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Projet de loi de finances pour 2007 : Outre-mer

 

III. LA SITUATION DES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER, DE LA NOUVELLE-CALÉDONIE ET DES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES

A. LE RENFORCEMENT DE LA LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE ET LA LENTE PROGRESSION DES TRAVAUX RELATIFS À L'ÉTAT CIVIL À MAYOTTE

Le statut de Mayotte, défini par la loi du 11 juillet 2001, fait l'objet d'une actualisation au sein des projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer. Lors de l'examen de ces textes, le Sénat a adopté, à l'initiative de la commission des Lois, des amendements confirmant la vocation de Mayotte à accéder au statut de département et région d'outre-mer défini par l'article 73 de la Constitution26(*).

1. La lente progression des travaux de la commission de révision de l'état civil

La commission de révision de l'état civil, instituée par l'ordonnance n° 2000-218 du 8 mars 2000 fixant les règles de détermination des noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local applicable à Mayotte, a pour mission :

- de fixer les noms et prénoms des personnes de statut civil de droit local ;

- d'établir les actes d'état civil destinés à suppléer les actes manquants, perdus ou détruits, ou ceux dont l'état de conservation ne permet pas l'exploitation ;

- de rectifier les actes irréguliers et les actes devant être inscrits sur un registre d'état civil de droit commun alors qu'ils figurent sur un registre de droit local ou inversement.

Le mandat de la commission, installée en avril 2001, a été prorogé pour une durée de cinq ans par le décret n° 2005-1620 du 22 décembre 2005. En effet, entre le début de ses travaux et le 31 décembre 2005, la commission a rendu seulement 33.000 décisions, qui ont permis l'établissement de 31.861 actes de naissance, de 6.978 actes de mariage, et de 434 actes de décès.

Le personnel chargé de traiter les demandes est composé de :

- cinq secrétaires, rémunérées par le ministère de la justice et assurant le suivi des dossiers, de l'accueil des demandeurs et la frappe des décisions ;

quarante-et-un rapporteurs, répartis au sein des communes ou au siège de la commission, chargés de l'instruction des dossiers, et également rémunérés par le ministère de l'outre-mer.

La commission est chargée de reconstituer l'état civil antérieur à 2000. Afin d'aider les mairies à mettre en place un état civil fiable, il a été décidé de leur fournir un équipement informatique adapté, gérant aussi bien les actes de droit commun que de droit local.

Lors de son audition devant la commission des Lois, le 3 octobre 2006, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a expliqué que ces résultats, nettement inférieurs aux prévisions, étaient dus aux difficultés rencontrées par cette commission, en raison de la nécessité de développer un logiciel spécifique, devenu opérationnel en 2004, et du conflit social suscité à la fin de l'année 2005 par les rapporteurs de la commission souhaitant obtenir une revalorisation de leur rémunération.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, un logiciel d'état civil développé par le ministère de la justice, a été installé, à partir de 2004, à Mamoudzou, Dzaoudzi et Chirongui, cette installation devant être prochainement étendue à Ouangani, Bandraboua, Koungou et Boueni. Les autres mairies devraient être informatisées d'ici à 2008.

Le ministère de l'outre-mer apporte son concours à cette démarche en versant aux communes une dotation globale annuelle de 300.000 euros, jusqu'en 2008, afin d'assurer la sécurisation et la mise aux normes des locaux, l'achat de fournitures et la maintenance du matériel.

Evoquant le retard constaté dans la révision de l'état civil mahorais, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a estimé que deux causes structurelles, qui ne pouvaient être anticipées en 2000, étaient venues remettre en cause l'équilibre du projet :

- les délais d'examen des demandes par la commission, qui demeurent trop longs ;

- la saisine directe de la commission par les personnes concernées, si bien que seuls certains évènements familiaux comme le mariage ou la naissance d'un enfant conduisent les Mahorais, en l'absence de toute contrainte, à présenter une demande auprès d'elle.

Déclarant ne pas se satisfaire d'une situation confrontant les habitants de Mayotte à des difficultés dans leur vie quotidienne, il a annoncé la préparation d'une réforme législative visant à apporter plus de souplesse et d'efficacité au dispositif.

La lutte contre les maladies vectorielles à Mayotte

Le service de lutte anti-vectorielle de la direction des affaires sanitaires et sociales (DASS) de Mayotte, dont la mission vise essentiellement la lutte contre le paludisme, a été amené à lutter en 2006 contre le virus du chikungunya, non éradiqué. Elle est en outre mobilisée pour faire face, le cas échéant, à une épidémie de dengue.

Sévissant depuis le printemps 2005 sur l'île de La Réunion et dans l'océan indien, la maladie du chikungunya a touché Mayotte depuis janvier 2006. Au total, 7.171 cas ont été signalés à Mayotte.

Dans le cadre du plan interministériel mis en place face à l'ampleur de l'épidémie, 6,27 millions d'euros ont été engagés à Mayotte, dont 3,3 millions d'euros au titre de la démoustication, 63.000 euros à des fins de communication et au titre des dépenses de personnel, et 2,864 millions d'euros pour l'achat de répulsifs et de moustiquaires.

Au 7 juillet 2006, l'effectif mobilisé pour la lutte anti-vectorielle s'élevait à 599 personnes, dont les 80 agents de la DASS.

Par ailleurs, le paludisme demeure endémique à Mayotte, où l'on observe un paludisme autochtone et un paludisme d'importation.

La généralisation des tests de diagnostic rapide, permettant un traitement précoce et efficace, a entraîné une diminution de la mortalité liée au paludisme et une limitation de ses complications. Actuellement, Mayotte utilise 24.000 tests par an, pour ne diagnostiquer au total que 500 cas chaque année (539 en 2005, 743 en 2004). L'endémie, généralisée à Mayotte jusqu'en 2002, ne sévit plus que dans le nord de la Grande-Terre, qui recense 70 % des cas déclarés.

2. Le renforcement de la lutte contre l'immigration clandestine

Le nombre d'étrangers en situation irrégulière à Mayotte est estimé à 45.000, soit près de 30 % de la population, l'immigration clandestine provenant essentiellement de l'île d'Anjouan (Union des Comores).

a) Des moyens accrus

Conformément au plan « Radar », l'organisation de la lutte contre l'immigration clandestine à Mayotte sur mer et à terre est principalement confiée à la police aux frontières (PAF). Aussi les moyens humains et matériels de la PAF ont-ils été considérablement étoffés.

En effet, ses effectifs sont passés de 71 fonctionnaires au 1er janvier 2005 à 139 au 1er septembre 2006 et elle a été dotée en 2005 d'une première vedette adaptée aux spécificités de la poursuite et de l'interception des embarcations des migrants clandestins. Deux nouvelles vedettes devraient être opérationnelles en décembre 2006.

Par ailleurs, un deuxième radar de détection et de surveillance de la zone maritime entre Anjouan et Mayotte est entré en service en avril 2006, le ministère de l'intérieur envisageant désormais l'installation d'un troisième radar sur Petite-Terre.

Enfin, il est prévu qu'à l'horizon 2008, les locaux de la PAF soient reconstruits et intègrent les services judiciaires, le centre de rétention administrative et une zone d'attente pour les personnes en instance.

b) De nouvelles dispositions législatives

Le titre VI de la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration, consacré à l'outre-mer, comporte un ensemble de mesures visant à renforcer la lutte contre l'immigration irrégulière, notamment à Mayotte. Ces dispositions permettent :

- la visite sommaire des véhicules circulant sur le littoral en vue de rechercher et de constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers ;

- l'immobilisation des véhicules terrestres par la neutralisation de tout élément indispensable à leur fonctionnement ;

- de relever les empreintes digitales des étrangers non admis à entrer à Mayotte ;

- un contrôle plus efficace des reconnaissances de paternité, afin de lutter contre les reconnaissances frauduleuses ;

- la vérification de l'identité des personnes le long du littoral ;

- l'augmentation du délai entre l'interpellation et le placement des étrangers en situation irrégulière en centre de rétention administrative.

c) Des résultats significatifs

Comme le montre le tableau ci-dessous, l'année 2005 fait apparaître un bilan contrasté, résultant, selon les indications fournies à votre rapporteur, de la fermeture des liaisons maritimes commerciales utilisées par les services de l'Etat pour l'exécution des arrêtés de reconduite à la frontière. Cependant, 7.714 éloignements ont été effectués, soit un nombre supérieur à celui atteint en 2003, et représentant près de la moitié des reconduites réalisées depuis l'outre-mer.

Principaux indicateurs de l'activité de la police aux frontières à Mayotte

 

2001

2002

2003

2004

2005

Evolution 2004/2005

Non admissions

51

33

45

88

35

- 60,23 %

Départs volontaires

14.253

17.893

10.086

9.589

5.484

- 42,81 %

Eloignements

3.743

3.970

6.241

8.599

7.714

- 10,29 %

Source : ministère de l'intérieur.

Ces indicateurs font apparaître une progression sensible au cours des huit premiers mois de l'année 2006, puisque 9.297 infractions à la police des étrangers ont été constatées à Mayotte, soit une augmentation de plus de 130 % par rapport à la même période en 2005. Ces délits représentent 73 % des infractions constatées, contre 2,2 % en métropole.

Entre le 1er janvier et le 31 août 2006, 9.148 éloignements ont été effectués, soit 54 % des éloignements d'outre-mer, et 29,23 % des mesures nationales.

Enfin, la mise en service d'un second radar de surveillance maritime a permis la réalisation de 41 interceptions entre janvier et août 2006, soit l'essentiel des 59 interceptions menées à bien au cours de cette période27(*). Celles-ci ont conduit à l'interpellation de 1.120 clandestins et de 91 passeurs.

3. La coopération régionale avec l'Union des Comores

Si l'Union des Comores a toujours contesté les résultats du référendum de 1974 à Mayotte, évoquant régulièrement ce dossier à la tribune des Nations-Unies, le discours des autorités comoriennes connaît cependant une évolution au cours des dernières années. En effet, les Comores souhaitent favoriser un traitement bilatéral de la question, en particulier dans le cadre de la commission mixte franco-comorienne, dont la dernière réunion s'est tenue le 5 avril 2005.

Sans renoncer, sur le fond, à leur revendication de souveraineté sur Mayotte, la « quatrième île », les Comores tendent à normaliser leurs relations avec la France.

Dans ce contexte, Mayotte poursuit une démarche de coopération avec les Comores.

La loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 a en effet créé le fonds de coopération régionale pour Mayotte, dont la principale bénéficiaire est l'Union des Comores. La coopération conduite par Mayotte avec les Comores vise des actions de proximité bénéficiant directement aux populations dans les domaines de la santé, du développement rural -programme d'appui au développement de l'agriculture comorienne-, de l'environnement et de la formation.

Aussi le centre hospitalier de Mayotte aide-t-il les Comores en matière de formation professionnelle des agents hospitaliers ou pour la fourniture de matériel médical. Le fonds de coopération régionale participe au financement d'actions en faveur de l'hygiène dans les milieux scolaires comoriens. Cette action est complétée par l'intervention de l'Agence française de développement, qui soutient les filières maraîchères, le secteur de la microfinance et oeuvre pour le désenclavement de l'archipel.

Cette coopération régionale peut d'ailleurs contribuer à réduire la pression migratoire vers Mayotte en favorisant les échanges des Comores avec les Etats voisins et l'ancrage des populations.

Le développement des échanges sportifs entre Mayotte et les Comores

Lors de la réunion, à Paris en avril 2005, de la cinquième commission mixte franco-comorienne, a été évoquée la participation d'équipes de Mayotte à des compétitions sportives associant les clubs et fédérations de l'archipel et aux compétitions régionales de l'Océan indien.

