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Projet de loi de finances pour 2007 : Outre-mer

 

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Comme les années précédentes, le présent avis est consacré aux crédits alloués par le projet de loi de finances pour 2007 à l'ensemble des collectivités ultramarines, indépendamment de leur statut juridique, à savoir : d'une part, les départements et régions d'outre-mer et, d'autre part, les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les Terres australes et antarctiques françaises.

En l'absence de modification de la maquette budgétaire, et faute d'une mission interministérielle dédiée aux crédits accordés à l'outre-mer à même de refléter l'engagement réel de l'Etat, votre commission a maintenu son choix de faire porter son examen sur la globalité des crédits accordés à l'outre-mer indépendamment de leur rattachement à telle ou telle mission.

Sur cette base, et dans un contexte marqué par de fortes contraintes pour les dépenses publiques, votre commission se félicite de relever le maintien à un haut niveau des crédits accordés à l'ensemble des collectivités territoriales d'outre-mer. En crédits de paiement, l'effort budgétaire consenti s'élève ainsi à 12,4 milliards d'euros, auxquels il convient d'ajouter 2,5 milliards d'euros de dépenses fiscales spécifiques.

Les crédits dégagés pour la mission « outre-mer » s'élèvent quant à eux à 1,96 milliard d'euros en crédits de paiement et à 2,03 milliards en autorisations d'engagement.

Cet effort financier renouvelé doit permettre à chacune des collectivités formant l'outre-mer français de gommer certains des handicaps structurels qu'elle connaît par rapport à la métropole, tout en misant sur les nombreux atouts qui sont les siens.

Malgré le regroupement en une même mission budgétaire des crédits affectés à l'ensemble des collectivités ultramarines, il a semblé pertinent à votre commission de conserver, au sein du présent avis, une approche distincte entre la situation des départements d'outre-mer, d'une part, et celle des collectivités d'outre-mer, de la Nouvelle-Calédonie et des Terres australes et antarctiques françaises, d'autre part.

I. LE MAINTIEN D'UN EFFORT BUDGÉTAIRE, FINANCIER ET FISCAL DE GRANDE AMPLEUR EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES

Alors que les crédits de la mission « outre-mer » connaissent une relative stabilité, les crédits consentis par l'Etat, toutes missions confondues, au profit des collectivités françaises d'outre-mer apparaissent en hausse par rapport aux dotations pour 2006.

A. LES CRÉDITS DE LA MISSION « OUTRE-MER » : UNE RELATIVE STABILITÉ

1. Un haut niveau de crédits

Par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2006, la lecture des crédits de la mission « outre-mer » semble faire apparaître une relative détérioration. Le total des crédits de paiement prévus par la présente loi de finances s'élève ainsi à 1,962 milliard d'euros, en légère régression de 1,40 %.

Toutefois, lors de son audition par votre commission le 15 novembre 2006, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a indiqué qu'à périmètre constant les crédits de la mission augmentaient en réalité de 0,35 %.

Evolution des crédits de la mission « outre-mer » (2006-2007)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Intitulé du programme

Loi de finances initiale
pour 2006

Projet de loi de finances
pour 2007

Variation 2006-2007

Loi de finances initiale
pour 2006

Projet de loi de finances
pour 2007

Variation 2006-2007

Emploi outre-mer

1.420.533.053

1.162.503.548

-18,16%

1.219.246.032

1.158.333.548

-4,99%

Conditions de vie outre-mer

538.698.636

459.682.437

-14,66%

410.278.636

392.182.437

-4,41%

Intégration et valorisation de l'outre-mer

401.347.386

409.033.146

+1,91%

361.337.302

412.431.146

+14,14%

TOTAL

2.360.579.075

2.031.219.131

-13,95%

1.990.861.970

1.962.947.131

-1,40%

Source : ministère de l'outre-mer

Certaines mesures de périmètre apportées par le projet de loi de finances peuvent partiellement expliquer ce décalage. L'une d'entre elles tend, en particulier, à confier le financement -de l'ordre de 22,66 millions d'euros- de la couverture maladie universelle (CMU-C) dans les collectivités d'outre-mer à la mission « solidarité et intégration » afin de faciliter une évolution vers le droit commun. Une autre, plus technique, consiste en une correction, d'un montant de 12,14 millions d'euros, d'un sur-calibrage de crédits pour le compte d'affectation spécial « pensions » du service militaire adapté.

En outre, cette baisse apparaît compensée par une dépense fiscale spécifique à l'outre-mer en progression et évaluée par le ministère de l'outre-mer à 2,5 milliards d'euros. A cet égard, tout en reconnaissant l'intérêt de l'instrument fiscal pour dynamiser les économies ultramarines, votre commission estime que celui-ci doit être utilisé avec prudence afin que les investisseurs eux-mêmes ou certains intermédiaires commerciaux n'en soient pas les seuls bénéficiaires, mais que l'économie et la société locales en tirent véritablement parti.

En revanche, une détérioration des montants de la mission est perceptible en ce qui concerne les autorisations d'engagement, en baisse de 13,95 %, à 2,031 milliards d'euros, par rapport à la loi de finances initiale pour 2006. Cette baisse doit cependant être rapprochée de l'augmentation de plus de 11,52 %, que votre commission avait constatée lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2006. Le projet de loi consacre donc un retour des autorisations d'engagement à un niveau proche de celui des crédits de paiement, situation qui semble plus saine sur le plan de la rigueur budgétaire. Il est en effet indispensable de pouvoir assurer le financement effectif des opérations programmées sans générer un endettement préjudiciable aux activités économiques.

Lors de la première lecture du présent projet de loi de finances, l'Assemblée nationale a adopté, en seconde délibération, un amendement du Gouvernement tendant à minorer de 10,76 millions d'euros les autorisations d'engagement et les crédits de paiement de la mission « outre-mer », afin de contribuer au financement des retraites des anciens combattants des anciennes colonies françaises.

