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Projet de loi de finances pour 2007 : Régimes sociaux et de retraite

 

Avis n° 80 (2006-2007) de M. Bernard PIRAS, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 23 novembre 2006

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N° 80

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2006-2007

Annexe au procès-verbal de la séance du 23 novembre 2006

AVIS

PRÉSENTÉ

au nom de la commission des Affaires économiques (1) sur le projet de loi de finances pour 2007, ADOPTÉ PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE,

TOME VII

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

Par M. Bernard PIRAS

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-Paul Emorine, président ; MM. Jean-Marc Pastor, Gérard César, Bernard Piras, Gérard Cornu, Marcel Deneux, Pierre Herisson, vice-présidents ; MM. Gérard Le Cam, François Fortassin, Dominique Braye, Bernard Dussaut, Christian Gaudin, Jean Pépin, Bruno Sido, secrétaires ; MM. Jean-Paul Alduy, Pierre André, Gérard Bailly, René Beaumont, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Joël Billard, Michel Billout, Claude Biwer, Jean Bizet, Jean Boyer, Mme Yolande Boyer, MM. Jean-Pierre Caffet, Yves Coquelle, Roland Courteau, Philippe Darniche, Gérard Delfau, Mme Michelle Demessine, M.  Jean Desessard, Mme Evelyne Didier, MM. Philippe Dominati, Michel Doublet, Daniel Dubois, André Ferrand, Alain Fouché, Alain Gérard, François Gerbaud, Charles Ginésy, Adrien Giraud, Mme Adeline Gousseau, MM. Francis Grignon, Louis Grillot, Georges Gruillot, Mme Odette Herviaux, MM. Michel Houel, Benoît Huré, Mme Sandrine Hurel, M. Charles Josselin, Mme Bariza Khiari, M. Yves Krattinger, Mme Elisabeth Lamure, MM. Jean-François Le Grand, André Lejeune, Philippe Leroy, Claude Lise, Daniel Marsin, Jean-Claude Merceron, Dominique Mortemousque, Jackie Pierre, Rémy Pointereau, Ladislas Poniatowski, Daniel Raoul, Paul Raoult, Daniel Reiner, Thierry Repentin, Bruno Retailleau, Charles Revet, Henri Revol, Roland Ries, Claude Saunier, Daniel Soulage, Michel Teston, Yannick Texier, Jean-Pierre Vial.

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Voir les numéros :

Assemblée nationale (12ème législ.) : 3341, 3363 à 3368 et T.A. 619

Sénat : 77 et 78 (annexe n° 22) (2006-2007)

Lois de finances.

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

En tant que mission interministérielle du budget de l'Etat, la mission « Régimes sociaux et de retraite » dépend à la fois du ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer (MTETM) et du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie (MINEFI). Elle comprend en effet trois programmes dont le premier, « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres », a pour responsable le directeur général de la mer et des transports terrestres, le deuxième, « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins », le directeur de l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM), et le troisième, « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers », le sous-directeur de la 6ème sous-direction à la direction du budget.

Cette mission présente deux caractéristiques intrinsèques qui la distinguent très significativement de la plupart des autres missions du projet de loi de finances : l'une concerne son objet, l'autre sa structuration.

? S'agissant de son objet, la mission ne traduit pas au plan budgétaire une politique publique spécifique, mais simplement les engagements pris par l'Etat à l'égard d'ayants-droits de certains régimes en matière de prestations sociales et de pensions de retraite. Dès lors, les crédits demandés sont totalement conditionnés par l'évolution démographique des régimes concernés et par celle de la constitution des droits des bénéficiaires, et aucun emploi n'est prévu en gestion.

De ce fait, le Parlement n'a guère de marges de manoeuvre sur l'évolution de ces crédits, sinon à long terme, s'il s'agissait d'infléchir les conditions d'ouverture des droits des ressortissants des régimes concernés (1(*)). De même, les responsables des programmes n'ont pas davantage de latitudes en matière d'affectation des crédits dont ils disposent (2(*)). En conséquence, les objectifs et indicateurs de performance de la mission n'ont pas pour objet d'apprécier les résultats d'une politique, mais simplement de garantir la qualité des conditions de gestion des prestations et celle du service rendu aux usagers.

? Quant à la structuration de la mission, elle est très déséquilibrée, entre plusieurs actions et sous-actions de faibles importances budgétaires et les trois dotations attribuées aux régimes de retraite des cheminots, des marins et des mineurs, qui pèsent d'un poids considérable puisqu'elles mobilisent près de 4,33 milliards d'euros, c'est-à-dire environ 87 % des crédits demandés au titre de la mission.

Ainsi, les crédits du premier programme (n° 198 - « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres ») représentent à eux seuls les deux tiers de la dotation globale de la mission. Plus encore, l'action 02 « Régimes de retraite des transports terrestres » constitue plus de 97 % des crédits du programme ; et à l'intérieur de cette action, la subvention d'équilibre versée au régime de retraite de la SNCF absorbe elle-même presque 87 % des crédits de l'action (et donc 84 % de ceux du programme).

Le deuxième programme (n° 197 « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins ») est, lui aussi, presque entièrement mobilisé par une seule de ses deux actions (action 01 « Pensions de retraite des marins »), qui mobilise près de 99 % du total des crédits.

Quant au troisième programme (n° 195 « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers »), il est également fort inégal, l'action 01 « Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines » représentant près de 87 % de ses crédits.

? Pour l'exercice 2007, les crédits demandés au titre de la mission s'élèvent à plus de 4,98 milliards d'euros - les autorisations d'engagement (AE) étant strictement identiques aux crédits de paiement (CP) -, soit + 10,9 % par rapport à l'an passé.

Compte tenu de l'architecture de la mission, cette progression résulte uniquement de l'accroissement des subventions d'équilibre servies aux régimes de retraite de la SNCF (+ 12,7 %), des marins (+ 5,3 %) et des mines (+ 24,3 %).

