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III. UN COMMERCE INTERNATIONAL MOROSE, DES NÉGOCIATIONS COMMERCIALES EN ATTENTE

A. UN CONTEXTE INTERNATIONAL MOROSE

1. La faible reprise du commerce international

En 2002, le commerce mondial a suivi le profil de l'activité des pays industrialisés8(*) : après un net rebond à la mi-2002 (+2,8 % au second trimestre 2002 en variation trimestrielle), il n'a cessé de ralentir en cours d'année (+1,7 % et +1,4 % aux troisième et quatrième trimestres 2002). La tendance s'est prolongée au 1er semestre 2003, la croissance du commerce mondial étant estimée à + 0,5 %.

Le point bas aurait été atteint au début 2003 en raison d'une forte contraction des importations américaines et d'un ralentissement très marqué des importations japonaises. Le commerce intra-zone euro, atone au 1er trimestre 2003 (les contributions de l'Allemagne et de l'Italie ont été négatives, en lien avec le ralentissement de leur demande intérieure) redeviendrait un moteur du commerce mondial à compter du second trimestre.

D'après l'OMC9(*), le commerce mondial n'augmenterait que de 3 % en 2003, soit à peine plus qu'en 2002. C'est mieux que la contraction des échanges mondiaux observée en 2001. La reprise enregistrée en 2002 doit beaucoup à la demande en Asie, dans les économies en transition et aux Etats-Unis, qui ont accumulé un déficit commercial record (5 % du PIB). Mais cette progression de 3 % est inférieure de moitié à celle des années 1990. Seule la Chine enregistre des progrès : le commerce chinois a progressé trois fois plus vite que le commerce mondial dans les années 1990 et a augmenté de 30 % entre 2000 et 2002, au moment où le commerce mondial stagnait. La Chine est ainsi devenue, l'an dernier, la quatrième puissance commerciale mondiale10(*).

2. Les échanges français

L'appréciation de l'euro a pu pénaliser certains secteurs, comme l'aéronautique et l'informatique, où la concurrence des pays de la zone dollar est vive. Toutefois, l'effet du renchérissement du taux de change ne doit pas être surestimé. D'une part, les échanges internes à la zone euro en atténuent la portée. D'autre part, les gains de compétitivité accumulés pendant la phase de dépréciation du dollar ont laissé une certaine latitude aux exportateurs français en matière de réduction de marges. Enfin, grâce à un positionnement sur des produits de haute et moyenne gamme où prédominent les aspects hors-prix (qualité, variété, délais de livraison, design), les industriels ont pu réduire la contrainte de change.

Néanmoins, au premier semestre 2003, le net repli des échanges français s'est poursuivi. Alors que les exportations ont pâti d'un sensible affaiblissement de la demande extérieure, les importations, faute d'une demande intérieure suffisamment robuste, ont également reculé. La baisse des ventes (-4,8 % par rapport au second semestre 2002) l'ayant emporté sur la baisse des importations (-3 %), l'excédent commercial s'est réduit à 1,5 M€, après 4,6 M€ au second semestre 2002.

a) Répartition sectorielle

L'atonie de la demande des entreprises et le faible mouvement de reconstitution des stocks ont entraîné un affaissement des ventes de biens d'équipement (-7,2 %). De plus, dans un contexte de crise du secteur aérien (restructurations, réductions de trafic), les ventes d'Airbus ont nettement fléchi (-11 %).

Le recul des échanges de biens de consommation et de l'industrie automobile, relativement épargnés jusque là, a été plus modéré (près de 3 % au premier semestre 2003, à l'exportation comme à l'importation). Les ventes de biens intermédiaires, stables au second semestre 2002, ont reculé de 3,9 % au premier semestre 2003, en liaison avec la stagnation de la croissance dans les principaux pays industrialisés et l'attentisme des entreprises.

Reflétant l'absence de raffermissement de l'activité mondiale et la détérioration de notre position compétitive, la baisse des exportations industrielles s'est accélérée au premier semestre 2003 (-5,3 %). Les échanges de NTIC (ordinateurs et équipements informatiques, téléphonie mobile et radiocommunication, composants électroniques11(*)) n'ont pas montré de signes tangibles de redressement. Au contraire, au premier semestre 2003, leur fléchissement s'est accentué (-24 % à l'exportation et -7 % à l'importation). A l'exception des échanges de NTIC avec la Chine, en forte progression, aucune zone géographique n'a été véritablement épargnée. Au final, au premier semestre 2003, le déficit de nos échanges de biens liés aux NTIC s'est creusé de près d'1 M€, à 3 M€.