Comme l'an passé, la grande majorité des dépenses prévues est constituée par des dépenses d'intervention qui représentent 89,17 % des crédits de paiements et 89,38 % des autorisations d'engagement.

Le plafond d'emplois temps plein travaillé (ETPT) pour 2007 est fixé, pour le ministère de l'outre-mer, à 4.855 dans le présent projet de loi, marquant une perte de 5 emplois par rapport à la loi de finances pour 2006.

2. Une répartition inchangée entre les programmes de la mission

La mission « outre-mer » reste divisée en trois programmes et dix actions.

Par rapport à l'année précédente, l'allocation des crédits de paiement et des autorisations d'engagement entre les programmes de la mission « outre-mer » ne connaît pas de modification notable.

a) La part toujours prépondérante des crédits du programme « emploi outre-mer »

Le programme « emploi outre-mer » reste, en volume, le premier des programmes de la mission et regroupe à lui seul 59 % des crédits de paiement, pour un montant de 1,158 milliard d'euros.

Ce chiffre témoigne néanmoins d'une légère dégradation en valeur absolue par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2006, avec un recul de 4,99 %. Cette baisse est encore plus forte en matière d'autorisations d'engagement, ces dernières marquant un recul de 18,16 % par rapport à la loi de finances pour 2006, à 1,162 milliard d'euros.

Malgré cette évolution, le projet de loi de finances pour 2007 marque une continuité réelle avec les objectifs poursuivis en 2006 tendant à financer des actions structurelles et conjoncturelles fortes dans le domaine de l'emploi afin de prendre en compte les spécificités et contraintes des collectivités ultramarines, caractérisées par un taux de chômage atteignant 22,6 % de la population active et un taux d'allocataires du revenu minimum d'insertion de 22,2 % de la population.

Pour l'essentiel, les crédits de l'action n° 1, relative à l'abaissement du coût du travail et au dialogue social, restent des crédits de transfert destinés à compenser les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale prévues par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer ainsi que par les dispositifs des contrats d'accès à l'emploi (CAE) et des contrats de retour à l'emploi (CRE).

Une première évaluation partielle des effets de cette politique a été effectuée dans le cadre d'un audit de modernisation dont les conclusions ont été rendues publiques en juillet 20061(*). Constatant « l'impossibilité d'apporter un jugement global, précis et probant, sur les effets » des mécanismes d'exonération prévus, le rapport d'audit recommande néanmoins de ne « pas bouleverser l'économie du système tout en cherchant à améliorer l'impact du dispositif d'exonérations sur le développement économique. » A cette fin, il préconise de « corriger, à la marge, son caractère trop généraliste en utilisant une partie des ressources pour mieux aider les secteurs prioritaires. »

Une commission d'évaluation a par ailleurs été instituée en juillet 2006. Composée de plusieurs parlementaires, elle a entamé des travaux mais n'a pas encore rendu ses conclusions.

L'action n° 2 permet, comme l'an passé, de financer des mesures d'insertion et d'aides directes à l'emploi tant dans le secteur marchand que dans le secteur non marchand. Ces sommes sont également destinées au financement d'aides à la qualification professionnelle et à l'adaptation de l'emploi, ainsi que le service militaire adapté (SMA) qui s'avère un instrument d'insertion incomparable en outre-mer avec un taux d'insertion dans la vie professionnelle atteignant 70 %.

Les indicateurs retenus montrent les effets positifs de la politique de soutien à l'emploi suivie outre-mer, les réalisations de l'année 2005 dépassant souvent les prévisions pour 2005, voire celles pour 2006. Tel est le cas, par exemple, de la part des publics prioritaires demandeurs d'emplois de longue durée ou des allocataires du RMI dans les bénéficiaires des CES, CEC et CAE marchands ou non marchands.

L'Assemblée nationale a, au cours de l'examen en séance publique des crédits de la mission, adopté un amendement du Gouvernement tendant à proroger le dispositif du congé solidarité au-delà du 31 décembre 2006. Le coût de cette mesure est évalué par le Gouvernement à 1 million d'euros en crédits de paiement et 5 millions d'euros en autorisation d'engagement.

Les crédits prévus par ce programme s'accompagnent en outre de dépenses fiscales d'un montant de 409 millions d'euros.

b) Une légère érosion des crédits du programme « conditions de vie outre-mer »

Les sommes affectées au programme « conditions de vie outre-mer », subdivisé en cinq actions, s'élèvent à 459,68 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 391,18 millions d'euros en crédits de paiement, ce qui représente 19,97 % des crédits de la mission. Par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale l'an passé, on constate, une forte dégradation des autorisations d'engagement de 14,66 % et une érosion de 4,41 % des crédits de paiement affectés à ce programme.

 Ce programme a d'abord vocation, dans son action n° 1, à améliorer les conditions de logement des habitants des collectivités ultramarines, l'action « logement » recueillant 44,2 % des crédits de paiement. Il s'agit ainsi de mieux répondre aux besoins importants en logement social, un effort devant être apporté à la construction de logements neufs et à la réhabilitation de logements anciens. La présence d'un fort habitat insalubre est en effet l'une des caractéristiques de plusieurs agglomérations guyanaises, mahoraises et guadeloupéennes.

Deux audits de modernisation ont donné lieu à la publication de deux rapports, respectivement en janvier et en avril 2006.

Le premier, concernant la contribution de l'Etat à la politique de résorption de l'habitat insalubre mise en oeuvre outre-mer, a recommandé la mise en place d'un meilleur partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales dans le cadre d'une démarche contractuelle et pluriannuelle. Il a par ailleurs insisté sur la nécessité de redynamiser les politiques actuelles de résorption de l'habitat insalubre en simplifiant les procédures existantes.

Le second, relatif à la politique de logement social, a conclu à une nécessaire amélioration des dispositifs existants. Il préconise ainsi de redéfinir le rôle de l'Etat dans ses fonctions de pilotage et d'opérateur, de mobiliser davantage la ressource foncière, d'optimiser les moyens de financement disponibles en dynamisant les opérateurs et d'inscrire la politique du logement outre-mer dans une stratégie de développement durable.