I. LES CARACTÉRISTIQUES BUDGÉTAIRES DE LA MISSION

A. LE PROGRAMME N° 198 « RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES »

S'élevant à 3,29 milliards d'euros (+ 9,6 %), la demande de crédits pour le programme « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » en 2007 est répartie entre les deux actions du programme de la manière suivante :

- l'action 01 « Régimes sociaux des transports terrestres », pour 93,3 millions d'euros (M€), en diminution de 500.00 euros par rapport à l'an dernier (- 0,5 %) ;

- l'action 02 « Régimes de retraite des transports terrestres », pour 3.197 M€ (+ 10,7 %).

Ce programme comporte trois objectifs et dix indicateurs de performance.

1. L'action 01 « Régimes sociaux des transports terrestres »

L'action 01 vise tout d'abord à compenser la pénibilité des conditions de travail des conducteurs routiers, caractérisées par une durée du travail et des risques d'accidents du travail supérieurs aux autres secteurs d'activité, ainsi que par l'importance des horaires décalés et du travail de nuit.

La première des deux mesures concernées consiste en la participation de l'Etat au financement d'un dispositif de congé de fin d'activité (CFA), accord des partenaires sociaux institué en mars 1997 dans le transport de marchandises et étendu en avril 1998 dans le transport de voyageurs, auquel est assorti une contrepartie d'embauche de nouveaux conducteurs ou de passage à temps complet de conducteurs employés à temps partiel (3(*)). Alors que le montant de la participation de l'Etat à ce mécanisme (4(*)) s'est élevée à 80,4 M€ en 2005, la dotation budgétaire prévue en 2007 reste stable par rapport à celle demandée en 2006 (90,5 M€) et permet de financer 4.760 dossiers (dont le coût annuel moyen est d'environ 19.000 €).

A ce dispositif sont attachés un objectif d'efficacité de gestion et deux indicateurs de performance visant, pour le premier, à améliorer le délai de paiement des allocations de CFA à leurs bénéficiaires (en ayant pour cible, en 2010, 100 % de règlements à l'échéance, au lieu de 84 % l'an dernier) et, pour le second, à maintenir constant (30 %) le taux d'embauche de jeunes conducteurs (i.e. de moins de 30 ans) en contrepartie du CFA.

La seconde mesure est une contribution à l'amélioration du taux de retraite des chauffeurs routiers partis à la retraite à 60 ans avec un nombre insuffisant d'annuités de cotisation pour bénéficier d'une pension complète du régime général.

Institué dès 1955, ce complément de pension a concerné 773 bénéficiaires en 2004 et leur nombre est estimé à 750 en 2006 et 735 en 2007. Malgré cette diminution, les crédits budgétés restent identiques d'une année à l'autre (2,3 M€) pour tenir compte des effets de l'inflation (3.330 € par dossier en moyenne).

L'action 01 a par ailleurs pour objet d'aider les conjoints d'artisans bateliers âgés de plus de 50 ans ou justifiant de plus de 20 années d'activité et qui adhèrent au statut de conjoint collaborateur, à racheter des trimestres de cotisations sociales au titre de l'assurance vieillesse.

Depuis la mise en place de cette aide, en 2005, 115 demandes ont été traitées, pour un montant moyen de 6.730 € par dossier. En 2007, la dotation demandée est divisée par deux (500.000 €) au regard des besoins réellement constatés. Aussi est-il envisagé d'élargir le bénéfice de la mesure aux conjoints de bateliers âgés de plus de 40 ans et ayant plus de 15 ans d'activité.

2. L'action 02 « Régimes de retraite des transports terrestres »

Au sein de l'action 02, il convient de distinguer la participation de l'Etat aux charges de retraite des agents de la SNCF et de la RATP, qui en constitue l'essentiel en termes budgétaires, de la prise en charge, au titre de la solidarité nationale, de quatre régimes de retraite en voie d'extinction.

a) La compensation du déséquilibre démographique du régime des cheminots

En raison de la baisse des effectifs des agents de la SNCF en activité, qui sont aujourd'hui environ 165.000 alors qu'ils étaient deux fois plus nombreux il y a quarante ans, et des conditions d'âge de départ à la retraite propres à l'entreprise (50 ans pour les conducteurs et 55 ans pour les autres catégories), le ratio cotisants / pensionnés du régime de retraite de l'entreprise nationale est très défavorable : il avoisine 0,54, à comparer au ratio du régime général qui est de 1,6.

Ce déséquilibre structurel de la situation démographique des cheminots est compensé, dans le cadre du dispositif de compensation inter régimes, par une dotation du régime général versée par la Caisse nationale d'assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) et, au titre de la solidarité nationale, par une subvention d'équilibre de l'Etat. Celle-ci, après avoir évolué autour des 2 milliards d'euros entre 1990 et 2000, a régulièrement augmenté jusqu'en 2005 (2,5 milliards). Et si elle a reculé de 100 M€ en 2006, la dotation demandée pour 2007 s'accroît brutalement de 312 M€ (+ 12,7 %) pour s'établir à 2,77 milliards d'euros.

Comme l'indique le dernier rapport de la Cour des comptes sur la sécurité sociale (5(*)), cette progression des versements de l'Etat constatée depuis la fin des années 90, qui est plus rapide que l'augmentation du niveau des prestations, résulte d'une diminution proportionnelle du versement opéré par le régime général. La Cour relève en effet que la compensation démographique, qui représentait 18 % des prestations versées entre 1993 et 1998, n'en finance plus que 8,7 % en 2004, et que le « le "tarissement" progressif de ce financement est reporté sur la subvention d'équilibre qui augmente ».

b) La contribution à l'équilibre du régime de la RATP

La loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales a modifié l'organisation des transports publics en Ile-de-France en en confiant la responsabilité à la région, laquelle l'exerce depuis le 1er juillet 2005, en liaison avec les autres collectivités territoriales franciliennes, par le biais du syndicat des transports de l'Ile-de-France (STIF).