Les Jeux des Iles de l'Océan indien (JIOI) et les Jeux des Jeunes de la commission de la jeunesse et des sports de l'Océan indien (CJSOI) constituent les deux principales manifestations sportives de la zone.

L'Union des Comores s'est opposée, jusqu'en 2001, de façon systématique à la participation, à titre individuel sous la bannière olympique, de sportifs de Mayotte, aux Jeux des îles.

Une évolution s'est ensuite dessinée puisque ces sportifs ont participé en 2003, avec ceux de la Réunion, aux Jeux des jeunes, sous la bannière « France de l'Océan indien ».

En avril 2005, à l'issue de la commission mixte franco-comorienne, le président de l'Union des Comores a confirmé son accord à la participation de Mayotte aux Jeux des jeunes, en indiquant que l'Union des Comores ne s'opposait plus à la participation d'une équipe de Mayotte aux compétitions sportives régionales et à l'adhésion de Mayotte à la Charte des Jeux des Iles, si la France acceptait que l'équipe de Mayotte n'arbore pas le drapeau tricolore sur ses maillots. L'équipe de Mayotte pourra défiler, sans drapeau, directement derrière celle de la Réunion. En contrepartie, la France favorisera la participation des clubs de Mayotte à des compétitions avec des clubs comoriens.

Le conseil des ministres de la CJSOI a approuvé, lors de sa session extraordinaire du 14 décembre 2005, l'adhésion de Mayotte et sa participation sous conditions (interdiction d'arborer un quelconque symbole français, obligation de lever les couleurs de la CJSOI au son de l'hymne de la CJSOI en cas de victoire de Mayotte lors des remises de médailles) aux manifestations sportives organisées sous son égide, dont les Jeux de l'Océan indien (JOI). Le communiqué final indique que la CJSOI ne voit pas d'objection à ce que le même principe de participation de Mayotte soit appliqué pour les Jeux des Iles, tout en précisant que la décision en incombe au Conseil international des jeux.

L'adhésion de Mayotte à la charte des Jeux des Iles de l'Océan indien a ensuite été entérinée à l'unanimité au cours de la 4ème réunion du Conseil international des jeux (CIJ), qui s'est tenue à Tananarive les 21, 22 et 23 avril 2006.

Enfin, le 21 janvier 2006, la vice-présidente de la fédération comorienne de football et le président de la ligue de football de Mayotte ont procédé à la signature de la convention de partenariat instaurant le tournoi de la Concorde, qui concrétise les efforts de coopération entre les îles des Comores et de Mayotte par le développement de rencontres sportives.

4. L'évolution de la délinquance et les conditions de travail des juridictions

a) L'évolution de la délinquance

Le taux de délinquance par rapport à la population, hors infractions à la législation sur les étrangers, s'élève à 32,36 %o en 2005 (49,91 %o outre-mer et 61,44 %o en métropole). La délinquance générale a augmenté de 8,96 % en 2005 (hors infractions à la législation sur les étrangers).

Par ailleurs, après trois années de baisse, la délinquance de voie publique a très fortement augmenté (+ 38,63 %), en raison de la forte pression migratoire et de l'interruption de la desserte maritime entre Mayotte et Anjouan de décembre 2004 à novembre 2005, empêchant les éloignements d'étrangers en situation irrégulière. En revanche, au cours des huit premiers mois de 2006, cette délinquance a baissé de 22,83 %.

Evolution de la délinquance générale et de voie publique à Mayotte
de 1997 à 2005

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Evol.
2004/2005

Total des faits constatés

2.427

4.206

3.970

3.537

7.619

8.852

10.791

13.058

12.855

- 1,55 %

DDDélinquance

De voie publique

452

813

1.073

1.686

2.030

2.020

1.659

1.618

2.243

38,63 %

La proportion des mineurs délinquants atteint 8,4 % des mis en cause en 2005, et 19,6 % si l'on exclut les infractions à la police des étrangers (le taux métropolitain s'élevant à 18,15 %).

Le taux d'élucidation général est de 77,64 % en 2005 si l'on prend en compte les infractions à la législation des étrangers, dont le taux d'élucidation est proche de 100%. Ce taux s'élève à 43,3 % des faits constatés si l'on ne prend pas en compte ces infractions, ce qui reste un taux très favorable par rapport à la métropole (33,21 %).

b) Les conditions de travail des juridictions de l'ordre judiciaire

Le tribunal supérieur d'appel et le tribunal de première instance de Mamoudzou étaient hébergés dans le palais de justice édifié en 1955, jusqu'aux dégâts causés en janvier 2005 par le cyclone « Ernest », qui a entraîné l'abandon d'un projet d'extension du palais.

Un bâtiment annexe, appartenant à la collectivité départementale, abrite les services des nationalités, de l'instruction et du juge des libertés et de la détention, le registre du commerce, le service administratif, les archives du tribunal et les pièces à conviction.

En raison des dégâts causés par le cyclone « Ernest », seuls les bureaux de l'état civil au sein du palais de justice demeurent utilisables. Le reste du bâtiment devra être démoli.

Les juridictions sont pour l'instant installées dans des locaux situés à Kowéni, comprenant depuis septembre 2006 une salle d'audience et des bureaux. Le ministère de la justice dispose d'un terrain proche du palais actuel, sur lequel pourrait être construit un nouveau palais de justice, pour lequel des études de faisabilité ont été demandées.

c) La maison d'arrêt de Majicavo

Mise en service en 1995, la maison d'arrêt de Majicavo, d'une capacité de 90 places -dont 25 places mises en service au cours du premier trimestre 2005- accueille 134 détenus.

La situation actuelle de surpopulation et les perspectives d'évolution de la population pénale imposent d'accroître les capacités d'accueil par la construction de bâtiments supplémentaires sur la réserve foncière affectée à l'établissement, afin d'augmenter sa capacité d'accueil de 125 places.

L'agence de maîtrise d'ouvrage des travaux du ministère de la justice procède aux études de faisabilité nécessaires à la programmation de cette opération.

5. L'amélioration des infrastructures

a) Le développement de la desserte aérienne

En 2005, le trafic global sur l'aéroport de Dzaoudzi-Pamandzi a connu une augmentation de 20 %, avec 200.389 passagers, liée à la croissance de la ligne Mayotte-Réunion, assurée par la compagnie Air Austral.

L'ouverture d'une liaison directe Mayotte-Paris en vols réguliers est liée à la réalisation du projet de nouvelle piste longue, arrêté par la collectivité en décembre 2003 et pour laquelle des études préalables se poursuivent. Sa mise en service dépend du plan de financement qui sera établi, pour un coût global de 150 à 200 millions d'euros. En tout état de cause, elle ne pourrait entrer en service avant 2011.

Cependant, dans l'attente de cette nouvelle piste, la compagnie Axis Airways a été autorisée à effectuer un vol charter hebdomadaire de juin à octobre 200628(*), sur la liaison Paris-Moroni-Dzaoudzi-Paris.

b) L'agrandissement du port de commerce de Longoni

Afin de faire face à la saturation des infrastructures et de permettre l'accueil de navires à plus gros tonnage, des travaux d'agrandissement du port de commerce de Longoni sont en cours. Le premier chantier tend à construire un quai de 223 mètres de longueur, pouvant accueillir des navires de 14 mètres de tirant d'eau, susceptibles de transporter 4.500 conteneurs. Le quai devrait être achevé en octobre 2008.

Un second chantier a pour objet la construction d'un terminal pétrolier et gazier, qui serait livré en juillet 2007. Le coût total de ces travaux s'élève à plus de 66 millions d'euros.

c) Le développement des technologies de communication

Mayotte devrait poursuivre son développement dans le secteur des télécommunications puisque l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes a pris, en juillet 2006, une décision élargissant les possibilités de numérotation téléphonique. Ainsi, à partir de mars 2007, le code pays actuel, partagé avec l'Union des Comores (269) et utilisé pour les appels depuis l'international, sera remplacé par le code pays « France de l'Océan indien » (262), ce qui permettra à Mayotte de disposer d'un plus grand nombre de numéros.

S'agissant de l'Internet, la liaison avec le réseau s'effectuant par voie satellitaire, Mayotte ne dispose pas du haut débit et le nombre d'abonnés reste faible (environ 5.000).

Le Gouvernement souhaite qu'un opérateur rejoigne le projet de câble sous-marin de télécommunications qui longera les côtes est africaines, ce qui rendrait possible l'accès aux communications électroniques à haut débit.

B. LE RENOUVELLEMENT DU CONSEIL GÉNÉRAL ET LES PERSPECTIVES DE DIVERSIFICATION ÉCONOMIQUE DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Lors de l'examen des projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, le Sénat a adopté, à l'initiative de la commission des lois, des amendements tendant à renforcer les compétences des communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade en matière d'urbanisme et de fiscalité, conformément aux souhaits exprimés par les élus de l'archipel lors de la visite d'une mission d'information de votre commission en septembre 200529(*).

1. Le renouvellement du conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon

Le conseil général de Saint-Pierre-et-Miquelon est composé de dix-neuf membres, répartis au sein des circonscriptions électorales de Saint-Pierre (15 sièges) et de Miquelon-Langlade (4 sièges).

Cette assemblée a été intégralement renouvelée le 19 mars 2006. Un seul tour de scrutin a été nécessaire, puisque ne se sont présentés que deux listes dans chacune des deux circonscriptions.

A cette occasion, la classe politique locale a été largement renouvelée, le président du conseil général démissionnaire, M. Marc Plantegenest et le président du conseil général sortant, M. Charles Dodeman (divers gauche) n'ayant pas présenté leur candidature. En outre, sur les dix-huit conseillers généraux sortants, seuls quatre se sont représentés.

La participation a été plus faible qu'en mars 2000, 71,16 % des 4.887 électeurs s'étant déplacés, contre 77,26 % lors du premier tour de l'élection en 2000. A Saint-Pierre, la participation s'est élevée à 71,82 % contre 77,15 % en 2000 ; à Miquelon-Langlade, elle a atteint 65,48 % contre 78,17 % en 2000.

Résultats des élections territoriales du 19 mars 2006
à Saint-Pierre-et-Miquelon

 

Nombre de voix

Sièges

Circonscription de Saint-Pierre

   

Archipel Demain

1.887 (66,77 %)

13

Cap sur l'avenir

939 (33,23 %)

2

Circonscription de Miquelon-Langlade

   

Archipel Demain

162 (60,9 %)

3

Saint-Pierre-et-Miquelon ensemble

104 (39,1 %)

1

Le 31 mars 2006, M. Stéphane Artano a été élu président du conseil général.

2. Les perspectives de diversification économique de l'archipel

L'archipel reste dépendant de la commande publique depuis la fin de la « grande pêche » au début des années 1990. Le bilan du secteur de la pêche apparaît d'ailleurs négatif en 2005, avec une baisse de 16 % du nombre de jours cumulés de sortie en mer par rapport à 2004.

En outre, les prises sont moins diversifiées qu'auparavant, le cabillaud, la coquille Saint-Jacques, le crabe des neiges et la lompe représentant 83 % du total en 2005, contre 58 % en 2004.

Il convient par conséquent d'encourager les initiatives visant à diversifier les ressources économiques de l'archipel, en particulier dans les domaines de l'aquaculture et de l'exploitation des hydrocarbures.

En outre, votre rapporteur rappelle que l'utilisation optimale de l'aéroport de Saint-Pierre et la réparation des infrastructures portuaires de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade sont indispensables à la pérennisation des activités économiques de l'archipel.

a) L'aquaculture

La société d'exploitation des coquilles (EDC) installée à Miquelon, depuis 2001, a enregistré des retards dans la validation de ses processus de production, la contraignant à différer la commercialisation des coquilles Saint-Jacques en 2006. Selon les indications fournies à votre rapporteur, le projet porte sur un objectif final de production de 150 tonnes de noix.