De fait, le financement du logement social outre-mer connaît une crise financière réelle, caractérisée par un retard récurrent des crédits de paiement sur les autorisations d'engagement, l'Etat ayant contracté en 2006 une dette de 113,38 millions d'euros.

Comme l'a indiqué M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, lors de son audition devant votre commission, 30 millions ont d'ores et déjà été remboursés grâce à une avance de la Caisse des dépôts et consignations. Il a également rappelé l'engagement du premier ministre de voir l'ensemble de la dette -soit 83,38 millions d'euros- résorbé avant la fin du premier trimestre 2007, en annonçant l'ouverture sur le programme « conditions de vie outre-mer », dès 2006, de 30 millions d'euros de crédits supplémentaires selon les modalités suivantes : 9,6 millions en provenance de la réserve gouvernementale ; 8,4 millions transférés ; 12 millions ouverts dans le cadre du projet de loi de finances rectificative pour 2006.

En outre, le ministre a souligné que le premier ministre avait aussi décidé d'aligner le rythme de progression des crédits du logement social outre-mer sur celui fixé pour la métropole par le plan de cohésion sociale et la loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement, ce qui se traduirait par une augmentation de 20 % des crédits du logement social outre-mer pour les trois prochaines années représentant ainsi 120 millions d'euros supplémentaires dont 60 millions seraient dégagés dès 2007, 30 millions en 2008 et 30 millions en 2009. Il a précisé que les crédits prévus pour 2007, d'un montant de 60 millions en autorisations d'engagement et de 13 millions en crédits de paiement, seraient ouverts dans le cadre de la loi de finances rectificative pour 2006 et reportés en 2007, par dérogation aux règles de report des crédits prévus par la loi organique relative aux lois de finances.

 Les contraintes physiques qui s'exercent sur les différentes collectivités, et en particulier leur éloignement par rapport à la métropole et leur insularité, conduisent à agir de manière spécifique sur l'aménagement du territoire et la continuité territoriale par le biais de deux actions (actions n°s 2 et 3).

Grâce au financement assuré par le biais du fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM) et du fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES) ainsi que des contrats de plan et des conventions de développement, l'effort en matière d'infrastructures et de développement durable sera renforcé, avec une progression de 8 % des crédits de paiement, pour atteindre 101 millions d'euros.

La situation géographique spécifique des collectivités ultramarines rend également nécessaire l'effort budgétaire en faveur de la continuité territoriale. Le principe de continuité territoriale implique une action de l'Etat en trois volets : l'octroi d'une dotation de continuité territoriale, le financement d'un « passeport-mobilité » ainsi qu'une aide au financement des dessertes antérieures.

Sur ce point, votre commission se félicite d'une augmentation de 2,78 % des crédits de paiement qui permettra d'améliorer le financement du passeport-mobilité, qui dans ses deux volets « étudiant » et « formation », a profité à environ 35.000 bénéficiaires.

La question de l'élargissement du champ d'application du passeport-mobilité tant aux liaisons entre les collectivités ultramarines et leur environnement régional immédiat qu'aux liaisons internes aux collectivités doit cependant être posée.

Au cours de son audition par votre commission, interrogé notamment par notre collègue Jean-Paul Virapoullé, le ministre de l'outre-mer a reconnu qu'une réflexion sur la modification des dispositifs devrait être envisagée pour permettre la mobilité des jeunes ultramarins dans leur environnement régional, soulignant qu'il fallait néanmoins tenir compte des contraintes imposées en la matière par l'Union européenne. Il a également relevé les difficultés de desserte intérieure que connaissent tant la Guyane que la Polynésie française.

S'agissant de la dotation de continuité territoriale, qui a atteint 52 millions d'euros en 2006, le projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, adopté par le Sénat, a prévu une extension du dispositif en offrant aux collectivités ultramarines la possibilité de contribuer financièrement au passage aérien de personnes ne résidant pas outre-mer, en cas d'événement grave survenant à un membre de leur famille résidant lui-même outre-mer. Mais la question doit aussi être posée de savoir s'il ne conviendrait pas d'ouvrir ce financement au-delà de cette situation particulière, afin de permettre plus généralement le retour des ultramarins installés en métropole.

Le projet de loi adopté par le Sénat prévoit également d'ouvrir à un département d'outre-mer la possibilité de demander à bénéficier de cette dotation, dans l'hypothèse où une région d'outre-mer n'aurait pas déterminé les conditions de sa contribution financière à l'aide au passage aérien entre la métropole et cette collectivité.

 Avec 89,43 millions d'euros tant en crédits de paiement qu'en autorisations d'engagement, l'action n° 4 « sanitaire et sociale » est stable.

Bénéficiant d'un financement de 3 millions d'euros l'action n° 5, permettra de financer une politique de rayonnement culturel et d'assurer des actions en faveur de la jeunesse et du sport.

L'ensemble du programme devrait, en outre, bénéficier d'une dépense fiscale évaluée à 2,1 milliards d'euros.

c) Un renforcement des crédits du programme « intégration et valorisation de l'outre-mer »

Pour la première fois, la part des crédits de la mission consacrée à ce programme dépasse celle consacrée au programme « conditions de vie outre-mer », puisqu'il en représente désormais 21,03 %. En valeur absolue, la progression des crédits de paiement par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale en 2006 est forte, avec une hausse de 14,14 %. Ces crédits atteignent ainsi 412,43 millions d'euros, hors fonds de concours évalués à 643.250 euros.

 Au sein du programme, cette hausse profite tout particulièrement à l'action n° 1, relative aux collectivités territoriales. Totalisant 75,3 % des crédits du programme, cette action connaît une augmentation de 16,83 % et atteint 313,28 millions d'euros. Elle traduit l'effort de l'Etat en faveur du développement des collectivités territoriales d'outre-mer.

