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Projet de loi généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion

 

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le jeudi 16 octobre 2008, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 7 (2008-2009) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (urgence déclarée).

La commission a ensuite procédé à l'examen du rapport pour avis de M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, sur le projet de loi n° 7 (2008-2009) généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion (urgence déclarée).

Procédant à l'aide d'une vidéo-projection, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a rappelé que le revenu de solidarité active (RSA) avait été instauré, à titre expérimental, par la loi en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat. Il a noté que ce projet de loi tendait à généraliser ce dispositif à compter du 1er juin 2009 et qu'il réformait également les politiques d'insertion.

Il a rappelé la philosophie du RSA, et indiqué qu'il se décomposait en deux parts : un RSA dit « de base », correspondant à la part de l'allocation amenant les revenus de l'allocataire jusqu'au niveau d'un montant forfaitaire et un RSA dit « chapeau », correspondant à une fraction des revenus professionnels de l'allocataire et s'ajoutant au RSA « de base ».

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a observé que les résultats des expérimentations s'étaient révélés positifs et que, au total, dans la configuration actuelle, plus de 3 millions de personnes devraient bénéficier du RSA. Le coût global de cette prestation est évalué à 9,75 milliards d'euros, et son surcoût à 1,5 milliard d'euros.

Il a relevé que le financement de l'allocation de RSA serait partagé entre les départements et le Fonds national des solidarités actives (FNSA) créé par le projet de loi : les départements prendraient en charge le RSA « de base », dont les bénéficiaires correspondaient exactement aux actuels bénéficiaires du RMI et de l'API.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a observé que le projet de loi modifiait le périmètre des allocations à la charge des départements et prévoyait, par conséquent, une compensation « intégrale » des charges résultant de cette extension de compétences, de sorte que le coût net du RSA pour les départements soit nul.

Il a relevé que, si le texte initial du projet de loi ne prévoyait pas de saisine de la Commission consultative d'évaluation des charges (CCEC) du Comité des finances locales, plusieurs amendements adoptés par l'Assemblée nationale garantissaient que l'ensemble des montants servant à la compensation serait désormais vérifié par la CCEC.

Il a observé que l'article 18 du projet de loi de finances pour 2009 prévoyant d'affecter aux départements une fraction de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), était proche du dispositif de la compensation versée aux départements pour le transfert du RMI.

Il a reconnu que ce mode de compensation pouvait susciter des inquiétudes, d'autant plus fortes que les nouvelles charges du département correspondaient, d'après le projet de loi, à une « extension » des compétences existantes et non à un « transfert » de compétences. Dès lors, il n'existe pas de mécanisme constitutionnel de garantie du niveau de la compensation. L'Assemblée nationale a toutefois adopté un amendement garantissant le maintien du niveau de la compensation en cas de diminution du produit de la TIPP.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a ensuite indiqué que le RSA « chapeau » serait financé par le FNSA, qui serait abondé par deux types de recettes : d'une part, des contributions sur les revenus du patrimoine et les produits de placement ; d'autre part, une subvention de l'Etat, qui doit assurer son équilibre.

Le rendement de ces contributions était évalué à 1,43 milliard d'euros pour 2009 mais il a jugé cette évaluation « fragile ». Les contributions seraient incluses dans le bouclier fiscal, ce qui lui semblait cohérent, dès lors que la CSG, la CRDS, le prélèvement social de 2 % et la contribution de solidarité pour l'autonomie entraient également dans son champ.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a rappelé que l'Assemblée nationale avait adopté un amendement afin de préciser que le taux de ces contributions serait diminué au vu de l'effet du plafonnement global des niches fiscales qui devrait être institué par la loi de finances pour 2009.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a remarqué que le choix de faire porter les dépenses du RSA « chapeau » par un fonds spécifique pouvait apparaître contestable, dans la mesure où il contrevenait aux principes d'unité et d'universalité budgétaires mais il a rappelé que des précédents existaient. D'autre part, il observé que les modalités de financement retenues permettraient de se soustraire, pour partie, à la norme de dépenses « zéro volume » qui s'applique à l'Etat.

Puis il a présenté l'articulation entre le RSA et certains dispositifs fiscaux.

Il a relevé que l'équilibre financier de la réforme reposait sur une absence d'indexation des seuils et limites de la prime pour l'emploi (PPE) en 2009 ainsi que sur l'imputation du RSA « chapeau » sur la PPE. Le projet de loi contenait également d'autres mesures visant à rompre le lien entre le statut de bénéficiaire d'un minimum social et le fait de bénéficier d'un dégrèvement de taxe d'habitation ou de redevance audiovisuelle.