Des difficultés techniques et la révision de certaines données d'exploitation ont entraîné des retards par rapport au calendrier initial. La mission réalisée au printemps 2006 par l'IFREMER a néanmoins confirmé la validation de la phase de pré-grossissement des coquilles. La phase de grossissement sur filières, soit un ensemencement pour un grossissement en milieu naturel, préalable à une commercialisation, doit encore être validée.

Dès l'origine, les pouvoirs publics ont fortement soutenu ce projet aquacole. Ainsi, la société a bénéficié depuis sa création de subventions publiques de plus de 3 millions d'euros30(*).

En outre, l'Etat a manifesté sa volonté d'accompagner le projet à moyen terme, cette participation s'inscrivant, pour la période 2007-2011, dans le cadre du futur contrat de projet avec la collectivité. Cette participation reste conditionnée par la validation technique du mode de production, qui sera réalisée par l'IFREMER. Elle sera complétée par un accompagnement technique du projet dans le cadre d'un programme sectoriel de l'Office pour le développement de l'économie agricole dans les DOM (ODEADOM), pour les années 2007-2008.

Enfin, si Saint-Pierre-et-Miquelon ne peut bénéficier, en tant que pays et territoire d'outre-mer, de certaines aides européennes, une dérogation aux règles d'origine obtenue en juillet 2005 permettra à la société d'exporter ses noix de coquilles Saint-Jacques vers l'Union européenne31(*). En effet, la production de l'archipel continue à être fondée en grande partie sur des naissains importés du Canada. Une dérogation aux règles d'origine est donc nécessaire pour que les coquilles élevées à Miquelon soient considérées comme originaires de Saint-Pierre-et-Miquelon et ne soient pas soumises à des droits d'importation à leur entrée dans l'Union.

Les accords de pêche avec le Canada
et la gestion des ressources halieutiques

Les conditions de pêche dans les eaux au large de Saint-Pierre-et-Miquelon font chaque année l'objet de négociations avec le Canada.

Le conseil consultatif franco-canadien, créé en application du procès-verbal d'application de l'accord relatif aux relations bilatérales entre la France et le Canada en matière de pêche du 27 mars 1972 permet chaque année aux deux pays d'évoquer des questions d'intérêt commun liées aux ressources halieutiques de la zone de pêche 3Ps, commune à l'archipel et au Canada.

Lors de la douzième réunion de ce conseil consultatif à Paris les 3 et 4 mars 2006, les totaux admissibles de capture (TAC) ont été fixés à 13.000 tonnes pour la morue (contre 15.000 en 2005), 470 tonnes pour la plie grise (650 en 2005), 8.500 pour le sébaste32(*) (8.000 en 2005).

Signé le 2 décembre 1994, le procès-verbal définissant la gestion par les deux pays des ressources halieutiques de la zone 3Ps est applicable pour une durée minimale de 10 ans, prolongée d'une période équivalente à toute période au cours de laquelle le stock de morue du 3Ps est soumis à moratoire. Il est ensuite « reconductible par période de cinq ans sous réserve de dénonciation par l'une des parties dans un délai de six mois avant la date d'expiration » (article 9).

Compte tenu des périodes de moratoire, l'échéance du procès-verbal d'application de l'accord relatif aux relations entre la France et le Canada en matière de pêche du 27 mars 1972 devait intervenir le 16 avril 2007 si l'une des deux parties l'avait dénoncé avant le 16 octobre 2006, ce qu'aucun des deux pays n'a fait.

Toutefois, l'équilibre actuel pourrait être remis en cause si le gouvernement canadien décidait d'inscrire la morue sur la liste des espèces en péril, dans le cadre de la loi sur les espèces en péril votée en 2003 par le Parlement canadien. Une telle décision pourrait en effet aboutir à un nouveau moratoire.

b) L'exploitation des hydrocarbures

L'archipel souhaite développer des activités dans le secteur pétrolier, ou en soutien aux activités d'exploration ou de production pétrolière. Le Gouvernement a d'ailleurs accordé le 23 février 1998 un permis d'exploration au sein de la zone économique exclusive (ZEE) entourant l'archipel aux compagnies Exxon Mobil Canada et Gulf Canada.

La ZEE a fait l'objet de plusieurs campagnes d'étude sismique et un forage a d'ores et déjà été réalisé en 2001. Même si les résultats obtenus ont été décevants s'agissant des ressources pétrolières, les informations recueillies sont précieuses pour déterminer le modèle géologique et progresser dans l'évaluation du potentiel de la zone.

La société opératrice du permis de Saint-Pierre-et-Miquelon et titulaire de permis côté canadien, a procédé à une nouvelle campagne sismique fin 2005, portant principalement sur son permis au Canada et pour une petite partie sur le permis de Saint-Pierre-et-Miquelon. Un forage pourrait être réalisé en 2007 sur la structure identifiée si elle est confirmée par les résultats de cette dernière étude. Ce forage serait implanté côté canadien mais la structure pourrait s'étendre dans la ZEE de Saint-Pierre-et-Miquelon.

En 2005, les sociétés Conoco-Phillips et Murphy Oil ont déposé auprès du ministère délégué à l'industrie une demande de mutation du titre à leur profit ainsi qu'une demande de prolongation exceptionnelle de la deuxième période de validité du titre minier de Saint-Pierre-et-Miquelon. La procédure d'instruction est en cours.

3. Le maintien d'un très faible taux de délinquance

Exceptionnellement faible, la délinquance constatée à Saint-Pierre-et-Miquelon par la gendarmerie nationale33(*), seule force de police en charge de la sécurité publique, a baissé de 10 %, avec 90 faits.

L'archipel est par conséquent l'une des zones géographiques les plus favorisées de France en matière de criminalité, avec un taux de délinquance de 14,25 %o en 2005 (18,84 %o en 2004), contre 59,31 %o dans l'outre-mer et 62,35 %o en métropole. Saint-Pierre-et-Miquelon bénéficie en effet, à cet égard, d'une population réduite et d'un espace géographique circonscrit.

Par ailleurs, la délinquance constatée est d'une gravité généralement faible. Ainsi, la criminalité de voie publique demeure marginale au vu des statistiques relatives à l'outre-mer ; ces faits représentent 34 % de la délinquance dans l'archipel, contre 46 % dans les DOM.

Enfin, les effectifs de gendarmerie ont été réduits de moitié en 2006 au sein de l'archipel. En effet, après des incidents survenus en mars à l'intérieur puis à la sortie d'une discothèque de Saint-Pierre entre des jeunes et des militaires du peloton de gendarmerie mobile34(*), celui-ci a quitté l'archipel le mois suivant, à la demande des élus locaux.

4. La situation financière fragile des communes

La situation financière des communes de Saint-Pierre et de Miquelon-Langlade reste fragile : leur autofinancement demeure insuffisant et leurs investissements sont financés principalement par les subventions de l'Etat.

Dans les deux communes, les charges sociales dépassent 60 % des dépenses de fonctionnement.

Le budget primitif 2005 de la commune de Saint-Pierre a été voté en déséquilibre réel, puis arrêté par le préfet fin 2005. Pour assurer le redressement des finances communales, un protocole pluriannuel de restructuration budgétaire et de redressement financier a été signé par le maire, le préfet et le trésorier-payeur-général pour les années 2006 et 2007. Aux termes de ce protocole, la commune s'engage à respecter des objectifs de gestion, tandis que l'Etat apporte des conseils, organise un comité de suivi avec l'Agence française de développement et verse une subvention exceptionnelle d'équilibre de 650.000 euros.

Les recettes fiscales et douanières représentent les principales ressources de la commune (74 % des recettes de fonctionnement)35(*). Elles sont essentiellement constituées par des reversements de fiscalité de la collectivité territoriale, dont la progression est irrégulière.

La commune de Miquelon-Langlade connaît également des difficultés financières, puisque son budget primitif pour l'année 2006 fait apparaître un déficit de 170.000 euros.

C. L'ENJEU DU NICKEL ET DU RÉÉQUILIBRAGE ÉCONOMIQUE DES PROVINCES EN NOUVELLE-CALÉDONIE

1. L'équilibre économique et social de la Nouvelle-Calédonie

La province Sud compte 71 % des 230.789 habitants de la Nouvelle-Calédonie et concentre l'essentiel du tissu économique (85 % des employeurs et 90 % des emplois).

Aussi l'agglomération de Nouméa exerce-t-elle une très forte attractivité sur l'ensemble du territoire.

La province Nord rassemble 44.474 habitants, soit seulement 4,4 habitants/km² et 19,4 % de la population de la Nouvelle-Calédonie. Elle est traversée par une chaîne montagneuse centrale, séparant la côte Ouest, où se trouvent 40 % des habitants de la province, de grandes étendues de terre souffrant de la sécheresse, mais dont le sous-sol est riche en nickel, et la côte Est, qui constitue, avec 60 % de la population de la province, une région isolée entre mer et montagnes, où les possibilités de développement sont difficiles.

La province des Iles Loyauté, où vit 10 % de la population de la Nouvelle-Calédonie, est également moins développée que la province Sud.

Face aux déséquilibres spatiaux et économiques, les perspectives de développement de l'exploitation du nickel et de l'industrie métallurgique suscitent des espérances fortes. Le développement équilibré du territoire, conditionné par la réalisation de l'usine de Koniambo dans la province Nord, est un facteur essentiel de l'apaisement institutionnel et social de la Nouvelle-Calédonie.

Aussi l'article 39 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit-il que le territoire adopte d'ici 2004 un schéma de mise en valeur des richesses minières. Ce schéma relève de la responsabilité du gouvernement de la Nouvelle-Calédonie. Un avant-projet, rédigé fin 2004, a servi de fondement aux discussions avec le syndicat des industries de la mine et les trois provinces, au cours de consultations menées en 2005. Une version finalisée du schéma a été transmise au gouvernement de la Nouvelle-Calédonie fin 2005, puis envoyée au Sénat coutumier pour avis et observation, avant d'être soumis aux groupes politiques du Congrès.

La province Nord a récemment transmis une contre-proposition sur la partie de ce schéma relative aux conditions d'exportation de minerais qui conditionneront la réalisation du projet envisagé entre la Société minière du sud Pacifique (SMSP) et la société Poxo pour la fourniture de 1,8 million de tonnes de minerais à une usine située en Corée du Sud.

Le gouvernement calédonien doit également rendre un arbitrage sur la question des redevances minières, qui font l'objet de revendications de la part des tribus sur le territoire desquels se trouvent des mines. Le schéma de mise en valeur des richesses minières devrait être finalisé prochainement.

2. L'aboutissement indispensable des projets d'exploitation du nickel

La Nouvelle-Calédonie produit 9 % du nickel extrait dans le monde et dispose d'au moins 20 % des réserves mondiales estimées. En 2005, la production de nickel a atteint 111.939 tonnes. Le secteur du nickel représente 10 % du PIB de la Nouvelle-Calédonie, 0,7 % des employeurs et 5,7 % de l'emploi salarié (3.325 personnes).

a) Le projet de Goro-Nickel dans la province Sud

Le projet de réalisation d'une usine dans la province Sud, au gisement de Goro, conduit par la société Goro-Nickel, filiale de l'opérateur minier canadien INCO, a fait l'objet, au 30 juin 2006, de 1,5 milliard d'euros d'investissement. L'Etat a accordé le bénéfice de la défiscalisation au projet d'usine de traitement de nickel et à la construction de la centrale électrique qui sera nécessaire au fonctionnement de cette dernière et aux besoins du territoire. L'usine devrait produire, à partir de début 2008, 60.000 tonnes de nickel et 5.000 tonnes de cobalt par an.