Cette somme est destinée, en premier lieu, à alimenter les dotations des collectivités territoriales pour compléter les dotations de droit commun afin de compenser leurs handicaps spécifiques2(*) ou à se substituer à ces dotations en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises. Depuis 2006, cette action permet le financement de la dotation globale de développement économique de la Polynésie française, jusqu'alors supporté par le budget des charges communes.

Elle permet également de contribuer à l'effort de péréquation des dotations de l'Etat au profit des collectivités ultramarines, ces crédits représentant 10 % du total des dotations versées par l'Etat aux collectivités.

Votre commission s'était interrogée, lors de l'examen du budget pour 2006, sur la pertinence du seul indicateur de performance, retenu dans le cadre de cette action, relatif au délai de notification aux collectivités territoriales du montant des dotations prévues au titre de l'année. De façon prévisionnelle, ce délai de notification avait été fixé à 40 jours. Toutefois, en réalité, le ministère estime que, pour l'année 2006, ce délai sera vraisemblablement de 130 jours. Ce décalage s'expliquerait par des retards pris dans les délégations de crédit en « mode LOLF » et des délais de notification globalement sous-évalués pour certaines collectivités. En conséquence, pour 2007, la prévision s'établit à 100 jours. Votre commission estime que ce mauvais « calibrage » ne fait que mettre davantage en exergue le manque de pertinence de cet indicateur.

 Les montants octroyés à l'action relative à la coopération régionale (action n° 2) connaissent une régression de près de 5 %, pour se stabiliser à 3 millions d'euros. La baisse atteint 15,2 % en ce qui concerne les autorisations d'engagement, désormais au même niveau que les crédits de paiement. Ces montants sont essentiellement affectés au financement des fonds de coopération régionale des quatre départements d'outre-mer et de Mayotte (FCR).

Votre commission souligne à nouveau que l'effort fourni est notoirement insuffisant pour assurer une politique d'accompagnement et de soutien réel d'actions de coopération régionale initiées par les acteurs publics ou privés, non seulement pour le développement économique et social de l'outre-mer français mais également comme moyen, en développant les investissements dans les pays limitrophes, de prévenir l'afflux massif de populations qu'il connaît actuellement. Une politique de coopération tendant au développement des services publics des Etats voisins des collectivités d'outre-mer qui sont les premiers pourvoyeurs d'immigrés clandestins dans ces territoires ultramarins est en effet essentielle, comme l'a récemment souligné la commission d'enquête du Sénat sur l'immigration clandestine3(*).

Votre commission s'inquiète donc de voir chuter les dotations prévues, même si l'action des FCR n'est évidemment pas le seul moyen d'assurer des actions de coopération avec les Etats ou collectivités étrangers. Dans ces conditions, elle vous propose, par un amendement à l'état B de l'article 34 du présent projet de loi, d'abonder cette action budgétaire d'un million d'euros supplémentaires, tant en autorisations d'engagement qu'en crédits de paiement, par remploi des crédits de même montant supprimés au sein de l'action « Culture, jeunesse et sports » du programme « Conditions de vie outre-mer ».

 L'action n° 3 « soutien et état-major », qui concentre 24 % des crédits du programme avec 96 millions d'euros, connaît une augmentation de 6,8 % par rapport à l'exercice précédent.

Ces sommes permettent de financer tant les services de l'administration déconcentrée que de l'administration centrale, étant entendu que les crédits de rémunération et de fonctionnement des préfectures des départements d'outre-mer et de Saint-Pierre-et-Miquelon ne sont désormais plus supportés par la mission « outre-mer ». Il s'agit en particulier d'assurer la fonction juridique du ministère de l'outre-mer en matière d'adaptation du droit aux particularités propres des territoires ultramarins, le ministre de l'outre-mer ayant d'ailleurs annoncé la création, dans son ministère, d'une direction juridique autonome.

Le seul indicateur retenu pour déterminer la performance de cette fonction consiste, comme l'année passée, dans le taux de textes d'application des lois publiés dans les délais fixés par la loi ou par le Secrétariat général du Gouvernement. On peut apprécier que, contrairement à l'année précédente, une date de réalisation ait été fixée pour la « cible » de 100 % bien qu'elle ne s'impose qu'en 2008...

B. L'EFFORT BUDGÉTAIRE GLOBAL DE L'ETAT EN FAVEUR DES COLLECTIVITÉS ULTRAMARINES

1. Un effort budgétaire toujours considérable

a) Un effort budgétaire de 12,4 milliards d'euros en faveur de l'ensemble des collectivités ultramarines

Le maintien d'une mission « outre-mer » strictement ministérielle conduit à constater, à l'instar de l'exercice antérieur, que les crédits budgétaires de cette mission ne représentent que 15,81 % des crédits prévues par le présent projet de loi au profit des collectivités territoriales situées outre-mer. Elle ne rend donc compte que très partiellement de l'effort réel des finances publiques en faveur de l'ensemble des collectivités ultramarines dans le cadre du présent projet de loi de finances.

Cette situation, qui ne paraît pas pleinement conforme à l'esprit de la LOLF, a d'ailleurs été critiquée par la Cour des comptes dans son rapport public 2006. Il semblerait donc préférable soit de rapatrier au sein de l'actuelle mission l'ensemble des crédits concourrant à l'action de l'Etat outre-mer, soit, à défaut, de créer une mission interministérielle.

Interrogé par votre rapporteur pour avis sur une évolution de la maquette budgétaire, M. François Baroin, ministère de l'outre-mer, a déclaré devant votre commission qu'un audit de modernisation avait été lancé afin de déterminer les modalités permettant à l'ensemble de l'effort budgétaire de l'Etat en faveur de l'outre-mer d'être mieux mis en valeur.

En réalité, l'effort des finances publiques de l'Etat au profit de l'ensemble de l'outre-mer devrait atteindre, toutes missions confondues, 12,41 milliards d'euros en crédits de paiement. Il convient d'y ajouter 2,5 milliards d'euros de dépenses fiscales spécifiques à l'outre-mer.

