Projet de loi de finances pour 2007 : Écologie et développement durable

II. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DES DEUX PROGRAMMES OPÉRATIONNELS

A. UNE ÉVOLUTION DES CRÉDITS CONTRASTÉE AU SEIN DU PROGRAMME 181 : « PRÉVENTION DES RISQUES ET LUTTE CONTRE LA POLLUTION »

Comme le montre le tableau ci-dessous, les crédits du programme consacré à la prévention des risques et la lutte contre la pollution évoluent de manière contrastée en 2007.

Programme n° 181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions »
(en euros)
Action	Autorisations d'engagement	Variation 2007/2006 (en %)	Crédits de paiement	Variation 2007/2006 (en %)
01 - Prévention des risques technologiques et des pollutions	61 920 000	- 12,7	63 920 000	- 5,6
02 - Prévention des risques naturels	11 080 000	- 10,3	9 410 000	+ 46,8
03 - Gestion des crues	49 470 240	- 12,1	43 373 375	+ 21,2
04 - Gestion des déchets et évaluation des produits	7 674 500	- 4,8	7 327 000	- 82,3
05 - Lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques	10 945 000	+ 0,5	9 411 065	- 19,1
06 - Lutte contre le changement climatique : action transférée en 2007 (1)
Total	141 089 740	- 20,4	133 441 440	- 22,9
Fonds de concours attendus	2 348 500	- 45,3	47 348 500	+ 471,2
(1) Ces crédits sont inscrits dans l'action « développement durable du programme » :
conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable".

Source : Projet annuel de performances « Ecologie et développement durable » pour 2007.

Mais il convient, comme le souligne le projet annuel de performance « Ecologie et développement durable » pour 2007, d'aller au-delà de la stricte lecture des crédits du programme pour tenir compte des crédits provenant des fonds de concours et des fonctions de soutien présentés dans le tableau ci-après :

Programme « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » après déversement analytique
(en euros)
Action	Crédits de paiement 2007	Ventilation des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence		PLF 2007 après ventilation	LFI 2006 après ventilation
	(y compris fonds de concours)	au sein du programme	entre programmes	(y compris fonds de concours)	(y compris fonds de concours)
01 - Prévention des risques technologiques et des pollutions	63 920 000		159 272 881	223 192 881	203 333 122
02 - Prévention des risques naturels	29 410 000		14 477 756	43 887 756	13 754 212
03 - Gestion des crues	70 721 875		36 562 231	107 284 106	61 733 525
04 - Gestion des déchets et évaluation des produits	7 327 000		4 626 133	11 953 133	44 916 378
05 - Lutte contre les pollutions de l'eau et des milieux aquatiques	9 411 065		10 326 871	19 737 936	17 939 396
06 - Lutte contre le changement climatique : action transférée en 2007	0		0	0	11 704 490
Total	180 789 940		225 265 872	406 055 812	353 381 123
Source: projet annuel de performances « Ecologie et développement durable » pour 2007

Cette présentation -qui ne prend pas en compte les taxes affectées directement versées aux opérateurs du programme comme l'ADEME et les agences de l'eau- fait apparaître une hausse des crédits du programme n° 181 de 14,9 % par rapport à 2006.

Le tableau ci-dessous retrace l'origine des crédits de pilotage et de soutien en provenance d'autres programmes.

(en euros)

Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable (mission Ecologie et développement durable)	- 144 298 949
Soutien et pilotage des politiques de l'équipement (mission Transports)	- 31 477 058
Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel (mission Développement et régulation économiques)	- 30 871 971
Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation (mission Sécurité sanitaire)	- 11 516 771
Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural (mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)	- 5 501 155
Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture (mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales)	- 1 456 201
Aménagement, urbanisme et ingénierie publique (mission Politique des territoires)	- 143 767
TOTAL	- 225 265 872

Source : Projet annuel de performance « Ecologie et développement durable » pour 2007.

Les priorités affichées en 2007 par le programme concernent la prévention des risques technologiques et des pollutions ainsi que la gestion des crues.