Si la phase de réalisation de l'usine a commencé en 2005, elle a été retardée en 2006 par les blocages et dégâts occasionnés par les opposants au projet.

La province Sud a demandé la réalisation d'une contre-expertise environnementale en raison du rejet en mer des effluents contenant du manganèse.

En outre, saisi par le Comité Rheebu Nuu36(*), le tribunal de grande instance de Paris a rendu, le 21 novembre 2006, une ordonnance de référé interdisant la construction du site de stockage des résidus, en raison de l'absence d'autorisation administrative, du dommage imminent lié au risque de déformation du sol et au danger de pollution de la nappe phréatique, des eaux courantes et des eaux de la baie de Prony. Le juge des référés estime en effet que les expertises de l'administration établissent « un risque sérieux de pollution des eaux souterraines et de surface, des eaux de la baie de Prony, pollution constituée par des effluents acides et chargés de métaux lourds : nickel, cobalt... ».

Votre rapporteur pour avis souligne la nécessité d'assurer la protection de l'environnement en contrôlant les effluents rejetés par les usines exploitant le nickel, alors qu'une délégation de Nouvelle-Calédonie a transmis au Comité national des biens français du patrimoine un dossier visant à obtenir le classement des récifs coralliens au patrimoine mondial de l'humanité. Ce dossier devrait être bientôt transmis à l'UNESCO.

b) Le projet de valorisation du gisement de Koniambo dans la province Nord

Le projet de création d'une usine de transformation du nickel dans la province Nord, au massif de Koniambo, a connu fin 2005 une avancée décisive, avec l'engagement irrévocable de la Société minière du sud Pacifique37(*) (SMSP) et de Falconbridge dans la construction de cette usine, respectant ainsi l'échéance fixée par les accords de Bercy de février 1998. Les titres miniers ont par conséquent été transférés à la société d'exploitation Kiniambo Nickel au printemps 2006.

Essentiel au rééquilibrage économique de la Nouvelle-Calédonie et à son avenir institutionnel, ce projet devrait être opérationnel en 2010. Il comportera une usine pyrométallurgique d'une capacité de 60.000 tonnes par an, un port en eau profonde, une centrale électrique et des installations de désalinisation d'eau de mer.

Toutefois, l'opérateur canadien Falconbridge a fait l'objet d'un rachat en août par la société suisse Xstrata, qui a confirmé, le 24 novembre 2006, son engagement dans le développement de Koniambo, tout en évoquant l'augmentation du coût total du projet en raison de la hausse du prix des matières premières.

Lors de son audition devant la commission des lois, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a affirmé la volonté du Gouvernement d'assurer le respect des accords de Bercy, considérant que le projet d'exploitation du massif de Koniambo représentait une condition du maintien de la paix civile en Nouvelle-Calédonie et d'un équilibre fragile, auquel l'Etat devrait être particulièrement attentif.

Les principales forces politiques de Nouvelle-Calédonie

Après les élections provinciales du 9 mai 2004, la liste « l'Avenir ensemble », disposant de 16 sièges sur 54 au Congrès, a obtenu la présidence du gouvernement local, confiée à Mme Marie-Noëlle Themereau.

L'Avenir ensemble est constitué de représentants de l'Alliance de M. Didier Leroux et de dissidents du Rassemblement-UMP.

Le Rassemblement-UMP, présidé par M. Pierre Frogier, député, et qui compte 15 sièges au Congrès, défend, depuis sa création en 1978 par M. Jacques Lafleur, le maintien de la Nouvelle-Calédonie dans la République.

M. Jacques Lafleur, député, a récemment quitté le Rassemblement-UMP pour fonder le Rassemblement pour la Calédonie (RPC), présidé par M. Simon Loueckhote, sénateur.

Le Front de libération nationale kanak et socialiste (FLNKS), créé en 1984, est une fédération de formations indépendantistes :

- l'Union calédonienne (UC), disposant de 7 sièges au Congrès ;

- l'Union nationale pour l'indépendance (UNI), comptant 8 sièges au Congrès ;

- l'Union calédonienne Renouveau (UC-Renouveau), disposant d'un siège au Congrès ;

- Libération kanak socialiste, disposant d'un siège au Congrès.

La Fédération des Comités de coordination indépendantiste (FCCI), poursuivant l'objectif de créer à terme les conditions de l'indépendance dans un cadre démocratique.

Composition du Congrès de la Nouvelle-Calédonie

Formation

Sièges

Avenir ensemble

16

Rassemblement-UMP

15

UNI-FLNKS

8

Union calédonienne

7

Front national

4

FCCI

1

UC-Renouveau

1

L.K.S.

1

Autre

1

Total

54

3. La participation de l'Etat aux contrats de Nouvelle-Calédonie

La participation de l'Etat aux contrats de Nouvelle-Calédonie38(*) 2000-2004, prolongés d'un an en 2005, s'est élevée à 376,73 millions d'euros. Au 31 décembre 2005, le montant total des délégations, tous ministères confondus, atteignait 322,03 millions d'euros, soit 85 % des crédits de la part des contrats revenant à l'Etat. Le montant des engagements représentait 318,84 millions d'euros, soit 99 % du montant des délégations.

La participation de l'Etat aux contrats de Nouvelle-Calédonie pour la période 2006-2010 est fixée à 393,39 millions d'euros, répartis de la façon suivante :

Participation de l'Etat aux contrats
de Nouvelle-Calédonie 2006-2010

(en millions d'euros)

Contrat Etat / Nouvelle-Calédonie

40,23

Contrat Etat / Province Nord

116,23

Contrat Etat / Province Sud

69,20

Contrat Etat / Province des Iles Loyauté

52,82

Contrat Etat / inter-collectivités

26,40

Contrat d'agglomération (Nouméa)

64,89

Contrat Etat/communes

33,62

Total

393,39

Source : Ministère de l'outre-mer.

Selon les indications fournies à votre rapporteur, cette génération de contrats se distingue par un engagement plus lisible de l'action de l'Etat, grâce à la concentration des moyens sur des opérations d'investissement structurantes et à l'inscription des programmes communaux au sein de contrats Etat/communes, conformément au principe de libre administration des collectivités territoriales. L'effort financier de l'Etat porte en priorité sur l'habitat, la continuité territoriale et la lutte contre le chômage et l'exclusion.

Ainsi, le contrat de développement Etat-Nouvelle-Calédonie, d'un montant de 134,04 millions d'euros, vise à améliorer les conditions de vie des populations, notamment en poursuivant la reconstruction du centre hospitalier territorial (CHT), et à favoriser le rééquilibrage économique et social en renforçant la formation professionnelle et en finançant l'extension des pistes d'atterrissage des aérodromes de Lifou, aux Iles Loyauté, et de Magenta, à Nouméa.

Les lois du pays adoptées en 2006

Le Congrès de Nouvelle-Calédonie adopte les lois du pays, qui peuvent intervenir dans une douzaine de matières, telles que les principes fondamentaux du droit du travail et les règles relatives à l'exploitation du nickel. Adoptées après avis du Conseil d'Etat, elles peuvent être soumises, notamment à la demande du Haut commissaire de la République, à une seconde délibération qui conditionne l'éventuelle saisine du Conseil constitutionnel. Les lois du pays sont promulguées par le haut commissaire et ont une valeur législative.

Depuis le début de l'année 2006, le Congrès a adopté les lois du pays suivantes :

- loi du pays n° 2006-1 du 24 janvier 2006 supprimant la réduction générale de 15 % de l'impôt sur le revenu ;

- loi du pays n° 2006-2 du 24 janvier 2006 portant diverses dispositions d'ordre fiscal ;

- loi du pays n° 2006-3 du 8 février 2006 portant modification de l'ordonnance modifiée n° 85-1881 du 13 novembre 1985 relative aux principes directeurs du droit du travail et à l'organisation et au fonctionnement de l'inspection du travail en Nouvelle-Calédonie ;

- loi du pays n° 2006-4 du 14 avril 2006 complétant le régime d'exonération fiscale des organisations syndicales de salariés ;

- loi du pays n° 2006-5 du 29 mars 2006 portant réforme de la fiscalité des produits pétroliers ;

- loi du pays n° 2006-6 du 14 avril 2006 complétant le régime d'exonération fiscale pour l'investissement lié à la construction d'une usine métallurgique ;

- loi du pays n° 2006-7 du 14 avril 2006 modifiant la loi du pays n° 2000-005 du 22 décembre 2000 portant diverses mesures fiscales douanières ;

- loi du pays n° 2006-8 du 8 juin 2006 portant modification de la loi du pays modifiée n° 2001-016 du 11 janvier 2002 relative à la sécurité sociale en Nouvelle-Calédonie ;

- loi du pays n° 2006-9 du 8 juin 2006 portant diverses dispositions d'ordre social.

4. La baisse de la délinquance et le fonctionnement des juridictions

a) Une diminution de la délinquance

La délinquance générale a connu une baisse de 7,1 % en 2005 en Nouvelle-Calédonie, avec 12.697 faits constatés. Cette diminution est particulièrement sensible à Nouméa, où elle atteint 8,68 %. La délinquance de voie publique a baissé de 8,35 % sur l'ensemble de la Nouvelle-Calédonie, représentant 46,87 % de l'ensemble des faits constatés contre 48,17 % en 2004. Elle a enregistré une diminution de 10,22 % à Nouméa et de 0,35 % dans le reste de la collectivité.

Ainsi, le taux de criminalité s'élève à 54,14 %o, contre 59,38 %o en 2004 (62,35 %o en métropole et 59,31 %o en outre-mer). En revanche, les mineurs représentent 25,33 % des mis en cause en 2005 (29,6 % à Nouméa), contre 18,11 % à l'échelle nationale.

Evolution de la délinquance générale et de voie publique
constatée en Nouvelle-Calédonie

 

1977

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Evolution
2004/2005

 

POLICE NATIONALE

Délinquance générale
Faits constatés

4.129

4.593

4.844

4.776

6.969

8.119

7.520

9.626

8.790

- 8,64 %

Faits élucidés

2.358

2.381

2.707

2.326

2.748

3.223

3.061

4.123

3.879

- 5,92 %

Délinquance de voie publique

1.848

2.688

2.695

1.625

3.119

4.164

3.786

5.054

4.521

- 10,22 %

 

GENDARMERIE NATIONALE

Délinquance générale
Faits constatés

7.052

6.554

7.508

5.096

3.625

4.081

3.944

4.043

3.907

- 3,36 %

Faits élucidés

5.255

4.374

3.841

2.592

2.323

2.124

2.156

2.171

2.155

- 0,74 %

Délinquance de voie publique

976

989

1.231

997

1.054

1.424

1.368

1.435

1.430

- 0,35 %

Le Haut-commissaire de la République a organisé de nombreuses actions des services de police et de gendarmerie pour lutter contre l'insécurité, telles que le renforcement de la coopération entre les polices nationale et municipale à Nouméa, la poursuite des opérations de prévention (« tranquillité vacances ») afin de lutter contre les cambriolages, la multiplication des opérations de sécurisation, notamment à la sortie des discothèques, pour réduire les violences et l'alcoolémie.

Toutefois, la délinquance de voie publique a connu une hausse de 6,2 % au cours des huit premiers mois de l'année 2006, en raison de violences et d'affrontements avec les forces de l'ordre lors d'événements publics et d'affrontements inter-communautaires.