Jusqu'à la loi de finances rectificative pour 2005, les « jaunes » budgétaires relatifs aux départements et régions d'outre-mer ainsi qu'aux autres collectivités d'outre-mer, établis en application de l'article 85 de la loi de finances pour 1969, permettaient, par leur approche transversale des missions dont certains crédits sont employés au profit des collectivités ultramarines, de donner une idée juste et globale de l'effort consenti par les finances de l'Etat pour l'outre-mer.

Cette loi a cependant supprimé ces documents budgétaires pour lui substituer un seul document, le « document de politique transversale outre-mer ». Or, si ce document met opportunément en valeur les axes de l'action de l'Etat, il ne retrace qu'une partie limitée de sa contribution budgétaire, ce qui apparaît particulièrement regrettable.

Aussi convient-il que ce nouveau document ait, dès la prochaine loi de finances, un caractère exhaustif. Votre commission vous soumet donc un amendement portant article additionnel après l'article 50 bis du présent projet de loi tendant à ce que le « document de politique tranversale outre-mer » présente les mêmes informations que celles figurant jusqu'alors dans les « jaunes ».

b) La question récurrente de la légitimité des bonifications des pensions de retraite des fonctionnaires de l'Etat outre-mer

Avec 1,54 milliard d'euros pour 2007, les crédits de paiement de la mission « pensions » destinés aux collectivités ultramarines représentent 12,41 % de l'effort budgétaire total de l'Etat en faveur de l'outre-mer. Est notamment financée sur cette somme l'indemnité temporaire de retraite (ITR) versée aux fonctionnaires civils et militaires de l'Etat ayant leur résidence à La Réunion, à Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, en Nouvelle-Calédonie, à Wallis-et-Futuna et en Polynésie française et bénéficiant à ce titre d'une majoration de leur pension de 35 % à 75 % selon la collectivité concernée.

En 2005, 32.172 indemnités temporaires de retraite ont été versées, pour un montant total de 249,44 millions d'euros. Or, depuis 1989, le nombre d'ITR a été multiplié par 3,3, cet accroissement étant particulièrement perceptible à La Réunion et dans les collectivités du Pacifique. Depuis plusieurs années, un nombre grandissant de personnes s'émeut de cette situation, considérant que les taux de majoration sont, dans certaines collectivités, disproportionnées et que le système actuel encourage les fraudes.

Or, un audit de modernisation a été récemment conduit par une mission conjointe de l'inspection générale des finances, de l'inspection générale de l'administration et du contrôle général des armées dont les conclusions sont sévères. Rendu public en novembre 2006, le rapport de cette mission constate notamment :

- que les conditions de droit ou de fait qui prévalaient lors de l'intervention du décret de 1952 instituant cette indemnité temporaire ne sont plus réunies « si bien que l'existence de l'ITR n'est plus justifiée » ;

- que les justifications d'ordre économique ne sont pas probantes, tant en ce qui concerne l'effet de cette indemnité sur le PIB des collectivités qu'au regard des écarts de prix avec la métropole ;

- que le régime actuel peut entraîner des abus, sinon des fraudes quant à la condition minimale de séjour ;

- que ce régime engendre « des situations inéquitables ».

Il recommande ainsi l'extinction de l'ITR, en préconisant l'arrêt de l'entrée de nouveaux bénéficiaires dans le dispositif et la résorption du « stock » dans le cadre d'un régime transitoire pouvant prendre la forme d'une unification des taux actuellement pratiqués.

A la lumière de cette étude -mais sans pour autant préconiser la suppression du principe d'une adaptation du taux des pensions-, votre commission souhaite une remise à plat du système. Il convient en effet d'en supprimer les éléments inacceptables, générateurs d'effets d'aubaine, pour retrouver les fondements de ce régime spécifique visant à corriger, dans un souci d'équité, les écarts effectifs avec la métropole.

Interrogé par votre rapporteur pour avis sur une réforme à court terme des conditions d'octroi de l'ITR afin d'adapter son montant au coût réel de la vie en outre-mer et à limiter son bénéfice aux seuls fonctionnaires ayant servi outre-mer ou pour l'outre-mer, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé devant votre commission qu'un tel complément avait sa raison d'être compte tenu des conditions particulières de vie outre-mer, le coût de certains produits courants pouvant y être parfois dix fois plus élevé qu'en métropole. Il a néanmoins reconnu la nécessité de parvenir à un dispositif pertinent et efficace, un tel résultat ne pouvant intervenir qu'en vertu d'une méthode et d'un calendrier qui associeraient l'ensemble des parties concernées.

2. Deux axes d'action prioritaires : le développement de l'économie et de l'emploi ainsi que le renforcement de la sécurité des citoyens

Bien que fortement incomplet, le document de politique transversale « outre-mer » présente néanmoins l'avantage de mettre en exergue les deux axes d'action prioritaires de l'Etat en faveur de l'outre-mer français, auxquelles concourent 17 programmes budgétaires.

a) Le développement de l'économie et de l'emploi

Compte tenu de la situation difficile de l'emploi outre-mer, la coordination des politiques de l'emploi outre-mer constitue le premier axe d'action.

Ces politiques se caractérisent par deux types d'actions. La première s'applique aux entreprises et passe par la création d'activités et d'emplois nouveaux par le biais notamment d'exonérations de cotisations sociales et d'avances remboursables. Ces mesures, distinctes de celles appliquées en métropole, sont essentiellement de nature sectorielle.

Le second type d'action concerne directement la population active, avec le souci de développer la formation en alternance et d'améliorer la qualité des plans sociaux dans les filières de production traditionnelles des collectivités ultramarines qui font l'objet d'importantes mesures de restructuration, notamment dans le domaine agricole. A cet effet, le Gouvernement déploie des interventions directes pour l'accompagnement de la population en recherche d'emploi, avec des dispositifs d'insertion spécifiques.

