Paris VI et Paris VII, et à l'établissement public administratif du campus de Jussieu, et analyser leur utilisation.

25. Création d'une commission d'enquête par le Sénat pour faire la lumière sur le processus et les éléments qui ont conduit à conserver et à réhabiliter le campus de Jussieu.

Compte tenu de la pauvreté des réponses apportées par le ministère au questionnaire de votre rapporteur, portant sur les mesures envisagées à la suite de ces préconisations, votre commission demandera au ministre de lui préciser les suites qu'il envisage de donner à son rapport.

b) Une meilleure gestion des crédits d'investissement

- Dans son rapport précité, la Cour des comptes a émis des observations très sévères s'agissant de la gestion des opérations immobilières. On a relevé que ces difficultés, qui se traduisaient par une sous-consommation massive des crédits correspondants8(*), s'expliquaient pour partie par des raisons conjoncturelles, mais résultaient également « d'éléments propres à la gestion du ministère, qui tiennent à la fois à la complexité administrative et technique des opérations, à la lourdeur des procédures d'expertise et d'agrément, ou encore à l'insuffisante finalisation de certains projets, le tout caractérisant une maîtrise d'ouvrage largement défaillante ».

La situation s'est améliorée depuis deux ans et votre commission s'en félicite.

En effet, le ministère a d'une part, pris diverses mesures de nature à accélérer la réalisation physique des projets et, d'autre part, procédé à l'ajustement des crédits disponibles aux crédits réellement consommés.

3. Une évaluation insuffisante

a) La faible place accordée à l'évaluation

La création du Comité national d'évaluation (CNE) en 1984, a ouvert la voie à l'évaluation de l'enseignement supérieur. Ses missions et son champ d'investigation sont très larges puisqu'il est chargé d'évaluer, tous les quatre ans, tous les établissements publics relevant de sa compétence.

Les moyens, en particulier humains, dont il dispose, ne lui permettent cependant pas de faire face à l'ampleur de sa tâche.

La Cour des comptes, dans son rapport précité, relève que « les efforts du CNE pour développer la culture de l'évaluation sont d'autant plus appréciables qu'il est le seul organisme en France à s'être pleinement investi dans cette perspective.

Au sein même des établissements universitaires, il n'existe que très rarement une instance spécifique, permanente et distincte des organes de direction pédagogique ou administrative, qui soit chargée de l'évaluation. Dans certains pays européens, (Finlande, Allemagne, Italie), la constitution de telles instances est parfois recommandée par l'Etat, parfois même prévue par la loi. La production de tableaux de bord demeure, dans les universités françaises, embryonnaire et les outils de gestion y sont, au mieux, récents.

Ces lacunes éclairent les difficultés que rencontre le CNE pour inciter les établissements à opérer leur auto-évaluation en préalable au travail de ses experts. Elles expliquent également, en partie, l'absence d'évaluation par le ministère et les établissements des contrats qu'ils ont signés. Ces contrats quadriennaux ne font au demeurant qu'une place très réduite à l'évaluation. Dans le meilleur des cas, ils se contentent d'exprimer l'intention de créer une structure d'évaluation de la recherche ou de mettre en place quelques procédures. L'administration n'a pas encore atteint son objectif de déterminer une série d'indicateurs dits « partagés » avec les établissements. De plus, ceux qui existent ne sont pas réellement contraignants et l'absence des autres n'est assortie d'aucune sanction. »

b) La faiblesse des pratiques d'évaluation

Si l'évaluation des écoles fait davantage partie de leur culture, tel n'est pas en revanche le cas des universités où, en dehors du domaine de la recherche, les autres formes d'évaluation existent peu.

Bien que la réforme de 1997 fasse de l'évaluation des enseignants une obligation, les pratiques sont en fait très variables selon les établissements. Ceux-ci rencontrent en outre des difficultés méthodologiques, mais mutualisent peu leurs pratiques et leurs expériences.