Enfin, en août 2006, le conseil municipal de Nouméa a mis en place un conseil local de sécurité et de prévention de la délinquance et quatre contrats locaux de sécurité ont été repris par le représentant de l'Etat, le procureur de la République et les maires de Nouméa, Dumbéa, Mont-Dore et Païta.

b) Le renforcement des effectifs des juridictions de l'ordre judiciaire

Face à l'augmentation de l'activité pénale du tribunal de première instance de Nouméa, due aux dossiers accumulés au cours des années 2004 et 2005, les effectifs de magistrats ont été renforcés, passant de dix-neuf en 2003 à vingt-et-un en 2004, puis vingt-trois en 2006 (dix-sept magistrats du siège et six du parquet).

De même, les effectifs de la cour d'appel ont augmenté, passant de huit magistrats en 2003 à dix en 2005, puis treize en 2006 (huit magistrats du siège et cinq du parquet). Cependant, votre rapporteur déplore que deux postes de magistrats demeurent vacants au sein de la cour d'appel, ainsi que deux postes et demi au tribunal de première instance.

Dans le cadre de l'application de la LOLF, la cour a procédé à une analyse de ses difficultés afin d'établir un contrat d'objectifs. Elle a ainsi fixé ses besoins à vingt-neuf greffiers et agents de catégorie C, un vice-président et un magistrat du parquet. La cour a obtenu la création de dix-neuf postes d'agents de catégorie C et l'installation d'un vice-président supplémentaire, ainsi que la création d'un centre de documentation. Cette augmentation des moyens alloués aux juridictions judiciaires devrait leur permettre de réduire les délais d'examen des affaires.

c) Les projets d'aménagement du centre pénitentiaire de Nouméa

Le centre pénitentiaire de Nouméa est confronté depuis plusieurs années à une surpopulation chronique. Il accueillait ainsi 302 détenus au 1er août 2006, pour une capacité globale de 192 places. Ancien et vétuste, l'établissement connaît de sérieuses difficultés de fonctionnement.

Cependant, les projets en cours d'élaboration devraient permettre d'améliorer les conditions d'accueil des détenus, avec la construction d'un centre spécialisé pour les peines aménagées (semi-liberté et fins de peines) d'une capacité de 80 places et d'un quartier des mineurs (5 places) et des jeunes majeurs (8 places). L'achèvement de la construction devrait intervenir début 2008 pour le quartier des mineurs et en 2009 pour le centre spécialisé.

Votre rapporteur se félicite de la concrétisation de ces projets, qui devraient permettre de diminuer sensiblement la surpopulation carcérale.

D. LA SITUATION CONTRASTÉE DE LA POLYNÉSIE FRANÇAISE

1. La situation politique

La Polynésie française, dont le statut est fixé par la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 et par la loi n° 2004-193 du 27 février 2004, bénéficie de l'autonomie et d'institutions garantissant le respect de ses intérêts propres au sein de la République.

Après le renouvellement des représentants de l'assemblée de la Polynésie française le 23 mai 2004, M. Oscar Temaru, maire de Faa'a, chef de l'Union pour la démocratie, a été élu premier « président de la Polynésie française ».

Des divergences au sein de la coalition le soutenant ont abouti au vote, le 9 octobre 2004, de deux motions de censure du gouvernement et à l'élection d'un nouveau président, le 22 octobre, M. Gaston Flosse.

Cependant, le scrutin du 23 mai 2004 dans la circonscription des Iles du Vent a été annulé par le Conseil d'Etat le 15 novembre 2004 et un nouveau scrutin a été organisé le 13 février 2005. A l'issue de ces élections partielles, M. Orcar Temaru a été à nouveau élu président de la Polynésie française.

Elu pour cinq ans, l'assemblée de la Polynésie française vote les lois du pays et le budget et contrôle l'action du président et du gouvernement.

Composition de l'assemblée de la Polynésie française

 

Nombre de sièges

Union pour la démocratie

29

Tahoeraa

22

Alliance pour une démocratie nouvelle

2

Non-inscrits

4

Total

57

Le 13 avril 2006, M. Philip Schyle, chef du parti autonomiste Fetia Api, rattaché à la liste d'Alliance pour une démocratie nouvelle, a été élu président de l'assemblée de la Polynésie française.

2. La stagnation du secteur touristique

La Polynésie française compte près de 256.000 habitants, dont 19.347 demandeurs d'emploi fin 2005 (contre 17.486 fin 2004 : + 10,6 %). L'année 2005 a connu un léger redressement de la conjoncture économique, le chiffre d'affaires des entreprises ayant globalement progressé de 5 %. La croissance a été portée par la demande interne (consommation des ménages, investissements des entreprises).

Le secteur de la perliculture a bénéficié d'une forte croissance, grâce à une augmentation de 19 % du prix moyen des perles, résultat d'une politique de qualité.

En revanche, la Polynésie française a accueilli 2 % de visiteurs en moins en 2005, alors que sa région a bénéficié d'une augmentation de 5 %. Le tourisme, qui constitue le premier secteur économique polynésien avec plus de 40 milliards de francs Pacifique de recettes par an, connaît une période de stagnation, alors que l'offre de transport aérien et la capacité d'hébergement s'accroissent respectivement de 12 % et 7 %.

Le record de fréquentation touristique de l'archipel fut atteint en 2000, avec plus de 250.000 visiteurs, contre 208.067 en 2005.

Evolution de la fréquentation touristique de la Polynésie française
selon la provenance géographique des visiteurs en 2005

 

Evolution du nombre
de visiteurs
2004/2005

Amérique du Nord

- 7,90 %

France métropolitaine

+ 0,40 %

Europe (hors France)

+ 3,80 %

dont Italiens

+ 6,70 %

Espagnols

+ 21,70 %

Japon

- 7,00 %

Zone pacifique

+ 10,90 %

dont Australie

+ 25,00 %

Hawaï

+ 19,40 %

Nouvelle-Calédonie

+ 3,80 %

Nouvelle Zélande

- 1,70 %

Amérique latine

- 8,60 %

Source : Ministère de l'outre-mer.

La part de chaque région du monde dans l'origine des touristes visitant la Polynésie française s'établit comme suit en 2005 :

- Europe : 39 % ;

- Amérique du Nord : 34 % ;

- Asie pacifique : 23 %.

La part de l'Asie est appelée à croître dès que les autorités chinoises et françaises auront conclu un accord faisant de la Polynésie française une destination touristique agréée par la Chine.

3. Les perspectives de modernisation du régime des communes de Polynésie française

La création des communes est relativement récente en Polynésie française, puisqu'elle procède de la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes sur le territoire de la Polynésie française. Ainsi, 44 communes se sont ajoutées aux 4 communes qui existaient déjà : Papeete, créée en 1890, Uturoa, créée en 1931, Faa'a et Pirae, créées en 1965.

Ces communes demeurent régies par des dispositions issues du code des communes précédemment applicable en métropole (étendu par la loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 modifiant le régime communal dans le territoire de la Polynésie française) et soumises à un régime de tutelle de l'État, avec un contrôle a priori de leurs actes par le Haut-commissaire de la République39(*).

La loi n° 77-1460 du 29 décembre 1977 a étendu au territoire la majeure partie du code des communes et le décret n° 80-918 du 18 novembre 1980 a rendu applicable à la Polynésie Française les articles réglementaires de ce code.

La Polynésie française compte actuellement 48 communes et 98 communes associées, situation qui s'explique notamment par l'existence de communes dispersées sur plusieurs îles40(*). L'ensemble des communes se répartit sur 116 îles représentant 4 000 km² de terres émergées dispersées sur 4 millions de kilomètres carrés d'océan. Les trois-quarts de la population habitent dans les 13 communes des Iles du Vent alors que le quart restant habite dans les quatre autres archipels (Iles sous le Vent, Iles Australes, Iles Marquises et Iles Tuamotu-Gambier).

La première étape de la modernisation du régime des communes a été engagée par l'ordonnance n° 2005-10 du 4 janvier 2004 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

Cette ordonnance dote les fonctionnaires des communes et des groupements de communes de Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs d'un statut général.

En effet, jusqu'à l'entrée en vigueur de ce texte, la plupart des personnels de ces collectivités et établissements publics étaient recrutés sur des contrats de droit privé, bien que l'article 6 de la loi n° 94-99 du 5 février 1994 d'orientation pour le développement économique, social et culturel de la Polynésie française ait déjà disposé qu'un statut des fonctionnaires communaux de Polynésie française devrait être instauré. La ratification de ce texte doit intervenir dans le cadre du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer41(*).

La seconde étape devrait faire l'objet d'une autre ordonnance, prise sur le fondement de l'article 74-1 de la Constitution, et vise à étendre aux communes de Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics les dispositions des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales (CGCT). Cette ordonnance est en cours d'élaboration et devrait être publiée au premier trimestre 2007.

Le projet d'ordonnance prévoit la suppression du contrôle a priori des actes des communes, ce qui en fera des collectivités territoriales de plein exercice. L'entrée en vigueur de cette mesure interviendrait le 1er janvier 2012, avec la possibilité, pour les communes qui le souhaiteraient, de passer au nouveau régime dès le renouvellement des conseils municipaux, fixé en 2008.

Le Fonds intercommunal de péréquation de Polynésie française

Le fonds intercommunal de péréquation (FIP) a été créé par la loi n° 71-1028 du 24 décembre 1971 relative à la création et à l'organisation des communes dans le territoire de la Polynésie française.

A l'origine, le FIP n'était doté de façon obligatoire que par la participation du territoire (article 10). Il représente cependant une part importante des ressources des communes (34 % en moyenne mais beaucoup plus pour les petites communes), et l'Etat a décidé de contribuer à son financement.

L'article 52 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française fixe désormais les règles relatives au comité de gestion du FIP et à la participation de la Polynésie française.

La participation de la Polynésie française correspond à une quote-part des impôts, droits et taxes du budget de la Polynésie française. La quote-part, qui était, jusqu'en 2005, de 15% des recettes fiscales de la Polynésie française, s'élève, pour l'année 2006, à 17% (décret n° 2006-1013 du 10 août 2006). Cette évolution entraîne une augmentation de 16,5 millions d'euros des ressources du FIP.

La contribution de l'État, qui existe depuis 1993, est désormais fixée par l'article 9 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d'autonomie de la Polynésie française, qui précise qu'elle « évolue comme la dotation globale de fonctionnement allouée aux communes à compter de l'entrée en vigueur de la présente loi ».

En 2006, le FIP a reçu une contribution de l'Etat de 8,41 millions d'euros et une participation de la Polynésie française de 127,5 millions d'euros. Par ailleurs, l'Etat doit verser d'ici la fin de l'année 2006 la quasi-totalité des sommes dues au FIP au titre des années 2001, 2002 et 2003 (20 millions d'euros ont été délégués le 20 septembre).

Le FIP est réparti entre les communes par le comité des finances locales (versement en section de fonctionnement et d'investissement des budgets communaux).

Une part peut être attribuée aux groupements de communes pour financer leurs projets. Le décret n° 2005-1611 du 20 décembre 2005, pris pour l'application du statut d'autonomie de la Polynésie française précise la composition du comité des finances locales (qui est très proche de celle de l'ancien comité de gestion) ainsi que les critères de répartition du fonds.

Si le passage d'un contrôle de légalité a priori à un contrôle a posteriori est l'objectif majeur de cette réforme communale, le projet d'ordonnance tend également à moderniser le droit en vigueur.

Il vise ainsi à le mettre en conformité avec les dispositions de la loi organique du 27 février 2004, qui précise la répartition des compétences entre les communes et la Polynésie française. Il rendrait par ailleurs applicables aux communes polynésiennes les modifications intervenues dans le droit commun des collectivités territoriales, en particulier les avancées en matière de démocratie locale, de gestion des services publics locaux et de règles budgétaires et comptables.