1. La priorité donnée à la prévention des risques technologiques

a) Une meilleure appréhension des risques accidentels et chroniques

A la suite de la catastrophe de l'usine AZF, un renforcement de la prévention des risques accidentels a été décidé et fait l'objet de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003. Il s'agit de mieux prendre en compte les risques technologiques dans l'urbanisme situé autour des sites SEVESO « seuil haut » au travers de l'élaboration de plans de prévention des risques technologiques (PPRT). Ces plans doivent résoudre les situations à risque en matière d'urbanisme existant, identifiées autour de ces sites et mieux encadrer l'urbanisation future.

Ils agissent sur trois composantes pour maîtriser le risque :

- les re-examen des possibilités de réduction de l'aléa à la source ;

- la mise en place de servitudes d'utilité publique proportionnées à cet aléa pour limiter l'urbanisation future ;

- et la mise en oeuvre de mesures foncières graduées sur l'urbanisation existante (préemption, délaissement et expropriation).

L'objectif affiché est de réaliser en quatre phases successives 421 PPRT concernant 670 établissements SEVESO « seuil haut » répartis sur plus de 500 communes.

Après une phase d'expérimentation conduite en 2004 et 2005, sur huit sites pilotes, sera lancée, en 2007, l'élaboration opérationnelle des 124 PPRT de la première phase et le lancement de 154 PPRT de la deuxième phase, le coût d'élaboration de chacun des documents étant évalué à 30.000 euros.

L'autre objectif de la loi du 30 juillet 2003 est de renforcer la concertation avec les acteurs internes et externes de l'entreprise, à travers les comités locaux d'information et de concertation (CLIC) ainsi que d'organiser une participation accrue des salariés.

En 2006, plus de 170 CLIC devraient être installés, ce qui permet d'espérer la réalisation de l'objectif de 280 comités en 2007 soit un comité par PPRT pour un coût de fonctionnement annuel d'un CLIC estimé en moyenne à 22.000 euros.

La prise en compte des risques chroniques dus aux installations industrielles fait l'objet de plusieurs actions du plan national Santé-environnnement (PNSE) adopté par le Gouvernement en juin 2004 portées par le ministère de l'écologie et du développement durable. Il s'agit plus particulièrement :

- de la réduction des émissions de substances toxiques ou polluantes dans l'air (436 établissements identifiés et 226 plans de réduction des émissions élaborés ou en cours d'élaboration) ;

- de la surveillance des eaux souterraines du droit des sites pollués ;

- et de la prévention de la présence de légionelles dans les tours aéro-réfrigérantes, la réglementation ayant été considérablement renforcée en 2005.

b) Le manque de moyens de l'inspection des installations classées persiste en 2007

La catastrophe de l'usine AZF avait également mis en évidence la très grande insuffisance des moyens de l'inspection des installations classées pour mener à bien ses missions de contrôle et d'instructions tant dans le domaine des risques accidentels que dans celui des pollutions chroniques.

500.000 établissements industriels ou agricoles relèvent de la législation des installations classées, dont 58.000 sont soumis à autorisation parmi lesquels 1.190 sont classés SEVESO « seuil haut ».

Ces installations sont suivies par 1.400 inspecteurs, les effectifs ayant été renforcés de 196 emplois budgétaires entre 2004 et 2006.

En 2007, il est prévu que le renforcement de l'inspection des installations classées industrielles se poursuive, sans respecter cependant le plan de renforcement des effectifs arrêté par le Premier ministre en 2003. En effet, alors que ce plan prévoyait une croissance de 400 postes, dont 200 créations nettes sur la période 2004-2007, le bilan s'établit à 206 postes ^{9 ( * )} en y incluant ceux créés en 2007.

Votre rapporteur pour avis ne peut que regretter le non respect du plan 2004-2007 et recommande à tout le moins que le renforcement des effectifs s'accentue dans les années à venir .

En effet, l'inspection des installations classées doit faire face à des missions très diversifiées et toujours plus nombreuses. En effet, outre les activités de contrôle, on note une activité importante d'instruction des demandes de contrôle et d'analyse des études de danger à laquelle s'ajoutent l'élaboration des PPRT et l'animation des CLIC, celle-ci mobilisant une partie des effectifs.