La remontée des prix du pétrole au premier trimestre a alourdi la facture énergétique. Début 2003, les prix du brut ont brutalement augmenté suite à l'accumulation des tensions au Moyen-orient et à l'arrêt momentané de la production de brut du Vénézuela (décembre et janvier), jusqu'à l'intervention américaine en Irak à la mi-mars. Le prix du brent s'est ainsi maintenu au-dessus de 31$/baril au cours des trois premiers mois de 2003, franchissant un pic au-delà de 34$/baril début mars. En avril et en mai, l'atténuation des incertitudes géopolitiques a permis le retour à des prix voisins de 25$/baril. Au mois de juin, le prix du brent s'est de nouveau orienté à la hausse, franchissant la barre des 26$/baril. Ces nouvelles tensions pourraient traduire à la fois la faiblesse des stocks mondiaux, ainsi que les difficultés rencontrées par l'Irak pour retrouver son niveau de production d'avant guerre. Au final, au premier semestre 2003, les prix du pétrole ont augmenté de 25% par rapport au premier semestre 2002.

ECHANGES SECTORIELS CAF/FAB HORS MATÉRIEL MILITAIRE
DE LA FRANCE

(VARIATION PAR RAPPORT À LA PÉRIODE PRÉCÉDENTE)

 

Années (brut)

Semestre (CVS)

Trimestres (CVS)

 

2001

2002

2002

2003

2002

2003

 

 
 

2

1

T3

T4

T1

T2

Exportations

 
 
 
 
 
 
 
 

Total civil fab

1,6%

-1,3%

0,4%

-4,7%

1,4%

-2,4%

-1,5%

-4,1%

Agro-alimentaire

-1,7%

4,1%

1,6%

-1,3%

2,2%

1,4%

-1,0%

-2,0%

Industrie civile :

2,2%

-1,9%

0,3%

-5,3%

1,3%

-2,9%

-1,9%

-4,2%

dont : biens de consommation

8,4%

3,6%

-0,7%

-2,9%

1,0%

-3,1%

0,5%

-3,7%

dont : industrie automobile

8,1%

2,9%

4,7%

-4,3%

4,1%

-2,2%

-3,0%

-0,4%

dont : biens d'équipement

1,3%

-6,6%

-5,0%

-7,2%

-4,7%

-3,0%

-3,5%

-4,9%

dont : biens intermédiaires

-2,0%

-2,8%

0,7%

-3,9%

1,0%

-1,8%

-1,6%

-3,0%

Energie

-3,7%

-6,3%

0,7%

0,7%

-1,7%

5,9%

0,5%

-5,2%

Importations

 
 
 
 
 
 
 
 

Total civil caf

-0,6%

-2,8%

-0,3%

-2,8%

0,4%

-1,8%

0,0%

-3,7%

Agro-alimentaire

4,4%

1,6%

-0,9%

-2,1%

-0,4%

0,6%

-0,7%

-3,3%

Industrie civile :

-0,8%

-3,0%

-1,2%

-2,9%

0,3%

-2,8%

-0,1%

-2,7%

dont : biens de consommation

4,5%

2,5%

0,2%

-2,6%

0,2%

-0,7%

0,3%

-5,0%

dont :industrie automobile

4,0%

4,1%

-1,2%

-1,0%

-1,4%

0,7%

-2,1%

1,5%

dont : biens d'équipement

-0,2%

-8,1%

-2,7%

-5,1%

0,9%

-3,4%

-4,1%

1,4%

dont : biens intermédiaires

-5,3%

-4,5%

0,6%

-3,6%

1,3%

-3,5%

1,0%

-5,5%

Energie

-3,1%

-5,4%

2,1%

3,1%

0,3%

-1,4%

11,8%

-14,3%

Source : Douanes

b) Répartition géographique

Au premier semestre 2003, les échanges avec nos partenaires de l'Union européenne se sont inscrits en baisse par rapport au dernier semestre 2002 (-3,9% à l'exportation et -4,2% à l'importation). Les échanges de la France avec les pays hors Union européenne ont fléchi dans des proportions comparables (-3,9% à l'exportation et -2,3% à l'importation). Au total, au premier semestre 2003 notre déficit avec la zone extra-Union européenne s'est amplifié de près de 1 M€, pour atteindre 4,6 M€. Cette évolution est essentiellement imputable à la diminution de moitié de notre excédent avec l'Afrique. Le traditionnel déficit avec l'Asie n'a que faiblement augmenté, demeurant voisin de 7,5 M€. :

Depuis la mi-2002, nos échanges avec les Etats-Unis se sont inscrits sur des pentes fortement négatives : nos exportations ont fléchi de 10% et nos importations de 7%. A ce stade, il paraît difficile de mettre en évidence un effet lié au boycottage des produits français, y compris pour quelques produits emblématiques. Les ventes de boissons ont même progressé de 5% sur un an. Si ce dernier score reste inférieur aux performances habituelles, il s'explique surtout par le renforcement de l'environnement concurrentiel et la montée en puissance des vins du nouveau monde (Australie, Chili, Afrique du sud, Argentine).