S'agissant du régime de retraite de l'entreprise, ce transfert de responsabilité a été accompagné par la création d'une Caisse autonome de retraite, par la réévaluation des cotisations des agents et par le maintien de la prise en charge par l'Etat d'un certain nombre de dépenses, parmi lesquelles figurent :

- le financement des droits spécifiques (6(*)) passés validés au 31 décembre 2005 et celui des droits spécifiques ouverts à compter du 1er janvier 2006, dans la limite de 45.000 emplois ;

- le paiement des cotisations sociales des assurés ne remplissant par les conditions d'une liquidation à taux plein, dans les mêmes termes que pour les droits spécifiques (la totalité jusqu'au 31 décembre 2005 et dans la limite d'un volume d'emplois de 45.000 emplois à compter du 1er janvier 2006) ;

- le versement d'une subvention d'équilibre.

Le total de ces financements assurés par l'Etat, après avoir été arrêté à un peu plus de 374 M€ en 2006, devrait s'élever, compte tenu notamment de l'évolution du nombre des pensionnés, à 354 M€ en 2007.

Cette diminution ne sera cependant que temporaire car, si le nombre des pensionnés du régime (environ 43.000 selon le projet annuel de performances du programme) est aujourd'hui à peu près égal à celui des agents de la RATP (43.664 en 2005), les effectifs des retraité de droits directs et de droits dérivés devraient augmenter respectivement de 75 % et de 30 % dans les vingt-cinq prochaines années, soit de 46 % au total, alors qu'au contraire, le nombre des agents devrait pour sa part rester sensiblement le même. Dès lors, le ratio démographique du régime devrait se détériorer très sensiblement et rendre nécessaire, indépendamment des conséquences de l'adossement du régime de retraite au régime général de l'assurance vieillesse (voir infra), un accroissement de la subvention d'équilibre dans les années à venir.

c) Les régimes de retraite en voie d'extinction

Enfin, les crédits ouverts dans le cadre de l'action 02 ont pour objet de garantir les pensions de moins d'une dizaine de milliers d'agents retraités de quatre régimes en voie d'extinction relevant d'anciennes entités de transports terrestres. Il s'agit là d'une prise en charge au titre de la solidarité nationale dont la diminution du coût budgétaire, régulière depuis plusieurs années, devrait probablement s'accélérer à l'avenir.

EFFECTIFS ET COÛTS DES QUATRE RÉGIMES DE TRANSPORTS TERRESTRES EN VOIE D'EXTINCTION

Régime

2006

2007

Bénéficiaires

Coût

Bénéficiaires

Coût

Chemins de fer d'Afrique du Nord et du Niger-Méditerrannée

8 700

72 900 000 €

8 270

70 330 000 €

Transports urbains tunisiens et marocains

187

1 100 000 €

178

1 110 000 €

Réseau franco-éthiopien

33

130 000 €

25

130 000 €

Fonds spécial des chemins de fer secondaires géré par la CNAVTS

255

80 285 €

203

66 911 €

Totaux

9 175

74 210 285 €

8 676

71 636 911 €

d) Les objectifs et les indicateurs de performance

L'an dernier, le projet annuel de performances (PAP) du programme ne comportait aucun élément relatif à la RATP, ce qui avait conduit votre rapporteur pour avis à souhaiter expressément que l'objectif d'efficacité de gestion assigné à la SNCF soit élargi à cette entreprise.

Cet objectif se déclinait au travers des quatre indicateurs suivants : dépenses de gestion pour un euro de prestations servies ; coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite ; pourcentage de pensions payées aux retraités suivant la date du premier paiement dû (au jour du paiement, dans le délai d'un mois suivant l'échéance, dans le délai de deux mois suivant celle-ci) ; taux de récupération des « indus ».

C'est chose faite avec le PAP 2007, qui reprend pour la RATP les mêmes quatre indicateurs, ce dont votre commission des affaires économiques ne peut que se féliciter.

Il reste maintenant, pour rendre utile l'exercice attendu lors de l'examen du projet de loi de règlement, à renseigner correctement les indicateurs relatifs aux dépenses de gestion pour un euro de prestations services, qui ne sont pas totalement satisfaisants à cet égard, et à définir des prévisions et surtout des cibles plus ambitieuses que celles parfois retenues.

A titre d'exemple, votre rapporteur pour avis pour avis s'étonne, s'agissant des taux de récupération des indus :

- que leurs valeurs n'augmentent pour aucune des deux entreprises entre 2006 et 2008, restant fixées à 95 % à la SNCF et à 85 % à la RATP comme si aucune amélioration de la performance n'était envisageable ;

- que du reste, le taux de la Caisse de retraite de la RATP soit si différent de celui de la Caisse de retraite de la SNCF et qu'il ne soit pas recherché un rattrapage.

B. LE PROGRAMME N° 197 « RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS »

Les crédits du programme « Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins » sont bien moins importants que ceux du programme précédent, puisqu'il est demandé 718,6 M€ (+ 5 %) pour 2007, afin de financer les deux actions suivantes :

- l'action 01 « Pensions de retraite des marins », pour 710,9 M€ (+ 5,3 %) ;

- l'action 03 « Action sanitaire et sociale des marins », pour 7,7 M€ (- 14,4 %), cette diminution significative s'expliquant par la réduction continue du nombre des marins en activité.

Comme l'an dernier, en effet, aucune dotation n'est demandée pour l'action 02 « Prévoyance des marins », qui n'est mentionnée que pour mémoire car la subvention attendue, correspondant à la protection maladie maternité, est versée depuis 2005 par le régime général de sécurité sociale.

A ces sommes doivent être ajoutés, au titre des concours à la mise en oeuvre de la politique menée dans le cadre du programme, des crédits de pilotage, de soutien et/ou de polyvalence pris en charge par deux programmes relevant de la mission « Transports » :

- des crédits d'entretien déversés du programme n° 205 « Sécurité et affaires maritimes » à hauteur de 453.535 €,

- et un appui apporté par le programme support n° 217 « Soutien et pilotage des politiques de l'équipement » au titre de la gestion financière et budgétaire, pour un montant estimé de 4.703.843 €.