Compte tenu de l'ensemble de ces activités, les services du ministère ont indiqué, en réponse à une question de votre rapporteur pour avis sur les objectifs atteints s'agissant de l'indicateur 1 « nombre total pondéré de contrôle des installations classées sur effectif pondéré », que l'objectif de 26 contrôles pondérés par EPTP initialement prévu en 2006 ne serait probablement pas atteint. D'ailleurs, compte tenu du faible nombre de renforts annoncés pour 2006 et 2007, l'objectif national pour cet indicateur a été revu à la baisse (23,6 contrôles pondérés par ETPT en 2006 et 24 en 2007).

2. Des moyens importants mobilisés pour la politique de l'eau

En 2007, les priorités du ministère de l'écologie et du développement durable, s'agissant de la politique de l'eau, sont, d'une part, la mise en application de la directive-cadre 2000/60/CE du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau (DCE) et, d'autre part, la lutte contre les inondations et la gestion des crues.

Les crédits de paiement afférents à cette politique sont en augmentation de 5,7 % par rapport à 2006 pour atteindre 96,1 millions d'euros en 2007, mais ils restent répartis en deux programmes et leur évolution est contrastée selon les actions considérées :

(millions d'euros)

	Autorisations d'engagement			Crédits de paiement
	LFI 2006	PLF 2007	Ä %	LFI 2006	PLF 2007	Ä %
- Programme 181
Gestion des crues	51,95	49,47	- 4,77	35,78	43,37	+ 21,21
Lutte contre les pollutions de l'eau	10,88	10,94	+ 0,55	11,63	9,41	- 19,08
- Programme 153
Préservation du bon état écologique de l'eau et des milieux aquatiques	33,22	41,99	+ 26,39	36,48	36,69	+ 0,57
Gouvernance dans le domaine de l'eau	7,23	6,87	- 4,98	7,22	6,8	- 5,82

a) L'engagement de l'Etat s'agissant des crues et des mesures de prévision et d'annonces

Il est possible de mesurer l'intérêt de l'administration porté à la prévention des crues ainsi qu'aux mesures de prévision et d'annonces en analysant la qualité des indicateurs associés à l'objectif n° 3 « Réduire les dommages par l'amélioration des dommages et des dispositifs d'information et de prévention (du point de vue du citoyen) ».

En effet, ces indicateurs ont été reformulés en 2006 et pourvus de valeurs et d'échéances cibles. Ils peuvent être ainsi présentés :

L'indicateur n° 1 : sécurité et entretien, qui mesure l'impact d'un projet subventionné, calculant l'efficacité des programme de travaux en termes de services rendus aux habitants résidant en zone inondable ;

L'indicateur n° 2 : sécurité des barrages autorisés au titre de la loi sur l'eau, qui concerne les 341 barrages recensés dans la base de données Bardigues comme intéressant la sécurité publique et font l'objet de visite de contrôle de leur niveau d'entretien et d'exploitation. Leur contrôle se fait à travers des visites annuelles et décennales, ces dernières étant l'occasion d'un véritable bilan de l'état du barrage et du niveau de réalisation des prescriptions émises par le service de contrôle.

L'indicateur de sécurité des barrages est subdivisé en trois sous-indicateurs faisant état du taux de conformité des barrages, du taux de réalisation des visites décennale et du nombre de contrôle par ETP.

Ainsi, le taux de réalisation des visites décennales n'était en 2005 que de 60 %, il est prévu de le porter à 72 % en 2007 pour qu'en 2010, 100 % des barrages ait fait l'objet d'une visite décennale ;

L'indicateur n° 3 : amélioration de la diffusion et de la précision de l'information sur les crues comprend deux sous-indicateurs établis et renseignés pour rendre compte de la diffusion et de la précision de l'information sur les crues, à savoir :

- le sous-indicateur n° 1 faisant état du pourcentage de la population habitant en zone inondable et bénéficiant d'atlas, des zones inondables mis en ligne. En 2005, 50 % de la population en bénéficiait, 90 % est prévu en 2007 pour atteindre l'objectif de 100 % dès 2008 ;

- le sous-indicateur n° 2 s'intéressant à la fiabilité de la carte nationale de vigilance des crues afin de rendre compte des informations diffusées aux populations sur l'observation des phénomènes. Cette carte est mise en oeuvre par le service central d'hydrométéorologie et d'appui à la prévision des inondations (SCHAPI) ^{10 ( * )} et est disponible sur Internet depuis le 11 juillet 2006.