Au sein des pays émergents, les situations ont été contrastées :

 Les échanges avec les pays d'Europe centrale et orientale, portés par le secteur automobile, ont fait preuve de dynamisme (+1,0 % à l'exportation, +1,2 % à l'importation). Ils sont aussi structurellement stimulés par l'importance des flux d'investissements directs accueillis par ces pays au cours des dernières années, entraînant un développement rapide des échanges intra-groupe.

 Les ventes à destination de l'Asie ont légèrement fléchi, tandis que les achats ont stagné, mais avec de fortes disparités selon les zones. Les échanges avec la Chine ont montré une vigueur exceptionnelle, à l'exportation (+18 %), comme à l'importation (+8 %). En raison du fort déséquilibre de nos échanges, notre déficit s'est toutefois maintenu autour de 4 M€. Outre la robustesse de la croissance chinoise, nos exportateurs ont su profiter des opportunités offertes par la libéralisation progressive du marché chinois. Les ventes de produits liés aux nouvelles technologies et d'équipements automobiles (rôle d'assemblage joué par la Chine) ont notamment été soutenues. Hormis l'aéronautique et quelques niches englobant les produits de luxe (parfumerie, boissons), les exportations vers le Japon ont nettement reculé. Les ventes aux pays de l'ASEAN, stimulées par les exportations de matériel ferroviaire et de matériel électrique, ont été dynamiques.

B. LES NÉGOCIATIONS À L'OMC

C'est dans ce contexte économique plutôt morose qu'il faut replacer le déroulement des négociations commerciales internationales. L'absence d'accord à l'issue de la conférence de Cancùn doit ainsi conduire à une réflexion approfondie sur le fonctionnement et les objectifs de l'OMC.

1. Les suites de la conférence ministérielle de Cancùn

Les Etats réunis à la cinquième conférence ministérielle de l'OMC à Cancùn ne sont pas parvenus à un accord, à mi-chemin du cycle de Doha. Toutefois, le Programme de Doha pour le développement avait enregistré, avant la conférence, un succès important avec l'accord sur l'accès aux médicaments. La déclaration de Doha avait confirmé le droit des pays touchés par des crises sanitaires à invoquer l'urgence pour permettre la fabrication de médicaments sans l'autorisation du détenteur des brevets. Mais cette disposition ne réglait pas le problème des pays ne pouvant produire eux-mêmes les médicaments. Le texte fixait ainsi comme objectif d'autoriser les pays en développement incapables de produire eux-mêmes leurs médicaments à faire fabriquer des génériques par un partenaire commercial sans rémunérer les brevets. Un compromis sur ce point avait été trouvé au mois de décembre 2002, mais se heurtait au refus des Etats-Unis. Ceux-ci s'y sont finalement ralliés le 30 août 2003, en contrepartie de l'assurance que les médicaments génériques destinés aux pays pauvres ne seraient pas réexportés vers les pays développés.

Par ailleurs, la mise en place du Fonds global d'affectation spéciale pour le Programme de Doha pour le développement est venue concrétiser l'engagement des pays développés à fournir un soutien aux pays en développement pour favoriser leur intégration dans les négociations. Une conférence d'engagement a eu lieu le 11 mars 2002 avec pour objectif de réunir environ 10 M€ d'assistance. En décembre 2002, ce fond d'affectation spéciale était abondé à hauteur de 16 M€ pour 2003, le gouvernement français y ayant contribué pour 1 M€, et l'Union européenne pour près de 10 M€.

L'analyse du sommet de Cancùn a déjà fait l'objet de nombreux commentaires12(*). Plusieurs éléments ont pu être observés depuis.

S'agissant du débat multilatéralisme/bilatéralisme, il faut rappeler que l'Europe elle-même a conclu beaucoup d'accords bilatéraux. Il n'est pas certain, au demeurant, que les négociations lancées par les Etats-Unis aboutissent à des accords, car il s'agit de discussions très difficiles. Quant à la création d'une zone de libre-échange avec l'Amérique latine, elle comporte un volet agricole très délicat qui pourrait se heurter aux mêmes dissensions qu'à l'OMC.