L'extension des dispositions du CGCT aux communes de la Polynésie française nécessite de nombreuses adaptations qui, en premier lieu, s'inscrivent dans le cadre institutionnel défini par la loi organique du 27 février 2004. Il convient en effet de respecter la partition des compétences entre l'Etat, la Polynésie française et les communes et de tenir compte des spécificités des communes polynésiennes, telles que leur éloignement et leur dispersion géographique.

Mise en oeuvre parallèlement à la réforme de la fonction publique communale de la Polynésie française, la modernisation du régime des communes tend à les doter du cadre juridique nécessaire et adapté au plein exercice de leurs compétences.

4. L'évolution erratique de la délinquance

a) L'évolution de la délinquance

La délinquance a augmenté de 8,81 % en 2005 en Polynésie française (- 1,3  % en métropole). La délinquance de voie publique a connu une hausse de 1,33 % (- 4,75 % en métropole), cette catégorie représentant 36,1 % de la criminalité globale, soit une proportion nettement inférieure à la moyenne ultramarine (45,7 %) et métropolitaine (48,68 %).

Evolution de la criminalité en Polynésie française
de 1997 à 2005

 

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Evol.
04/05

POLICE NATIONALE

3.441

2.878

2.775

2.710

3.501

3.439

2.974

2.918

2.847

- 2,43 %

GENDARMERIE NATIONALE

6.693

6.619

5.959

5.376

5.658

6.118

6.112

6.409

7.302

+ 13,93 %

TOTAL TOUS SERVICES

10.134

9.497

8.734

8.086

9.159

9.557

9.086

9.327

10.149

+ 8,81 %

Les vols avec violence augmentent de 30,77 % en 2005, après une baisse de 26,11 % en 2004. Les violences contre les personnes représentent 15,2 % du total des faits constatés en 2005 (+ 13,43 %).

Les affaires de stupéfiants ont progressé de 30,96 %, avec 901 cas contre 688 en 2004. Les opérations de recherche de plantations de pakalolo (cannabis) ont conduit à la saisie et à la destruction de plus de 53.197 pieds et de 21.294 graines en 2005.

La délinquance des mineurs a également augmenté (5,19 %), les jeunes délinquants constituant 17 % des personnes mises en cause (18,15 % en métropole).

Toutefois, la Polynésie enregistre depuis 1997 une baisse de la délinquance générale de 0,15 %. Ainsi, après l'augmentation observée en 2005, la délinquance a diminué de 2,7 % au cours des huit premiers mois de l'année 2006.

b) La surpopulation du centre pénitentiaire de Faa'a

La Polynésie française compte trois établissements pénitentiaires :

- le centre pénitentiaire de Faa'a à Tahiti (220 places) ;

- la maison d'arrêt de Taiohae dans les Iles Marquises (5 places) ;

- la maison d'arrêt d'Uturoa-Raiatea dans les Iles sous le Vent (20 places).

Les prisons polynésiennes accueillaient 358 détenus au 1er août 2006, pour 245 places, le centre pénitentiaire de Faa'a connaissant un taux de surpopulation de 150 %, alors que les deux autres sites affichent une occupation conforme à leur capacité.

Lors de son audition devant la commission des lois, M. François Baroin, ministre de l'outre-mer, a rappelé qu'une mission de l'administration pénitentiaire conduite en 2005 avait envisagé deux possibilités pour corriger cette situation : l'agrandissement du centre pénitentiaire de Faa'a ou la construction d'un nouveau centre sur un autre site, l'établissement actuel ayant dans les deux cas vocation à être utilisé comme maison d'arrêt.

La Chancellerie a finalement retenu le projet d'extension du centre pénitentiaire sur son domaine actuel. Cette extension pourrait être mise en service à l'horizon 2009-2010. Par ailleurs, afin de répondre de façon plus urgente à la situation de surpopulation, il est envisagé d'aménager au sein du centre de Faa'a un quartier de semi-liberté et un centre pour peines aménagées d'environ 30 places.

E. LA NÉCESSAIRE MISE À JOUR DU STATUT DES ÎLES WALLIS ET FUTUNA

La collectivité d'outre-mer des îles Wallis et Futuna est régie par la loi du 29 juillet 1961, modifiée par la loi de finances du 29 décembre 1971, les lois du 26 juin 1973 et du 18 octobre 1978, et par la loi organique du 20 février 1995.

1. Une situation politique et institutionnelle en suspens

a) La place du pouvoir coutumier

L'article 3 de la loi du 29 juillet 1961 dispose que « La République garantit aux populations du territoire de Wallis et Futuna le libre exercice de leur religion ainsi que le respect de leurs croyances et de leurs coutumes en tant qu'elles ne sont pas contraires aux principes généraux du droit et aux dispositions de la présente loi. » Elle reconnaît implicitement le pouvoir coutumier en instituant :

un conseil territorial présidé par le Préfet, administrateur supérieur, chef du territoire, et doté de trois vice-présidents qui sont les trois chefs traditionnels des trois royaumes. Il comprend également trois membres désignés par le chef du territoire, après accord de l'assemblée territoriale. Il examine notamment tous les projets de délibération qui doivent être soumis à l'assemblée territoriale ;

trois conseils de circonscription, un à Wallis (Royaume d'Uvéa), deux à Futuna (Royaumes d'Alo et de Sigave) qui sont élus dans les conditions prévues par la coutume. Ils délibèrent sur tous les projets préparés par le chef de circonscription et le délégué du Préfet, et notamment sur le budget de la circonscription42(*).

L'assemblée territoriale est composée de vingt membres élus pour cinq ans au scrutin de liste à la représentation proportionnelle. Il existe cinq circonscriptions électorales (trois à Wallis, une dans chacun des deux Royaumes dans l'île de Futuna). Elle a été intégralement renouvelée lors du scrutin du 10 mars 2002. M. Emeni Simete a été élu président de l'assemblée territoriale en remplacement de M. Albert Likuvalu, lors du renouvellement du président et du bureau de l'assemblée en novembre 2005.

A Wallis, la tradition coutumière est incarnée depuis plusieurs décennies par le roi (Lavelua) Tomasi Kulimoetoke, intronisé le 12 mars 1959 alors que l'archipel vivait encore sous le régime du protectorat. Le roi jouit d'une autorité reconnue, y compris par ses pairs de Futuna. Affaibli par l'âge, il n'exerce désormais que partiellement ses responsabilités.

b) Les perspectives de révision du statut de 1961

Lorsque les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer auront été définitivement adoptés, les îles Wallis et Futuna seront la seule collectivité d'outre-mer dont le statut n'aura pas été mis en conformité avec les dispositions de l'article 74 de la Constitution, issues de la révision du 28 mars 2003.

Votre rapporteur souligne la nécessité de procéder à l'actualisation du statut de Wallis et Futuna au regard de ces dispositions et des évolutions intervenues dans le droit commun des collectivités territoriales.

Cette mise à jour nécessite l'élaboration d'un projet de loi organique, qui devra être soumis à l'assemblée territoriale.

Une commission d'étude et de proposition sur le statut, placée sous la responsabilité du représentant de l'Etat, s'était réunie à plusieurs reprises en 2000 et 2001. Il a été pris acte en 2001 par les membres de cette commission que la réflexion était engagée et se poursuivrait.

Selon les informations fournies à votre rapporteur, les autorités coutumières, soucieuses de leurs prérogatives, sont plutôt favorables dans l'immédiat à une concertation pour établir le bilan de l'application de l'actuel statut de 1961 et définir les modalités d'exercice de toutes les compétences.

Compte tenu des dispositions de l'article 74 de la Constitution et de la situation des intérêts propres des îles Wallis et Futuna, plusieurs éléments du statut devraient être actualisés :

- la répartition des compétences entre l'État et le territoire ;

- la procédure de consultation des institutions territoriales sur les projets de loi, d'ordonnance et de décret ;

- le régime électoral de l'assemblée territoriale (il figure pour l'essentiel dans une loi de 1952 prise pour les élections aux assemblées d'Afrique équatoriale française, d'Afrique occidentale française, du Togo et du Cameroun   les règles sur les incompatibilités et les inéligibilités n'ont pas évolué depuis lors) ;

- une plus grande association des élus de l'exécutif local, sous une forme à déterminer ;

- le régime législatif, afin de simplifier les modalités d'entrée en vigueur locale des lois et règlements.

Dans ce cadre, une réflexion pourrait être conduite sur l'éventuelle création de structures de type communal, adaptées à l'organisation coutumière de la collectivité.

2. La faiblesse structurelle de l'activité économique et de la population active

Les îles Wallis et Futuna comptent 15.000 habitants. Le nombre de salariés du secteur privé, qui représentent 32 % de la population salariée, a connu une baisse au cours de l'année 2005 (577 contre 619 fin 2004).

Les services non marchands (éducation, santé) restent les activités dominantes du territoire. La collectivité ne tire aucun revenu de l'exportation. La taille restreinte du marché ne permet de développer que de petites entreprises (moins de 10 salariés). La capacité hôtelière n'atteint que 54 chambres dont la clientèle est composée essentiellement d'hommes d'affaires ou de techniciens en mission sur le territoire.

Le nombre de touristes reste marginal et n'est pas recensé sur le territoire. L'activité plaisancière est également très faible. Les perspectives de croissance sont tributaires de lourds handicaps structurels : éloignement, coût du transport, absence de cadre juridique relatif à la propriété foncière, infrastructures et services très peu développés.

Aussi n'existe-t-il pas d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les bénéfices des sociétés, ou d'impôt sur le revenu des valeurs mobilières à Wallis-et-Futuna. Le régime fiscal du territoire est par conséquent fondé sur la fiscalité indirecte qui constitue l'essentiel des ressources propres du territoire (93% des recettes fiscales).

Cette situation s'explique en partie par la faiblesse de la population active (1.651 personnes ayant un emploi dont 1.008 dans le secteur public) et par celle du tissu des entreprises, très ténu, fragile et qui a tendance à régresser.

L'application de l'accord particulier
entre l'État, la Nouvelle-calédonie et le territoire des îles Wallis et Futuna

L'accord particulier entre l'État, la Nouvelle-Calédonie et le territoire des îles Wallis et Futuna, prévu par l'article 225 de la loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie, a été signé le 1er décembre 2003. Cet accord codifie les relations entre Wallis-et-Futuna et la Nouvelle-Calédonie. En effet, un nombre important de Wallisiens et de Futuniens vivent en Nouvelle-Calédonie et celle-ci assure plusieurs services à Wallis-et-Futuna.

Les articles 1er et 2 de l'accord traitent des modifications apportées à l'organisation des services de l'État, ce dernier s'engageant, « sauf exceptions justifiées par l'intérêt du service », à organiser de façon distincte ses services en Nouvelle-Calédonie et sur le territoire des îles Wallis et Futuna.

Ainsi, l'arrêté interministériel du 12 juillet 2006 crée un service de l'aviation civile particulier à Wallis et Futuna, indépendant de celui de la Nouvelle-Calédonie. Un arrêté du ministre de la défense du 22 novembre 2005 a en outre remplacé le détachement de gendarmerie présent aux îles Wallis et Futuna par une compagnie, l'effectif étant augmenté à cette occasion de deux sous-officiers.

Par ailleurs, la création, au sein du service de l'inspection du travail et des affaires sociales des îles Wallis et Futuna, d'une section chargée des affaires sanitaires et sociales, a été concrétisée par une délibération de l'assemblée territoriale du 2 août 2006. Cette création répond à la nécessité de mieux coordonner la politique sanitaire et sociale sur le territoire.