A chaque mise à jour de la carte, une couleur de vigilance est attribuée à chaque tronçon de cours d'eau et la fiabilité de la carte est liée aux taux de passage en orange ou rouge non justifiés ou aux taux de « non-passage » en orange ou rouge non justifiés. L'évaluation est faite par un comité de suivi après l'événement.

S'agissant de l'action « gestion des crues », la récapitulation des moyens budgétaires illustre les différents volets de l'action de l'Etat en matière de prévention des risques liés aux inondations qui portent sur la connaissance de l'aléa, la prévision et l'alerte ainsi que sur les travaux destinés à réduire l'exposition aux risques d'inondation, en privilégiant une stratégie globale de prévention en concertation avec les collectivités territoriales riveraines.

Récapitulation des moyens financiers engagés en 2005 et 2006 et prévus en 2007
au titre de l'action 03 ⁽¹⁾

	LFI 2005 AE	LFI 2005 CP	LFI 2006 AE	LFI 2006 CP	PLF 2007 AE	PLF 2007 CP
cartographie des zones inondables	2 821 271	2 593 052	2 016 446	2 453 522	1 000 000	1 000 000
prévision des inondations	12 815 185	9 432 779	13 537 556	10 090 709	5 378 365	7 895 500
contrôle des barrages et des digues	2 081 550	1 832 566	1 037 029	1 135 355	880 000	880 000
gestion des cours d'eau domaniaux non navigables et ouvrages hydrauliques domaniaux	9 342 542	9 840 234	6 441 964	4 121 814	7 000 000	7 300 000
gestion dynamique des cours d'eau et protection des lieux habités	32 814 865	23 346 986	28 921 600	17 974 634	29 500 000	19 786 000
TOTAL	59 875 413	47 045 617	51 954 595	35 776 034	43 758 365	36 861 000

(1) Par ailleurs, le projet d'imputation de l'hydrométrie sur le programme 181 et la prise en compte des contentieux au titre du PLF 2007 complètent l'action 03 dont le total s'élève à 49.470.240 € en AE et 43.373.375 € en CP

Source : questionnaire mission « Écologie et Développement durable »

b) La réforme de la politique de l'eau en appui de la mise en oeuvre de la directive cadre européenne

Après deux années de concertation conduite tant au niveau national que local, le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques adopté par le Sénat en première lecture en mars 2005 devrait être adopté définitivement à la fin de l'année.

Il rénove le dispositif institutionnel et financier de la politique de l'eau tout en s'inscrivant dans la continuité des principes fondateurs des lois n° 64-1245 du 16 décembre 1964 relative au régime et à la réorganisation des eaux et n° 92-3 du 3 janvier 1992 sur l'eau.

Le projet de loi sur l'eau et les milieux aquatiques conforte en effet :

- la gestion décentralisée et participative des ressources en eau et des milieux aquatiques à l'échelle pertinente d'un bassin hydrographique et de sous-bassins ;

- le rôle pivot des agences de l'eau pour financer les actions de préservation et de valorisation de la ressource en eau ;

- le système des redevances des agences de l'eau, en définissant leurs mécanismes de calcul, tout en laissant une marge d'autonomie aux comités de bassin pour la fixation et la modulation du taux des redevances leur permettant de tenir compte des situations locales. Ces redevances constituent certes des taxes fiscales, mais dont la justification intrinsèque est inscrite dans la Charte de l'environnement, à savoir le principe de prévention et celui de réparation à l'environnement. Cette « spécificité » environnementale, affirmée par le Sénat en seconde lecture justifie pleinement le pouvoir de décision laissé aux comités de bassin.

* ⁹ Dont 146 créés par redéploiement.

* ¹⁰ Le SCHAPI constitue l'élément central de la réorganisation et de la concentration du dispositif d'annonce des crues de l'Etat, décidée en 2002. Ce service créé en juin 2003 à Toulouse vient en appui technique auprès des 22 services de prévision des crues, afin de renforcer leur expertise. Cette réorganisation de la prévision des crues, initiée en 2002 a commencé d'être opérationnelle en 2005.