Le programme n° 197 comporte trois objectifs et sept indicateurs de performance, et un opérateur lui est associé : l'Etablissement national des invalides de la marine (ENIM).

1. L'ENIM gère un régime spécial dédié aux marins

Régime spécial au sens de l'article L. 711-1 du code de la sécurité sociale, le régime de sécurité sociale des marins du commerce et de la pêche géré par l'ENIM assure à ses ressortissants la protection des risques maladie, accident, invalidité, maternité et décès d'une part, celle du risque vieillesse d'autre part, ainsi que le versement, au titre de l'action sanitaire et sociale, de prestations extralégales (7(*)) et de subventions aux institutions sociales du monde maritime : maisons de retraite, Association pour la gestion des institutions sociales maritimes, associations menant des actions contre l'alcoolisme et la toxicomanie ou en faveur du dépistage du cancer du sein ou d'autres pathologies, et Institut maritime de prévention, qui conduit des actions de sensibilisation et d'information sur la sécurité en mer. Dans cet ensemble de dépenses, 96 % sont des dépenses obligatoires dont le volume et la progression ne sont pas directement maîtrisables par l'ENIM.

Les charges de l'établissement prévues pour 2007 sont ainsi ventilées : 68,3 % pour le service des pensions de vieillesse, 3,9 % pour celui des pensions d'invalidité et le risque « amiante », 22,6 % pour les prestations de maladie, maternité, accidents du travail, maladies professionnelles et divers, 0,5 % pour l'action sanitaire et sociale, 2,7 % pour les dépenses de fonctionnement courant et de gestion, et 2 % pour les charges exceptionnelles et les provisions.

Ce régime est en déficit structurel puisqu'il ne compte que 39.050 actifs pour 128.000 pensionnés (117.000 retraités et 11.000 invalides) et 206.000 bénéficiaires. De ce fait, il reçoit une compensation inter régimes qui représente environ le quart des ressources de l'ENIM. En outre, en application de la loi n° 2005-412 du 3 mai 2005 relative à la création du registre international français (RIF) et de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005), l'Etat et l'ACOSS prennent en charge une partie des cotisations dues au titre des équipages concernés (8(*)).

Toutefois, cette participation étant encore insuffisante pour assurer l'équilibre du régime, des subventions sont versées par l'Etat et, en contrepartie de l'adossement financier réalisé depuis l'an dernier, par le régime général de sécurité sociale en ce qui concerne la prévoyance.

En 2007, la ventilation des recettes de l'ENIM devrait être la suivante : 11 % pour ce qui concerne les cotisations et contributions des assurés et des armateurs, 27,3 % au titre de la compensation inter régimes, des transferts de contribution sociale généralisée, de la participation du Fonds de solidarité vieillesse et du Fonds spécial invalidité, 3,3 % pour l'application de la loi RIF et de la loi de finances pour 2006, 2,2 % pour les autres produits, 11 % au titre de la subvention du régime général et, enfin, 45,2 % à celui de la subvention pour charges de service public versée par l'Etat.

L'augmentation de 34,5 M€ de la contribution de l'Etat prévue en 2007 résulte pour l'essentiel de l'accroissement des charges attendues tant sur le risque vieillesse (+ 11,7 M€) que sur le risque maladie, maternité, accidents du travail, maladies professionnelles et divers (+ 11 M€), et de la diminution de 9 M€ de la compensation inter régimes, car la dégradation du rapport démographique du régime des marins est moins prononcée que celle de l'ensemble des autres régimes.

2. L'amélioration des performances de l'ENIM

L'ENIM a récemment fait l'objet d'un audit de modernisation dont le rapport, publié en avril 2006, préconise de réduire les coûts de gestion de l'établissement public et d'améliorer la qualité du service rendu. En conséquence, un plan d'action a été élaboré, qui devrait être formalisé dans le cadre d'une convention d'objectif et de gestion (COG) signée avec le ministère des transports, de l'équipement, du tourisme et de la mer, d'une part, et le ministère de la santé et des solidarités d'autre part.

Outre le non remplacement de certains départs en retraite (9(*)) rendu possible par les gains de productivité générés par un recours accru aux outils et processus informatiques, les chantiers prioritaires concernent :

- une simplification de la procédure d'examen des demandes de pensions d'invalidité, qui permettra à la fois de satisfaire à l'objectif de diminution des coûts et à celui d'accélération du traitement des dossiers au bénéfice des assurés ;

- une possibilité d'externaliser vers les caisses primaires d'assurance maladie la liquidation des prestations en nature du risque maladie, maternité et accidents du travail ;

- une éventuelle substitution du salaire réel au salaire forfaitaire pour le calcul des cotisations et des prestations, le dispositif actuel, qui s'appuie sur une grille de vingt catégories de salaires forfaitaires et de nombreux critères de classement, étant devenu trop complexe.

Au-delà de ce programme ambitieux, les objectifs et indicateurs de performance figurant dans le PAP du programme n° 197 servent à vérifier que l'ENIM utilise efficacement les moyens dont il dispose pour assurer une qualité de service optimale à ses ressortissants.

S'agissant du point de vue des usagers, la réduction du délai moyen de traitement d'un dossier est analysée au regard du pourcentage de pensions payées aux marins dans le délai d'un mois ou de deux mois suivant l'échéance, du délai moyen de traitement d'une feuille de soins « papier » (10(*)) ou encore de celui des aides financières individuelles aux marins et à leurs familles. Le premier de ces trois indicateurs est particulièrement faible et les cibles visées en 2009 sont encore loin d'être satisfaisantes (50 % à un mois et 70 % à deux mois) : votre rapporteur pour avis espère que le chantier de simplification mis en oeuvre par l'ENIM permettra de l'améliorer significativement dans une étape ultérieure.