L'article 4 de l'accord prévoit que la Nouvelle-Calédonie évoque, en tant que de besoin, avec le territoire des îles Wallis et Futuna, « les sujets pouvant avoir des incidences sur les ressortissants de cette collectivité ». Selon les indications fournies à votre rapporteur, ces discussions prennent la forme de rencontres ponctuelles entre le président de l'assemblée territoriale des îles Wallis et Futuna, et la présidente du gouvernement de Nouvelle-Calédonie, sur des sujets précis (locaux de la délégation de Wallis et Futuna à Nouméa, logement des étudiants wallisiens et futuniens...).

3. Le soutien affirmé de l'État et le redressement des comptes de la collectivité

a) L'application de l'accord sur le redressement des finances locales

Un protocole d'accord portant sur le redressement des finances locales a été signé le 25 novembre 2003. En application de cet accord, une aide exceptionnelle de l'État, d'un montant total de 3.682.700 euros a été versée à la collectivité en deux fractions, la première de 2,3 millions d'euros en 2004 et la seconde de 1,3827 million d'euros en 2005.

En contrepartie, la collectivité a mis en oeuvre les mesures préconisées dans le protocole de redressement financier, afin de maîtriser ses dépenses :

-  stabilisation des dépenses de personnel (gel du point d'indice, non-remplacement d'un départ sur trois...) ;

- réforme des bourses aux élèves et étudiants (octroi sous condition de ressources). Cette réforme qui conditionnait le deuxième versement de l'aide exceptionnelle, est intervenue en février 2005.

Ainsi, l'ensemble du budget primitif 2006 (budget principal et budget annexe du service des postes et télécommunications) s'équilibre à 29,5 millions d'euros. Par ailleurs, le compte administratif 2005 fait ressortir un résultat annuel positif tant sur l'investissement (0,750 millions d'euros) que sur le fonctionnement (2,8 millions d'euros) soit au total un excédent de 3,6 millions d'euros.

b) Les contrats de développement

Le contrat de développement conclu entre l'Etat et les îles Wallis et Futuna pour la période 2000-2004 a été signé le 4 mai 2000. Il s'élève à 39,45 millions d'euros, dont 37 millions financés par l'Etat.

Ce contrat a été prolongé de deux ans, à enveloppe constante pour les crédits d'investissement, et devrait donc s'achever le 31 décembre 2006. Au 31 décembre 2005, le montant total des délégations des ministères techniques atteignait 21,19 millions d'euros, soit 95% des 22,37 millions d'euros de crédits inscrits au contrat ; le montant des engagements représentait 100% du montant des délégations.

Le montant total des délégations du ministère de l'outre-mer s'élevait à 15,05 millions d'euros, soit 100% de la part inscrite au contrat ; le montant des engagements atteignait 100% des délégations.

Le montant total des délégations, tous ministères confondus, représentait 36,24 millions d'euros, soit 97% des 37,42 millions d'euros de crédits de la part Etat du contrat de développement ; le montant des engagements sur ce contrat atteignait 36,24 millions d'euros, soit 100% des délégations. Le total des mandatements atteignait 26,85 millions d'euros, soit 74% des engagements.

La totalité des crédits de la part Territoire du contrat a été consommée, soit 2,28 millions d'euros affectés à l'action sociale et répartis en 0,61 millions d'euros en faveur de l'aide aux personnes âgées, et 1,67 millions d'euros en faveur de l'aide à l'enfance.

Les actions financées concernent la réalisation d'infrastructures et d'équipements publics, l'aménagement du cadre de vie et le développement des équipements sportifs, la formation des jeunes et le développement de l'offre de débouchés professionnels.

Le préfet, administrateur supérieur des îles Wallis et Futuna, a défini un projet de contrat pour la période 2007-2011, en liaison avec la collectivité. Un premier cadrage financier a été élaboré, qui prévoit une participation de l'Etat à hauteur de 39,5 millions d'euros répartis entre divers axes (agriculture et pêche, infrastructures et équipement, environnement, action sanitaire et sociale, éducation, formation professionnelle, jeunesse et sports, culture, artisanat).

Votre rapporteur insiste sur la nécessité de conduire, dans le cadre de ce contrat, un effort pour le désenclavement de Futuna, en améliorant les conditions de desserte aérienne et maritime de l'île.

c) La convention de développement

La convention de développement de Wallis-et-Futuna, d'un montant de 25 millions d'euros, prévoit, pour la période allant de 2003 à 2007, la mise en place de fonds complémentaires au contrat de développement en cours, destinés à la réalisation, dès 2003, d'opérations nouvelles, ou complémentaires des programmes déjà engagés (remise à niveau et modernisation des infrastructures, projets économiques permettant d'assurer la continuité territoriale, soutien au secteur économique, protection de l'environnement, affirmation de l'identité culturelle, amélioration du cadre de vie).

Les projets retenus dans cette convention le sont dans le cadre d'un plan d'emploi des crédits (PEC), arrêté chaque année par l'administrateur supérieur, en liaison avec les représentants du territoire.

Le total des délégations de crédits reçues au 31 décembre 2005 s'élève à 8,34 millions d'euros, soit 33% du total de la convention. Les engagements représentent 100% des délégations. Le total des crédits de paiement atteint 2,59 millions d'euros, soit 31% du montant des engagements.

4. Le maintien d'un très faible taux de délinquance

Avec 196 infractions constatées en 2005 par la gendarmerie nationale, qui assure la totalité de la surveillance des îles Wallis et Futuna, le taux de délinquance reste très faible (13,11 %o), malgré une augmentation de 24,5 % par rapport à 2004.

Au cours des huit premiers mois de 2006, la délinquance générale a baissé de 39 % (64 infractions contre 108 sur la même période de 2005). Parallèlement, la délinquance de voie publique a baissé de 44 % avec 31 infractions relevées.

Les atteintes aux biens peuvent faire l'objet d'un règlement selon le mode coutumier, par l'intervention des chefferies, comme le permet la loi n°61-814 modifiée du 29 juillet 1961 conférant aux îles Wallis et Futuna le statut de territoire d'outre-mer (article 3, 1er alinéa).

Ce recours à la coutume ne permet pas le suivi de la délinquance par les autorités de l'Etat selon la voie judiciaire. En effet, ce n'est qu'en cas d'échec du recours au droit coutumier que les parties s'orientent vers la procédure de droit commun.

F. L'INDISPENSABLE PROTECTION DE LA BIODIVERSITÉ DANS LES TERRES AUSTRALES ET ANTARCTIQUES FRANÇAISES

L'article 72-3, premier alinéa, de la Constitution, issu de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, dispose, que : « La loi détermine le régime législatif et l'organisation particulière des Terres australes et antarctiques françaises ».

Ainsi, les Terres australes et antarctiques françaises ne relèvent pas de la catégorie des collectivités d'outre-mer, désormais régies par l'article 74 de la Constitution, mais constituent une collectivité sui generis, régie par la seule loi ordinaire.

L'article 8 du projet de loi portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer modernise le statut des TAAF, défini par la loi n° 55-1052 du 6 août 1955. Il inscrit dans la loi le rattachement des îles Eparses aux TAAF.

Lors de l'examen de ce texte, le Sénat, à l'initiative de la commission des lois, a inséré le statut de Clipperton au sein de la loi du 6 août 1955, modifiant en conséquence son intitulé43(*). Il a en outre précisé les missions de l'administrateur supérieur des TAAF et lui a reconnu la faculté de déroger à la règle de dépôt de la trésorerie des collectivités territoriales au Trésor public, afin de permettre à la collectivité de placer ses disponibilités.

1. L'Antarctique, terre d'observation scientifique

En Antarctique, la souveraineté française sur la Terre Adélie s'exerce dans le cadre du traité de Washington de 1959, qui a gelé toutes les revendications territoriales et affirmé la liberté de la recherche scientifique sur tout le continent. Le traité a été complété en 1991 par le protocole de Madrid sur la protection de l'environnement, qui fait de ce continent « une réserve naturelle consacrée à la paix et à la science ». La France s'intègre dans ce système international en étant à la fois :

- signataire dès l'origine du traité de Washington, avec 12 pays. Les signataires du traité sont aujourd'hui au nombre de 45.

- reconnue par ce traité comme un Etat possessionné (les 6 autres Etats possessionnés sont l'Australie, la Nouvelle-Zélande, le Chili, l'Argentine, le Royaume-Uni et la Norvège) ;

- partie consultative : 28 Etats signataires du traité ont la qualité de partie consultative. Ce groupe comprend les 12 Etats signataires en 1959 et 16 autres Etats qui ont acquis le statut de partie consultative après avoir démontré l'intérêt qu'ils portent à l'Antarctique « en y menant des activités substantielles de recherche scientifique telles que l'établissement d'une station ou l'envoi d'une expédition » (art. 9 du traité sur l'Antarctique). Ces Etats ont un droit de vote lors des réunions des parties consultatives.

Le ministère de l'outre-mer ne finance pas la recherche scientifique en Antarctique. Cependant, des programmes scientifiques se déroulent, notamment sur la base Dumont d'Urville. Ils sont généralement coordonnés par l'Institut polaire français Paul Emile Victor (IPEV).

Cet institut est un Groupement d'Intérêt Public (GIP) constitué par neuf organismes publics ou parapublics. Trois d'entre eux interviennent de façon plus significative : le ministère délégué à la recherche et aux nouvelles technologies, qui alimente pour l'essentiel le budget de l'IPEV, le ministère des affaires étrangères et le CNRS, qui met du personnel à la disposition du GIP.

Les programmes de recherche de l'Institut Paul Emile Victor portent sur les sciences de l'univers :

- observatoires sismologiques globaux (géomagnétisme) ;

- étude de la stratosphère antarctique et de la destruction de l'ozone ;

- observation de la composante nucléonique du rayonnement cosmique ;

- forage à 950 m à Berkner Island pour étudier l'évolution du climat et de la calotte antarctique au cours de l'holocène et de la dernière glaciation, dans le secteur de la mer de Weddell et les shelfs de Ronne et de Filchner ;

- étude du cycle atmosphérique du soufre en relation avec le climat aux moyennes et hautes latitudes sud.

Ces recherches portent également sur les sciences de la vie :

- relations entre variabilité environnementale, effort de reproduction et dynamique des populations de prédateurs marins ;

- mécanismes d'adaptation au froid chez les endothermes et ectothermes44(*) antarctiques et subantarctiques ;

- stratégie énergétique des prédateurs marins (oiseaux et mammifères plongeurs) et variabilité physique et trophique de l'océan Austral ;

- ichtyologie côtière en Terre Adélie.

Pour mener à bien ses missions de recherche, l'IPEV dispose de bases en Terre Adélie et loue le navire ravitailleur des TAAF, le Marion Dufresne.

Le Marion Dufresne

Le Marion Dufresne est un navire polyvalent, à la fois paquebot servant au transport du personnel des bases et des visiteurs vers les Terres Australes (110 passagers), cargo chargeant des containers et des colis lourds d'une capacité de 4.600 m3 et possédant deux grues jumelables de 25 tonnes et trois autres grues de service, pétrolier transportant du fuel pour les stations, porte-hélicoptères et navire de recherche. Il est en effet équipé de 650 m² de laboratoires, un sondeur multifaisceau et d'un carottier géant.

Il assure deux fonctions principales :

- la logistique des îles australes françaises : Crozet, Kerguelen, Saint-Paul et Amsterdam, sous la responsabilité des TAAF ;

- la recherche océanographique sur la majeure partie des océans, sous la responsabilité de l'IPEV.

Ce navire de 120,50 m de long sur 20,60 m de large, pouvant embarquer 110 passagers, est utilisé pendant les deux tiers de l'année par l'IPEV, chargé de mettre en oeuvre des campagnes océanographiques à son bord. Son coût de fonctionnement s'élève à 10 millions d'euros par an.