Par ailleurs, les pays formant la coalition du G22 réunis à Buenos Aires le 11 octobre, ont assuré que leur alliance n'était que de circonstance et que l'OMC restait le forum privilégié pour régler les différends commerciaux. Au demeurant, on peut penser que ce sont bien les différences d'intérêt entre les membres qui ont dissuadé ceux-ci d'entrer dans le coeur des négociations par peur de se diviser. La déclaration finale de Buenos Aires, qui appelle les pays membres de l'OMC à se retrouver en décembre à Genève « dans un esprit constructif » et à soutenir les effort de la direction de l'organisation, a été signée par l'Afrique du Sud, l'Argentine, la Bolivie, le Brésil, le Chili, la Chine, Cuba, l'Egypte, l'Inde, le Mexique, le Paraguay et le Venezuela. Le texte ne mentionne en aucune manière une possible institutionnalisation du G22.

Les pays de l'APEC (Coopération économique Asie-Pacifique) ont également émis le souhait d'une reprise rapide des négociations. Le commissaire Pascal Lamy s'est quant à lui montré dubitatif sur la possibilité d'un redémarrage de la négociation sur la base du dernier texte en discussion à Cancùn.

Que peut-on attendre de la réunion du 15 décembre du Conseil Général au niveau des hauts fonctionnaires, qui doit, aux termes de la déclaration finale de Cancùn « faire le bilan des travaux à Genève et prendre les mesures nécessaires à la conclusion des négociations dans les délais prévus par la déclaration de Doha » ? Cette réunion devrait permettre d'évaluer la possibilité d'une relance rapide du processus des négociations. Le calendrier politique intérieur de certains membres, et en particulier des Etats Unis, fait douter que cette relance soit possible d'ici la fin de l'année 2004.

L'heure est plutôt, du côté de l'Union européenne, à la réflexion. Le commissaire européen a notamment indiqué que l'Union européenne devait repenser sa position à partir de quatre questions de fond, qui ont été posées à la Commission, au Conseil, et au Parlement européen :

- les deux piliers qui déterminent l'équilibre de la position européenne - oui à l'ouverture des échanges, mais à condition de règles du jeu transparentes et acceptées par tous - sont-ils maintenus ?

- l'Europe doit-elle continuer à donner la priorité au multilatéralisme par rapport au bilatéralisme ?

- quelle est la contribution de l'ouverture des échanges au développement ? Cette question doit conduire à un réexamen de la question des préférences et de leurs effets.

-  comment le fonctionnement de l'OMC peut-il être amélioré ?

2. Réformer l'OMC ?

S'agissant des conséquences à tirer de Cancùn, votre Commission, au travers de son groupe de travail « OMC 13(*)», considère que les bases même du consensus sont à repenser : les pays les plus pauvres, regroupés dans le G90 à Cancùn, qui disposent de préférences commerciales sur le marché européen ont-ils intérêt à un abaissement généralisé des tarifs douaniers, qui diminuerait l'avantage relatif que leur procure le système des préférences14(*)? Les pays ayant des protections en matière textile ont-ils intérêt à des réductions tarifaires, alors qu'ils savent que la Chine, qui dispose d'avantages comparatifs importants, prendra la plus grosse part des bénéfices de cette ouverture ?

En outre, l'échec de Cancùn atteste d'une crise de croissance de l'OMC : comment parvenir à un accord en trois ans, à 148, sur des sujets aussi vastes ? Plusieurs pistes de réformes ont déjà été évoquées dans le rapport cosigné par votre rapporteur pour avis « Cancùn, un nouveau départ pour l'OMC », notamment l'élaboration de nouveaux critères pour mieux distinguer entre les pays en développement, une meilleure coopération entre les institutions internationales, l'accroissement de la transparence et de l'ouverture de l'organe de règlement des différends, et une meilleure association des Parlements.

Plus radicalement, deux réformes sont actuellement en discussion. D'une part, il s'agit de la possibilité de négocier à l'intérieur d'un organe restreint, représentant les Etats sur une base régionale. Ainsi, le G20, qui s'est réuni le 28 octobre 2003, pourrait préfigurer le type de regroupement nécessaire à une réflexion plus approfondie. Créé en septembre 1999 pour répondre au besoin de représentation des marchés émergents, il est composé de 19 pays. Aux huit puissances mondiales regroupées dans le G8 sont venues s'ajouter sur invitation onze nations émergentes, dont l'Afrique du Sud, le Brésil, la Chine, l'Inde, le Mexique ... Siègent également dans ce groupe l'Union européenne et des représentants du Fonds monétaire international et de la Banque mondiale. Ce groupe présente également l'avantage de compter une grande puissance pour l'instant hors OMC, la Russie. Toutefois, le faible avancement de la coopération régionale dans certaines zones rend encore quelque peu illusoire l'option régionale à court terme.

