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Projet de loi de finances pour 2008 : Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation

 

II. LA RECHERCHE DE L'EFFICACITÉ

Rappelons que, le 10 juillet dernier, le Premier ministre a lancé la révision générale des politiques publiques. L'objectif est d'examiner l'ensemble des missions exercées par l'État et les moyens qui leur sont alloués afin d'adapter le fonctionnement des administrations aux besoins des citoyens. Une douzaine d'équipes d'audit, composées d'auditeurs issus des inspections générales interministérielles et ministérielles et du secteur privé, sont ainsi chargées d'identifier des pistes de réforme et de rationalisation. Les décisions seront prises par un conseil de la modernisation des politiques réunissant l'ensemble des ministres autour du Président de la République. La première réunion de ce conseil doit avoir lieu à la mi-novembre pour examiner les différents scénarios de transformation des politiques publiques envisageables, et pour fixer de premières orientations. Les premiers résultats de la révision générale sont attendus pour la fin du mois de mars 2008 et serviront à préparer les budgets des années à venir.

Le secrétaire général de la présidence de la République et le directeur de cabinet du Premier ministre coprésident deux fois par mois un comité de suivi des travaux.

C'est dans ce cadre que doit se poursuivre et s'accentuer la modernisation et la rationalisation des administrations dédiées aux anciens combattants.

Le terrain n'est pas totalement vierge : dans le cadre du programme d'audits de modernisation mis en place par une circulaire du Premier ministre en date du 29 septembre 2005, a été publié en juin 2006 un rapport sur le traitement des demandes de pensions militaires d'invalidité. Ce document présente d'intéressantes pistes partielles. Par ailleurs, les contrats d'objectifs des établissements publics dédiés aux anciens combattants, Onac et Ini, arrivés à échéance en 2007, seront renégociés en fonction des résultats de la révision générale. Ils ont d'ores et déjà défriché les voies d'une opération qui s'annonce beaucoup plus vaste et prometteuse de gains d'efficacité.

A. LE TRAITEMENT DES DEMANDES DE PENSIONS MILITAIRES D'INVALIDITÉ DE VICTIMES DE GUERRE (PMI)

Publié en juin 2006, le rapport d'audit sur le traitement des demandes de pensions militaires d'invalidité élaboré par Philippe Tardieu de Maleissye-Melun, contrôleur des armées, et Daniel Postel-Vinay, inspecteur général des affaires sociales, analyse les délais de traitement des dossiers de pensions, constate leur durée excessive, identifie les facteurs contribuant à leur allongement et propose de modifier l'organisation administrative afin de réduire significativement ces délais.

Quelque 18 750 dossiers de demandes de pension militaire d'invalidité sont traités chaque année par les agents des directions interdépartementales des anciens combattants, des hôpitaux militaires, des services des commissariats et du service des pensions des armées.

Les délais moyens de traitement des demandes de pensions présentent des différences significatives : de 159,8 jours pour une demande de renouvellement d'un ancien combattant, à 472,14 jours pour une première demande de militaire en activité ou ayant appartenu à l'armée d'active. Cette dernière durée est particulièrement élevée. Tout en notant que les comparaisons avec la procédure de liquidation des rentes d'accidents du travail servies aux ouvriers de l'État et aux salariés agricoles doivent être prudentes dans la mesure où les règles de droit applicables et les processus d'instruction ne sont pas les mêmes, le rapport note en effet que, pour les ouvriers de l'État travaillant dans les arsenaux militaires, les délais moyens d'indemnisation s'élèvent à 109 jours et que, pour les salariés agricoles, le délai moyen est d'environ 150 jours, avec une fourchette de deux mois et demi à sept mois suivant la difficulté des dossiers.

Plusieurs facteurs concourent à cette durée excessive, en particulier :

- les délais de traitement administratifs à faible valeur ajoutée ;

- les délais liés aux expertises médicales ;

- l'absence de restriction à des cas très ciblés du passage devant des commissions consultatives ;

- la faible fréquence des commissions de réforme ;

- la diversité des systèmes informatiques, leur obsolescence et leur inégale couverture.