Un effort particulier est consacré cette année au développement de l'agriculture et de la pêche outre-mer, qui constituent les premières activités économiques de plusieurs collectivités.

b) Le renforcement de la sécurité des citoyens

Le second axe d'action prioritaire vise à renforcer la sécurité des citoyens outre-mer. Les spécificités de l'immigration clandestine à Mayotte, en Guyane ou en Guadeloupe, de même que les risques naturels et sanitaires outre-mer appellent en effet une réponse différenciée de l'Etat par rapport à la métropole.

Le souci de réduire la délinquance globale ainsi que le renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine se traduit par un dynamisme particulier des services de l'Etat.

Pour mesurer l'intensité et la qualité de l'action des services de l'Etat en cette matière, le « document de politique transversale outre-mer » comporte des objectifs et des indicateurs pertinents, permettant d'appréhender le niveau de la délinquance globale ou de voie publique, la présence sur le terrain des forces de l'ordre ainsi que les efforts de lutte contre l'immigration irrégulière.

L'examen des taux de réalisation pour 2005, constatés par les indicateurs, en liaison avec les prévisions retenues pour l'année 2006, font apparaître la volonté de l'Etat, grâce à un renforcement des moyens mis pour la protection de nos concitoyens d'outre-mer depuis plusieurs années, d'aboutir à une baisse effective et durable des faits délictueux de toute nature. Ainsi peut-on saluer l'objectif de voir baisser sensiblement, en zone gendarmerie, le nombre de crimes et de délits constatés (-3,4 %), tout comme en ce qui concerne la délinquance de voie publique en zone police (-4 %), ainsi que d'accroître le taux d'élucidation des crimes et délits en zone police, qui passerait de 42,88 % à 44 %.

En revanche, votre commission regrette qu'aucun des indicateurs retenus ne comporte de prévision chiffrée pour 2007 ou de « cible » pour 2008, ce qui met la représentation nationale dans l'impossibilité d'appréhender les points sur lesquels s'exercera prioritairement l'action du Gouvernement dans le cadre du prochain exercice budgétaire.

Les données apparaissent encore plus lacunaires concernant les objectifs et les moyens relatifs aux politiques publiques de veille et de sécurité sanitaires outre-mer, certains indicateurs ne faisant l'objet d'aucune réalisation ni prévision. L'action de l'Etat est pourtant essentielle en ce domaine et doit faire l'objet d'une évaluation réelle afin de mieux lutter contre les évènements sanitaires propres aux collectivités ultramarines, comme l'illustre l'épidémie de chikungunya qui a durement touché Mayotte et La Réunion.

En comparaison, les indicateurs permettant de mettre en relief l'action de l'Etat en matière de sécurité civile, particulièrement nécessaire dans des collectivités soumises à de possibles catastrophes naturelles telles que des cyclones, des séismes ou des éruptions volcaniques, sont bien renseignés.

Votre commission ne peut que souhaiter que le défaut d'information constaté dans le document de politique transversale soit résorbé à l'avenir.

3. Une légère progression des crédits consacrés aux départements et régions d'outre mer

Selon le « document de politique transversale outre-mer », les crédits consacrés aux départements et régions d'outre-mer dans le projet de loi de finances pour 2007 s'élèvent à 9,28 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 74,81 % des crédits affectés à l'ensemble de l'outre-mer. La progression par rapport aux dotations de 2006 atteint ainsi 1,29 %.

Dans le cadre du présent projet de loi, les crédits de paiement affectés aux départements et régions d'outre-mer connaissent une légère progression par rapport aux dotations de 2006, avec une augmentation de 1,29 %. Toutefois, cette progression ne concerne qu'une seule des missions relevant du champ de compétence traditionnel de votre commission, à savoir la mission « relations avec les collectivités territoriales ». Celle-ci traduit l'effort de l'Etat pour le soutien financier des collectivités : selon le ministère de l'outre-mer, les dotations sous enveloppe progresseront de 2,22 % et la dotation globale de fonctionnement de 2,5 %. Les dotations indexées sur l'évolution de la formation brute de capital fixe (FBCF) des administrations publiques (DGE, DDEC et DRES) évoluent de + 2,9 %.

Évolution des crédits des départements et régions d'outre-mer dans les mission relevant de la compétence de la commission des lois
(dotations 2006 et prévisions 2007)

(en milliers d'euros)

 

Dotations
2006

Prévisions
 2007

Variation
(en %)

Crédits de paiement

9.167.150

9.285.589

+ 1,29

dont :
- mission « outre-mer »

- mission « relations avec les collectivités territoriales »

- mission « sécurité »

- mission « justice »

- mission « conseil et contrôle de l'Etat »

1.432.621

1.372.452

421.595

205.535

5.811

1.328.916

1.407.435

417.618

196.728

6.189

-7,23

+2,54

-0,94

-4,28

-6,50

Autorisations d'engagement

9.475.809

9.153.802

-3,40

dont :
- mission « outre-mer »

- mission « relations avec les collectivités territoriales »

- mission « sécurité »

- mission « justice »

- mission « conseil et contrôle de l'Etat »

1.726.930

1.379.619

420.989

202.646

5.811

1.390.778

1.414.812

429.950

200.971

7.189

-19,46

+2,55

+2,12

-0,82

+23,71

Source : Document de politique transversale « outre-mer »

En revanche, les crédits prévus dans le cadre des missions « justice » et « conseil et contrôle de l'Etat » connaissent respectivement une baisse de 4,2 % et 6,5 %.

Les autorisations d'engagement, élevées par rapport aux crédits de paiement en loi de finances initiale pour 2006, sont en baisse de 3,40 %, pour s'établir à un niveau voisin de celui des crédits de paiement.

La Réunion reste le premier bénéficiaire des crédits en faveur des départements et régions d'outre-mer. Elle concentre à elle seule 43,28 % des crédits de paiement, hors crédits non répartis et frais de gestion métropolitains.

