B. POUR UN RENFORCEMENT DE LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE D'ENVIRONNEMENT
1. L'action internationale conduite par le ministère de l'écologie et du développement durable
Les enjeux en matière de développement durable dépassant largement le cadre national, le ministère de l'écologie et du développement durable dispose de moyens lui permettant d'intervenir tant au plan communautaire qu'international, qui sont retracés dans le tableau ci-après :
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Mission « Ecologie et développement durable » |
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Action internationale |
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Prévision 2007 |
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Programme 211 « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement durable » |
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Crédits d'intervention de l'action 3 (CP) |
2 544 659 € |
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Total en dépenses complètes (CP d'intervention + salaires et charges pour l'action 3) |
5 612 291 € |
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Estimation 2006 des moyens des autres programmes |
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Crédits d'intervention à l'international |
P181 « Prévention des risques et lutte contre les pollutions » |
4 500 000 € |
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P153 « Gestion des milieux et biodiversité » |
5 400 000 € |
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Salaires et charges des agents des P181 et P153 oeuvrant à l'international |
13 133 368 € |
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Evaluation globale des moyens de la mission consacrés à l'action internationale en 2007 |
28 645 659 € |
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Selon les informations du projet annuel de performance du programme n° 211 « Conduite et pilotage des politiques environnementales et développement », les crédits d'intervention inscrits dans l'action n° 3 « Action internationale » concourent à :
- l'élaboration des positions du ministère sur les dossiers internationaux traitant d'environnement et de développement durable ;
- l'animation du débat national sur les dossiers internationaux relevant de la compétence du ministère ;
- la présentation au plan international des positions françaises et européennes ;
- la mise en oeuvre par la France des orientations politiques arrêtées aux plans européen et international.
Les crédits de l'action n° 3 permettent notamment le versement de subventions à des associations ou à des organisations non gouvernementales qui interviennent dans les domaines évoqués ci-dessus, comme le Collectif français pour l'éducation à l'environnement, l'association des Amis de la terre ou encore l'Office international de l'eau. Des appuis financiers sont également versés au secrétariat de la convention d'Aarhus ou au Comité français de l'UICN 23 ( * ) .
S'agissant plus spécifiquement des actions conduites au plan international en matière de lutte contre le changement climatique, il convient de rappeler qu'elles sont conduites et coordonnées par la mission interministérielle de l'effet de serre (MIES) créée par le décret n° 92-528 du 16 juin 1992 modifié.
En application du décret n° 2002-895 du 15 mai 2002, le ministre de l'écologie et du développement durable a autorité sur la MIES et le délégué interministériel au développement durable dispose de celle-ci pour l'exercice de ses missions.
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- Au plan communautaire, elle participe aux travaux engagés dans ce domaine, dirige la délégation aux réunions du groupe environnement international « changements climatiques » du Conseil des ministres et prépare en liaison avec le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) les instructions ; - Au plan international, la MIES dirige (hors les segments à haut niveau, durant lesquels elle assiste la ministre chargée de l'écologie) la délégation française lors de réunions internationales, notamment les conférences des Parties à la Convention cadre des Nations Unies sur les changements climatiques et des réunions des Parties ayant ratifié le Protocole de Kyoto, entré en vigueur en février 2005. La MIES prépare en liaison avec le ministère des affaires étrangères les instructions pour ces réunions. Elle coordonne avec l'Observatoire national sur les effets de du réchauffement climatique (ONERC) (créé par la loi n° 2001-153 du 19 février 2001 et le décret n° 2002-328 du 8 mars 2002) la participation française au groupe international d'experts sur l'évolution du climat (GIEC) qui prépare son quatrième rapport d'évaluation. Les conclusions de ce groupe constituent la référence, désormais universellement acceptée dans les négociations internationales, tant sur les causes du changement climatique que sur ses conséquences et les moyens envisageables pour en freiner l'intensification. La MIES assume également la fonction d'Autorité Nationale Désignée (AND) pour le mécanisme de développement propre du protocole de Kyoto. |
Compte tenu des responsabilités de cette structure, votre rapporteur pour avis souligne une fois encore la nécessité de renforcer sensiblement les moyens humains de la MIES, notamment dans le domaine de l'expertise.
2. Le nécessaire renforcement de la gouvernance mondiale en matière d'environnement
La préservation de l'environnement et, au-delà, la promotion du développement durable font l'objet d'un nombre croissant d'accords internationaux ; mais il s'avère aujourd'hui nécessaire d'en assurer une meilleure coordination et de regrouper les structures existantes afin de mettre en place au niveau mondial un ensemble de règles efficaces pour la protection de l'environnement. Ceci passe nécessairement par la mise en place d'une organisation disposant de moyens et de l'autorité politique nécessaires pour faire respecter ce corpus.
a) Une multiplication des initiatives et des acteurs
On recense aujourd'hui près de 500 accords multilatéraux sur l'environnement et pas moins de treize organisations internationales consacrant une partie de leurs travaux à ce thème. Cette fragmentation du système de gouvernance internationale de l'environnement induit un gaspillage des ressources et empêche toute définition d'une véritable politique environnementale au plan international. Les Nations Unies sont loin d'être en mesure de jouer le rôle central qui leur incombe dans ce domaine, car le Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE), en dépit des réformes successives, pâtit de la faiblesse de ses ressources humaines et financières.