Disposant d'équipements modernes, il est opérationnel dans tous les domaines de l'océanographie : géosciences marines, océanographie biologique, physique et chimie des océans... Sa spécificité est reconnue sur le plan international en matière de sédimentologie. Pourvu d'un « carottier géant », il est un des seuls navires à collecter des carottes sédimentaires pouvant atteindre 60 mètres de longueur.

Entré en service en 1994, le Marion Dufresne devrait encore être utilisé pendant huit ans. Votre rapporteur souligne la nécessité de préparer la succession du Marion Dufresne avant qu'il n'atteigne le terme de ses vingt années de service.

En effet, l'existence d'un navire assurant le ravitaillement des bases des TAAF apparaît essentielle au maintien de la recherche scientifique et à la préservation des ressources naturelles.

2. La préservation des ressources halieutiques

La zone économique exclusive (ZEE) française entourant les TAAF s'étend sur 1.750.000 km², soit 16 % de la surface totale des ZEE françaises45(*). Cette ZEE comporte des ressources halieutiques importantes et diversifiées à forte valeur ajoutée, relativement préservées au regard de la situation des pêcheries mondiales.

La pêche constitue actuellement la seule activité économique significative dans les Terres australes. Les principales ressources sont la langouste dans la zone économique entourant les îles Saint-Paul et Amsterdam, et la légine (sorte de merlu pouvant mesurer plus de 2 mètres, très recherché sur les marchés japonais et nord américain et dont le prix de vente est particulièrement élevé) dans les zones économiques entourant Crozet et les Kerguelen.

Une pêche illicite de grande ampleur s'est développée depuis une dizaine d'années, portant gravement atteinte à la ressource en légine. Depuis 1997, plus de vingt bateaux ont été arraisonnés par la marine française. D'après les données recueillies à l'île Maurice, la pêche illégale à la légine dans la zone sud de l'océan Indien représente plus de 10 000 tonnes soit le double de la pêche autorisée. Lutter contre ce phénomène est d'autant plus difficile que la zone est très étendue et les pêcheurs bien organisés.

Le renforcement des moyens d'action de l'Etat et la contribution importante des professionnels (participation des armateurs au financement du navire de surveillance l'OSIRIS) ont permis de réduire à quelques incursions ponctuelles la pêche illicite dans les ZEE des Terres australes. La pêche illicite se poursuit toutefois en haute mer.

Dans la zone sud de l'Océan Indien, la lutte contre la pêche illicite à la légine constitue une priorité de l'action de l'Etat. Un dispositif de surveillance utilisant deux satellites, Radarsat 1 (devenu en 2006 Radarsat 2) et Envisat a été mis en oeuvre par le Centre régional opérationnel de surveillance et de sauvetage (CROSS) de La Réunion.

Ce dispositif permet une bonne connaissance de l'activité de pêche illicite dans les zones surveillées c'est-à-dire l'intégralité des ZEE des TAAF et des zones australiennes de Heard et de Mac Donald. La marine française consacre chaque année 250 jours de mer (patrouilleur ALBATROS) à la surveillance de la zone en compagnie de l'OSIRIS, navire de pêche à la légine qui effectue 150 jours de présence dans la zone.

Depuis la fin de l'année 2003, la situation a évolué favorablement avec une baisse notable de la présence des pêcheurs clandestins. Les images satellitaires et les observations des navires français de pêche ou de surveillance montrent que les pêcheurs clandestins restent à l'extérieur de la ZEE et ne tentent plus que de brèves incursions à l'intérieur de celle-ci. La surveillance par le biais des satellites radar est aujourd'hui devenue pleinement opérationnelle.

Prenant acte des préoccupations croissantes face au problème persistant que pose la pêche illicite dans les zones maritimes adjacentes aux TAAF et de la zone antarctique australienne, la France et l'Australie ont décidé de coopérer étroitement afin d'optimiser les procédures et les moyens permettant de faciliter la réalisation des opérations de surveillance.

Dans ce cadre, au niveau bilatéral, le traité de coopération maritime signé avec l'Australie en novembre 2003, destiné à renforcer la police des pêches par la définition de procédures de surveillance et l'échange d'informations, a pris sa pleine dimension. Ce type de coopération permet d'échanger des renseignements obtenus lors de la surveillance des zones, d'effectuer des missions de surveillance conjointe et d'assurer le soutien logistique d'une partie à une autre.

L'accord paraphé le 29 août 2006 en Australie par le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de l'Australie relatif à la coopération en matière de surveillance des pêches dans les zones maritimes adjacentes aux terres australes et antarctiques françaises, à l'île Heard et aux îles Mac Donald actuellement en discussion doit renforcer l'accord cadre signé avec les Australiens en 2003 puisqu'il intègre la possibilité d'effectuer des opérations de police, éventuellement accompagnées de mesures coercitives. La signature de cet accord devrait intervenir prochainement.

3. La création de la réserve naturelle des Terres australes françaises

Le décret n° 2006-1211 du 3 octobre 2006 portant création de la réserve naturelle des Terres australes françaises classe en réserve naturelle nationale les parties terrestres et maritimes des archipels de Crozet, de Saint-Paul, d'Amsterdam et de Kerguelen. La gestion de la réserve naturelle nationale des Terres australes françaises est confiée à l'administrateur supérieur des TAAF, le conseil consultatif des TAAF tenant lieu de comité consultatif de la réserve.

Cette réserve naturelle s'étend sur une partie terrestre de 700.000 hectares et comprend une partie marine de 1.570.000 hectares.

Selon le rapport établi par le ministère de l'écologie et du développement durable sur la réserve naturelle des Terres australes françaises, « Les Terres Australes et Antarctiques françaises constituent en nombre d'espèces et d'individus l'un des derniers et des plus spectaculaires sanctuaires de la nature sur notre planète. Elles abritent 44 espèces d'oiseaux nicheurs et 3 espèces de pinnipèdes (Manchots papous, Pétrels plongeurs, Cormorans, Goélands, Albatros, Manchots royaux....). Elles accueillent en période de reproduction plusieurs dizaines de millions d'oiseaux marins sur les îles Crozet et Kerguelen. Avec 37 espèces, les îles Crozet abritent la communauté d'oiseaux de mer la plus riche au monde. »

Par ailleurs, le sous-sol des îles Kerguelen présente un intérêt remarquable pour la recherche géologique.

Les programmes scientifiques menés depuis plusieurs décennies dans les TAAF permettent à la France de disposer de données très avancées sur l'origine de la biodiversité et les mécanismes de son maintien, les adaptations physiologiques, la structure et le fonctionnement des écosystèmes, le cycle du carbone, l'évolution des pollutions et l'histoire de la terre et des climats.

Les recherches dans ces laboratoires naturels doivent se poursuivre en dehors de toute interférence avec les activités humaines. Plusieurs espèces végétales et animales ont été introduites volontairement à des époques différentes dans les Terres australes, provoquant des dommages considérables sur la flore et la faune locales. Aussi, le décret du 3 octobre 2006 interdit-il l'introduction à l'intérieur de la réserve d'animaux et de végétaux, sauf autorisation délivrée à des fins scientifiques par le représentant de l'État. Il en va de même pour la collecte de minéraux et la circulation des véhicules.

Votre rapporteur estime qu'une réflexion pourrait être engagée afin d'incorporer l'île de Clipperton dans le vaste ensemble de recherches scientifiques organisées au sein des TAAF, compte tenu du caractère unique de son lagon fermé, où vivent et se développent des espèces encore inconnues.

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Sous le bénéfice de l'ensemble de ces observations et des amendements qu'elle vous soumet, votre commission a émis un avis favorable à l'adoption des crédits consacrés à la mission « Outre-mer » dans le projet de loi de finances pour 2007.

* 26 Voir le rapport fait au nom de la commission des Lois par M. Christian Cointat, n° 25 (2006-2007).

* 27 Au cours des huit premiers mois de l'année 2005, 57 interceptions avaient été effectuées, contre 34 en 2004.

* 28 En Boeing 757-200 de 225 sièges.

* 29 Voir le rapport fait au nom de la commission des lois par M. Christian Cointat sur les projets de loi organique et ordinaire portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, n° 25 (2006-2007) et le rapport fait au nom de la commission des lois à la suite d'une mission effectuée au Canada et à Saint-Pierre-et-Miquelon du 15 au 23 septembre 2005, par MM. Bernard Saugey, Jean-Claude Peyronnet, Christian Cointat, Philippe Arnaud, Nicolas Alfonsi et Bernard Frimat, n° 152 (2005-2006).

* 30 En 2006, l'Etat a apporté à l'entreprise 550.000 euros d'aides à l'investissement, le conseil général ayant pour sa part aidé le projet en acquérant des coquilles juvéniles pour un montant de 450.000 euros.

* 31 Décision de la commission du 27 juillet 2005 portant dérogation à la décision 2001/822/CE du Conseil, pour ce qui concerne les règles d'origine pour les noix de coquilles du genre Placopecten magellanicus de Saint-Pierre-et-Miquelon.

* 32 Le sébaste fréquente les eaux profondes en bordure des importants bancs de pêche et les chenaux profonds qui se sont creusés au fond de l'océan ; il se distingue des autres poissons à rayons épineux non seulement par sa couleur frappante, qui va de l'orange au rouge flamme et est parfois empreinte de brun, mais aussi par une protubérance osseuse sur la mâchoire inférieure, par un éventail d'épines osseuses situées sur le pourtour de l'opercule et par ses grands yeux.

* 33 Dont l'effectif s'élève à 31 militaires.

* 34 Soit une trentaine de personnes.

* 35 La dotation globale de fonctionnement représente 20 % des recettes de fonctionnement.

* 36 L'association Comité Rheebu Nuu a pour objet, dans le contexte de « l'ère nouvelle » ouverte par la construction de l'usine de Goro-Nickel et « pour atténuer les effets des contraintes de ce grand projet », « de représenter les intérêts de la population sur les questions d'environnement, d'aménagement, d'intégration économique, d'emploi et de respect du patrimoine historique et naturel kanak ». Les statuts de l'association, datant du 13 mai 2001, prévoient qu'elle s'attache en particulier à assurer une mise en oeuvre des normes du droit de l'environnement et du droit de l'urbanisme dans le cadre du projet de mine et d'usine de traitement de nickel et de cobalt de la société Goro-Nickel.

* 37 La SMSP est détenue à 87 % par la province Nord.

* 38 Contrats Etat-Nouvelle-Calédonie, Etat-Province Nord, Etat-province Sud, Etat-Province des Iles Loyauté, Etat-inter-collectivités, contrat d'agglomération de Nouméa, Païta, Mont-Dore et Dumbéa.

* 39 Les actes des communes n'entrent en application que trente jours après leur transmission au Haut-commissaire ou au Chef de Subdivision Administrative ; celui-ci peut abréger ce délai. Certaines délibérations ne peuvent être exécutées qu'après approbation de l'autorité de tutelle.

* 40 Trois communes comptent plus de 20.000 habitants : Faa'a (28.000 habitants), Papeete (26.000) et Punaauia (24.000).

* 41 Article 11 du projet de loi ; cf. le rapport fait au nom de la commission des lois sur ce projet de loi par M. Christina Cointat, n° 25 (2006-2007).

* 42 L'institution communale n'existe pas à Wallis et Futuna. Les circonscriptions en tiennent lieu.

* 43 Cette loi deviendrait la « loi portant statut des Terres australes et antarctiques françaises et de l'île de Clipperton ».

* 44 Un animal ectotherme est un animal dont la température corporelle varie en fonction de la température de son milieu de vie.

* 45 La ZEE entourant la Polynésie française s'étend sur 4.804.000 km² et représente 47,14 % de la surface totale des ZEE françaises. Cette surface totale place la France au deuxième rang mondial après les Etats-Unis.