Les sommes prévues pour la Guyane permettront de compléter, en particulier, le financement du plan Guyane, d'un montant total de 152 millions d'euros, 123,5 millions d'euros ayant déjà été rendus disponibles sur les dotations 2006. Ce plan, indispensable pour assurer les besoins grandissants de ce département en matière d'éducation, de logement, de santé et d'équipements collectifs en partie liés à son fort essor démographique ; il prévoit d'affecter notamment 52 millions d'euros pour développer les infrastructures de transport4(*), 18 millions d'euros pour le logement, notamment pour la construction de logements sociaux neufs, et 17 millions pour la construction d'équipement scolaires ou universitaires.

Effort au profit des départements et régions d'outre-mer
par missions budgétaires

Source : ministère de l'outre-mer

La répartition des crédits entre les différentes missions apparaît relativement stable par rapport aux dotations adoptées en loi de finances pour 2006.

Elle fait apparaître à nouveau la prépondérance de la mission « enseignement scolaire » avec 31,43 % des crédits. S'agissant des missions relevant plus spécifiquement de la compétence de votre commission des Lois, l'essentiel des crédits affectés aux départements et régions d'outre-mer provient de la mission « relations avec les collectivités territoriales » et de la mission « outre-mer » qui représentent respectivement 15,15 % et 14,31 % des crédits.

4. Les crédits consacrés aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques et françaises

a) Le maintien de l'effort budgétaire de l'Etat envers les COM, la Nouvelle-Calédonie et les TAAF

Les crédits consacrés aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux Terres australes et antarctiques françaises dans le projet de loi de finances pour 2007 s'élèvent à 3,12 milliards d'euros en crédits de paiement, soit 26,19 % des crédits affectés à l'ensemble de l'outre-mer. Ce montant marque ainsi une progression indicative de 16,05 % par rapport aux dotations de 20065(*).

Les crédits destinés aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF au sein du projet de loi de finances pour 2007 s'élèvent, selon les annexes au document de politique transversale relatif à l'outre-mer, à 3,09 milliards d'euros au titre des crédits de paiement (y compris les crédits non répartis), contre 2,66 milliards d'euros pour 2006, soit une progression indicative de 16,1 %6(*).

Les crédits de paiement demandés au sein du projet de loi de finances pour 2007 pour les collectivités d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie et les TAAF au titre de la mission « Outre-mer » s'élèvent à 634 millions d'euros, dont 54,8 millions d'euros pour le programme « Emploi outre-mer », 170,4 millions d'euros pour le programme « Conditions de vie outre-mer » et 408,7 millions d'euros pour le programme « Intégration et valorisation de l'outre-mer ».

L'affectation des crédits de la mission « Outre-mer » consacrés
aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF
(hors crédits non répartis et coût de gestion des services métropolitains)

(en milliers d'euros)

 

Loi de finances initiale pour 2006

Projet de loi de finances pour 2007

 

Autorisations
d'engagement

Crédits
de paiement

Autorisations
d'engagement

Crédits
de paiement

Mayotte

116.314

87.104

103.851

83.763

Saint-Pierre-et-Miquelon

8.403

9.820

6.084

7.299

Wallis et Futuna

37.483

36.269

39.407

35.998

Polynésie française

253.842

225.794

258.484

270.045

Nouvelle Calédonie

178.729

183.549

170.446

179.490

TAAF

7.438

7.438

7.580

7.692

Source : Annexe au document de politique transversale relatif à l'outre-mer

b) Un soutien financier accentué aux collectivités territoriales

L'article 47 de la loi de programme pour l'outre-mer du 21 juillet 2003 prévoit que les dotations de l'Etat aux collectivités d'outre-mer font l'objet de dispositions particulières tenant compte de leurs caractères spécifiques.

Aussi le projet de loi de finances pour 2007 vise-t-il à augmenter de 2,5 % trois dotations indexées sur l'évolution de la dotation globale de fonctionnement :

la dotation globale de fonctionnement des provinces de Nouvelle-Calédonie, définie par l'article 180 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999, qui s'élèvera à 78,59 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement ;

- la dotation globale de compensation versée à la Nouvelle-Calédonie au titre des services et établissements publics transférés (article 55 de la loi organique du 19 mars 1999), qui s'élèvera à 3,51 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement ;

- la participation de l'Etat au fonds intercommunal de péréquation de Polynésie française, dont le principe, établi par la loi n° 94-99 du 5 janvier 1994, a été confirmé par la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française. Le montant de cette participation sera de 8,62 millions d'euros en 2007.

Par ailleurs, la quasi-totalité des sommes dues par l'Etat au fonds intercommunal de péréquation de la Polynésie française au titre des années 2001, 2002 et 2003 a été réglée, conformément à l'engagement du Gouvernement, par un versement exceptionnel de 20 millions d'euros au cours de l'exercice 2006.

En outre, les dotations indexées sur l'augmentation de la population scolarisée connaîtront une progression sensible à Mayotte et en Nouvelle-Calédonie. Ainsi, la dotation spéciale de construction d'équipements des établissements scolaires à Mayotte augmentera de 5 % (4,25 millions d'euros de crédits de paiement) et la dotation globale de construction et d'équipement des collèges en Nouvelle-Calédonie bénéficiera d'une hausse de 3,37 %.

Enfin, l'article 50 du projet de loi de finances pour 2007 reconduit le versement de la dotation de rattrapage et de premier équipement ainsi que la perception de centimes additionnels à l'impôt sur le revenu des personnes physiques (5 % de l'impôt sur le revenu) au bénéfice des communes de Mayotte. Le maintien de cette dotation, correspondant à 9,8 millions d'euros de crédits de paiement et d'autorisations d'engagement, vise à compenser l'absence de recettes de fiscalité directe locale pour les communes mahoraises, qui connaissent en conséquence des difficultés financières.

Le versement de la dotation de rattrapage et des centimes additionnels n'était prévu, par les articles 38 et 40 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, que jusqu'en 2006, le code général des impôts devant être étendu à la collectivité en 2007. L'application du code général des impôts à Mayotte étant repoussée par le projet de loi organique portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, la prorogation de ces ressources apparaît indispensable au fonctionnement des communes de l'archipel.