La Cour des comptes souligne à juste titre que : « l'évaluation des formations et des enseignements paraît indissociable de celle de l'activité d'enseignement des enseignants eux-mêmes » et qu'il faudra bien développer celle-ci si l'on veut mieux prendre en compte l'activité d'enseignement dans le déroulement de la carrière des enseignants-chercheurs.

D'une façon générale, la nation peut-elle accepter que l'enseignement supérieur mette en oeuvre des moyens dont elle ignore assez largement les coûts ? Il paraît normal que l'enseignement supérieur s'adapte aux exigences actuelles de la gestion publique (préciser ses objectifs, mieux maîtriser l'emploi de ses moyens, compléter l'évaluation de ses résultats).

C. LA NÉCESSAIRE ADAPTATION DES AIDES SOCIALES ET PRESTATIONS À L'ÉVOLUTION DE LA VIE ÉTUDIANTE

Votre rapporteur ayant développé ce sujet assez largement à l'occasion de l'examen du projet de loi de finances pour 2003 -qui marquait le terme du « plan social étudiant » quadriennal lancé à la rentrée 1998 et dont les objectifs ont été atteints- évoquera essentiellement dans le présent rapport les problèmes, d'ailleurs partiellement liés, du logement étudiant et de l'accueil des étudiants étrangers.

1. Le logement étudiant

a) Une situation critique

Outre le parc locatif privé, les logements destinés aux étudiants sont répartis dans deux types de résidences : les traditionnelles cités universitaires, construites pour la plupart dans les années 1960 avec des subventions de l'Etat, représentent 63 % du parc (soit près de 95 000 chambres de 9 à 10 m2) ; le reste du parc est composé de nouvelles résidences construites à partir de 1985 par des organismes HLM (environ 55 000 studios de 18 à 23 m2). Les centres régionaux d'oeuvres universitaires et scolaires (CROUS) gèrent l'ensemble de ces 150 000 lits et répondent ainsi à une vocation sociale : 59 % des chambres sont occupées par des boursiers.

D'importants besoins -tant quantitatifs que qualitatifs- restent cependant à satisfaire.

· Les besoins quantitatifs

 en matière de construction, les besoins sont évalués sur 10 ans à 50 000 logements (y compris les résidences internationales destinées à l'accueil des étudiants étrangers) : 15 000 logements pour compenser les pertes de chambres dues aux réhabilitations des résidences actuelles, 20 000 chambres pour améliorer l'offre dans les académies les plus déficitaires au regard de l'accueil des boursiers, en particulier en Ile-de-France, et 15 000 chambres pour accueillir des étudiants étrangers ;

 en matière de rénovation, environ 71 000 chambres en résidences traditionnelles restent à réhabiliter. Le coût de réhabilitation est estimé à environ 1,06 milliard d'euros, à raison de 15 000 euros par chambre.

· Les besoins qualitatifs

S'agissant des constructions nouvelles, les analyses en cours retiennent le principe d'un produit d'une surface comprise entre 12 et 18 m². Ces nouveaux logements, dotés d'équipements adaptés aux exigences du confort moderne (isolation phonique, sanitaires et kitchenette intégrés, connexions téléphoniques et informatiques...) devraient être intégrés dans des bâtiments incluant des locaux de vie collective (salle de travail, de révisions, locaux pour les activités culturelles...).

b) Le projet de loi relatif aux responsabilités locales

· Vers un transfert de compétence

L'Etat étant dans l'incapacité de faire face à l'ensemble de ces besoins, l'article 51 du projet de loi relatif aux responsabilités locales, en cours d'examen par le Parlement, vise à transférer aux communes ou aux établissements publics de coopération intercommunale, la charge des opérations de construction, d'extension, de grosses réparations et d'équipement des locaux destinés au logement des étudiants, ainsi que la propriété des résidences universitaires appartenant à l'Etat et celle des logements sociaux étudiants des organismes publics d'habitation à loyer modéré ou des sociétés d'économie mixte (pour ces derniers, au plus tard au terme des conventions qui les régissent).