En ce qui concerne le point de vue partagé de l'usager et du contribuable, les indicateurs évaluant l'optimisation du taux de recouvrement des cotisations, qu'il soit « global » ou limité aux recouvrements amiables, ont été réajustés (moins cinq points pour la valeur cible en 2009) pour tenir compte notamment des difficultés du secteur de la pêche, qui se traduisent par une augmentation significative du nombre des demandes de délais de paiement.

Enfin, la stabilisation de la part des coûts de gestion dans la dépense totale exprime le point de vue du contribuable. Comme pour les régimes de la SNCF et de la RATP, les indicateurs sont le coût unitaire d'une primo liquidation de pension de retraite et le ratio des dépenses de gestion pour un euro de dépenses de prestations obligatoires maladie, maternité, accidents du travail, maladies professionnelles et action sanitaire et sociale. La construction du premier de ces indicateurs entraînant une surévaluation du coût apparent par rapport à la réalité, des modifications sont annoncées pour le PAP 2008.

C. LE PROGRAMME N° 195 « RÉGIME DE RETRAITE DES MINES, DE LA SEITA ET DIVERS »

Les crédits du programme « Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers » progressent considérablement en 2007 : + 20,6 %. Les 972,54 M€ demandés sont répartis entre les cinq actions suivantes :

- l'action 01 « Versements au fonds spécial de retraite de la caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines », pour 845,4 M€ (+ 24,3 %) ;

- l'action 02 « Régime de retraite de la SEITA », pour 120,9 M€ (+ 0,75 %) ;

- l'action 03 « Caisse des retraites de l'Imprimerie nationale », pour 130.000 € (stable) ;

- l'action 04 « Caisse des retraites des régies ferroviaires de l'outre-mer », pour 5,3 M€ (stable) ;

- l'action 07 « Versements liés à la liquidation de l'ORTF », pour 800.000 € (stable).

Le programme comporte trois objectifs et sept indicateurs de performance.

1. Des régimes spéciaux en voie d'extinction

La subvention principale du programme est versée au régime des mines qui, s'il compte encore environ 13.000 cotisants, doit servir près de 370.000 pensionnés, dont 60 % au titre des droits directs et 40 % à celui des droits dérivés. De ce fait, les cotisations ne couvrent que 2,5 % à peine des prestations servies, le solde étant assuré par la compensation inter régimes (47,5 %), des produits divers (6,6 %) et, enfin, la subvention d'équilibre versée par l'Etat (43,4 %). Alors que les charges devraient encore croître l'an prochain d'environ 70 M€, la réforme du système de la compensation démographique entre les régimes va conduire à une diminution des transferts au bénéfice de la Caisse autonome nationale de sécurité sociale dans les mines (CANSSM) de quelque 80 M€, tandis que le produit des cotisations continue lui-même à s'amenuiser (- 10 M€) en raison de la réduction progressive du nombre des actifs. Dès lors, le déséquilibre structurel du régime s'accentue et rend nécessaire une très forte progression de la subvention d'équilibre en 2007, de plus de 165 M€.

Le régime de la SEITA, qui est « fermé » depuis 1981, connaît une évolution strictement comparable même si, en raison du nombre beaucoup plus réduit des pensionnés (environ 8.100 en 2006), les masses financières en cause sont moins considérables (le montant prévisionnel des charges et recettes pour 2007 s'élève en effet à 152 M€, contre 1.946,5 M€ dans le régime des mines). Les cotisations des 1.460 assujettis couvrent ainsi 8,8 % des recettes, la compensation inter régimes 10,5 %, les produits financiers 1,2 % et la subvention d'équilibre le solde, soit 79,5 %. Ce régime étant toutefois en extinction plus rapide que celui des mines, puisque ses charges devraient diminuer l'an prochain de près de 9 M€, la réduction du produit des cotisations (- 2,6 M€) comme celle de la compensation démographique inter régimes (- 6 M€) ne rendent nécessaire qu'une très faible augmentation de la contribution de l'Etat.

Les trois derniers régimes de retraite du programme ne comptent plus de cotisants et les crédits de l'Etat, accordés au titre de la solidarité nationale, sont intégralement destinés au service des pensions concernées. Celles-ci s'élèvent à moins d'une dizaine pour ce qui concerne la Caisse des retraites de l'Imprimerie nationale, à quelque 270 pour celle des régies ferroviaires d'outre-mer et à environ 300 s'agissant des versements au titre des rentes d'accidents du travail et des allocations complémentaires de retraite liés à la liquidation de l'ORTF. Si les crédits demandés en 2007 sont identiques à ceux obtenus en 2006, votre rapporteur pour avis suppose qu'ils devraient fortement diminuer pour l'exercice 2008, le nombre des pensionnés, aujourd'hui inférieur à 600, étant lui-même en rapide régression.

2. L'analyse de la performance

Au regard des masses budgétaires concernées, seule la gestion des deux régimes principaux (i.e. mines et SEITA) fait l'objet d'objectifs de gestion et d'indicateurs de performance.

Ainsi, du point de vue des usagers, est observée la rapidité du paiement de la pension à compter de la liquidation des droits.

A cet égard, votre rapporteur pour avis relève que, s'agissant de la caisse des mines, les prévisions et mesures cibles manquent singulièrement d'ambition : outre qu'elles sont très nettement inférieures aux performances des caisses de la SNCF ou de la RATP, elles n'évoluent pour la plupart pas entre 2005 et 2010, date retenue pour la valeur cible, et elles sont même souvent inférieures aux résultats constatés en 2004 : dans ces conditions, comment parler d'amélioration de la performance ?

Quant à l'analyse du point de vue des contribuables, les indicateurs retenus sont le taux de récupération des indus et des trop versés (11(*)), le coût unitaire d'une primo liquidation de pensions et le rapport entre la rémunération versée par l'Etat aux opérateurs - l'Association pour la prévoyance collective (APC), chargée de la gestion du régime de la SEITA, et la Caisse des dépôts et consignations (CDC), qui gère les risques vieillesse et invalidité de celui des mines - et la masse des prestations servies.