A cet égard, le Sénat a adopté, sur l'initiative de votre commission, un amendement prévoyant, au sein du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, la prorogation de la dotation de rattrapage et de premier équipement ainsi que des centimes additionnels à l'impôt sur le revenu, jusqu'à l'accession de Mayotte au régime de département et région d'outre-mer défini à l'article 73 de la Constitution7(*).

Toutefois, ce projet de loi ne devrait être adopté définitivement qu'au début de l'année 2007. Il convient par conséquent de prévoir, au sein du projet de loi de finances, la reconduction des recettes des communes mahoraises en 2007.

Répartition de l'effort budgétaire consacré par l'Etat
aux collectivités d'outre-mer, à la Nouvelle-Calédonie et aux TAAF en 2007
(hors crédits non répartis et coût de gestion des services métropolitains)

(en milliers d'euros)

 

Autorisations d'engagement

Crédits de paiement

Mayotte

415.076

383.645

Saint-Pierre-et-Miquelon

51.057

51.670

Wallis et Futuna

98.027

93.694

Polynésie française

1.292.361

1.302.111

Nouvelle Calédonie

1.062.850

1.065.567

TAAF

37.814

37.926

Source : Document de politique transversale relatif à l'outre-mer

c) Le succès de la politique de continuité territoriale

L'article 60 de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer dispose que l'Etat verse aux collectivités d'outre-mer une dotation « destinée à faciliter les déplacements des résidents de ces collectivités entre celles-ci et le territoire métropolitain. Elle contribue à financer une aide au passage aérien des résidents dans des conditions déterminées par la collectivité ».

L'Etat verse à chaque collectivité d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie une dotation annuelle de continuité territoriale8(*), répartie dans les conditions définies par le décret n° 2004-100 du 30 janvier 2004. L'article 1er du décret prévoit que la moitié de la dotation est attribuée proportionnellement au produit de la distance par la population, l'autre moitié étant attribuée proportionnellement au produit de la distance par le trafic, ce produit pouvant être affecté d'un coefficient directeur.

Le montant global de la dotation suit l'évolution de la dotation globale de fonctionnement des communes.

Il s'est élevé à 30 millions d'euros en 2004, à 30,986 millions d'euros en 2005 et à 31,832 millions d'euros en 2006.

Les montants attribués aux collectivités d'outre-mer et à la Nouvelle-Calédonie au titre de la continuité territoriale depuis 2004 sont les suivants :

     

(en euros)

 

2004

2005

2006

Mayotte

1.535.084

1.618.837

1.664.915

Saint-Pierre-et-Miquelon

111.397

123.662

122.115

Nouvelle-Calédonie

3.607.370

3.494.039

3.952.445

Polynésie française

3.427.123

4.203.690

4.147.295

Iles Wallis et Futuna

273.348

291.134

280.240

Source : ministère de l'outre-mer

Il revient ensuite aux autorités locales de définir et gérer leur dispositif d'abaissement du coût du billet d'avion pour leurs résidents. Le dispositif de continuité territoriale est entré en vigueur le 16 juillet 2004 à Mayotte, le 1er décembre 2004 à Saint-Pierre-et-Miquelon, le 1er octobre 2004 en Nouvelle-Calédonie, le 1er mai 2004 en Polynésie française et le 1er juin 2004 à Wallis et Futuna.

Le tableau suivant dresse le bilan du nombre de passagers aidés en 2004 et 2005 et indique le montant moyen de l'aide accordée par passager à la fin de l'année 2005 :

 

Nombre de passagers aidés
en 2004 et 2005

Montant moyen aide/passager en 2005
(en euros)

Mayotte

4.870

802

Saint-Pierre-et-Miquelon

773

254

Nouvelle-Calédonie

9.695

496

Polynésie française

5.643

913

Iles Wallis et Futuna

684

594

Source : ministère de l'outre-mer

Après quelques mois d'expérimentation, les collectivités ont modifié leurs dispositifs afin de les mettre en adéquation avec les montants qui leur sont alloués. Il en résulte une progression constante du taux de consommation de la dotation, qui atteint, pour les années 2004-2005 :

- 93,3 % à Mayotte ;

- 84 % à Saint-Pierre-et-Miquelon ;

- 73 % en Nouvelle-Calédonie ;

- 61 % en Polynésie française ;

- 74% à Wallis et Futuna.

* 1 Rapport de la mission d'audit de modernisation IGF-IGA-IGAS sur l'évaluation du dispositif d'exonération de charges sociales spécifiques à l'outre-mer.

* 2 Telles que les dotations de rattrapage et de premier équipement à Mayotte ou la dotation de premier numérotage des communes des départements d'outre-mer.

* 3 « L'immigration clandestine : une réalité inacceptable, une réponse juste, ferme et humaine », rapport n° 300 (2005-2006) de M. François-Noël Buffet au nom de la commission d'enquête sur l'immigration clandestine présidée par M. Georges Othily.

* 4 Dont le pont sur l'Oyapock, prévu par la convention franco-brésilienne du 15 juillet 2005, dont le projet de loi de ratification a été adopté par l'Assemblée nationale le 9 novembre 2006.

* 5 La comparaison des crédits entre les années 2006 et 2007, ainsi que les comparaisons entre les collectivités, doivent être considérées avec précaution et à titre seulement indicatif, puisque l'exécution du budget 2005 se poursuit et parce que la répartition des crédits pour l'année 2007 est encore à l'état de prévision.

* 6 La comparaison des crédits entre les années 2006 et 2007, ainsi que les comparaisons entre les collectivités, doivent être considérées avec précaution et à titre seulement indicatif, puisque l'exécution du budget 2005 se poursuit et parce que la répartition des crédits pour l'année 2007 est encore à l'état de prévision.

* 7 Cf. le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Christian Cointat sur les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, n° 25 (2006-2007) et le Journal officiel, débats Sénat, séance du 31 octobre 2006.

* 8 Les Terres australes et antarctiques, non desservies de façon régulière par voie aérienne et n'accueillant pas de résidents permanents, ne bénéficient pas de cette dotation.