Le dispositif proposé vise à répondre à une forte demande des agglomérations et l'échelon désigné va dans le sens des conclusions de la mission d'information précitée de votre commission sur le patrimoine immobilier universitaire, dont j'étais le rapporteur. Nous avons alors estimé que « les agglomérations auraient sans doute vocation à étendre leurs compétences en matière de logement étudiant, et que celles-ci pourraient être appelées à jouer en ce domaine un rôle de chef de file, en mobilisant les financements de toutes les collectivités ». L'objectif est en effet d'inscrire le logement social étudiant dans une logique de site, à l'échelon des grandes villes. Cela permettrait, d'une part, d'assurer l'articulation avec la gestion des transports, d'autre part, de favoriser l'accueil de la population étudiante (qui peut représenter près de 30 % de la population, comme à Rennes ou Montpellier) et ainsi de contribuer à accroître l'attractivité de l'agglomération.

Il faut rappeler que ces collectivités territoriales sont déjà fortement impliquées dans le financement des programmes de réhabilitation du parc immobilier des résidences universitaires, engagés dès la fin des années 1990. Des financements croisés sont ainsi mobilisés dans le cadre des contrats de plan Etat-Régions signés pour la période 2000-2006, pour rénover les chambres traditionnelles et construire de nouveaux logements. En outre, les contrats quadriennaux des universités comprennent un volet « vie étudiante » étendu aux collectivités.

En confiant aux communes ou à leurs groupements la responsabilité en matière de logement social étudiant, le projet de loi renforce le partenariat triangulaire université-CROUS-collectivités dans le domaine de la vie étudiante. Cette synergie doit s'appuyer sur la dynamique des acteurs locaux pour améliorer les capacités et la qualité de l'accueil des étudiants, et mobiliser des modes de financement diversifiés.

Il n'en reste pas moins que, compte tenu de l'état parfois très dégradé des logements concernés et de l'importance des investissements que le transfert de compétence peut induire pour les collectivités, le Sénat -sur la proposition des trois commissions saisies, dont votre commission, saisie pour avis-, a adopté des amendements visant à laisser celles-ci choisir d'assumer ou non cette nouvelle compétence et prévoyant que, dans ce cas, le transfert serait réalisé à titre gratuit. Par ailleurs, il a prévu que la convention conclue entre la commune ou l'EPCI et le CROUS devra dresser un diagnostic de l'état des logements sociaux étudiants et établir un programme des travaux.

· Des dispositions spécifiques pour la région Ile-de-France

La politique du logement social étudiant en région Ile-de-France répond à une situation particulière. En effet, la ville de Paris n'offre que 7 000 unités d'habitation gérées par les CROUS, pour une population de 300 000 étudiants, dont 10 % de boursiers. Aussi, nombre d'entre eux sont logés en dehors de la capitale, ce qui suppose une articulation avec l'ensemble du réseau de transport en Ile-de-France. A l'échelon régional, 25 000 jeunes sont logés en cités U ou en foyers (pour 550 000 étudiants dont 60 000 boursiers). Au contrat de plan Etat-région 2000-2006, est inscrite la construction de 3 000 lits supplémentaires, ainsi qu'un plan de réhabilitation.

Pour prendre en compte cette situation spécifique :

- le Sénat a donné à la région Ile-de-France la possibilité de demander le transfert de la compétence en matière de logement étudiant lorsque les communes y auront renoncé dans un délai d'un an ;

- le projet de loi prévoit que la politique du logement social étudiant s'inscrit dans le cadre d'un schéma élaboré par le conseil régional ;

- Par ailleurs, pour les autres régions, il prévoit qu'une telle coordination ne serait que facultative. Elle prendrait la forme d'une convention avec les collectivités territoriales et leurs groupements. Cette disposition a cependant été supprimée par le Sénat, car inutile.

2. L'accueil des étudiants étrangers

a) De nouvelles mesures en leur faveur...

· La hausse du nombre d'étudiants étrangers accroît naturellement la pression sur la demande de logements :

30 000 d'entre eux sont logés par les CROUS (soit 20 % du parc de logements de ces derniers) et il faut bien avouer, pour le regretter, que les difficultés dans ce domaine nuisent à l'attractivité de la France à l'égard des étudiants étrangers qui trouvent des conditions d'accueil souvent bien meilleures chez nos voisins.