D'autre part, la mise en place d'une « géométrie variable » par pays, comme l'a proposé la Commission européenne, pourrait être pertinente, à l'image de l'accord plurilatéral existant déjà en matière de réglementation des achats publics, auquel ne sont pas partie tous les membres de l'OMC. Ainsi la Commission européenne, partant du constat que les négociations avaient bloqué, à Cancùn, sur les « sujets de Singapour » (investissements, règles sur la concurrence, simplification des formalités douanières et transparence des marchés publics) a proposé de les extraire, en tout ou partie, de l'accord final du « paquet de Doha ». Des négociations pourraient s'ouvrir sur ces dossiers entre les pays qui le souhaitent, d'autres pays pouvant s'y joindre ensuite.

Votre Commission s'attachera à suivre attentivement l'évolution de ces réflexions au travers de son groupe de travail OMC précité.

3. Le risque de multiplication des contentieux commerciaux

La clause de paix agricole, qui a permis de limiter jusqu'ici le développement du contentieux sur les sujets agricoles, devrait prendre fin au 31 décembre 2003, même s'il y a un débat entre juristes sur ce point. D'ores et déjà, sur le sucre, le Brésil et l'Australie ont engagé une procédure contre l'Union européenne.

En outre, l'enlisement du processus de négociation pourrait mettre en danger la cohérence global du système commercial multilatéral qui repose au sein de l'OMC sur les deux piliers que sont d'une part les accords et engagements arrêtés entre membres et d'autre part le développement d'une jurisprudence à la faveur du contrôle de l'application des accords. L'affaiblissement du pilier des négociations, s'il est durable, pourrait renforcer le rôle du juge.

Deux affaires récentes illustrent à cet égard l'efficacité de l'OMC à faire respecter les règles qu'elle édicte. En premier lieu, les Etats-Unis ont été condamnés, le 9 novembre 2003, en raison des tarifs qu'ils ont institués sur les importations d'acier en mars 2002 pour protéger leur sidérurgie. Le Japon a annoncé qu'il envisageait des sanctions d'un montant de 98 millions de dollars. Si ces surtaxes ne sont pas supprimées d'ici la mi-décembre, l'Union européenne prendra quant à elle des mesures de rétorsion sur une liste de produits américains pour un montant de 2,2 Md€.

En second lieu, la Commission a décidé, le 5 novembre, d'imposer en mars 2004 des sanctions lourdes aux Etats-Unis dans l'affaire des « Foreign Sales Corporations » (FSC) s'ils ne modifient pas leur législation. L'OMC a en effet condamné ces aides, assimilées à des subventions à l'exportation. En août 2002, la Commission avait autorisé l'Union européenne à imposer des sanctions pouvant aller jusqu'à 3,7 milliards d'euros en augmentant jusqu'à 100 % les tarifs douaniers sur des importations américaines.

Le dénouement de ces affaires illustre bien la capacité de l'OMC à assurer le respect effectif de la réglementation internationale. Loin de toute « dérive onusienne », elle doit donc être renforcée afin d'assurer le développement d'un commerce international régulé et équitable.

Suivant les conclusions de son rapporteur pour avis, la Commission des Affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés au commerce extérieur dans le projet de loi de finances pour 2004.

* 8 Au premier trimestre 2003, la croissance a été faible aux Etats-Unis, au Japon et au Royaume-Uni, négative en Allemagne, en Italie et aux Pays-Bas.

* 9 Statistiques du commerce international 2003

* 10 L'Union européenne étant considérée comme un seul bloc.

* 11 Ces produits sont ventilés dans des catégories relevant à la fois des biens de consommation, des biens d'équipement et des biens intermédiaires.

* 12 Voir notamment « Cancùn : un nouveau départ pour l'OMC ? », rapport d'information n° 2, par MM. Michel Bécot, Jean Bizet et Daniel Soulage.

* 13 Groupe de travail commun à la Commission des affaires économiques et à la Délégation pour l'Union européenne.

* 14 Les premières négociations bilatérales « post-Cotonou » sont en cours avec l'Afrique, et visent à transformer les préférences commerciales en accords de libre-échange « OMC compatibles ».

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