En fonction de son appréciation de cet état de fait, le rapport a présenté les propositions suivantes :

- pour les militaires d'active, faire effectuer les demandes de pension par les médecins militaires et non par les intéressés. Accompagner les demandes d'un rapport de l'autorité hiérarchique sur l'imputabilité au service de la blessure ou de la maladie ;

- faire traiter en totalité la demande de PMI par le service des pensions des armées (SPA), réorganiser le SPA en conséquence, notamment en augmentant le nombre de médecins ;

- supprimer le passage du dossier par la direction centrale du commissariat d'armée ;

- revaloriser les honoraires d'expertise et étudier la possibilité d'avoir recours aux médecins agréés de l'administration placés auprès des préfectures ;

- réduire les cas de saisine obligatoire de la commission consultative médicale (CCM) ;

- supprimer des dossiers les demandes de pièces sans rapport avec la pathologie ou la blessure en cause ;

- imposer un délai de traitement maximum à l'administration, l'imputabilité étant reconnue de plein droit ce délai passé ;

- différer la passation des marchés informatiques actuellement en cours pour réexaminer la stratégie suivie et son déploiement ;

Le ministère de la défense a retenu les orientations suivantes :

- informer de manière systématique l'intéressé sur ses droits à pension en cas de maladie ou blessure survenues en service, sans attendre de pouvoir déterminer les séquelles probables ou définitives. La direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS) doit rédiger une directive générale rappelant les droits et les procédures ;

- dans le premier rapport émanant de l'autorité hiérarchique, préciser clairement les conditions dans lesquelles est survenu le fait générateur supposé de la maladie ou de la blessure. Une information pourra être dispensée sur ce point lors des stages organisés à l'attention des futurs commandants de formation et dans les écoles d'officiers ;

- définir au sein du secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense (SGA) l'organisation et les moyens permettant de parvenir à un traitement simultané des demandes de PMI et d'indemnisation complémentaire. Cette orientation a d'ores et déjà fait l'objet d'une information auprès des bureaux locaux du contentieux ;

- supprimer le passage du dossier par les organismes spécialisés des directions des commissariats ;

- alléger et simplifier les règles de composition des commissions de réforme et de leur activité ;

- revaloriser le montant des expertises demandées aux médecins libéraux et rapprocher celui-ci de celui pratiqué par les compagnies d'assurance. Le secrétaire général doit proposer les financements possibles ;

- engager une analyse globale des processus administratifs depuis la demande déposée par l'administré jusqu'à sa mise en paiement. Cette analyse objective devra permettre d'identifier les étapes nécessaires et le rôle de chaque organisme. Elle doit aussi permettre de définir la composition d'un dossier type pour les cas les plus généralement rencontrés ;

- dans l'hypothèse où l'examen du dossier par l'agent de contrôle du service des pensions du budget (SPB) révèle une faille, faire en sorte que le SPB demande directement à la direction interdépartementale des anciens combattants (DIAC) ou au SPA la précision nécessaire, sans recourir à la saisine de la commission consultative médicale (CCM) ;

- faire en sorte que la CCM exerce un contrôle exclusivement médico-administratif des dossiers reçus.

Certaines propositions ont été repoussées ou reportées pour les motifs ainsi présentés :

- les propositions visant à réduire les cas de saisine obligatoire de la CCM ne pourront être mises en oeuvre qu'après constatation d'une amélioration significative et durable du traitement médical des dossiers. Dans l'immédiat, la CCM, indique le ministère, devra se consacrer à l'animation du réseau médical et à en tirer les enseignements pour les médecins-chefs des DIAC et les médecins experts ;

- la proposition visant à faire traiter la demande de PMI des militaires appartenant à l'armée d'active ou y ayant appartenu, en totalité par le SPA et à réorganiser celui-ci en conséquence, n'a pas été agréée en l'état, mais sera examinée dans un cadre plus général de réorganisation des services ;

- la proposition visant à supprimer certaines pièces inutiles du dossier sera examinée dans le cadre de cette révision globale ;

- la proposition visant à élargir pour les militaires la possibilité que la demande de pension soit introduite par le médecin militaire, le médecin traitant ou le commissaire de l'unité dans les jours suivant les premières constatations de la maladie ou de la blessure n'est pas retenue : cette mesure irait, a estimé le ministère, à l'encontre de l'esprit de la procédure qui suppose que ce soit l'intéressé, s'il est en mesure de le faire, qui demande le bénéfice de la pension ;

- la proposition visant à évaluer le caractère imputable du fait à l'origine de la demande sans attendre de disposer de la totalité du dossier n'a pas été retenue, compte tenu de la complexité de certaines situations et du fait qu'une demande peut être introduite sans condition de délai ;

- la proposition visant à imposer à l'administration un délai maximum pour la reconnaissance de l'imputabilité de l'accident ou de la maladie au service a été rejetée dans la mesure où elle implique que l'absence de diligence crée un droit au bénéfice des administrés.

Pour conclure cette présentation, on notera simplement que les décisions du ministère de la défense illustrent les limites des audits de modernisation. Dans bien des cas, l'amélioration du service rendu aux administrés implique une réorganisation générale des services que les audits ne peuvent utilement impulser. Une telle réorganisation est précisément l'objet de la révision générale des politiques publiques. C'est dans cette perspective que s'inscrit la négociation du prochain contrat d'objectifs et de moyens de l'Onac et de l'Ini.