Enfin, M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a jugé opportun, au moment où la CNAF refondait ses systèmes d'informations pour s'adapter au RSA, de rappeler les travaux menés par la commission lors de l'examen de la proposition de loi renforçant le contrôle comptable du RMI et de traduire les dispositions alors adoptées par le Sénat au sein de ce projet de loi.

En conclusion, il a estimé que l'équilibre général de la réforme proposée apparaissait satisfaisant.

Un large débat s'est alors instauré.

M. Jean Arthuis, président, a estimé que si la généralisation du RSA semble faire consensus, son financement a, lui, fait l'objet de commentaires contrastés.

Mme Nicole Bricq a déclaré qu'elle voterait, à titre personnel, contre le RSA, pour des raisons tenant à la « philosophie politique » de cette réforme. Elle a plaidé pour l'impôt progressif et a jugé que le RMI aurait pu s'articuler avec un recentrage de la prime pour l'emploi, en affectant un éventuel reliquat de cette prime vers l'aide à l'insertion. Elle a regretté que le RSA, bien qu'étant un dispositif social, s'apparente à une mesure d'assistance.

Mme Marie-France Beaufils a rappelé les nombreuses réserves émises à l'Assemblée nationale sur le RSA. Elle a souligné que le retour à l'emploi serait rendu plus difficile par la dégradation de la situation économique et jugé qu'il serait d'autant plus efficace que l'accompagnement des allocataires serait important. Elle s'est interrogée sur l'impact du transfert à l'Etat des dispositifs d'intéressement sur le travail d'accompagnement pris en charge par les départements, et s'est inquiétée que le RSA puisse dévaloriser le travail, puisqu'il institutionnalisait le fait que les revenus du travail ne permettaient pas, à eux seuls, de vivre. Enfin, elle a mis en garde contre le risque d'un poids croissant du RSA dans les finances départementales et s'est interrogée sur les garanties supplémentaires apportées par l'Assemblée nationale.

M. Jean-Pierre Fourcade s'est félicité que le RSA vise à valoriser le volet insertion du RMI et a jugé que ce dispositif devrait permettre un retour à l'emploi accru des allocataires de minima sociaux. Il a toutefois relevé trois problèmes : la surtaxation du capital mise en place pour financer le RSA ; le maintien de la prime pour l'emploi, qui aurait dû être intégrée dans le nouveau dispositif mis en place ; et, enfin, le risque que des difficultés surgissent dans l'évaluation du montant de la compensation des charges nouvelles assumées par les départements. Il s'est, enfin, interrogé sur le risque que les éventuels excédents du FNSA ne soient recyclés par l'Etat pour combler son déficit budgétaire.

M. Jean Arthuis, président, a souligné que, dans le département de la Mayenne, l'expérimentation du RSA était un réel succès, le RMI étant à l'inverse un « échec absolu ». Il a toutefois reconnu qu'un risque d'optimisation du temps partiel existait et que ce risque justifiait une évaluation permanente du dispositif par le gouvernement. Quant au financement du RSA, il a précisé avoir été très partisan, initialement, d'un recyclage de la prime pour l'emploi. Cette solution n'ayant pu être retenue, il a jugé plus sage de créer un nouvel impôt que de financer cette nouvelle dépense par un accroissement du déficit budgétaire. Il a, par ailleurs, observé que la nouvelle taxe de 1,1 % ne toucherait pas l'épargne populaire puisqu'elle ne s'appliquait ni au livret A, ni au livret de développement durable. Enfin, il s'est déclaré « perplexe » quant à la pertinence du bouclier fiscal dans la situation économique actuelle et s'est montré partisan d'un plafonnement global des niches fiscales.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a dressé un bilan positif des expérimentations du RSA.

En réponse à Mme Marie-France Beaufils, il a précisé que la suppression de l'intéressement concernait uniquement les dispositifs financiers de primes forfaitaire et proportionnelle et que cela n'aurait pas d'impact sur l'accompagnement des allocataires par les services d'insertion. Il a indiqué l'objet de quatre amendements adoptés à l'Assemblée nationale pour garantir la compensation aux départements : cette compensation serait « intégrale », la commission consultative d'évaluation des charges serait saisie périodiquement, cette compensation se ferait par l'affectation d'impositions et, enfin, le montant de la compensation ne pourrait être inférieur à son montant initial. Enfin, il a rappelé que la base de compensation définitive serait constituée par les dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs des départements en 2010, ce qui devrait garantir une compensation équitable.