Votre rapporteur pour avis observe que les performances de l'APC sont systématiquement supérieures à celles de la CDC, et parfois de manière significative : ainsi, le coût unitaire d'une primo liquidation par l'APC ne représente-t-il que 60 % de celui d'une primo liquidation réalisée par la CDC, tandis que le ratio relatif à la rémunération de l'opérateur au regard des prestations servies est plus de 6,5 fois inférieur pour l'APC que pour la CDC (0,18 % au lieu de 1,19 %). Si le nombre des pensionnés relevant du régime des mines et leur dissémination géographique, plus importants que pour le régime de la SEITA, expliquent à l'évidence une partie de ce déséquilibre, peut-être cependant que quelques efforts supplémentaires du gestionnaire permettraient de le réduire.

II. LA PROBLÉMATIQUE DES RÉGIMES SPÉCIAUX DE RETRAITE

Le 12 septembre dernier, dans « Le Parisien », notre collègue François Fillon a relancé la controverse sur la réforme des régimes spéciaux de retraite en annonçant que, dans le projet de l'UMP pour l'élection présidentielle, figurerait l'engagement de procéder à cette réforme dès le début de la nouvelle législature. S'il n'appartient pas à votre rapporteur pour avis de commenter cette déclaration (12(*)), elle ne peut toutefois laisser indifférente votre commission au regard du poids budgétaire que constitue, dans le cadre de la présente mission, la participation de l'Etat à l'équilibre d'un certain nombre de régimes spéciaux. Pour autant, lesdits régimes n'étant pas les seuls régimes spéciaux et les transferts de l'Etat à divers régimes spéciaux n'étant pas retracés exclusivement par la mission, la problématique globale des régimes spéciaux de retraite ne saurait être abordée seulement à l'aune du coût budgétaire de la mission « Régimes sociaux et de retraite ». En effet, la Commission des comptes de la sécurité sociale (CCSS), dans son rapport de septembre 2006, dénombre vingt-deux régimes spéciaux de salariés relevant de la branche vieillesse, dont neuf qui ne gèrent que ce risque.

Outre les régimes des trois fonctions publiques de l'Etat, territoriale et hospitalière, comptabilisés comme des régimes spéciaux par la CCSS, et les différents régimes précédemment évoqués (SNCF, RATP, ENIM, SEITA, etc.), sont ainsi recensés la Caisse de retraite et de prévoyance des clercs et employés des notaires (CRPCEN), la Caisse nationale des industries électriques et gazières (CNIEG), le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'Etat (FSPOEIE), la Caisse de réserve des employés de la Banque de France (CREBF), la Caisse d'assurance vieillesse invalidité et maladie des cultes (CAVIMAC), ou encore les régimes vieillesse des théâtres nationaux (Opéra de Paris et Comédie-Française). L'ensemble de ces régimes, qui comptent quelque 4,8 millions de cotisants pour environ 3,5 millions de bénéficiaires, représente une masse financière de l'ordre de 62,5 milliards d'euros.

Reste que, si aucune décision précipitée ne saurait être prise, le contexte actuel se prête à une réflexion sur l'avenir des régimes spéciaux : outre qu'elle est prévue pour 2008 et que le débat précédant l'élection présidentielle va nécessairement l'activer, les déséquilibres des comptes, qui vont s'aggraver pour certains régimes tels celui de la RATP, comme la très prochaine mise en oeuvre de nouvelles obligations internationales en matière de règles comptables, la rendent nécessaire. A cet égard, deux points paraissent devoir être dès à présent mis en exergue : les réformes d'ores et déjà entreprises dans plusieurs régimes, qui démontrent que la situation n'est pas figée depuis 2003, et le caractère incomplet de la mission en ce qui concerne les engagements financiers de l'Etat à venir.

A. LA SITUATION N'EST PAS FIGÉE DEPUIS 2003

Si la réforme du 21 août 2003 n'a pas concerné les régimes de retraite considérés comme « spéciaux » par la CCSS autres que ceux des trois fonctions publiques, diverses évolutions touchant certains d'entre eux ont été engagées ces trois dernières années, ou sont susceptibles de l'être prochainement, sans attendre le « rendez-vous » de 2008. Ces réformes, dont les motivations sont diverses et parfois complémentaires, visent pour l'essentiel à rétablir la situation financière de ces régimes.

1. L'adaptation aux nouvelles normes comptables internationales

A compter du 1er janvier 2007, les nouvelles normes comptables internationales, dites normes IFRS-IAS (International financial reporting statements - International accounting standards), vont s'imposer aux entreprises et établissements publics industriels et commerciaux faisant appel public à l'épargne sur le marché financier européen. Résultant de l'article 4 du règlement n° 1606/2002 CE du 19 juillet 2002 selon lequel les « sociétés régies par le droit national d'un Etat membre sont tenues de préparer leurs comptes consolidés conformément aux normes comptables internationales », cette évolution a pour conséquence d'obliger les entreprises concernées à comptabiliser au passif de leur bilan des provisions représentant l'intégralité des avantages non salariaux qu'ils servent à leurs personnels. Cette obligation risque de déséquilibrer brutalement le bilan des entreprises ou établissements dont les charges de pension de retraite sont très importantes, au point même de les conduire à présenter une situation nette négative. Dans cette hypothèse, outre que, faute de pouvoir provisionner ces charges, leurs comptes ne seraient pas certifiés et l'accès aux marchés financiers leur serait donc interdit, ils seraient considérés en faillite virtuelle.