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Le Programme des Nations Unies pour l'environnement a été créé par la résolution n° 2.997 (XXVII) de l'Assemblée générale du 15 décembre 1972. Ses missions principales sont de promouvoir la coopération internationale dans le domaine de l'environnement et recommander, le cas échéant, des politiques orientées dans ce sens ; d'étudier la situation de l'environnement dans le monde afin de s'assurer que les problèmes de portée internationale dans ce domaine font l'objet, de la part des gouvernements, d'un examen approprié et, enfin, de gérer l'utilisation des ressources du Fonds pour l'environnement qui finance le programme d'actions du PNUE. Il conduit les programmes régionaux et sectoriels, tels que le Programme des mers régionales, notamment le Plan d'action pour la Méditerranée, l'Initiative internationale sur les récifs coralliens ou le Plan d'évaluation mondiale du mercure et de ses dérivés. En outre, un certain nombre de conventions environnementales sont rattachées administrativement au PNUE, bien que leurs secrétariats soient localisés hors de Nairobi 24 ( * ) , notamment : la convention sur le commerce des espèces en danger (CITES), à Genève, la convention sur la conservation des espèces migratoires, à Bonn, la convention de Bâle sur les transports de déchets dangereux, à Genève, et la convention sur la diversité biologique à Montréal. Enfin, le PNUE est l'une des trois agences exécutives du Fonds pour l'environnement mondial. |
Le programme stratégique de travail 2008-2009 de l'institution s'appuie sur le plan stratégique de Bali adopté en février 2005, qui vise à renforcer les objectifs et les activités du PNUE au niveau local et régional et à aider, de manière concrète, les pays du sud dans l'acquisition de savoirs technologiques.
Mais les réformes successives, mises en oeuvre depuis la fin des années 1990 et diversement appliquées, sont insuffisantes par rapport aux besoins. En effet, le Programme des Nations Unies pour l'Environnement, aussi remarquable que soit son travail, demeure un simple organe subsidiaire de l'Assemblée Générale des Nations Unies (AGNU), dépourvu de moyens et de l'autorité politique nécessaires à la définition d'une stratégie environnementale qui s'appliquerait à tous. Alors que tous les thèmes essentiels -comme la santé, le commerce ou encore le travail- disposent de leur organisation, il apparaît irresponsable de laisser l'environnement en position marginale au sein des Nations Unies.
b) Le projet de création d'une organisation mondiale de l'environnement (ONUE)
Face à ce déséquilibre, la France et l'Union européenne, ainsi que la Francophonie, la Commission de l'Océan indien, de nombreux autres partenaires et de nombreuses ONG soutiennent la transformation du PNUE en Organisation des Nations Unies pour l'Environnement, l'ONUE. Une telle organisation incarnerait la voix de l'environnement sur la scène internationale, définirait une stratégie environnementale cohérente, et mettrait à disposition de ses membres l'expertise scientifique et financière nécessaires à une action renforcée en faveur de la protection de notre patrimoine environnemental commun.
Deux processus ont permis l'inscription pérenne de l'ONUE à l'agenda des Nations Unies : un processus politique ouvert en marge de l'Assemblée Générale des Nations Unies qui s'est traduit par des consultations informelles relatives à l'environnement. On constate un intérêt croissant pour ces questions et un certain consensus sur l'incapacité des Nations Unies à faire face à la dégradation de l'environnement.
Les consultations doivent reprendre mi-novembre après la remise du rapport du panel de haut niveau sur la réforme des activités opérationnelles des Nations Unies.
Deuxièmement, le rapport du panel de haut niveau sur la réforme des activités opérationnelles des Nations Unies fait désormais implicitement référence à un changement de statut du PNUE en ONUE.
Pour progresser sur cette question institutionnelle, le Président de la République qui y attache la plus haute importance, a annoncé lors de l'Assemblée Générale des Nations Unies de septembre dernier, la tenue d'une Conférence internationale à Paris les 2 et 3 février 2007.
Votre rapporteur pour avis soutient pleinement cette initiative qu'il souhaite voir aboutir dans les meilleurs délais. Il est en effet essentiel d'apporter une réponse institutionnelle à la hauteur des défis planétaires environnementaux.
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Réunie le mercredi 22 novembre 2006, la commission des affaires économiques a donné un avis favorable à l'adoption des crédits de la mission « Écologie et développement durable » et de l'article 48 rattaché, le groupe socialiste s'abstenant. Elle a aussi adopté deux amendements à l'unanimité, l'un modifiant l'article 25 du projet de loi de finances pour 2007 afin de pérenniser le financement du Conservatoire du Littoral et l'autre proposant d'insérer un article additionnel avant l'article 40 quinquies tendant à favoriser la maîtrise du biogaz et encourager sa valorisation |
* 23 Le Comité français de l'UICN est le représentant officiel de l'Union mondiale pour la Nature en France.
* 24 Le siège du PNUE est situé à Nairobi.