En réponse à M. Jean-Pierre Fourcade, il a précisé que l'Etat assurait l'équilibre du FNSA en dépenses et en recettes et que, par conséquent, il pourrait réduire sa contribution au fonds si celui-ci s'avérait surdoté. Il a, par ailleurs, estimé que le RSA apporterait des réponses aux difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre actuelle de l'insertion des allocataires du RMI. Enfin, il a insisté sur le fait que, si le RSA réussissait, les départements verraient leurs charges diminuer, et, au vu des résultats des expérimentations, appelé à l'optimisme.

M. Jean Arthuis, président, a noté que l'aide personnalisée de retour à l'emploi, qui se substitue à la prime de retour à l'emploi dans le cadre du RSA, permettrait de lever de manière efficace certains obstacles à la reprise d'emploi.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a précisé que 150 millions d'euros seraient prévus en année pleine pour le financement de cette aide personnalisée de retour à l'emploi, qui devrait effectivement revêtir un réel intérêt pour les bénéficiaires du RSA.

M. Jean Arthuis, président, a souligné la nécessité d'une évaluation permanente des effets du RSA, compte tenu des effets d'aubaine possibles, notamment en terme de développement du travail à temps partiel.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a indiqué qu'il serait vigilant sur ce point.

Puis la commission a procédé à l'examen des amendements présentés par le rapporteur pour avis.

A l'article 2 (modalités de mise en oeuvre du RSA), après les interventions de MM. Jean Arthuis, président, Albéric de Montgolfier et Jean Pierre Fourcade, elle a, après que le groupe socialiste ait déclaré s'abstenir, adopté cinq amendements reprenant des dispositions déjà adoptées en mai 2008 par le Sénat, lors de l'examen de la proposition de loi présentée par M. Michel Mercier renforçant le contrôle comptable du revenu minimum d'insertion :

- le premier amendement tend à préciser le contenu des conventions passées entre les conseils généraux et les organismes payeurs du RSA (caisses d'allocations familiales et caisses de mutualité sociale agricole) ;

- le deuxième amendement vise à garantir que le président du conseil général est bien informé des reprises de versements d'allocations effectuées par les organismes payeurs, consécutivement à une période de suspension de l'allocation ;

- le troisième amendement tend à rendre plus systématiques les confrontations de données entre les organismes payeurs et les autres administrations publiques et à améliorer l'information des conseils généraux sur le nombre et l'issue des contrôles menés par les organismes payeurs ;

- le quatrième amendement prévoit de renforcer l'information dont dispose le président du conseil général sur les indus qui lui transférés par les organismes payeurs ;

- le cinquième amendement vise à améliorer l'information transmise au président du conseil général lors de la demande de versement mensuel formulée par les organismes payeurs du RSA.

Puis la commission a adopté a adopté trois amendements à l'article 3 (modalités de compensation des charges nouvelles incombant aux départements du fait de l'extension prévue de leurs compétences) :

- le premier amendement a pour objet de garantir que l'application réglementaire du RSA n'entraînera pas, pour les départements, des dépenses supérieures à celles actuellement supportées par l'Etat au titre de l'allocation de parent isolé ;

- le deuxième amendement tend à préciser que l'Etat devra compenser la perte résultant de la disparition des recettes des impositions attribuées aux départements pour la compensation de l'extension de leurs compétences, dans l'éventualité où ces recettes viendraient à disparaître ;

- le troisième amendement vise à ajuster le montant de la compensation versée aux départements, au titre de l'année 2009, en fonction des dépenses réellement constatées dans les comptes administratifs des départements en 2009, et non au regard des dépenses d'API engagées par l'Etat en 2008.

M. Albéric de Montgolfier a relevé que le projet de loi ne prévoyait pas de disposition précisant que les caisses d'allocations familiales et les caisses de mutualité sociale agricole servaient le RSA à titre gratuit. Il a donc craint que ces organismes ne facturent des frais de gestion aux départements.

M. Eric Doligé, rapporteur pour avis, a observé que le FNSA verserait 100 millions d'euros aux organismes payeurs au titre des frais de gestion et que les frais de service de l'allocation devraient, ainsi, être partiellement pris en charge. Il a toutefois estimé qu'il conviendrait d'interroger le Haut commissaire aux solidarités actives lors de l'examen du projet de loi en séance publique, afin de lever cette ambiguïté.

La commission a alors émis un avis favorable à l'adoption du projet de loi ainsi modifié.