La solution pour maintenir hors bilan ces charges de retraite est l'adossement des régimes concernés au régime général d'assurance vieillesse des travailleurs salariés, dans le respect, exigé par le Sénat dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006, de la neutralité financière de l'opération : en contrepartie de l'acquittement à la CNAVTS d'une soulte devant assurer cette neutralité (dont le montant est naturellement calculé sur la base d'un taux d'actualisation des engagements constatés), et de la perception des cotisations patronales et salariales de droit commun directement par la caisse, c'est celle-ci qui assure le calcul et la liquidation des pensions de retraite, là encore de manière analogue à ceux des salariés du secteur privé. Quant aux droits dits spécifiques des retraités des régimes adossés, ils sont financés par ces régimes, au besoin grâce à une subvention d'équilibre versée par l'Etat.

C'est ce mécanisme de l'adossement qui a été retenu, dès 2004, dans le secteur des industries électriques et gazières, par la loi n° 2004-803 du 9 août 2004 relative au service public de l'électricité et du gaz et aux entreprises électriques et gazières (la soulte ayant été fixée à 7,7 milliards d'euros). Il devait également l'être cette année pour le régime de la RATP, mais les négociations avec la CNAVTS ont pris un tel retard qu'il n'a pas encore été organisé. En outre, selon des informations relayées dans la presse à la mi-novembre, il pourrait également l'être pour le régime de la SNCF.

Il convient de noter que si ces réformes visent à satisfaire des prescriptions communautaires portant sur l'application de normes comptables, elles ont aussi des incidences économiques pratiques essentielles : elles doivent en effet conduire à placer les entreprises et établissements concernés dans des situations d'équité concurrentielles en matière de charges leur permettant de lever les handicaps structurels qui les affaiblissent face à leurs concurrents sectoriels.

2. D'autres évolutions sont en cours

Le dispositif de l'adossement n'est pas la seule technique retenue pour réformer certains régimes de retraite.

Tout d'abord, il en est une plus radicale : l'intégration directe au régime général. Elle a été mise en oeuvre pour les salariés de la CCIP par l'article 70 de la loi n° 2005-882 du 2 août 2005 sur les petites et moyennes entreprises qui a mis fin, à compter du 1er janvier dernier, au régime spécial d'assurance vieillesse et invalidité du personnel de la chambre, dont les salariés et anciens salariés relèvent désormais de la CNAVTS.

Une autre méthode consiste à aligner les règles de fonctionnement et de financement du régime spécial concerné sur celles d'un régime comparable. C'est tout l'enjeu des négociations menées ces derniers mois entre la direction et les organisations représentatives du personnel de la Banque de France, qui ont abouti à un protocole d'accord signé le 24 novembre dernier par six de ses sept syndicats et qui doit être validé par le gouvernement. Cet accord applique aux agents de la banque, à compter du 1er avril 2007, la plupart des règles auxquelles sont soumis les fonctionnaires de l'Etat, en particulier en ce qui concerne la durée des cotisations pour prétendre à une retraite à taux plein, les taux de cotisation et l'âge limite de départ à la retraite.

Enfin, alors que la question de l'adossement aurait pu être posée, dans des termes certes légèrement différents que pour la SNCF ou la RATP, pour les engagements de La Poste à l'égard de ses fonctionnaires (13(*)), c'est un autre choix que le Gouvernement a finalement retenu avec l'article 41 du projet de loi de finances rectificative pour 2006, qui n'engagera pas le régime général. Les nouvelles dispositions reposent, d'une part, sur la mise en place dès 2006 d'une contribution employeur libératoire, dont le taux sera progressivement abaissé pour atteindre à partir de 2010 le niveau d'équité concurrentielle et, d'autre part, sur le versement par l'entreprise à l'établissement public de financement des retraites de La Poste d'une contribution forfaitaire exceptionnelle dont le montant a été fixé à 2 milliards d'euros.

B. LA MISSION NE PRÉSENTE PAS LA TOTALITÉ DES ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L'ÉTAT À VENIR

Les perspectives d'adossement des régimes spéciaux de la RATP et, le cas échéant, de la SNCF, au régime général, ne sont pas prises en compte dans le budget de la présente mission.

En effet, le versement d'une soulte à la CNAVTS par ces régimes devrait être, eu égard à leur situation déjà déficitaire en l'absence de subvention d'équilibre versée par l'Etat, pris en charge, en tout ou partie, par la solidarité nationale. Pour la RATP, même si les négociations, cela a été dit ci-dessus, sont encore en cours et portent notamment sur le montant de la soulte, les sommes concernées sont de l'ordre de 850 à 900 M€, représentant ainsi près de 20 % des crédits prévus l'an prochain pour la mission. En ce qui concerne la SNCF, les masses financières à envisager sont bien plus importantes, comme en témoigne le fait que, d'ores et déjà, la provision qui devrait être normalement inscrite au bilan de l'entreprise en application des normes IFRS-IAS et en l'absence de toute réforme s'élèverait à 9 milliards d'euros !

S'il est certes difficile pour le Gouvernement de fixer, au moment de l'élaboration du projet de loi de finances, le niveau de l'accroissement de la subvention d'équilibre qui serait nécessaire pour permettre le versement de ces soultes, alors que ni le montant de celle due par la RATP, ni le principe de celle susceptible d'être versée par la SNCF, n'ont été arrêtés, il n'en reste pas moins que les crédits demandés pour 2007 au titre de la présente mission seront peut-être substantiellement réévalués en exécution.

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CONCLUSION

Quoiqu'il advienne d'ici le « rendez-vous » de 2008, votre rapporteur pour avis estime, à titre personnel, que la réflexion qu'il convient légitimement de mener sur l'avenir des régimes spéciaux de retraite ne doit pas conduire à une réforme radicale qui remettrait en cause les droits des pensionnés et des agents en activité. En effet, les avantages dont bénéficient les personnels au titre de la retraite et de la protection sociale sont partie intégrante de leurs statuts, et constituent la contrepartie de contraintes et de pénibilités qui doivent être prises en compte. Si changements il doit y avoir, ils ne sauraient concerner, dès lors qu'ils seront profonds, que les nouvelles générations d'agents ou de salariés.