· Des progrès ont cependant été accomplis, en particulier depuis la création, fin 1998, du groupement d'intérêt public « Agence Edufrance », dont les trois missions principales sont les suivantes :

- promouvoir à l'étranger l'offre française de formation supérieure ;

- augmenter le nombre et la qualité des étudiants étrangers venant en France pour étudier ;

- stimuler et coordonner la réponse française aux appels d'offre internationaux.

A cet égard, le projet de loi de finances pour 2004 prévoit :

- d'augmenter la subvention de fonctionnement de cet organisme, qui a aujourd'hui 88 bureaux implantés dans 37 pays ;

- de consacrer 0,35 million d'euros afin de mettre en oeuvre un programme de coopération avec dix pays asiatiques.

· Par ailleurs, outre les dispositifs d'aides sociales, des mesures ont été récemment mises en oeuvre en faveur des étudiants étrangers :

- à la rentrée 2001, par la simplification de la procédure d'inscription pour les étudiants communautaires (qui peuvent s'inscrire directement dans l'université de leur choix), l'incitation à la création de « guichets uniques » dans les universités et la simplification des démarches d'obtention d'autorisations provisoires de travail ;

- à la suite des propositions formulées par M. Elie Cohen, ancien président de l'université de Paris IX : création, en 2003, d'un « Conseil national pour l'accueil des étudiants étrangers » (dont il assure la présidence et qui est chargé de mesurer les avancées de cette politique, de recueillir des avis et des propositions) et facilitation de l'accès à l'enseignement supérieur français aux élèves des lycées français de l'étranger n'ayant pas la nationalité française.

b) ... commencent à porter leurs fruits

On enregistre, en effet, une hausse de 47,7 % du nombre d'étudiants étrangers accueillis sur notre territoire entre 1998 et 2002, avec plus de 180 000 inscriptions à la rentrée 2002.

La forte hausse des effectifs d'étudiants non européens observée depuis 1999 (+ 79 % pour les Asiatiques, + 58 % pour les Africains et + 41 % pour les Américains) fait suite à la diminution survenue entre 1991 et 1997 (- 24 % pour les Asiatiques, -21 % pour les Africains et -16 % pour les Américains). On assiste ces dernières années à une très forte progression des effectifs d'étudiants chinois, qui ont été multipliés par six entre 1998 (1 392) et 2002 (8 773).

Votre commission s'étonne en revanche de la stagnation, depuis 1995, des inscriptions de ressortissants de l'Union européenne et juge nécessaire qu'un effort d'accueil soit réalisé dans leur direction ainsi qu'en faveur des pays candidats à l'adhésion.

* 1 Y compris le transfert vers le chapitre 36-11 « Etablissements d'enseignement supérieur et de recherche. Subventions de fonctionnement » de 9,15 millions d'euros correspondant aux bourses de mobilité précédemment imputées sur le chapitre 43-71 « Bourses et secours d'étude ».

* 2 Cette augmentation résulte à hauteur de 168 millions d'euros d'une opération de transfert interne, les oeuvres sociales en faveur des étudiants étant portées à partir de 2001 au titre III et non plus au titre IV.

* 3 Cette baisse résulte de l'opération de transfert interne ci-dessus.

* 4 Compte tenu du transfert précité au titre III des crédits correspondants aux bourses de mobilité. A structure constante, les crédits d'intervention progressent de 0,3 %.

* 5 Attaché temporaire d'enseignement et de recherche.

* 6 Ils ont d'ailleurs obligation de le faire selon les disciplines et dans certaines proportions, afin de faire participer des professionnels extérieurs à l'enseignement.

* 7 Rapport d'information n° 213 : « Voyage au bout... de l'immobilier universitaire » (2002-2003).

* 8 Le taux de consommation de ces crédits était passé de 7 406 en 1997 à 4 106 en 2001 et le reliquat des crédits non consommés avait atteint plus de 300 millions d'euros à la fin de l'exercice 2001, pour une dotation en loi de finances initiale de 270 millions d'euros !

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