Il s'agira donc de trouver, dans la clarté et à l'issue d'un processus négocié au cours duquel les partenaires sociaux devront être écoutés, des solutions équitables entre les professions et entre les générations, c'est-à-dire qui favorisent une uniformisation des règles dans le respect des spécificités propres à chaque situation, et qui conduisent à un partage équilibré des charges entre la solidarité nationale et les contributions des différents secteurs d'activité.

En tout état de cause, le débat qui s'engagera en 2008 devra être mené en toute transparence, sur des bases objectives garanties par les travaux du COR, comme en sont du reste convenus les membres de la commission à l'occasion de leur examen du présent rapport pour avis.

Dans cette attente, votre commission des affaires économiques vous propose de donner un avis favorable aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

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Réunie le mercredi 22 novembre 2006 sous la présidence de M. Jean-Paul Emorine, président, la commission des affaires économiques, sur la proposition de son rapporteur pour avis, M. Bernard Piras, a, à l'unanimité des présents, donné un avis favorable aux crédits budgétaires de la mission « Régimes sociaux et de retraite ».

* (1) Conformément aux dispositions de la loi organique relative aux lois de finances n° 2001-692 du 1er août 2001 (LOLF), les parlementaires peuvent, par amendement, transférer des crédits d'un programme à un autre au sein d'une même mission. Toutefois, dans le cas particulier de la présente mission qui, pour l'essentiel, ne fait que constater les engagements de l'Etat en matière de solidarité nationale à l'égard de certains régimes sociaux et de retraite de professions spécifiques, cet exercice ne peut qu'être limité à une pétition de principe.

* (2) A l'intérieur de chaque programme, les actions n'ayant qu'un caractère indicatif, l'administration dispose normalement de la faculté de répartir les crédits entre elles, en cours d'exercice budgétaire, de manière différente des demandes présentées à titre indicatif dans le projet de loi de finances. Toutefois, lors de l'examen de la loi de règlement, six mois après l'exécution du budget, le Parlement peut demander aux responsables de programme de justifier ces modifications. Mais là encore, la présente mission ne rend possibles de tels ajustements que de manière extrêmement marginale.

* (3) Le CFA est ouvert aux conducteurs routiers de transport de voyageurs et de marchandises de 55 ans et plus ayant respectivement plus de 30 et de 25 ans de conduite.

* (4) L'Etat finance 80 % des allocations de CFA versées aux conducteurs de plus de 57,5 ans ainsi que les cotisations de vieillesse volontaire et de couverture de maladie universelle afférentes, tandis que les partenaires sociaux prennent en charge le solde de 20 % de l'allocation, la cotisation de retraite complémentaire et le coût de gestion, ainsi que 100 % du coût financier du dispositif pour les conducteurs âgés de 55 à 57,5 ans.

* (5) Rapport annuel au Parlement sur la sécurité sociale - Septembre 2006.

* (6) Les droits spécifiques sont les prestations propres au régime spécial qui ne seraient pas couvertes par des régimes de droit commun et qui correspondent donc aux prestations d'un régime « supplémentaire » différentiel.

* (7) Aides au maintien à domicile des personnes âgées (aide ménagère, garde à domicile, aide à l'amélioration de l'habitat, aide au chauffage), aide aux vacances, prise en charge des frais de vaccination antigrippale des plus de 65 ans et versement d'une prestation d'hébergement temporaire aux pensionnés dont le maintien à domicile ne peut plus être assuré, secours ordinaires ou d'urgence aux marins et à leurs familles, secours pour frais d'obsèques, aide pour fournitures et appareillages, primes de rééducation et aides techniques aux marins handicapés.

* (8) La compensation des exonérations de cotisations assurée par l'Etat est prise en charge par le programme n° 205 « Sécurité et affaires maritimes » de la mission « Transports ».

* (9) L'ENIM compte 485 équivalents temps plein travaillés (ETPT) et la première mise en oeuvre de la mesure en 2007 conduira à la suppression de douze emplois budgétaires.

* (10) Les prévisions pour 2006 et 2007 de cet indicateur comme sa cible à l'horizon 2009 ont été réévaluées respectivement de 4 à 7 jours et de 3 à 5 jours compte tenu des incidences de l'adossement technique de l'ENIM à la CNAM et des réformes concomitantes de l'assurance maladie, qui ont généré un certain nombre de difficultés. Par ailleurs, l'activité de liquidation des prestations maladies changeant de nature avec l'augmentation des flux des feuilles de soins électroniques, qui représentent d'ores et déjà 60 % des dossiers, l'ENIM devrait proposer dans le PAP 2008, au côté de l'indicateur de délai de traitement des feuilles de soin « papier », un nouvel indicateur relatif au traitement des feuilles de soin électroniques.

* (11) Le taux prévu en 2006 et 2007 pour la caisse de retraite des mines est non seulement extrêmement faible (62 %), mais il est aussi supérieur à la valeur cible retenue pour 2010 (60 %), ce qui ne manque pas d'être singulier !

* (12) Tout au plus peut-il relever que le conseiller politique du président de l'UMP envisage aujourd'hui de bouleverser un calendrier qu'il avait lui-même fixé en 2003 en tant que ministre des affaires sociales, du travail et de la solidarité, prévoyant un « rendez-vous » en 2008 pour organiser le débat sur l'avenir des régimes de retraite : le II de l'article 5 de la loi n° 2003-775 du 21 août 2003 portant réforme des retraites a en effet prévu que le Gouvernement devrait élaborer avant le 1er janvier 2008, sur la base notamment des travaux du Conseil d'orientation des retraites, un rapport faisant notamment apparaître l'évolution de la situation financière des régimes de retraite ainsi qu'un examen d'ensemble des paramètres de financement de ces régimes. C'est au vu de ce rapport, rendu public et transmis au Parlement, qu'un nouveau train de réforme devait être envisagé.

* (13) La Poste est également soumise à l'application des normes IFRS-IAS.